La nouvelle intercommunalité ou le régime des communautés - article ; n°1 ; vol.20, pg 25-43

Laurence Baghestani-Perrey, Michel Verpeaux

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2000 - Volume 20 - Numéro 1 - Pages 25-43
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2000
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• Langue: Français
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Extrait

Laurence Baghestani-Perrey
Michel Verpeaux
3- La nouvelle intercommunalité ou le régime des communautés
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 20, 2000. pp. 25-43.
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Baghestani-Perrey Laurence, Verpeaux Michel. 3- La nouvelle intercommunalité ou le régime des communautés. In: Annuaire
des collectivités locales. Tome 20, 2000. pp. 25-43.
doi : 10.3406/coloc.2000.1352
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2000_num_20_1_1352o LA NOUVELLE INTERCOMMUNALITÉ
OU LE RÉGIME DES COMMUNAUTÉS
Laurence Baghestani-Perrey, Michel Verpeaux
La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercom
munale ne se présente pas, malgré son titre, comme un texte d'une parfaite simplicité.
Dotée de 1 13 articles après son passage devant le Parlement, elle recrée en grande partie
le paysage intercommunal comme aucun texte n'avait osé le faire auparavant. La der
nière loi importante en la matière, celle du 6 février 1992 d'orientation sur l'administra
tion territoriale de la République, comportait, outre un titre consacré à la coopération
locale entendue au sens large1, des dispositions relatives à des sujets aussi divers que la
déconcentration ou la démocratie locale. Malgré les inévitables scories que sont les
cavaliers législatifs et les dispositions de validation sans lesquels une loi moderne ne
saurait exister, la loi du 12 juillet 1999 est la première loi qui ne s'intéresse qu'à la coo
pération entre les communes et qui tente d'apporter des réponses globales à cette quest
ion. À elle seule, elle se présente comme une sorte de codification du fond de la
matière2, car elle envisage toutes les différentes formes d'établissements publics de coo
pération intercommunale et elle essaie de le faire de manière ordonnée.
Les auteurs ont déjà souligné les profondes modifications apportées par la loi au
droit de l'intercommunalité, du moins en ce qui concerne précisément les communautés,
qu'il s'agisse de la catégorie créée par la loi ou de celles « re visitées » par ce même
texte3. Il appartient d'essayer d'établir, dans cette contribution, une comparaison des trois
types de communauté que la loi entend régir. On sait qu'il s'agit des communautés
d'agglomération, dont le régime est prévu par le chapitre I du titre I de la loi (articles 1 à
4 de la loi), des communautés urbaines envisagées par les articles 5 à 13 (ou chapitre il
du titre I de la loi) ou des communautés de communes sur lesquelles les articles 14 à 20
constituent le chapitre III du même titre I. Mais on aurait une idée fausse de cette loi si la
lecture s'arrêtait là car, et c'est l'un de ses aspects novateurs, le chapitre V dans son entier
est consacré aux « Dispositions communes sur la coopération intercommunale » et com
prend 17 longs articles. C'est, du moins en ce qui concerne les « Dispositions
1. Ce titre comprenait aussi des dispositions relatives à la coopération entre les départements et à celle entre les régions.
Sur cette conception large de la coopération, voir P. BODINEAU et M. Verpeaux, La Coopération régionale et locale,
« Que sais-je ? » n° 3374, PUF, 1998.
2. Sous réserve de ce qui sera envisagé ci-après à propos du code général des collectivités territoriales
3. Voir notamment la chronique de législation de M. DEGOFFE, AJDA, 1999, p. 91 1, et le dossier spécial « intercommu-
nalité » dans le n° 9 de janvier-février 2000 de la Revue générale des collectivités territoriales.
25 ETUDES
institutionnelles » qui constituent le titre I, le chapitre le plus développé de la loi. Ce qui
rassemble est plus important que ce qui divise, en ce qui concerne le droit applicable aux
établissements publics de coopération intercommunale. Alors que celui-ci était, c'est le
moins que l'on puisse dire, éclaté en de multiples dispositions et donnait l'impression
d'un certain maquis, la loi de 1999 cherche au contraire à unifier, ce qui rend l'entreprise
de comparaison plus aisée. On peut même dire que la loi provoque le rapprochement, du
moins en ce qui concerne les institutions, alors que sur le plan financier et fiscal, les rég
imes qui demeurent applicables ne sont pas encore réellement unifiés.
I. Les institutions communautaires
ou la tentation du rapprochement
La loi du 12 juillet 1999 crée, remodèle, supprime, remplace. S 'agissant des ins
titutions, elle choisit, du moins en apparence, de simplifier en ne retenant que trois
modalités de coopération, si l'on met à part le maintien des syndicats dans le droit de
l'intercommunalité et qui échappent à la présente comparaison4. Ces trois catégories ont
en commun d'être des « communautés » destinées à répondre aux besoins spécifiques à
chacun des modes de coopération souhaitée par les communes.
Ces communautés ne sont pas seulement unies par des liens de parenté, elles sont
réunies par des dispositions communes qui forment un véritable droit commun de la
coopération.
/. Des communautés adaptées
La loi consacre une nouvelle communauté, dite d'agglomération, et reprend deux
communautés déjà existantes, les communautés urbaines et les communautés de commun
es. Si les premières existent depuis la loi du 31 décembre 1966, les secondes ne sont appa
rues qu'en 1992, en même temps que les communautés de villes qui sont quant à elles
supprimées par la loi de 1999. On remarque que le législateur privilégie désormais ce terme,
mais que ces trois communautés doivent correspondre à trois niveaux de coopération.
A) Le choix de la communauté
Le vocabulaire en matière de coopération intercommunale a été longtemps
empreint d'un certain archaïsme qui n'aidait pas à donner une image moderne aux ins-
4. Sur cette question, voir la contribution ci-dessous de M.-Ch. Bernard-Gélabert.
26 LA NOUVELLE INTERCOMMUNALITÉ OU LE RÉGIME DES COMMUNAUTÉS 3
titutions qu'il désignait. Si la loi du 22 mars 1890 utilisait le terme ancien de
« syndicat », repris par l'ordonnance du 5 janvier 1959, une autre ordonnance du même
jour choisit de qualifier les nouvelles modalités de coopération du mot de « district » qui
évoque aussi la division des départements telle qu'elle avait été prévue par la loi du
22 décembre 1789. Il faut attendre la loi du 3 1 décembre 1966 déjà citée pour que le mot
« communauté » fasse son apparition à propos des communautés urbaines. Il faut dire
que ces nouvelles structures de coopération étaient suffisamment intégratives pour
mériter cette dénomination, même si, il faut l'avouer, le mot de « communauté » est à
la fois ancien et polysémique. Il avait cependant l'avantage d'évoquer fortement les
communes regroupées au sein de cette communauté.
Dans la loi du 6 février 1992, c'est donc assez logiquement que les deux modalités
créées par cette loi sont baptisées « communautés de communes » et « communautés de
villes », pour souligner déjà qu'elles étaient destinées à structurer une autre conception
de la coopération intercommunale. En effet, tant les unes que les autres devaient être des
« espaces » ou des « périmètres de solidarité » et les commentateurs avaient souligné,
après 1992, que le législateur était passé d'une intercommunalité de services à une inter-
communalité de projet5, ce que pouvait refléter le choix du terme « communauté », qui a
plutôt une connotation federative, ce qui incite à penser que c'était aussi la volonté du
législateur lorsqu'il avait utilisé le mot de « communauté urbaine »en 1966. C'est donc
assez logiquement que le législateur de 1999 adopte ce mot, pour désigner la nouvelle
forme de coopération destinée aux agglomérations urbaines d'une certaine taille. Le mot
figurait déjà dans le projet de loi déposé par le gouvernement et ne paraît pas avoir sou
levé de discussions terminologiques : il n'était pas nouveau et il avait le mérite d'insérer
la nouvelle communauté d'agglomé