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L'interventionisme de l'Etat et le droit de propriété en Allemagne fédérale - article ; n°3 ; vol.23, pg 569-590

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23 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1971 - Volume 23 - Numéro 3 - Pages 569-590
22 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Christian Tomuschat
L'interventionisme de l'Etat et le droit de propriété en Allemagne
fédérale
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 23 N°3, Juillet-septembre 1971. pp. 569-590.
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Tomuschat Christian. L'interventionisme de l'Etat et le droit de propriété en Allemagne fédérale. In: Revue internationale de droit
comparé. Vol. 23 N°3, Juillet-septembre 1971. pp. 569-590.
doi : 10.3406/ridc.1971.16038
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1971_num_23_3_16038L'INTERVENTIONNISME DE L'ÉTAT
ET LE DROIT DE PROPRIÉTÉ
EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE **
par
Christian TOMUSCHAT
et à la Faculté Privatdozent de droit à la et Faculté des sciences de droit économiques de Heidelberg de Ma/ence
Chargé de recherches à l'Institut Max-Planck de droit public comparé
et de droit international
Introduction
1. Partout dans le monde développé actuel, les moyens de contrainte
physique, qui sont traditionnellement considérés comme l'élément const
itutif primordial de l'Etat, tendent à perdre de leur importance. La
garantie de la stabilité politique, le plus sûr moyen pour prévenir la révo
lution, c'est aujourd'hui une économie nationale qui fonctionne de façon
à assurer un niveau de vie convenable et digne à tous les membres de la
collectivité étatique. L'Etat qui s'abstiendrait, par conviction idéologique
ou par toute autre raison, d'intervenir dans le domaine économique,
renoncerait donc bêtement à consolider sa propre existence (1).
Voilà déjà des raisons qui, à elles seules, suffiraient à expliquer pour
quoi, même dans les démocraties occidentales, on ne laisse plus évoluer
* Texte d'une conférence prononcée le 26 février 1971 à la Section de droit
germanique de la Société de législation comparée.
** Liste des abréviations :
AöR : Archiv des öffentlichen Rechts ; BAB1. : Bundesarbeitsblatt ; BB :
Der Betriebs-Berater ; BGB1. : Bundesgesetzblatt ; BGH : Bundesgerichtshof ;
BGHZ : Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen ; BSG : Bundesso-
zialgericht ; BSG, E : Entscheidungen des Bundessozialgerichts ; BVerfG : Bundesv
erfassungsgericht ; BVerfG, E : Enstcheidungen des Bundesverfassungsgerichts ;
DÖV : Die öffentliche Verwaltung ; DVB1. : Deutsches Verwaltungsblatt ; FA :
Finanzarchiv ; FAZ : Frankfurter Allgemeine Zeitung ; JöR N.F. : Jahrbuch des
öffentlichen Rechts, Neue Folge ; JZ : Juristenzeitung ; NJW : Neue Juristische
Wochenschrift ; StuW : Steuer und Wirtschaft ; VA : Verwaltungsarchiv ;
WDStRL : Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer ;
ZgesStW : Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft.
(1) V. H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1964, p. 572 et s. 570 L'INTERVENTIONNISME DE L'ETAT ET LE DROIT DE PROPRIÉTÉ
l'économie selon les lois et les automatismes qui lui sont propres, depuis
qu'on sait, notamment par l'œuvre de Lord Keynes, comment il faut s'y
prendre. Certes, si l'on se bornait à évoquer ce stratagème plutôt ma
chiavélique, on se contenterait d'une demi-vérité. L'Etat moderne, bien
qu'étant une organisation séculière, n'a pas pour autant renoncé à tout
engagement humanitaire, bien au contraire. Parmi les idées directrices,
c'est surtout celle d'une plus grande justice sociale qui imprègne, au moins
verbalement, presque toutes les constitutions récentes. C'est ainsi que
la Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne, dans ses
articles 20 alinéa 1 et 28 alinéa 1, consacre les principes de l'Etat social
qui doivent inspirer l'activité des pouvoirs publics, y compris le législa
teur. Or, il est patent que l'Etat social n'existe pas du seul fait qu'il est
mentionné dans ces textes. Pour le faire passer dans la réalité, une série
de mesures coordonnées est nécessaire. On n'a qu'à penser, à titre d'exemp
le, au plein-emploi, base matérielle d'un droit au travail, à la construc
tion de logements pour les classes moins favorisées ou à l'aide sociale
aux économiquement faibles. La toile de fond de ces mesures est la même :
elles supposent toutes une économie prospère et florissante. Sans cela,
il n'y aurait surtout pas de ressources financières disponibles à des fins
sociales. Aux divers organes de l'Etat incombe donc la tâche d'assurer
la bonne marche de l'économie s'ils veulent rester fidèles aux impératifs
que la Constitution leur enjoint d'atteindre. A cette fin, ils disposent
d'un arsenal fort étendu. Nous désignerons comme « interventionnist
es » l'ensemble de ces mesures par lesquelles l'Etat « s'ingère » dans
l'économie en vue de lui donner l'orientation politiquement souhaitée.
Dans cette formule, l'existence d'une économie à structure privée est
clairement supposée. Nous rejoignons ainsi la terminologie communé
ment acceptée en Allemagne, comme d'ailleurs en France : l'interventio
nnisme économique, par opposition à l'économie dirigée, se caractérise
essentiellement par la liberté économique des particuliers que l'Etat res
pecte tout en lui apportant certaines limitations en fonction de l'utilité
générale (2).
Afin de savoir quelle est la place de la propriété dans ce cadre écono
mique spécifique, il est nécessaire, avant d'aborder l'examen des problèmes
juridiques, de dresser un tableau sommaire des procédés interventionnist
es les plus typiques dont les effets se répercutent sur la propriété. Tout
d'abord, nous analyserons brièvement les interventions qui sont desti-
(2) V. en ce sens notamment P. Badura, « Wirtschaf tsverwaltungsrecht », in
Besonderes Verwaltungsrecht, 2e éd., 1970, p. 235 (268) ; K. Ballerstedt, « Wirt-
schaftsverfassungsrecht », in Die Grundrechte, t. 111/ 1, 1958, p. 1 (30 et s.) ; E. R.
Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, t. II, 2e éd., 1954, p. 197 ; H. Klein, Die
Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb, 1968, p. 38 et s. ; U.
Scheuner, « Die staatliche Intervention im Bereich der Wirtschaft », WDStRL 11,
1954, p. 1 (7) ; M. Wiebel, Wirtschaftslenkung und verwaltungsgerichtlicher Rechts
schutz des Wirtschafters nach dem Erla$ des Stabilitätsgesetzes, 1971, p. 14 et s.
Par contre H. Ehmke, Wirtschaft und Verfassung, 1961, p. 5, a dirigé des critiques
contre cette façon de voir un antagonisme entre l'économie, d'une part, et l'Etat,
d'autre part. ALLEMAGNE FEDERALE 571 EN
nées à imposer des charges aux administrés ; ensuite, il sera question plus
en détail des interventions en faveur des particuliers (3).
Première partie
L'action visant a décourager certaines activités économiques
2. L'instrument classique de l'interventionnisme est l'impôt. Non
seulement l'impôt permet de recueillir des fonds qui constituent l'élément
de base de toute politique sociale, mais encore — et c'est là l'aspect inter
ventionniste proprement dit — il peut être utilisé pour favoriser ou dis
criminer certaines activités économiques selon qu'elles sont jugées en
harmonie ou en contradiction avec les buts de la politique économique
générale (4). A première vue, il semble n'y avoir pas de point commun
entre l'impôt et le droit de propriété, que la Loi fondamentale a sanc
tionné dans son article 14. Bien qu'il ne mentionne que la « propriété »,
c'est-à-dire, au sens du Code civil allemand, la propriété s 'appliquant à
des choses, l'article 14 de la Loi fondamentale protège tous les droits de
valeur patrimoniale selon des modalités dont nous nous occuperons encore.
D'autre part, l'impôt, étant payable sur le revenu, est une charge qui
(3) On ne perd pas de vue, pour autant, que les interventions favorables aux
uns peuvent être préjudiciables aux autres.
(4) Cette constatation qui semble la plus naturelle du monde à l'économiste —
V. p. ex. H. Haller, « Zur Frage der Abgrenzung zwischen interventionistischer
und dirigistischer Steuerpolitik », in Theorie und Praxis des finanzpolitischen Inter
ventionismus, 1970, p. 85 et s., F. Neumark, « Ein neuer Kommentar zum Stabili
tätsgesetz », in FA 28, 1969, p. 321 (323, 325), ainsi que les auteurs cités par
H. Paulick, € Die wirtschaftspolitische Lenkungsfunktion des Steuerrechts und ihre
verfassungsmäßigen Grenzen », in Theorie und Praxis..., op. cit., p. 203 (204 et s.) —
n'est souscrite par le juriste que sous certaines réserves. Le caractère de l'impôt a
été déterminé par la Constitution dans un sens traditionnel. Il en découle que
l'impôt doit toujours viser à ouvrir des recettes, même lorsqu'il poursuit également
d'autres objectifs : v. BVerfG, 22.5.1963, E 16, 147 (160 et s.) ; 13.7.1965, E 19,
101 (114). Dans la doctrine juridique les avis sont partagés. Tandis que les uns
mettent fortement l'accent sur la nécessité du but fiscal : K. H. Friauf, Verfassungsr
echtliche Grenzen der Wirtschaftslenkung und Sozialgestaltung durch Steuergesetze,
1966, p. 17 ; id., « Sondersteuern als verfassungsgerechtes Mittel zur Eindämmung
des Straßen-Güterverkehrs ? », in BB 1967, p. 1345 (1346 et s.) ; H. W. Kruse,
Steuerrecht, 2" éd., 1969, p. 17, les autres se contentent de dire qu'un but fiscal
même secondaire ne doit tout au moins pas faire défaut : H. Spanner, « Die Steuer
als Instrument der Wirtschaftslenkung », in StuW 1970, col. 377 (378) ; K. Vogel,
« Steuerrecht und », in Jahrbuch der Fachanwälte für Steuerr
echt, 1968/1969, p. 225 (229 et s.). Actuellement la troisième opinion qui déclare
cet élément être sans aucune pertinence juridique semble gagner du terrain : K.-H.
Hall, « Rückzahlbarer Konjunkturzuschlag und Steuergesetz », in NJW 1970,
p. 2189 (2192) ; Franz Klein, Gleichheitssatz und Steuerrecht, 1966, p. 30 et s. ;
Friedrich Klein, « Artikel 14 des Bonner Grundgesetzes als Schranke steuergesetzl
icher Intervention », in Theorie und Praxis..., op. cit., p. 229 (238 et s.) ; C. Koch,
commentaire au § 1 AO, n° 3 d), in Becker/Riewald/Koch, Reichsabgabenordn
ung, t. I, 1963 ; K. Müller, « Der Steuerbegriff des Grundgesetzes », in BB 1970,
p. 1105 (1109) ; Paulick, loc. cit., p. 215 et s., 228. 572 l'interventionnisme de l'état et le droit de propriété
grève la fortune en général et en principe, n'a jamais pour objet de forcer
l'individu à abandonner une chose ou un droit déterminé. Mais il est clair
qu'il s'agit là d'un raisonnement formaliste. Si notamment l'impôt sur
le capital est fixé à un niveau tel que les recettes qui résultent de son exploi
tation ne couvrent plus la dette fiscale, le propriétaire sera, à long terme,
obligé d'aliéner l'objet taxé, sans pouvoir espérer recevoir une adéquate
contrepartie. Ainsi, l'effet que l'article 14 veut prohiber, à savoir une
expropriation sans juste indemnité, pourrait être atteint par le détour
de l'impôt.
3. La doctrine publiciste en Allemagne s'est depuis longtemps atta
chée à tracer une ligne de démarcation entre le droit de propriété et le
pouvoir fiscal de l'Etat. Presque tous les auteurs sont unanimes à recon
naître qu'on devrait considérer comme un abus et donc inconstitutionnelle
toute initiative qui chercherait, par la voie de l'impôt, à faire pression
sur les détenteurs de grosses fortunes en leur imposant de si lourdes charges
fiscales que la propriété acquise ne pourrait être conservée (5). On dit
même qu'une marge minime de bénéfice jouit de la protection de la pro
priété (6). Il est vrai qu'une nue-propriété n'est sûrement pas ce qu'envi
sage la Constitution. La propriété privée a été garantie parce qu'elle met
l'individu dans une position d'indépendance tant à l'égard de l'Etat que
des puissances sociales, en lui réservant ainsi un espace minimum de
liberté et d'autonomie. Une propriété qui n'en garderait que le nom,
sans pouvoir être mise à profit par son titulaire, ne serait certainement
pas apte à remplir cette fonction qui lui a été assignée par la Constitution.
4. Toutefois, en matière constitutionnelle, ce n'est pas l'opinion de
la doctrine, mais celle de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe qui l'em
porte en définitive. Un nombre considérable de lois ont déjà été attaquées
devant cette instance juridictionnelle suprême sous prétexte qu'elles
violaient la garantie de la propriété. A ses débuts, la Cour s'est purement
et simplement bornée à rejeter ces attaques en faisant valoir que l'article 14
protège les droits du particulier dans leur individualité et ne saurait donc
être enfreint par l'imposition d'une obligation pécuniaire qui frappe la
fortune en général (7). Avec une précaution fort compréhensible, la Cour a,
par la suite, modifié cette position rigide qui aurait, en effet, pu ouvrir
la voie à une « nationalisation froide ». Elle admet désormais qu'une
violation de l'article 14 est possible au cas où des obligations pécuniaires
(5) En ce sens ont notamment pris position : Friauf, Verfassungsrechtliche
Grenzen... (n. 4), p. 41 et s. ; Friedrich Klein, loc. cit. (n. 4), p. 244 ; W. Leisner,
Verfassungsrechtliche Grenzen der Erbschaftsbesteuerung, 1970, p. 77 ; W. Rüfner,
« Die Eigentumsgarantie als Grenze der Besteuerung », in DVB1. 1970, p. 881
(882) ; H. F. Zacher, « Zur Rechtsdogmatik sozialer Umverteilung », in DÖV
1970, p. 1 (8).
(6) V. V. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966, p. 278 ; Rüfner,
loc. cit. (n. 54).
(7) L'arrêt de principe est le premier qui a été rendu en la matière : BVerfG,
20.7.1954, E 4, 7 (17). La formule employée se retrouve presque inchangée dans
tous les arrêts postérieurs : BVerfG, 12.11.1958, E 8, 274 (330) ; 29.7.1959, E 10,
89 (116) ; 25.2.1960, E 10, 354 (371) ; 10.5.1960, E 11, 105 (126) ; 24.7.1962, E 14,
221 (241). EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE 578
comporteraient des charges « excessives » en altérant « foncièrement ».
la situation patrimoniale de l'intéressé (8). Jusqu'ici, aucune loi n'a été
déclarée inconstitutionnelle sur la base des critères ainsi définis.
Deuxième partie
L'action visant a encourager certaines activités économiques
A. Les faits.
5. Ces atteintes à la propriété que l'Etat peut porter indirectement
à travers des mesures fiscales ont jusqu'à présent retenu presque exclus
ivement l'attention des juristes. A l'inverse, on a négligé un peu ce phéno
mène nouveau de création de propriété au profit des particuliers ou, tout
au moins, d'incitation à la création de propriété, phénomène qui est devenu
courant dans tous les Etats qui adhèrent à l'idée interventionniste. Aujourd
'hui, s'il apparaît nécessaire de renforcer certains secteurs de l'économie
nationale considérés comme étant d'importance vitale pour le pays, on
n'hésite guère plus à prendre des mesures susceptibles d'encourager leur
activité. Ces interventions se présentent, en principe, sous deux formes :
Parmi les procédés indirects il convient de relever la manipulation
de l'amortissement fiscal et les autres techniques qui ont pour résultat
un rétrécissement de l'assiette de l'impôt. Pour inciter à l'investissement,
on consent notamment à une accélération des amortissements y affé
rents. Tels sont aussi les procédés dont on s'est servi en Allemagne fédérale
dans l'après-guerre (9). En permettant des « spéciaux »
ainsi que des amortissements « dégressifs », on a temporairement, sinon
définitivement exonéré d'impôts les profits réinvestis à des fins product
ives (10). L'autofinancement s'est trouvé sensiblement facilité, en outre,
par certaines modalités de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le
revenu. En des termes économiques, c'était une sorte d'épargne forcée
au détriment des consommateurs pour reconstituer, dans un délai aussi
(8) BVerfG, 25.3.1965, E 19, 119 (128 et s.) ; 7.10.1969, E 27, 111 (131) ;
15.12.1970, NJW 1971, p. 319 (320).
(9) Pour les détails, v. Ch. Bellstedt, Die Steuer als Instrument der Politik,
1966, p. 308 et s. ; H.-H. Hartwich, Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher
status quo, 1970, p. 224 et s. ; A. Oberhauser, Finanzpolitik und private Vermög
ensbildung, 1963, p. 154 et s. ; L. Weichsel, Beschleunigte Abschreibung, Wachs
tum und Konjunktur, 1964, p. 90 et s. V. également J. P. Mockers, Croissances
économiques comparées. Allemagne, France, Royaume-Uni 1950-1967. Essai d'anal
yse structurale, 1969, p. 127.
(10) V. sur les effets économiques de cette large ouverture de l'amortissement
fiscal, Oberhauser, op. cit. (supra n. 9), p. 122 et s. ; id., c Förderung der Vermög
ensbildung in Unternehmerhand durch finanzpolitische Maßnahmen des Staates »,
in G. Leber, Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand, 1965, p. 217 (218 et s.) ;
Weichsel, op. cit. (supra n. 9), p. 88 et s. Une étude spéciale sur les amortissements
consentis en faveur de la construction de bateaux commerciaux a été faite par
H.-R. BiissGEN, « Wiederaufbau eines Wirtschaftszweiges : ' Indirekte ' Subvent
ionen für den Schiffbau », in K.-H. Hansmeyer, Subventionen in der Bundesr
epublik Deutschland, 1963, p. 57 et s. 574 l'interventionnisme de l'état et le droit de propriété
bref que possible, l'équipement industriel en grande partie détruit par
la guerre. Logiquement cette politique a dû tourner à l'avantage des
détenteurs de la propriété productive. C'est là une simple constatation
de fait qu'on peut trouver, par exemple, dans un document aussi peu
suspect de philo-marxisme qu'un mémoire de l'Église protestante de 1962
qui est intitulé : « La formation de propriété dans la responsabilité so
ciale » (11). Les modifications de l'amortissement fiscal n'ont d'ailleurs
rien perdu de leur importance pour la planification économique. Aujourd
'hui la Loi portant promotion de la stabilité et de la croissance de l'éc
onomie (dite Loi de stabilité en abrégé) (12) de 1967 prévoit même, dans
ses § § 26 et 27, l'octroi, à des fins conjoncturelles, de véritables primes à
l'investissement sous forme d'une déduction de la dette fiscale à raison
d'un certain pourcentage des dépenses d'équipement qui ont été opérées.
De ce fait, il ne s'agit plus d'aide indirecte, mais bien d'encouragement
direct.
6. Les subventions constituent l'expression la plus palpable de l'inte
rventionnisme favorable à l'économie. Généralement elles sont versées,
non pas à l'ensemble des sujets économiques, mais à certaines entreprises
ou à certaines branches de l'économie seulement. Au § 12 de la Loi de
stabilité, trois catégories de subventions sont distinguées. La première
sert à conserver des industries menacées, la seconde se définit par un but
d'adaptation et de reconversion en vue de conditions nouvelles, et le
troisième groupe de subventions comprend celles qui sont destinées à
promouvoir la productivité et la croissance, notamment par le développe
ment de nouvelles méthodes et branches de production. Pratiquement,
c'est l'aveu qu'on accorde des aides en n'importe quelle situation, car
la conservation, l'adaptation aux structures économiques en transfo
rmation et l'élaboration de nouvelles techniques sont la tâche quotidienne
de toute entreprise.
Pour vous donner une idée plus concrète de l'importance des prati
ques subventionnistes, permettez-moi de vous indiquer quelques chif
fres (13). Le plus grand « preneur » de subventions est — après l'agricul
ture — les charbonnages (14). En 1970, on a prévu à titre de primes pour
la fermeture de puits, 40 millions D.M. ; 110 millions D.M. ont été accordés
(11) Eigentumsbildung in sozialer Verantwortung, éd. avec commentaire par
E. Müller, 1962, nos 13 et 14, p. 53 et s., 58.
(12) Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft,
du 8 juin 1967, BGBL, I, p. 582, V. également : Gesetz über die Gewährung von
Investitionszulagen und zur Änderung steuerrechtlicher und prämienrechtlicher
Vorschriften {Steueränderungsgesetz 1969) du 18 août 1969, BGBL, I, p. 1211.
(13) Tous les chiffres ci-après indiqués sont contenus dans le rapport du Gou
vernement fédéral sur l'évolution des aides financières de la Fédération et des
exemptions fiscales pour les années 1967 à 1970, Bundestags-Drucksache VI/391
du 16 février 1970. Par rapport à l'année 1970 que, pour des raisons d'actualité,
nous prenons comme période de référence, il s'agit donc sans exception de prévi
sions budgétaires et non de paiements effectifs.
(14) Le fondement principal de l'aide étatique est la Loi « zur Anpassung und
Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaus und der deutschen Steinkohlenberg
baugebiete » du 15 mai 1968, BGBL, I, p. 365. ALLEMAGNE FEDERALE 575 EN
comme aide aux investissements, et une somme de 145 millions D.M.
a été versée aux charbonnages en vue de réduire le prix de vente de leurs
livraisons de charbon de coke à l'industrie sidérurgique ; parallèlement,
des crédits de 59 millions D.M. ont été inscrits pour subventionner l'uti
lisation du charbon par les centrales électriques. Finalement, des exonér
ations fiscales de l'ordre de 480 millions D.M. ont été consenties. L'indust
rie pétrolière, dans le même exercice, s'est vu doter de 110 millions D.M.
qui étaient destinés à faciliter la prospection et l'acquisition, par des
entreprises allemandes, de gisements pétroliers à l'étranger afin d'asseoir
sur des bases plus solides l'approvisionnement énergétique de la Répub
lique fédérale. L'industrie aéronautique, de son côté, a été renflouée
par des aides d'un montant global de 190 millions D.M., versés à titre de
participation aux coûts de développement et de recherche. Mentionnons
encore l'industrie électronique qui a été pourvue de 50 millions D.M.
pour qu'elle rejoigne le niveau technologique international, et l'aide à
la construction de bateaux commerciaux sur des chantiers allemands,
qui s'est chiffrée à 87,5 millions D.M. en 1970. Comme vous voyez, il
s'agit ici de sommes considérables qui ne peuvent donc être négligées (15).
Ce qu'il faut retenir surtout dans le présent rapport, c'est que la collect
ivité contribue substantiellement au financement de certaines activités
économiques qui présentent un intérêt général — ou plutôt ce qu'on répute
être l'intérêt général — avec l'effet secondaire inéluctable d'une amélio
ration correspondante de la situation patrimoniale des sujets économiq
ues favorisés.
7. Pour être complet, il reste une dernière remarque à faire. Même
si l'Etat s'abstient de toute mesure qui vise directement la fortune d'une
personne ou d'une catégorie de personnes déterminées, il peut, par son
activité, faire augmenter la valeur des biens qu'une personne possède.
C'est tout particulièrement le cas de la propriété foncière. En raison de
l'expansion continuelle de nos villes, des terrains qui jusqu'ici ont servi
à des fins agricoles se transforment en à bâtir, en multipliant
leur valeur dans des proportions parfois ahurissantes. D'après des est
imations récentes, des bénéfices de l'ordre de 100 milliards D.M. ont été
réalisés, depuis la réforme monétaire allemande de 1948, par les propriét
aires du sol. Incontestablement ces bénéfices sont pour une large part
le résultat des investissements que les villes et communes ont opéré en
créant l'équipement social — routes, adduction d'eau, d'électricité et
de gaz, écoles, etc. — qui seul a permis de conférer la qualité de terrain
à bâtir aux terrains jusqu'alors destinés à l'exploitation agricole. Si nous
traduisons cette constatation encore en des termes économiques,
pouvons dire que la masse des contribuables a financé les plus-values
échues plus ou moins par hasard à une minorité de propriétaires qui pos
sédaient des terrains à proximité des grandes agglomérations.
(15) Les subventions industrielles ont atteint, dans la République fédérale, le
niveau de 7,5 % du total des dépenses publiques, v. G. Zeitel, « Über einige
Kriterien zur Beurteilung staatlicher Subventionen », in FA 27 (1968), p. 187. 576 l'interventionnisme de l'état et le droit de propriété
B. Le sens et la portée de la garantie constitutionnelle de la propriété.
8. Jusqu'ici, les développements que je vous ai présentés n'étaient
guère davantage qu'un inventaire économique et financier. La question
qu'il s'agit d'aborder maintenant est de savoir si l'action en faveur des
sujets économiques influe, d'une façon ou d'une autre, sur la garantie
de la propriété. La propriété que l'Etat a ainsi créée, dont il a incité la
création ou dont il a augmenté la valeur, est-elle de la propriété au même
titre que la propriété qui ne doit sa naissance qu'à l'effort individuel du
titulaire ? Peut-elle se réclamer de la protection de l'article 14 de la loi
fondamentale sans restriction, en faisant oublier qu'elle est en quelque
sorte une propriété « par la grâce » de l'Etat ? La réponse à ces questions
n'est pas facile à trouver. Bien qu'on touche ici à un problème central
de notre droit constitutionnel, le débat entre les juristes n'a guère com
mencé (16). Par conséquent, notre dessein ne peut pas être de proposer
des solutions toutes faites ; toujours est-il que les incongruités essentiel
les d'une interprétation extensive de l'article 14 sont aisément reconnais-
sablés.
9. Le point de départ, c'est naturellement le texte de la Constitu
tion (17). L'article 14 stipule dans son alinéa 1 que la propriété et l'héri
tage sont garantis, que leur contenu et leurs limites sont déterminés par
les lois. A l'alinéa 2, il est dit que la propriété oblige et que son usage doit
contribuer en même temps au bien de la collectivité. L'interprète remar
quera tout d'abord que le texte ne contient aucune définition de la pro
priété qui fait l'objet de cette protection. Cette omission oblige-t-elle à
conclure que tout droit subjectif tombe sous le coup de l'article 14 sans
considération de son origine ? Les travaux préparatoires semblent confi
rmer cette vue. Le Conseil parlementaire, l'organe qui a élaboré le texte
de la Loi fondamentale, s'était trouvé saisi, à un moment donné de ses
(16) Inversement on s'est demandé, sans aller au fond du problème, si le
droit à recevoir une subvention jouit de la protection de l'article 14. Certains
auteurs ont même répondu par l'affirmative, v. Friauf, « Bemerkungen zur
verfassungsrechtlichen Problematik des Subventionswesens », in DVB1. 1966, p. 729
(736, 738) ; Götz {supra n. 6), p. 280 ; M. Oldiges, Grundlagen eines Plangewährl
eistungsrechts, 1970, p. 171 n. 156 : Zacher, « Verwaltung durch Subventionen »,
in WDStRL 25 (1967), p. 308 (367 et s.). Contra : G. DüRig, « Der Staat und
die Vermögenswerten öffentlich-rechtlichen Berechtigungen seiner Bürger », in Staat
und Bürger - Festschrift für Willibalt Apelt zum 80. Geburtstag, 1958, p. 13 (53) ;
R. Schneider, « Rechtsnorm und Individualakt im Bereiche des verfassungsrecht
lichen Eigentumsschutzes », in VA 1967, p. 197 (204 et s.) ; H. J. Wolff, Verwal
tungsrecht 1, 7* éd., 1968, p. 427. — La question de principe est soulevée par Oldi
ges, op. cit., p. 181, 183.
(17) 1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und
Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allge
meinheit dienen.
3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur
durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der
Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen
der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Ent
schädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen. EN ALLEMAGNE FEDERALE 577
délibérations, d'une proposition tendant à restreindre l'article 14 à la
propriété qui sert de base à l'existence personnelle ou au propre travail
de son titulaire (18). Cette version, soutenue par le parti social-démocrate,
se heurta à une vive opposition de la part des partis libéral et chrétien-
démocrate. On craignait surtout de mettre en péril l'épargne du particul
ier ; d'autre part, on faisait valoir que les notions d'existence personnelle
et de travail propre manquent de contours juridiquement précis, laissant
ainsi le juge chargé d'appliquer la Constitution dans un désarroi total.
Sur ces interventions, la proposition échoua (19).
Faut-il alors conclure qu'il serait contraire à la Constitution de dis
tinguer entre diverses formes de la propriété, en discriminant certaines
catégories spécifiques ? Nous ne le pensons pas. Si l'on regarde de près,
le débat au Conseil parlementaire a tourné autour de la question de savoir
si c'est seulement la petite ou encore la grande propriété qui mérite la
protection de l'article 14. A cet égard, la décision des constituants est
nette. Au contraire, on ne s'est jamais demandé si la propriété, en général,
suppose certaines qualités inhérentes. Cette dernière question n'a révélé
son importance que plus tard. Pour la résoudre, on peut notamment recour
ir à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui a fourni certains
indices semblant en effet confirmer que certaines conditions supplément
aires doivent être remplies pour que l'article 14 puisse entrer en jeu.
10. Comme il résulte clairement de la tradition constitutionnelle,
la garantie de la propriété a été conçue pour protéger des droits de nature
privée. Dans le même sens, notamment, l'unanimité était quasi totale
parmi les commentateurs de la Constitution du Reich de 1919 (20). Si la
Loi fondamentale avait voulu déroger à cette tradition, ses auteurs auraient
dû le dire expressément. Dans une espèce tranchée en 1952 (21), peu de
temps après sa création, la Cour constitutionnelle s'est montrée fidèle
à la conception restrictive en se refusant d'appliquer l'article 14 à une
« position » qui, dans son essence, est accordée et déterminée par le droit
public. 11 s'agissait, en l'occurrence, d'une loi qui avait introduit une limite
d'âge (70 ans) pour les maîtres-ramoneurs qui bénéficiaient d'une conces
sion exclusive dans leurs circonscriptions respectives. La valeur de ces
concessions consistait essentiellement dans leur caractère monopolistique
garanti par le législateur, alors que les intéressés n'avaient guère besoin
d'y ajouter quoi que ce soit de leur propre effort, n'ayant aucune concur
rence à craindre. Dans une décision qui est intervenue un an plus tard (22),
la Cour avait à se prononcer sur le caractère de propriété, au sens de la
constitution, de certaines indemnités accordées à des personnes victimes
de mesures d'arrêt arbitraire. Là encore, elle réaffirma que ces indemnités,
(18) V. JöR N.F. 1 (1951), p. 145.
(19) V. 1 p. 146.
(20) V. G. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August
1919, 14e éd., 1933, p. 704 et s. Les objections élevées par R. Stödter, öffentlich
rechtliche Entschädigung, 1933, p. 159 et s., n'ont pu influencer l'évolution du
droit.
(21) BVerfG, 30.4.1952, E 1, 264 (277 et s.).
(22)1.7.1953, E 2, 380 (399 et s.).
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