La responsabilité de l'Etat en tant que législateur - article ; n°2 ; vol.50, pg 595-610

Gohin

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1998 - Volume 50 - Numéro 2 - Pages 595-610
16 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• droit administratif
• juridique
• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1998
• Nombre de lectures: 43
• Langue: Français
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Extrait

M. Olivier Gohin
La responsabilité de l'Etat en tant que législateur
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-juin 1998. pp. 595-610.
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Gohin Olivier. La responsabilité de l'Etat en tant que législateur. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-
juin 1998. pp. 595-610.
doi : 10.3406/ridc.1998.1179
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1998_num_50_2_1179R.I.D.C. 2-1998
LA RESPONSABILITÉ DE L'ETAT
EN TANT QUE LÉGISLATEUR
Olivier GOHIN *
Au temps où, en France, la concentration des pouvoirs caractérisait
l'État, l'irresponsabilité de la puissance publique était de règle l. Ce droit
de l'Ancien Régime 2 ne devait guère évoluer au XIXe siècle, malgré la
proclamation par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de
1789 du droit qu'a « la société (...) de demander compte à tout agent
public de son administration»3. On observera, d'ailleurs, que ce texte
concernait la seule fonction publique et que sa mise en œuvre devait
attendre la jurisprudence Pelletier de 1873 4 retenant le principe de la
responsabilité des agents de l'État pour faute de service. Ainsi, de façon
tardive, la responsabilité de la puissance publique fut, d'abord et surtout,
une administrative pour faute avec pour point-limite la
notion d'acte de gouvernement, en tant que cet acte manifeste l'exercice
d'un pouvoir, non pas administratif, mais politique, lequel ne ressortit
* 1 Cette Agrégé règle des n'interdisait Facultés de droit, pas la Professeur possibilité à d'un l'Université dédommagement Paris V René en équité Descartes. par les
administrations responsables, selon des modalités essentiellement variables : à ce sujet,
Jean-Louis MESTRE, Introduction historique au droit administratif français, coll. « Droit
fondamental », Paris, P.U.F., 1985, n° 161, p. 262 et s.
2 Ou Ancien droit.
3 Art. 15 DDHC.
4 T.C., 26 juill. 1873, Pelletier, Rec. 1er suppl. 117, concl. DAVID; G.A.J.A., 11e éd.,
1996, n° 2. Cet arrêt qui fonde en droit la distinction entre faute de service et faute personnelle
des agents publics, met fin à la perpétuation du régime d'irresponsabilité administrative
qu'aura permis, tout au long du XIXe siècle historique, l'application de la garantie des
fonctionnaires posée par l'art. 75 de la Constitution de l'An VIII, devenue ensuite législative
et levée par le décret- loi du 19 septembre 1870. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998 596
pas, dès lors, à la compétence de la juridiction administrative et conserve,
par conséquent, une véritable immunité juridictionnelle 5. x
Tel est notamment le cas de l'acte non détachable de l'État législateur,
relevant de l'une des deux autres branches du pouvoir d'État où le droit
applicable est longtemps demeuré celui de l'irresponsabilité de la puissance
publique 6. A la vérité, il y a une relation très forte entre les deux volets
que constitue la vérification par le juge administratif du principe de légalité
et du principe de responsabilité, au titre du contrôle juridictionnel de
l'action de la puissance publique : en particulier, si ce contrôle n'est pas
parvenu initialement à s'exercer, c'est qu'en matière de législation, l'État se
situe précisément à l'extérieur du champ de l'administration. Et l'immunité
juridictionnelle de l'État signifie non seulement l'absence de tout contrôle
de la loi par voie d'action ou d'exception, mais aussi l'absence de tout
contrôle de la fonction législative dans le cadre du contentieux de la
responsabilité 7.
Or, il est certainement contraire au progrès de l'État de droit que le
système juridique maintienne durablement de telles niches contentieuses
qui assurent — ou, en tout cas, permettent — le déni de justice alors
surtout que la différence matérielle entre loi encore incontrôlée et règlement
déjà contrôlé n'apparaît pas : la loi, comme le règlement, est une norme
unilatérale créatrice de droits et d'obligations, à vocation générale et
impersonnelle, cette identité de définition pouvant impliquer, après tout,
l'identité de régime.
Du reste, en France, c'est par la seule différence formelle entre
loi et règlement 8 qu'au XIXe siècle, l'immunité juridictionnelle de l'État
législateur est préservée : c'est parce que la loi est l'œuvre d'un Parlement
souverain, c'est parce qu'elle est l'expression de la volonté générale, c'est
— pour combiner ces deux assertions — parce qu'elle est l'émanation
de la représentation nationale que la loi échappe à tout contrôle juridiction
nel et notamment au contentieux de la responsabilité : ainsi, à la formule
de l'Ancien droit selon laquelle « le Roi ne peut mal faire » se substitue
alors la formule plus restrictive, mais combien plus efficace selon laquelle
c'est la loi désormais qui ne saurait mal faire.
Pouvait-on en rester là, dans une jurisprudence en quelque sorte
immobile qui viendrait séparer à jamais responsabilité administrative et
irresponsabilité publique en dehors de l'administration ? Pour des raisons
de pure équité qui permettaient de ne pas juger directement la loi et qui
n'ont pas échappé à la doctrine publiciste de la IIIe République 9, le droit
5 En effet, comme il ne ressortit pas non plus à la compétence du juge judiciaire,
l'acte de gouvernement est l'objet, par construction, d'un véritable déni de justice en droit
français.
6 Un rapprochement serait fort intéressant avec la situation de l'État juge qui n'entre
pourtant pas dans le champ d'étude.
7 CE., 11 janv. 1838, Duchâtelet, Rec. 7 ; 5 fév. 1875, Mooge, Rec. 89.
8 On notera que, jusqu'en 1958, la notion de loi en droit français n'était que formelle :
la loi est l'acte voté par le Parlement en toute matière.
9 Par ex., Paul DUEZ, La responsabilité de la puissance publique (en dehors du
contrat), 2e éd., Paris, Dalloz, 1938, spec. pp. 84-85 cité par Christophe GUETTIER, La
responsabilité administrative, coll. «Systèmes», Paris, L.G.D.J., 1996, p. 115. O. GOHIN : RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT EN TANT QUE LÉGISLATEUR 597
français devait notablement évoluer sous l'incidence de l'arrêt de principe
La Fleurette du 14 janvier 1938 10 : en effet, pour la première fois de
façon positive, directe et visible n, la responsabilité sans faute de l'État
du fait des lois s'est vue reconnaître sur le fondement, déjà acquis à
l'époque 12, de la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Dans
l'ensemble passablement hétérogène que constitue la responsabilité pour
rupture d'égalité devant les charges publiques 13, le Conseil d'État énonçait
ainsi une hypothèse nouvelle de responsabilité sans faute de la puissance
publique dès lors que, pour le juge administratif français, la loi était,
par construction, toujours régulière. Et c'est cette construction juridique
précisément qui était seule de nature à concilier préservation de l'autonomie
de la sphère du politique à l'égard du juge administratif et droit à la
réparation des dommages causés par l'action, indiscutable en elle-même,
de l'État législateur.
Qui ne voit cependant que, dans la période récente, le statut du
Parlement s'est proprement effondré à partir du moment où la loi est
devenue, à son tour, une norme contrôlée, c'est-à-dire lorsque la France,
sous la Ve République, s'est enfin alignée sur le standard général de l'État
de droit 14 ? Par le contrôle de constitutionnalité, d'abord, qui subordonne
la loi à la Constitution au sens large 15 ; par le contrôle de conventionnalité,
ensuite et surtout, qui résulte de la combinaison des deux facteurs suivants :
d'une part, la mise en place, depuis 1946, d'un régime moniste où le
n° 58 1011et Dans CE. les références. Ass., ses 14 conclusions janv. 1938, sur Société l'arrêt des La produits Fleurette, laitiers le commissaire La Fleurett