LA DÉCENTRALISATION DES ACTIVITÉS DE LADMINISTRATION PUBLIQUE MONTRÉALAISE : VECTEUR DEFFICACITÉ OU PAS? TRAVAIL PRÉSENTÉ À MADAME DORRA SKANDER COMME TRAVAIL DE SESSION DU COURS ENP7303 MANAGEMENT DES ORGANISATIONS PUBLIQUES RAPCYNTHIA EFFO, LIONEL FLEURISTIN, CATHERINE LANGLAIS, SEYDOU SALL ET MICHAËL TREMBLAY DÉCEMBRE 2011
TABLES DES MATIÈRES LEPROCESSUSDEFUSION1ALLIERLOURDEURETEFFICACITÉ2EFFETSSURLESNIVEAUXDÉCISIONNELSETOPÉRATIONNEL4Limpact du fédéralisme municipal sur les dépensesp ubliques 5 Des mécanismes de régulation ont-ils été créés ?9La décentralisation permet-elle plus facilement des abus ?11EFFICACITÉETEFFICIENCEDANSLADMINISTRATIONPUBLIQUEMONTRÉALAISE12Lefficacité dans la dispense des services aux cityoens 12 La concurrence et lefficacité 13 Le cadre de gestion : entre bonne volonté et incohérence15LOCALVSCENTRAL16Autonomie fiscale et prestation de services16Un enchevêtrement dacteurs et des compétences 18 Les conséquences du redéploiement administratif 20QUEST-CE QUI EN RÉSULTE?20Repenser la structure22ii
Au début des années 2000, un important remaniement de la structure organisationnelle de la Ville de Montréal a redéfini lattribution du pouvior et la répartition des fonctions de ladministration publique de la métropole du Québe.c Dix années plus tard, il est pertinent de se questionner et dévaluer quels ont été les efets de cette décision politique sur trois aspects précis : les niveaux décisionnels et opérationnels de ladministration publique montréalaise, sur son efficacité à remplir ses fonctions et sur la relation qui sest développée entre sa structure locale et sa structure centrale. Avant dexplorer les thèmes sur lesquelles notre analyse portera, examinons quel fut le catalyseur de la fusion des villes du Québec et, par la même occasion, le vecteur de la décentralisation des sphères dactivités de certaines dentre elles. LE PROCESSUS DE FUSIONLa Ville de Montréal, telle quelle était constitueé avant la fusion, comptait neufs quartiers, tous dépourvus de pouvoir. Le pouvoir politique ainsi que ladministration publique était unitaire, en ce sens où la structure politique et les services dispensés aux citoyens étaient regroupés en un seul et même point. À lépoque, cste ce qui avait été désigné comme étant le « central », faisant référence à ladministration centrale, en raison de son rôle et de sa situation géographique. Au début des années 2000, en vertu de la Loi sur lorganisation territoriale municipale, est amorcée une réorganisation des municipalités du Québec. Cette initiative du gouvernement provincial vise à fusionner plusieurs municipalités québécoises. Sur lîle de Montréal, se sont vingt huit villes, ictés et paroisses qui seront fusionnées à la Ville de Montréal. « La nouvelle Ville de Montréal devient le siège de toutes les compétences et de tous les pouvoirs et obligations municipaux, à l'exception de ceux confiés à la structure locale »(Beaudoin, 2001). Quinze dentre elles seront recosntituées en 2006, à la suite du mouvement des défusions municipales, concrétisation dune promesse électorale du premier ministre Jean Charest. Aujourdhui, la Ville de Montréal compte dix neuf arrondissements et cest par le biais dun coitmé de transition que sa mise en uvre a été rendue possible. 1
Lexistence du comité de transition était justifié,e dans la Charte de la Ville de Montréal, par la nécessité « de participer, avec les administrateurs et employés des municipalités [ ], à létablissement des conditions les plus aptes à afciliter pour les citoyens de la ville nouvelle la transition entre les administrations existantes et la ville nouvelle ». Cette dernière sera dotée dun système à trois paliers : la Communauté métropolitaine de Montréal comme palier supra-municipal, la Ville de Montréal comme organe central et les arrondissements comme palier infra-municipal (Fourot, 2006). Partant dune administration unitaire, la nouvelle Ville de Montréal adopte une structure polycentrique, où les pouvoirs et ladministration publique se trouvent décentralsiés. Barrette a défini la décentralisation comme étant un « processus [qui] consiste à transférer des fonctions, des pouvoirs et des responsabilités de ladministration centrale vers une administration autonome et distincte » (Mercier, 2010). Dans cette perspective, les arrondissements ont été dotés dun conseil darrondissement élu et dune administration publuiqe locale, qui administre exclusivement les services de proximité. Ses champs dintervention sont notamment lurbanisme, les loisirs, les parcs et les travaux publics. Quant à elle, la ville-centre est dotée dun conseil municipal et dune administration publique central equi exerce les compétences reliées aux services communs à lensemble de la Ville de Montraél : lévaluation foncière, le transport, la cour municipal, le développement économique, etc. ALLIER LOURDEUR ET EFFICACITÉPassant à une gestion décentralisée, le nouvel ordre organisationnel de la Ville de Montréal a fait naître, dans chaque arrondissement, des pouvoirs politiques et publics quasi autonomes, disposant de pouvoirs qui leurs sont propres. Selon Panet-Raymond (1989), les objectifs de la décentralisation sont principalement de nature politique et opérationnelle. Selon lidéologie du parti au pouvoir, les objectisf politiques visent « à favoriser la prise en charge locale et individuelle » des enjeux ou encore, dans une recherche dun certain « pluralisme », de favoriser lémergence de sainesa lternatives au monopole étatique. Quant à eux, les objectifs opérationnels cherchent à personnaliser les structures de façon à encourager les « rapports sociaux, tant à lintériuer quà lextérieur des administrations » (Ibid). Le tableau suivant dresse une synthèse des objectifs soulevés par Panet-Raymond. 2
Politique Tableau 1 Les objectifs que sous-tend le processus de décentralisation NaturedesobjectifsObjectifsMobiliser la population pour appuyer les gouvernements locaux face aux attaques du gouvernement central, ou créer un contre-pouvoir.Favoriser la prise de conscience populaire de l'importance des gouvernements locaux dans la distribution des services et le respect de la démocratie.Ajouter un élément local aux décisions des conseils municipaux en rapprochant les décisions des citoyens et citoyennes et en forçant les membres élus à répondre davantage de leurs gestes.Transmettre un certain pouvoir aux citoyens et citoyennes et aux groupes du milieu, par la création de conseils de quartier, par exemple.Ouvrir l'information au public.Améliorer la qualité et l'accessibilité des services.Diminuer la bureaucratie hiérarchisée en laissant plus d'autonomie aux travailleurs de première ligne.Favoriser les communications entre départements et décloisonner les services.Favoriser le travail d'équipe multidisciplinaire et le travail de généralistes plutôt que celui de spécialistes.Créer des lieux d'échanges entre usagers, employés, gérants et élus.Opérationnel Or, la poursuite de ces objectifs peut se faire de façon hétérogène entre chacun des arrondissements, alors quà lépoque où les pouvosi rétaient centralisés, tous les citoyens étaient confrontés à une seule et même administration. Récemment, les médias ont fait état du mécontentement populaire quant aux politiques controversées des élus de larrondissement Le Plateau Mont-Royal, relativeemnt aux mesures dapaisement de la circulation; une orientation politique relevant de la compétence de larrondissement. Les détracteurs évoquaient, avec raison, le manque de prise en considération des impacts de ces mesures sur les arrondissements adjacents. Effectivement, des projets occasionnant des répercussions à léchelle régionale demandent dêet rétayés dune vision globale, chose qui semble difficile dans un contexte où la concertation inter-arrondissement est victime des luttes idéologiques. Cela est un exemple dévénemetn qui nous amène à remettre en question la liberté daction des arrondissements, qui résulte du processus de décentralisation. Ce type dagissement, en vase clso, montre les lacunes quant à larrimage des politiques mises en uvre par chaque administration sur lensemble du territoire de la ville. Dailleurs, Cardinal (2011) a qualifié « le srelations entre les arrondissements et la ville » comme étant un des facteurs de limmobilisme qui, au moment décrire ces lignes, étiquette la Ville de Montréal. Sachant que lobjetcif ultime de cette réorganisation 3
territoriale était « daméliorer lefficacité et lcaohérence régionale » (Gentile, 2011) de ladministrationmunicipale,nousexploreronstroisthèmesqui,nouslespérons,permettrons dévaluer la réussite du modèle résultnat de ladoption de la Loi sur lorganisation territoriale municipal.e Ces thèmes consistent à relever les effets tangibles de la décentralisation sur les niveaux décisionnels et opérationnels, à apprécier lefficacité et lefficience dune telle structure et finaleme, nàt discerner ce qui caractérise les rapports entre les administrations locales et ladministratoin centrale. Afin de baliser notre analyse, des sous-questions ont été soulevées pour chacun des thèmes. Celles-ci résultent des lectures et des discussions faites par notre groupe de travail. Tableau 2 Les sous-questions selon les thèmes Thèmes Sous-questions Effets sur les niveaux Quel est limpact du «fédéralisme municipal» sur els dépenses publiques? décisionnels et Des mécanismes de régulation ont-ils été créés? opérationnels La décentralisation permet-elle plus facilement les abus? Quels effets ce redéploiement des activités a-t-il sur le travail des fonctionnaires. Ce redéploiement a-t-il allégé ou alourdit la bureaucratie? Quels effets a eu la création des arrondissements sur les liens entre Efficacité et efficience l'autorité politique et l'administration publique? Quen est-il de la participation citoyenne? Quen est-il des indicateurs de performance de la ivlle-centre et des arrondissements? Quelles sont les conséquences résultant de lautonomie locale en matière de prestation des services? Local vs central Quel rapport la nouvelle donne organisationnelle crée-t-elle entre les autorités des arrondissements et les autorités centrales? Quelles conséquences le redéploiement administratif peut-il occasionner aux citoyens et sur le développement local? EFFETS SUR LES NIVEAUX DÉCISIONNEL ET OPÉRATIONNELConcernant les effets de la décentralisation des activités de ladministration publique montréalaise sur les niveaux décisionnel et opérationnel, nous allons dans un premier temps analyser limpact du « fédéralisme municipal » surl es dépenses publiques, ensuite, les mécanismes de régulation qui ont été mis en place par la Ville de Montréal pour éviter les abus et les inégalités et enfin, voir si cette décentralisation conduit à des abus. 4
Limpact du fédéralisme municipal sur les dépensesp ubliques Avant danalyser limpact du fédéralisme municipaslu r les dépenses publiques, il importe de définir les thèmes du fédéralisme et du fédéralisme municipal. Le fédéralisme est un modèle d'organisation politique dans lequel les activités du gouvernement sont divisées entre les gouvernements régionaux (provinciaux pour le cas du Canada) et un gouvernement central, de sorte que chaque type de gouvernement décide de ses activités1. Quant au fédéralisme municipal, il correspond à ltuilisation dune structure organisationnelle typique des États fédéraux, appliquée à une entité gouvernementale du palier municipal. Il représente aussi une nouvelle manière pour les élus municipaux de sapproprier les enjeux de territoires en grandes rtansformations (urbanisation, développement économique, infrastructures, etc.)2.Un des objectifs principaux des réorganisations municipales promulguées par la Loi 170 était « [d] offrir de meilleurs services à la popluation, à moindre coût. » La question des coûts est en effet centrale, car elle se reflète inévitablement sur les taxes payées par les citoyens et donc, sur le potentiel de croissance des villes et sur la valeur foncière des immeubles de leur territoire3. Les objectifs de la décentralisation font une part importante aux critères de maitrise des dépenses publiques. La décentralisation est aussi vue comme une « réponse plus efficace et mieux adaptée au changement » conduisant à « une meilleure utilisation des ressources humaines, physiques et financières » (Jalbert, 1991, p.14). Chaque arrondissement possède sa propre politique de gestion des services basiques (le déneigement, le ramassage des déchets et du recyclage, lamélioration de la qualité des services aux citoyens, etc.) et du développement économique local (léconomie déchelle, la gestion budgétaire, etc.). Dune part, les arrondissements possèdent une grande autonomie politique, administrative et financière. Dautre part, les municipalités sont, en partie, financées à léchelle de lagglomération. ÀMontréal, les arrondissements ont des pouvoirs plus étendus en matière daménagement et durbanisme, de gestion de ressources 1http://federalisme.free.fr/page2.htm2http://www.scienceshumaines.com/intercommunalite-politique-et-territoire_fr_23814.html3http://www.localgovernment.ca/show_libary.cfm?id=1225
humaines et financières. Les réorganisations municipales changent le niveau et le coût des services offerts aux citoyens. Ces changements se répercutent sur limpôt foncier, sur la taxation spéciale, sur la valeur du parc immobilier et sur la croissance économique de chacune delle. Selon Gaudemet (1992), la décentralisation administrative est souvent caractérisée par lexcès des dépenses des collectivités décentraliseés, insuffisamment contrôlées. Dautres auteurs vont plus loin et affirment que la décentralisation des activités de ladministration publique se traduit par un accroissement du revenu disponible, une hausse du coût des services offerts et un meilleur contrôle des ressources matérielles utilisées par les services municipaux. Les impacts des défusions sont divers et variés. Le rapport4 sur les défusions, commandité par lAssociation des élu(e)s pour la fusion, nous en donne un exemple assez éloquent : « premièrement, les services municipaux défusionnés représentent seulement 24,6 % des coûts de rémunération total de tous les services municipaux, mais plus de la moitié des dépenses en biens et services ». Les économies réalisées suite à une éventuelle défusion sont donc très difficiles à évaluer, car limpact eput varier selon les caractéristiques des villes qui se défusionnent. En faisant lhypothèse que les villes défusionnées parviendraient, à terme, à contrebalancer leffet eds hausses de la rémunération, elles économiseraient environ le quart (24,6%) de la baisse de la valeur de leur parc immobilier, en plus déviter des hausses probables de taxes duse à lajustement à la hausse du niveau des services. Pour une maison de 250 000$, de telles économies sur la valeur marchande correspondent à un montant de 240$ à 2 090$ ou de 0.10$ à 0.84$ par 100$ dévaluation. De plus, ces villes parviendraient à augmenter leur revenu disponible total par un accroissement de leur compétitivité dans une proportion qui irait de 0,09 % à court-terme à plus dun point de pourcentage à long terme. Touteofis, ces effets quantitatifs ne doivent 4 Association des élu(e)s pour la défusion (2004), http://www.localgovernment.ca/show_libary.cfm?id=122consulté en novembre 20116
pas occulter le fait que le principal bénéfice des défusions est doffrir une plus grande flexibilité à lappareil municipal, face aux préféernces et revendications des citoyens. »5Selon Panet-Raymond (1989), pour rendre les localités capables de se développer de façon autonome, il faut, en quelque sorte, que celles-ci aient une autonomie politique et fiscale. Comme nous lavons vu, la plupart des services de rpoximité sont du ressort du palier local. Leur financement est assuré tantôt par les recettes locales, tantôt par le transfert des gouvernements supérieurs. Les paiements de transfert sont souvent assortis de condition et de mesure de contrôle et limitent donc lautonomie des collectivités locales. Prenons un exemple qui nous sort du contexte des municipalités mais qui est tout à fait comparable à la situation des arrondissements: les écoles primaires sont du ressort local et gérées par les commissions scolaires, qui elles, sont soumises de facto au respect strict des programmes établis par le ministère de léducation, qui assur ela plus grande part de leur financement. Dans cette perspective, la Ville de Montréal n'a pas amorcé de véritable politique de décentralisation. Suite à nos constatations, les dépenses dans les villes décentralisées sont plus faciles à contrôler que dans la ville centre mais force est de constater que la décentralisation a toujours eu des impacts sur les dépenses publiques, notamment sur le coût des services offerts aux citoyens. Contrôle est synonyme de régulation. Intéressons nous maintenant à ces derniers mécanismes. Des mécanismes de régulation ont-ils été créés ? On entend par mécanismes de régulation, selon le dictionnaire de lurbanism,e des mécanismes qui visent principalement à améliorer le fonctionnement de la démocratie locale, à perfectionner le contrôle à posteriori des actes des collectivités locales et enfin, à renforcer la collaboration entre celles-ci.5 ibid 7
Via la Charte montréalaise des droits et responsabilité, la Ville de Montréal a clairement énoncé sa volonté daméliorer de façon constante e tdassurer la qualité des services offerts à la population. Dailleurs, il sagit de la premrieè ville en Amérique de Nord à avoir emboité le pas. « LOmbudsman de Montréal est une nistance apolitique, impartiale et indépendantede ladministration municipale et des élus, chargé ede veiller à ce que les citoyens reçoivent les services et les avantages municipaux auxquels ils ont droit et à ce quils soient traités équitablement, avec justice te respect, par tous les employés et représentants de la Ville de Montréal » (Ombudsman de Montréal, p.4). Désigné par la Charte comme le protecteur du citoyen, lombudsman a notamment comme mandat de « faire des enquêtes approfondies, entièrement autonomes et indépendantes de ladministrationmunicipale et dapprécier la situation eu égard à as légalité, sa justice et à léquité » (Ibid.). Le Chantier sur la démocratie est un autre exemple innovateur illustrant le désir de ladministration publique montréalaise de mettre àc ontribution la participation citoyenne dans les affaires de la municipalité. En plus davior mené à ladoption de la Charte montréalaise des droits et responsabilité, auquel nous avons fait référence précédemment, ce processus a conduit à la réalisation du droit dinitiative en matière de consultation publique et de la politique de consultation et de participations publiques de la Ville de Montréal. Néanmoins, toutes ces initiatives nont pas empêch éles aberrations, dont la presse a fait état les dernières années. Pensons notamment au scandale des compteurs deau. Forcément, cela nous amène à douter de la force de frappe du Bureau du vérificateur général de la Ville de Montréal. Malgré la bonne volonté apparente de ladministration publique montréalaise, il semble difficile dassurer une saine gestion de sressources. Toutefois, il est intéressant de noter que les scandales ayant coulé dans lactualiét étaient tous du ressort de ladministration centrale. Dans ce contexte, il es topportun de se questionner à savoir si la décentralisation est responsable des abus. 8
La décentralisation permet-elle plus facilement des abus ? Selon Saltman, les attendus de la décentralisation politique sont à la fois de nature démocratique (le contrôle démocratique qui sexerc esur les élus locaux les conduit à répondre aux besoins et aux préférences de la population) et économique (la décentralisation crée une compétition entre les élus locaux et les incite à une plus grande efficience). Dans le cas de la Ville de Montréal, les inégalités sont grandes entre les arrondissements dans lattribution des revenus (budgets dopération), notamment, dans la nature et le volume des services de proximité et dans la répartition des ressources humaines. À ce propos, Merlin (2005, p. 251) disait que « la décentralisation a souvent conduit à des abus ». Les inégalités entre municipalités proviennent principalement de lautonomie politique et fiscale des collectivités locales. La localité A, grâce à une base fiscale per capita plus élevée que la moyenne nationale, peut décider, soit doffrir des services de taxation, soit de donner des services de même niveau que ceux des autres localités en réduisant son niveau de taxation. Certes, les citoyens de la localité A sont toujours favorisés par rapport à ceux dautres localités. Donc, pour contrecarrer les ingéalités entre municipalités, il faudrait limiter lautonomie politique et fiscale de cellesc-i. La décentralisation et l'autonomie des collectivités sont souvent déterminées selon certains critères : la personnalité morale de la collectivité, une représentation des collectivités par des représentants élus, les compétences propres déterminées par la loi, la soumission à un contrôle de l'État, qui n'est pas issu d'un pouvoir hiérarchique et la mission que confère le service public local. « La décentralisation na que peu profité aux petites communes, qui naiveant guère les moyens dexercer leurs nouvelles responsabilités et ont été victimes de laffaiblissement des services extérieurs de lÉtat » (Ibid). Ces arguments ont-ils pour effet daffecter lefficacité et lefficience de ladministration publique? Cest ce à quoi nous nos uintéressons dans la prochaine section. Dabord, pour terminer avec la notion des abus, exlporons les avantages et les inconvénients de la décentralisation selon Portella, illustrés au tableau 3 de la page suivante : 9