CAE : La Politique du Logement locatif
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| Publié par | Fil_Immobilier |
| Publié le | 28 octobre 2013 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 2 Mo |
Extrait
La Politique du Logement locatif Alain Trannoy et Etienne Wasmer avec la participation de Guillaume Chapelle
24/10/13
DOCUMENT DE TRAVAIL DU CAE
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La politique du logement locatif en France
Document de travaildu Conseil d’ Analyse Economique
Table des matières
Alain Trannoy1et Etienne Wasmer2
avec la participation de Guillaume Chapelle3
La politique du logement locatif en France ........................................................................ 2INTRODUCTION ........................................................................................................................ 4Résumé des principes...................................................................................................................... 4 Encadré - 1parc en France et l’ international structure du : La............................................. 6Encadré - 2: Les aides publiques au logement ....................................................................... 8Résumé des propositions ................................................................................................................ 9 I FINALITES ET MODALITES DE L’ INTERVENTION PUBLIQUE DANS LE SECTEUR DU LOGEMENT.. 11Les dilemmes sur les modes d’ intervention viseredistributive en matière de logement ....... 11 Encadré - 3: Quelles raisons invoquer pour intervenir sur le marché du logement ?............. 12L’ efficacit d’ une politique du logement sous l’ angle de l’ accs l’ emploi................................. 14 Encadré - 4 ........... 17: Liens entre accès à la propriété et emploi: l'hypothèse d'Oswald (1995)II APPLICATION DES PRINCIPES A L’ ANALYSE DU SECTEUR LOCATIF PRIVE................................ 19La fluidité du marché locatif et la sécurisation des rapports bailleurs-locataires ........................ 19 Encadré - 5Les dispositifs de garantie des loyers ............................................................... 21: La mise en place d’ une flexi-sécurité du marché du logement..................................................... 24 Quels résultats des politiques d'encadrement des loyers ? .......................................................... 27 Encadré - 6: L’ encadrement des loyers ............................................................................... 30Encadré - 7 France comparaison encadrement des loyers,: L’-Allemagne.............................. 32Comment se passer des agences immobilières ? .......................................................................... 33 Conclusion partielle ....................................................................................................................... 33 III APPLICATION DES PRINCIPES A L’ ANALYSE DU SECTEUR LOCATIF SOCIAL............................. 34Des éléments de constat : les ambiguïtés du secteur HLM........................................................... 34 Encadré - 8Profil des ménages selon leurs revenus par unité de consommation dans le parc socialselonleszonesHLM......................................................................................................37Encadré - 9: Caractéristiques principales du parc social ....................................................... 38Diverses pistes de réflexion........................................................................................................... 39 Encadré - 10 43 .........................................: Deux indicateurs simples de ségrégation spatialeEncadré - 114..7...............................................................................itgnLteasedceBChoiLeIV UNE FISCALITE NEUTRE FISCALEMENT ET REDISTRIBUTIVE .................................................. 49
1Aix- membreMarseille School of economics et EHESS, du Conseil d’ analyse conomique2Sciences-Po Paris, du Conseil d’ analyse conomique LIEPP, membre3Sciences-Po Paris, LIEPP
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Les aides au logement ................................................................................................................... 49 Encadré - 12: Le calcul des APL ......................................................................................... 51Quatre objectifs pour les outils fiscaux et les aides ...................................................................... 52 Proposition .................................................................................................................................... 57 Encadré - 13: Les enjeux de la neutralité fiscale : taxation des loyers implicites ou déduction des loyers réels? 59Encadré - 14Diffrentiel d’ (propritaire ou occupation en fonction du statut d’ impt locataire) 60Encadré - 15 de la formule des Allocations logement Simplification: Une .......................... 61VLESPROPOSITIONS..............................................................................................................64Annexes ................................................................................................................................. 66Annexe 1 : Exercice comptable sur la rentabilité du parc HLM .................................................... 66 Annexe 2 : Cartes de la mobilité et des vacances du parc HLM .................................................... 67 Annexe 3: Des explications du déficit de construction ................................................................. 68 Annexe 4 : Composantes des indicateurs de tensions du marché du logement .......................... 69 Annexe 5 : Simulation imposition des locataires .......................................................................... 70 Annexe 6 : Simulation imposition des propriétaires ..................................................................... 71 Annexe 6 : Personnes rencontrées dans le cadre du travail préparatoire .................................... 72 Bibliographie..........................................................................................................................73Articles...........................................................................................................................................73Rapports ........................................................................................................................................ 80
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INTRODUCTION
Le logement locatif en France est caractérisé par une faible mobilité et une faible offre engendrant des loyers élevés dans les zones économiquement plus dynamiques. Pour y remédier, les interventions publiques sont massives mais changeantes, voire fluctuantes, et parfois incohérentes. Chaque mandature tente de corriger ce qui est perçu comme un des problèmes importants pour les ménages, tout particulièrement en Ile-de-France où le logement apparaît comme étant la première source de difficultés.
Les grands principes qui régissent les interventions publiques doivent donc être clarifiés. Cette note tente de préciser ces principes et d'en déduire les propositions qui modifieront la perspective de l'intervention publique, qui doit être recentrée sur l'équité et l'efficacité, aucun de ces deux objectifs n'étant atteint actuellement.
Résumé des principes
Le premier principe est que le logement n'est pas un bien comme les autres : c'est un bien fondamental, ou encore un bien de nécessité absolue. Un individu privé de logement est un échec pour la société tout entière. Si le marché privé produit spontanément de l'exclusion, il faut le corriger. À contrario, si le marché privé est trop entravé et qu'il ne se développe pas assez pour permettre de loger une partie de la population, la solution n'est pas dans de nouvelles entraves : c'est pourtant cette logique qui semble à l'uvre analyse trente années de politiques du lorsqu'on logement quelles que soient les alternances.
Le second principe est que le logement n'est pas qu'un bien de consommation, c'est aussi un facteur d'efficacité économique. Il faut un marché locatif privé fluide et permettant la mobilité des ressources humaines; ce principe peut entrer indirectement en contradiction avec d'autres objectifs favorisant l'immobilité. En particulier, une politique du "tout propriétaire" ou le développement du secteur social conduisent à ce manque de mobilité compte tenu des incitations actuelles dans ces deux secteurs. En effet, les droits de mutation à titre onéreux que nous propositions de réduire progressivement à zéro ne semblent pas orientés à la baisse, et les droits au logement dans le parc HLM ne sont pas portables, conduisant des locataires de ce parc à préférer rester dans les lieux quitte à réduire leurs perspectives de carrière ou d'emploi.
Le troisième principe est qu'il faut assurer bien plus de redistribution et d'équité en matière de logement, ce qui passe paradoxalement, du moins en apparence, par un changement des modes d’ intervention etpar un moindre grand interventionnisme sur le fonctionnement du en particulier marché: il ne faut en effet pas faire jouer au march du logement un rle distributif qu’ il ne peut pas jouer. obtenirLes risques d’ des effets contraires aux objectifs initiaux sont en effet levs.Nous préconisonsa contrariode faire jouer les instruments classiques de politique redistributive et fiscale. De fait, les politiques d'interventions actuelles comme celle des aides personnalisées sont inflationnistes sur les loyers, et ce dans le parc privé comme potentiellement dans le parc social. Le calcul des APL, principale source de redistribution en France, est particulièrement et inutilement compliqué. Son paramétrage oblige à dédoubler le travail du ministère des finances au ministère du logement.
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Le quatrième principe est qu'il faut toujours agir sur les causes, et le moins possible sur les manifestations des déséquilibres. En l'occurrence, les contrôles de prix ne font que souligner la pénurie de l'offre. Imposer des contrôles de prix ne soulagera au mieux que temporairement et faiblement les ménages. Outre que ces contrôles vont nécessiter une infrastructure lourde qui reproduit le défaut de pilotage évoqué ci-dessus, ils risquent en plus de conduire à de moindres investissements locatifs, sauf à être compensés par des défiscalisations supplémentaires, alors même que nous sommes dans un contexte budgétaire tendu.
Le cinquième principe est qu'il faut sécuriser les propriétaires-bailleurs pour qu'ils logent les locataires disposant de revenus moyens ou modestes. La création d'une garantie universelle des loyers va dans ce sens, certes à un certain coût, mais risque d'augmenter les risques d'impayés si le pilotage est laxiste. Cette garantie universelle peut cependant améliorer la gestion des risques d’ impays si l'agence chargée des recouvrements de loyers impayés agit avec la même force et célérité que l'administration fiscale ou l'Urssaf. Cela ne doit cependant pas empêcher de s'interroger sur la lourdeur du système légal et réglementaire actuel qui fait supporter aux bailleurs privés et sociaux le poids des impayés, et qui les conduit à une trop grande sélection des locataires.
Le sixième principe est celui de la transparence et de l'équité en matière de logement social. Les écarts de loyers entre le parc privé et le parc social sont devenus tels au fil des ans que deux ménages de structure et de revenus identiques, l'un logé dans le parc privé, l'autre dans le parc social, sont en fait traités de façon différente par le système redistributif, le ménage dans le parc privé étant très nettement défavorisé par rapport à celui qui a eu la chance d'être admis dans le parc social. Le manque d'équité de ce simple fait est renforcé par le sentiment largement répandu du manque de transparence dans les critères d'attribution du logement social qui conduit inévitablement à amoindrir la cohésion nationale.
Enfin, il apparaît, à travers cette note et la note précédente sur les prix de l'immobilier, que le pilotage du secteur logement est profondément défaillant depuis plusieurs décennies. Il ne permet pas d'assurer la cohérence de ces objectifs, ni mêmede s’ en approcher. La logique économique est trop souvent absente des modalités d'intervention; l'évaluation des importants dispositifs fiscaux et sociaux reste rare, et quand elles sont menées, restent souvent sans suite.L’ accs aux donnes est parcellaire et demande un combat de tous les instants pour les chercheurs. Or nous manquons
dramatiquement d’ tudes approfondies, d’ expertise et de contre-expertise dans ce domaine. Les bonnes volontés sont souvent découragées par les obstacles de toute sorte mises pour accéder à l’ information.À long terme, cet état de fait est dirimant sur la façon dont la recherche peut éclairer l’ action publique d’ une faon non partisane. Plus on veut intervenir sur le march du logement, comme sur tout marché du reste, mieux il faut le connaître, plus il faut évaluer ex ante et ex post l’ impact des dispositifs, et procder des tudes approfondies avant de gnraliser une politique l’ ensemble du territoire.
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Encadré - 1
: Lparc en France et l’ internationala structure du
En 2011, la France comptait 33,8 millions de logements, dont 28,2 millions de résidences principales. Sur ces 28,2 millions, 16,4 millions étaient détenus par des propriétaires et 11,8 millions étaient loués (40 % du total). 1- Le nombre de propriétairescontinue d’ augmenterdepuis 2002 malgré une diminution de la part des propriétaires « accédants » mais à un rythme ralenti. 2- Dans le parc locatif, il faut distinguer le secteur social (qui représente 43,7 % de ce parc) du secteur privé (qui représente donc les 56,3 % restants). La part des locataires logés dans le parc social suit une tendance lgrement baissire depuis une dizaine d’ annes. La part des locataires logs dans le parc privé est stable.
3-
La comparaison des diffrents pays indique qu’ il n’ existe aucun modle dominant mais au contraireune diversit de situations. D’ autres lments de comparaisons internationales sont disponibles dans chaque partie subséquence de la note.
Propriétaires dont non-accédants dont accédants Locataires
dont secteur social
dont secteur privé
Autres statuts
2002 56,1 35 21,1 39,6
17,7
21,9
4,2
2004 56,6 36,2 20,4 39,4
17,6
21,8
3,9
2006 57,1 37,4
19,8 39,2
17,5
21,8
3,6
2008 57,6 38,4
19,2 39,1
17,3
21,8
3,3
2010 57,9 39,2
18,7 39,1
17,2
21,9
3
2011 58,1 39,5
18,5 39,1
17,2
21,9
2,8
2012 58,2
39,9 18,3 39,1
17,1
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2,7
Source : CGDD (2012)- Compte logement 2011
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Encadré - 2
: Les aides publiques au logement
Les aides publiques au logement visent dvelopper l’ offre de logement ou amliorer l’ accs et les conditions de logement en France. Elles sont diverses : allgementsversements de subventions, impts, d’ aides personnelles aux propriétaires et aux locataires, prêts à taux réduit, etc. Ces aides, qui reprsentent l’ ensemble des moyens que la collectivit engage pour faciliter le logement des mnages, s’ tablissent 45Mds€(CGDD : 2012), soit 2,2 % On 2011. endu PIB, distingue deux types d’ aides: - aux consommateurs: il s’ agit d’ aides la personne; - aux producteurs s’ agit d’ aides la pierre: il, de subventions et de prêts. La part des aides au logement dans le PIB a été stable, aux alentours de 1,6 %jusqu’ la fin des annes 1990. Depuis le début des années 2000, cette part ne cesse de progresser et dépasse les 2%.
Cette volution des aides au logement s’ explique par les programmes fiscaux lis la construction ou la réhabilitation des logements en lien avec le programme de rénovation urbaine , le plan de cohésion sociale (entre 2005 et 2009) et le volet consacré au logement dans le plan de relance de décembre 2008. Sur ces 45 plusMds€ d’ aides au logement,des deux tiers (67,2%) sont consacrés aux filières locatives. Cette progression des aid1990 avant de ralentir au milieu deses aux filires locatives s’ est acclre dans les annes années 2000.
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Résumé des propositions
Au pralable, il faut mentionner que les propositions de cette note s’ entendent comme des inflexions apporter la politique actuelle. Dans l’ tat actuel de nos connaissances, il est impossible de prtendre qu’ il existe une seule faon de grer la question du logement qui dominerait toutes les autres la fois sur le plan de l’ quit et de l’ efficacit. Les politiques suivies par les diffrents pays sont trs disparates et les vidences empiriques sur des dfauts systmatiques d’ une politique particulière sont encore très parcellaires, sauf en ce qui concerne le blocage des loyers pour lesquels une grande unanimité règne parmi les économistes sur le fait que ce type de mesures est inefficace, voire accentue les déséquilibres du logement à moyen et long terme.
Dans le parc privé, il convient plutôt de contribuer à la pacification et à la des relations bailleurs-locataires, afin d'inciter les bailleurs à mettre des biens en location.C’ est un des objectifs du projet de loi du gouvernement, mais à notre sens, cela implique au préalable la construction d'un espace de dialogue et d'intermédiation de nature paritaire. Cela peut passer par un développement d'une régie
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du logement qui interviendrait dans tous les différents entre bailleurs et locataires, y compris la gestion des impayés, la résiliation de baux en cas de manquement aux obligations et la fixation de loyers de références. Des organismes comme l'OLAP, qui réunit autour d'une table des représentants des associations de locataires, de propriétaires et des services de l'Etat, peuvent être une base de départ. A terme cependant, la représentativité doit être assurée par des élections de l'ensemble des locataires et propriétaires-bailleurs. Dans ce contexte pacifié et paritaire, il faudra assouplir les contraintes portant sur le droit au bail, notamment la durée du bail et la complexité de la gestion du contentieux en matière d'impayé et en contrepartie rendre le Droit au logement opposable effectif: ce sont les deux dimensions d'une flexi-sécurité du logement. La mise en place de la garantie universelle des loyers doit être strictement encadrée et le recouvrement des créances liées aux impayés doit être assurée par un organisme doté de compétences régaliennes (saisie sur compte) comme dans le cas des contentieux fiscaux ou Urssaf.
Dans le parc social, il faut d'abord clarifier les objectifs: veut-on assurer la mixité sociale (et si oui comment) ou loger les populations défavorisées? Si l'on veut assurer la mixité sociale dans la ville, le logement HLM n'est pas la seule solution, puisqu'on peut assurer la mixité sociale en logeant les populations défavorisées dans des ensembles d'habitations mixtes au sein des quartiers, plutôt que de concentrer le logement social en périphérie des agglomérations (ce qui conduit alors à la nécessité d'augmenter la proportion de classes intermédiaires dans le parc social pour éviter la concentration spatiale de pauvreté). Nous proposons donc d'aller progressivement vers un recentrement du logement social vers les populations défavorisées, tout en assurant la mixité par la construction de logements sociaux dans de petites unités au sein de plus grands ensembles mixtes dans les centres-villes comme cela existe déjà dans certaines villes notamment à Paris. Il faut aussi mettre en concurrence les structures privées et HLM pour la construction et la gestion de ces ensembles, remplacer l'article 55 de la loi SRU par un objectif de mixité sociale apprécié par un indice de ségrégation spatiale à l'échelon de l'intercommunalité et enfin rendre transparents les attributions de logements sociaux au niveau de l'intercommunalité et en regroupant les bailleurs sociaux, sur un système de points qui permettraient d'attribuer 90% des logements, 10% restant discrétionnairement à la charge des commissions d'attributions pour les situations spécifiques ne rentrant pas dans le cadre.
En matière de fiscalité, nous soulignons l'empilement de dispositifs très complexes en faveur des populations défavorisées: le RSA, la PPE et dans le cas d'espèce, les aides au logement sont très complexes à calculer et ces prestations sociales se cumulent sans qu'il ne soit possible d'apprécier la logique redistributive d'ensemble. Par ailleurs, les APL sont réputées inflationnistes sur les loyers du parc privé comme du parc social ou du logement étudiant, d'autant plus dans les cas où elles sont versées directement aux propriétaires-bailleurs. Nous proposons donc de simplifier partiellement ce système et notamment lesd’ articuler APLet l’ impt sur le revenu. L’ APL un impôt négatif devient pour les non-imposés etune rduction d’ impt via la dduction desloyers effectifs sous un plafond de loyer du revenu imposable . Cette réforme aurait plusieurs avantages: elle simplifierait les aides dont le calcul est très complexe ; elle réduirait le caractère inflationniste des aides vis-à-vis du bailleur qui, en les percevant parfois directement, les répercute sur les loyers ; elle assurerait plus d'équité entre locataires du parc social et du parc privé, quand ceux-ci paient des loyers très différents mais reçoivent des aides calquées sur un système identique et plafonnées dans le parc privé ; elle assurerait plus de neutralité fiscale entre propriétaires et locataires. Cette réforme, pour être pleinement financée, implique une légère contribution des propriétaires à travers le
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rehaussement des barèmes des taxes foncières. Ses effets en équilibre général sont complexes: ils peuvent conduire à une baisse des prix de l'immobilier, une remise en circulation de biens sur le parc locatif, une augmentation de la demande pour le locatif privé et une augmentation légère de la mobilité dans le parc social, l'écart de situation avec le parc privé étant partiellement diminué. L'effet sur les loyers nets de larduction d’ impt ainsi constitué serait négatif, l'effet sur les loyers bruts serait positif ou négatif, en fonction de la réponse de l'offre du parc locatif privé. Il va de soi que cette réforme ne se conçoit que dans le cadre d'un desserrement général de l'offre, à la f ois immobilière (voir note CAE no 2, Alain Trannoy et Etienne Wasmer, mars 2012) et locative, avec notamment la pacification des relations bailleurs-locataires assurée par le paritarisme que nous prônons.
Dans une première partie, nous développons ces prin interventioncipes gnraux en matire d’ publique dans le secteur du logement, en dbutant par une analyse des principes, sous l’ angle de l’ quit puis sous l'angle de l'efficacit conomique, et enfin sous l’ angle des diffrents instruments d’ interventionelbi.sidnopsDans une seconde partie, partant de la conclusion que le logement est un bien de nécessité absolue et qui génère des externalités importantes, nous appliquons la grille d’ analyse prcdente successivement au parc priv, puisdans une troisième partie, au parc public et enfin à la fiscalité des ménagesdans une quatrième partie.Dans la cinquième partie, nous rsumons l’ analyse en dtaillant les propositions rsumes ci-dessus sur chacun de ces trois secteurs : parc privé, parc social et fiscalité.
IFINALITES ET MODALITES DE L’ INTERVENTION PUBLIQUEDANS LE SECTEUR DU LOGEMENT
L'intervention publique en matière de logement se justifie pour des raisonsd’ efficacit d’ une part et de redistribution d’autre part. Nous passons en revue les principes fondamentaux d’ quit, d'efficacité et les différents instruments disponibles.
Les dilemmes sur les modes d’ intervention vise redistributive en matire de logement
L'intervention publique en matire de logement se justifie d’ abord aussi pour desraisons de redistribution. Si le parc privé ne permet pas d'héberger l'ensemble de la population et notamment les ménages modestes et en situation de précarité économique (temps partiel subi, contrats de courte durée et a fortiori toutes les situations de non-emploi), il faut pouvoir y remédier pour deux raisons: parce que le logement est un bien primaire ; et en raison des externalités engendrées par le logement, notamment en matière de transmission de capital humain intergénérationnel (Cf Encadré n°3).
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