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L’administration électronique - article ; n°2 ; vol.58, pg 673-725

De
53 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 2006 - Volume 58 - Numéro 2 - Pages 673-725
53 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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R.I.D.C. 2-2006
VI
LADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE Georges CHATILLON*Entre 1998 et 2003, la construction juridique de ladministration électronique française sest faite sur une base réglementaire, stratégie voulue par le gouvernement, sans que le Parlement ait pu être appelé à légiférer. Cette manière de faire, outre quelle ne donnait pas à ladministration électronique la légitimité démocratique nécessaire, affaiblissait la portée juridique des dispositions et ne venait pas renforcer, dans lesprit des usagers, des agents et des syndicats, la portée et les conséquences réelles de ladministration électronique. Pourtant, la France nétait pas de reste puisquun avant-projet de loi sur la société de linformation avait vu le jour en 1999 et donné lieu à une consultation publique en ligne1. Hélas, le ministre chargé du projet, Dominique Strauss-Kahn, avait dû quitter ses fonctions avant que le projet devienne une loi. Ladministration électronique, fer de lance de la société de linformation, jouait de malchance. Les gouvernements auraient pu agir autrement pour réglementer. Lauteur de ce rapport écrivait en 1998 : « Lélaboration des réglementations concernant Internet est de plus en plus souvent le résultat dune concertation entre les pouvoirs publics, les entreprises et les citoyens. Cette manière de faire la loi est couramment appelée "coproduction" 2 législative ». * Directeur du Master Droit de linternet public  Administration  Entreprises Université Paris-I Panthéon Sorbonne 1 1999 5-10 consultation publique adaptation cadre législatif société de linformation, deuxième étape de laction gouvernementale pour la société de linformation lancée en août 1999. V. : http://www.finances.gouv.fr/societe_information/sommaire.htm 2 de vue doctrinaux et solutions Points CHATILLON, rapporteur général, « Georges législatives et jurisprudentielles concernant les nouveaux procédés de télécommunications interactives », XVème congrès international de droit comparé, Académie Internationale de Droit
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Sil est couramment fait allusion à la coproduction législative, la notion de co-production réglementaire est passée sous silence. Certes, les groupes de pression interviennent dans le cadre de la préparation des projets de loi et de règlements, mais aucune procédure nest institutionnalisée. Cest une erreur car ladministration électronique, comme le commerce électronique, exige, pour prospérer, que les clients-usagers aient confiance. La confiance sinstalle, demblée, lorsque les destinataires dune procédure sont consultés en amont, sur le bien fondé de la procédure, ses objectifs, son opportunité, et le bilan coûts-avantages. Et surtout lorsque cette procédure a pour objets de mettre en relations, par voie électronique ladministration et les usagers, de traiter les demandes par le moyen des téléservices et de passer des contrats en ligne. Le fait que le droit administratif « classique » traite séparément les questions des procédures administratives, du traitement des demandes et autorisations et des contrats, devait être modifié par des règles nouvelles. Cest le cas depuis lordonnance du 8 décembre 2005, transformée en projet de loi en février 2006 et qui devrait être habilitée prochainement par le parlement. À partir de juillet 2003, le gouvernement avait pris le taureau par les cornes et fait adopter le 2 juillet3 loi « habilitant une le gouvernement à simplifier le droit ». Cette loi fonde les simplifications administratives et, par voie de conséquence, le développement de ladministration électronique sur une procédure particulière de la constitution du 4 octobre 1958, celle des ordonnances de larticle 384. Ce texte permet au gouvernement de légiférer par voie dordonnance en faisant approuver systématiquement ses vues par la majorité dont il dispose au parlement. Cette manière de faire est logique : le gouvernement, responsable de la bonne marche du pouvoir exécutif, chef de ladministration, serait tout désigné pour faire lexpertise des défauts et des qualités de ladministration, et donc conduire les démarches de simplifications administratives, mettre en uvre ladministration électronique. Cette procédure politique, toute bureaucratique, ne respecte
Comparé, Bristol, 1998, inDroit européen comparé dInternet, Georges CHATILLON (dir.), Bruxelles, Éditions Bruylant, 2000, 542 p. ; V. p. 40. 3 n° 2003-591 du 2 juill. 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (1) LoiJOn°152 du 3 juill. 2003, p. 11192 NOR: FPPX0300014L Réf : http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=FPPX0300014L 4Constitution du 4 octobre 1958 : Art. 38. - Le Gouvernement peut, pour lexécution de son programme, demander au Parlement lautorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil dÉtat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification nest pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi dhabilitation. À lexpiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.
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pas le fondement de la démocratie, cest à dire le débat politique, la contradiction, la critique. Evidemment, les choses avancent La loi du 2 juillet 2003 crée, en son article 1 : « Un Conseil dorientation de la simplification administrative (qui) formule toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs. » Larticle 2 donne au gouvernement un « blanc seing » pour améliorer les relations entre les usagers et ladministration à un triple niveau. Il est urgent, dabord, dalléger le fardeau administratif qui pèse sur les épaules des usagers en simplifiant les démarches des usagers auprès de tout ce qui est public et déconomiser leur temps en réduisant les délais dinstruction des demandes, en accélérant les prises de décisions des autorités administratives. Il faut aussi donner aux agents plus de temps de travail et moins de complexité en simplifiant la composition et le fonctionnement des commissions administratives et en réduisant le nombre des commissions consultatives. Il faut, enfin, légaliser la transmission des documents des usagers entre les services publics. Douze ordonnances ont été prises au 31 décembre 2003. Le 9 décembre 2004, une autre loi, dite de simplification du droit est adoptée5gouvernement poursuit trois objectifs. En premier lieu, il est. Le primordial, de moderniser « certaines règles de portée générale afin de mieux assurer la sécurité juridique et de lever certains obstacles législatifs à la dématérialisation des procédures.6» En second lieu, le gouvernement veut alléger et accélérer toutes sortes de procédures administratives lourdes, donc trop lentes. « En troisième lieu, le Gouvernement entend poursuivre la politique de codification systématique que le Président de la République appelait de ses vux dès 1995 »7. Le chapitre premier de la loi traite des mesures de simplification en faveur des usagers des administrations. La première concerne le droit daccès aux documents administratifs et aux données publiques. Les usagers pourront bénéficier, dans le cadre dune procédure semi-contentieuse, de lavis puissant de la CADA, commission daccès aux documents administratifs. La seconde simplification résulte de règles plus précises du
Loi n 2004-1343 du 9 déc. 2004 de simplification du droit (1)JOn° 287 du 10 déc. 2004 5° p. 20857 NOR: FPPX0400010L Source : http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=FPPX0400010L 6de la fonction publique et de la réformeExposé des motifs, Jean-Paul DELEVOYE, ministre de lÉtat, Assemblée Nationale, 17 mars 2004, http://www.assemblee-nationale.fr/12/projets/pl1504.asp 7Idem.
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droit de retrait exercé par ladministration sur des décisions créatrices de droit. Cependant, il manque toujours un cadre juridique général, et, si possible, législatif, permettant aux administrations, aux entités exerçant une mission de service public, aux agents publics, et aux usagers, particuliers comme personnes morales, dutiliser, en toute sécurité juridique les téléprocédures et les téléservices administratifs. La loi entend y remédier. Il faut, pour opérer cette généralisation de la légalité des instruments de ladministration électronique, nommer les acteurs concernés et veiller au périmètre dapplication. La loi utilise le vocable « dautorités administratives8 désigner) les administrations de lÉtat, les (pour collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes gérant des régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité sociale et du code rural ou mentionnés aux articles L. 223-16 et L. 351-21 du code du travail et les autres organismes chargés de la gestion dun service public administratif ». Cette énumération est indispensable pour éviter que telle catégorie dacteurs publics estime ne pas être visée par le texte et puisse, provisoirement, échapper aux contraintes de ré-organisation nécessitées par le traitement électronique des informations des usagers. Il nempêche que le processus législatif utilise encore et toujours la procédure de larticle 38 de la constitution de 19589. La loi entend aussi transposer la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, concernant la réutilisation des informations du secteur public afin de « 2° De fixer le cadre juridique relatif à laccès, à la réutilisation et à la diffusion des données publiques produites ou collectées par lÉtat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion dun service public »10. 11 Suit toute une série dordonnances , régulièrement déposées sur le bureau de lassemblée Nationale. Mais, il a fallu attendre le début de lannée 8Loi n° 2004-1343 du 9 déc. 2004 de simplification du droit (1)JOn° 287 du 10 déc. 2004 p. 20857 NOR: FPPX0400010L, art. 3-I dernier paragraphe. 9 M. Jean-Paul DELEVOYE, ministre de la fonction publique, de la réforme de lÉtat et de laménagement du territoire, justifiait ainsi le recours aux ordonnances de larticle 38 : « Comme pour la loi du 2 juillet 2003, le Gouvernement a estimé que les mesures à prendre, le plus souvent techniques et relevant souvent de législations diverses, trouveraient leur meilleure cohérence dans lutilisation de la procédure des ordonnances de larticle 38 de la Constitution. Cette procédure donne aux assemblées loccasion de procéder à un large débat sur les objectifs et les champs de la simplification du droit. » 2004, Assemblée Nationale projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le 17 mars 2004 - Source : http://www.assemblee-nationale.fr/12/projets/pl1504.asp 10Article 1-2° Loi du 9 déc. 2004, précitée. 11Nous en avons recensé cinquante cinq.
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2006 pour trouver, enfin, une (véritable future) loi fondatrice. En effet, M. Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la Réforme de lÉtat, Porte-parole du Gouvernement, a présenté au conseil des ministres du 22 12 février 2006 un projet de loi ratifiant lordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives. Il a donc fallu sept ans pour que la représentation nationale puisse être bientôt invitée par le gouvernement à fixer des règles relatives aux relations électroniques entre les agents et les usagers, et entre les services publics. Sept années pendant lesquelles les esprits ont mûri, des expérimentations se sont faites, les rapports de force ont évolué. Cest quand même très long. Ce projet de loi correspond très précisément aux besoins juridiques des dispositifs techniques de ladministration électronique et cest aussi la conséquence de létat davancement général du droit concernant ladministration toute entière (papier et électronique), comme on va le voir. En janvier 2002, lauteur de ce rapport écrivait : « À linstar des opérations encadrées par le droit du commerce électronique, les téléprocédures exigent que les internautes sidentifient, que les télécommunications soient sécurisées afin dêtre inaltérables, que des moyens de preuve existent, tels la signature électronique, que lusager ait un droit de modification des données, que ladministration accuse réception et que les parties ne puissent modifier unilatéralement le contenu des données Un téléservice nest pas une procédure administrative faite à base dun document de papier qui aurait été scanné, puis numérisé et transmis par fil ou satellite en remplacement dune transmission postale classique. Un téléservice suit, à toutes les étapes de la vie de la procédure elle-même un cheminement virtuel sous la forme dune information virtuelle, qui reste sous une forme numérique à toutes les étapes de léchange. Les données de bases ou les informations contenues dans les téléservices sont réutilisables sans saisie nouvelle, stockables facilement et durablement, faciles à retrouver car les moteurs de recherche sont désormais des outils banalisés et simples dusage. En outre, le téléservice est interactif, source de dialogue, et de concertation. Il responsabilise lemployé administratif qui saisit plus  la ob ourra, demain, à facilement gl alité de la procédure, et lusag1e3r qui p partir de chez lui, devenir un acteur du processus » . 12Ord. n° 2005-1516 du 8 déc. 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives Ministère de léconomie, des finances et de lindustrieJOn° 286 du 9 déc. 2005 p. 18986 NOR: ECOX0500286R. 13 et administration électronique : CHATILLON, « Responsabilité une notion Georges revisitée », inLadministration électronique au service des citoyens, Actes du colloque, Conseil dÉtat, Université Paris-I Panthéon Sorbonne, Paris, 21-22 janvier 2002, Georges CHATILLON et Bertrand du MARAIS (dir.), Bruxelles, Editions Bruylant, p. 147 et annexes.
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