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La délégation permanente dans la Constitution espagnole du 29 décembre 1978 - article ; n°4 ; vol.40, pg 833-855

De
24 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1988 - Volume 40 - Numéro 4 - Pages 833-855
In numerous legal Systems (we shall consider the French, Belgian, English, American and Louisianian legal Systems), the issue of price certainty in contracts of sale is to be tied to the principle of freedom of contract (principe de l'autonomie de la volonté). This study demonstrates that the application of such principle must be adapted, or even questioned, in a contemporaneous commercial context where complexity and length call for a more flexible approach. We shall see whether or not such resuit has been reached at the national as well as at the international levels. A greater generalization in the use of standards should resuit into greater uniformity of legal attitudes the diversity of which is finally less important than it first appears.
La Constitution espagnole de 1978, dont on va célébrer le 10e anniversaire, comporte une institution originale : la Délégation permanente (« Diputaciàn permanente »). Cet organe collégial composé de parlementaires (il y a une délégation permanente par chambre, soit une à la Chambre des députés et une au Sénat) est chargée d'assurer la continuité de l'Assemblée dans les périodes d'inter-sessions et exerce par délégation certaines compétences. Inconnue dans le droit politique français, cette institution répond à la volonté de redonner au Parlement un rôle qu'il avait perdu sous le franquisme, et de renouer avec une certaine tradition constitutionnelle espagnole. Si l'organisation et le fonctionnement des deux délégations sont proches, leurs pouvoirs respectifs ne sont pas identiques, traduisant un bicamérisme inégalitaire.
23 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Noele Silie Salanson
La délégation permanente dans la Constitution espagnole du 29
décembre 1978
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 40 N°4, Octobre-décembre 1988. pp. 833-855.
Abstract
In numerous legal Systems (we shall consider the French, Belgian, English, American and Louisianian legal Systems), the issue
of price certainty in contracts of sale is to be tied to the principle of freedom of contract (principe de l'autonomie de la volonté).
This study demonstrates that the application of such must be adapted, or even questioned, in a contemporaneous
commercial context where complexity and length call for a more flexible approach. We shall see whether or not such resuit has
been reached at the national as well as at the international levels. A greater generalization in the use of standards should resuit
into greater uniformity of legal attitudes the diversity of which is finally less important than it first appears.
Résumé
La Constitution espagnole de 1978, dont on va célébrer le 10e anniversaire, comporte une institution originale : la Délégation
permanente (« Diputaciàn permanente »). Cet organe collégial composé de parlementaires (il y a une délégation permanente par
chambre, soit une à la Chambre des députés et une au Sénat) est chargée d'assurer la continuité de l'Assemblée dans les
périodes d'inter-sessions et exerce par délégation certaines compétences. Inconnue dans le droit politique français, cette
institution répond à la volonté de redonner au Parlement un rôle qu'il avait perdu sous le franquisme, et de renouer avec une
certaine tradition constitutionnelle espagnole. Si l'organisation et le fonctionnement des deux délégations sont proches, leurs
pouvoirs respectifs ne sont pas identiques, traduisant un bicamérisme inégalitaire.
Citer ce document / Cite this document :
Silie Salanson Noele. La délégation permanente dans la Constitution espagnole du 29 décembre 1978. In: Revue internationale
de droit comparé. Vol. 40 N°4, Octobre-décembre 1988. pp. 833-855.
doi : 10.3406/ridc.1988.1328
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1988_num_40_4_1328R.I.D.C. 4-1988
LA DELEGATION PERMANENTE
DANS LA CONSTITUTION ESPAGNOLE
DU 29 DÉCEMBRE 1978
par
Noële SILIE SALANSON
Assistante à l'Université de Paris I
La Constitution espagnole de 1978, dont on va célébrer le 10e annivers
aire, comporte une institution originale : la Délégation permanente
(« Diputaciàn permanente »). Cet organe collégial composé de parlementair
es (il y a une délégation permanente par chambre, soit une à la Chambre
des députés et une au Sénat) est chargée d'assurer la continuité de l'Assem
blée dans les périodes d'inter-sessions et exerce par délégation certaines
compétences. Inconnue dans le droit politique français, cette institution
répond à la volonté de redonner au Parlement un rôle qu'il avait perdu sous
le franquisme, et de renouer avec une certaine tradition constitutionnelle
espagnole. Si l'organisation et le fonctionnement des deux délégations sont
proches, leurs pouvoirs respectifs ne sont pas identiques, traduisant un
bicamérisme inégalitaire.
The Spanish Constitution of 1978, of which the tenth aniversary will
be celebrated this year, comprises an original institution, the Permanent
Delegation (« Diputaciôn permanente »). This collégial organ, composed of
members of Parliament (one delegation per House, which is to say one in
the House of Deputies and one in the Senate), ensures continuity of the
Assembly during the period of recess, and exercises by delegation certain
powers. Unknown in French political law, this institution seeks to reinstate
a role which Parliament had lost under Franco's regime, and to return to a
certain Spanish constitutional tradition. If the organization and the working
of the two permanent delegations are almost similar, their respective powers
are not identical, translating an inegalitarian bicameral system. 834 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1988
La structure interne et le fonctionnement des Cortes sont des él
éments fondamentaux du droit parlementaire. Parmi les organes internes
des deux chambres prévus par la Constitution espagnole de 1978 : Prési
dent, Bureau, Commission, Conseil des porte-paroles (1), Délégation
permanente (Diputaciôn permanente), cette dernière offre un intérêt tout
particulier. Profondément ancrée dans le passé constitutionnel espa
gnol (2), la Délégation permanente présente un caractère original par
rapport au droit politique comparé.
Elle est prévue dans l'article 78 de la Constitution : « 1. Il y aura dans
chaque Chambre une Délégation permanente composée d'un minimum
de vingt et un membres qui représenteront les groupes parlementaires
proportionnellement à leur importance numérique. 2. Les Délégations
permanentes seront présidées par le président de la Chambre correspon
dante et auront pour fonction celles prévues à l'article 73, celles d'assumer
les pouvoirs des Chambres conformément aux articles 86 et 116, au cas
où les Cortes seraient dissoutes ou leur mandat expiré, et de protéger les
pouvoirs des Chambres, lorsque celles-ci ne sont pas en session. 3. A
l'expiration du mandat ou en cas de dissolution, les Délégations perma
nentes continueront d'exercer leurs fonctions jusqu'à la constitution des
nouvelles Cortes générales. 4. Lorsque la Chambre correspondante sera
réunie, la Délégation permanente rendra compte des sujets traités et de
ses décisions » et les articles 56 à 59 du Règlement intérieur du 10 février
1982 du Congrès des députés (3), et les articles 45 à 48 du Règlement
intérieur du 26 mai 1982 du Sénat (4).
Définition : C'est un organe collégial de représentation de la Chambre
composé de parlementaires élus par elle, chargé d'assurer la continuité de
l'Assemblée dans les périodes d'inter-sessions, et qui exerce par délégation
certaines compétences.
Avant d'examiner les attributions et le fonctionnement de cet organe,
deux questions se posent : 1) Quelles sont les raisons qui justifient la
création d'une telle institution, ou plus largement, quelle est sa significa
tion ? 2) Pourquoi la Constitution espagnole a-t-elle retenu cette solution,
et non pas un autre système (comme par exemple celui adopté par la
Constitution italienne) ?
I. LA JUSTIFICATION D'UN TEL ORGANE
II s'agit de redonner au législatif un rôle déterminant qu'il avait
perdu sous le franquisme, mais aussi d'instaurer un régime parlementaire
rationalisé dans lequel le Parlement verrait son rôle délimité.
(1) La Junta de Portavoces se rapprocherait de la Conférence des Présidents
(2) Luis SANCHEZ AGESTA parle d'institution authentiquement espagnole (« cas-
tiza ») dans Constitution espanola, Ed. comentada, Centro de estudios constitucionales,
1979, p. 191.
(3) BOE num. 55, 5 mars 1982.
(4)155, 30 juin 1982 N. SILIE-SALANSON : DELEGATION PERMANENTE EN ESPAGNE 835
A. — La nécessité de la permanence du Parlement
Le recours à un tel organe repose sur la volonté de concilier le
fonctionnement discontinu du Parlement avec la continuité des principales
tâches qui lui sont assignées ; il faut « assurer la nécessaire continuité
d'un organe qui est de par sa nature discontinu » (5).
1. Le Parlement ne siège pas en permanence.
En effet, l'activité du Parlement espagnol n'est pas permanente,
conséquence directe de l'adoption d'un régime parlementaire, par opposi
tion au régime conventionnel caractérisé par la prééminence de l'Assem
blée et par sa permanence (6) . En dehors des sessions (7) , on peut distin
guer deux périodes pendant lesquelles les Chambres ne sont pas réunies :
les inter-sessions ; les périodes situées entre la fin du mandat d'une Assemb
lée (résultant soit d'une dissolution, soit de l'expiration normale du
mandat (8)) et la constitution d'une nouvelle Chambre après les élections.
Si le recours à des sessions extraordinaires interrompt les vacances parle
mentaires, elles ne peuvent être que limitées (9) et le problème de la
continuité entre la fin de la législature et les nouvelles élections subsiste,
d'autant plus qu'entretemps, les organes dirigeants des Chambres (Prési
dence, Bureau, etc.) qui assurent la permanence des dans les
périodes d'inter-sessions voient également leur mandat s'achever (10). Il
se produit donc un « interrègne, un vide du mandat parlementaire » (11).
2. La permanence du Parlement s'impose.
— Il ne saurait y avoir une interruption de la représentation popul
aire. C'est ce qu'exprime F. Santaolalla Lopez : le Parlement est une
(5) J. de ESTEBAN et L. LOPEZ-GUERRA, El Regimen constitucional espanol, t.
II, Madrid, Labor, 1982, p. 104.
(6) Le principe de la permanence des assemblées a été posé sous la Révolution fran
çaise : du 5 mai 1789 à 1799, les assemblées françaises ont été de droit permanentes, et
pouvaient s'ajourner quand elles le jugeaient convenable (v. Eugène PIERRE, Traité de
droit politique, électoral et parlementaire, 4e éd., Paris, Librairies Imprimeries réunies, 1910,
pp. 549-552). La non-permanence des assemblées entraîne une « lutte contre le temps » (v.
Michel COUDERC, « La Bataille parlementaire contre le temps », dans Revue française
de science politique, n° 1, fév. 1981, pp. 85-120).
(7) L'article 73-1 de la Constitution espagnole de 1978 fixe deux sessions ordinaires :
la première de septembre à décembre, la seconde de février à juin.
(8) Selon les articles 68, § 4 et 69, § 6, le Congrès et le Sénat sont élus pour 4 ans.
Le mandat des députés et des sénateurs prend fin 4 ans après leur élection ou au jour de
la dissolution de ces chambres.
(9) Art. 73, § 2 : « Les chambres pourront se réunir en session extraordinaire à la
demande du gouvernement, de la Délégation permanente, ou de la majorité absolue des
membres de l'une des chambres. Les sessions extraordinaires devront être convoquées sur
un ordre du jour déterminé, et prendront fin dès que celui-ci aura été épuisé ».
(10) Ainsi en France, sous la Cinquième République, les Commissions parlementaires
assurent la permanence du Parlement pendant les inter-sessions. Toutefois, comme le
montre Michel COUDERC {op. cit., p. 101), elles utilisent très peu cette possibilité, les
députés consacrant davantage leur temps à leur circonscription et autres mandats électifs.
Par ailleurs, la dissolution de l'Assemblée nationale, selon l'article 12 de la Constitution de
1958, entraîne la réunion du Sénat, comme cela s'est produit en 1968 et 1981.
(11) J. de ESTEBAN et L. LOPEZ-GUERRA, op. cit., p. 104. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1988 836
« institution de représentation populaire qui incarne les principes de l'État
constitutionnel et démocratique... ». Il faut qu'« il existe une procédure
qui permettent l'intervention de la représentation populaire, et ainsi l'a
ffermissement des postulats de l'État constitutionnel de droit » (12).
— Le second argument, qui découle du premier, est l'équilibre du
système parlementaire. Pendant cette période, seul l'exécutif fonctionne.
N'y a-t-il pas alors rupture de l'équilibre des pouvoirs par absence de
relation permanente et de contrôle réciproque entre et le législat
if ? La formule de Montesquieu « Le pouvoir arrête le pouvoir » ne peut
plus s'appliquer ; en l'absence de contrôle, l'exécutif peut être tenté
d'abuser de son pouvoir. Le doctrine italienne invoque également ces
deux motifs (13).
B. — Les raisons propres à la Constitution espagnole de 1978
1. Les différentes techniques assurant la permanence du Parlement.
Plusieurs solutions sont possibles :
a) La réunion de plein droit du Parlement en cas de circonstances
exceptionnelles. Elle peut intervenir dans les deux hypothèses évoquées
plus haut ; c'est l'exemple de la France avec l'article 16, de la Belgi
que (14), du Portugal (15). Cette solution n'assure par réellement une
continuité, car elle dépend de l'apparition d'événements exceptionnels.
b) La prorogation de la ou des chambres.
— Tel est le cas de la Constitution italienne du 27 décembre 1947
qui, par l'article 61, proroge les pouvoirs des chambres de la fin de la
législature à la réunion des nouvelles chambres (16). C'est la « prorroga-
tio », c'est-à-dire non pas la prolongation du mandat parlementaire, mais
la prorogation de l'exercice de certains pouvoirs jusqu'à l'élection du
nouvel organe. Ainsi peuvent être exercés les pouvoirs d'administration
(12) Derecho parlementario espanol, Madrid, Ed. nacional, 1984, p. 15.
(13) « Las Cortes en el sistema constitutional espanol », dans La Constitution espanola
de 1978 : estudio sistemâtico, sous dir. des profes. Alberto PREDIERI et E. GARCIA
de ENTERRIA, Madrid, Éd. Civitas, 1984, p. 485. « Le Parlement est l'organe central
indispensable d'un système politique ; sa nécessaire continuité d'action sauvegarde l'équili
bre constitutionnel ».
(14) Art. 79 de la Constitution belge du 21 juillet 1831 : « A la mort du Roi, les
chambres s'assemblent sans convocation au plus tard le dixième jour après celui du décès.
Si les chambres ont été dissoutes antérieurement, et que la convocation ait été faite dans
l'acte de dissolution, pour une époque postérieure au dixième jour, les anciennes chambres
reprennent leurs fonctions jusqu'à la réunion de celles qui doivent les remplacer ». Cet
article n'a jamais été modifié depuis 1831.
(15) L'article 175, § 2 de la Constitution du 2 avril 1976 : « L'Assemblée de la Républi
que ne peut pas être dissoute tant que l'état de siège ou d'urgence est en vigueur ».
(16) « Les élections des nouvelles chambres ont lieu dans les 70 jours qui suivent la
fin des précédentes. La première réunion a lieu dans les vingt jours suivant les élections.
Tant que les nouvelles chambres ne sont pas réunies, les pouvoirs des chambres précédentes
sont prorogées ». Cette technique remonte au droit romain. N. SILIE-SALANSON : DÉLÉGATION PERMANENTE EN ESPAGNE 837
ordinaire (sont exclus les pouvoirs législatif et de contrôle) ; parallèle
ment, le gouvernement doit se limiter à des actes de gestion courante.
— Depuis la réforme de 1976 de la loi fondamentale de 1949, la
République fédérale allemande a adopté la formule italienne (17).
c) La permanence des Chambres assurée par un groupe de parlementa
ires.
L'Assemblée défunte désigne une Commission de quelques-uns de
ses membres chargée de veiller au respect des droits de l'Assemblée et
d'agir collectivement en son nom.
— C'est la solution retenue par l'article 45 de la Loi fondamentale
du 23 mai 1949 de la République fédérale allemande : « Le Bundestag
nomme une Commission permanente qui a pour mission de sauvegarder
les droits du Bundestag à l'égard du gouvernement fédéral dans l'intervalle
de deux législatures. La Commission permanente a également les droits
d'une Commission d'enquête ». Cet article fut supprimé lors de la révision
constitutionnelle du 23 août 1976 ; il reprenait l'article 35 de la Constitut
ion de Weimar.
— Après la première guerre mondiale, plusieurs Constitutions euro
péennes adoptèrent ce type d'institution (Autriche, Tchécoslovaquie).
— A l'instar des Constitutions européennes récentes de la Grèce (18)
et du Portugal (19), la Constitution espagnole du 29 décembre 1978 opte
pour cette solution en créant la Délégation permanente, organe parlement
aire restreint désigné par la Chambre.
2. Le recours à la Délégation permanente dans la Constitution de 1978.
Ce choix s'explique pour deux raisons, historique et technique.
a) Historique :
1) La Délégation permanente n'est pas une innovation de la Consti
tution de 1978. Son origine remonte au Moyen- Age. Les Cortes de Catalo
gne, à la fin du XIIIe siècle, désignaient en leur sein des délégués ou
« diputats » chargés, après la dissolution de la Chambre, de veiller au
(17) Bulletin de législation fédérale, I, n° 107, 27 août 1976.
(18) Article 71 de la Constitution grecque du 11 juin 1975 : « Hors session l'œuvre
législative de la Chambre, sauf celle qui relève de la compétence de l'Assemblée plénière,
conformément à l'article 72, est exercée par une Section, composée et fonctionnant ainsi
qu'il est prescrit aux articles 68, § 3 et 70. Le Règlement peut confier l'élaboration des
projets ou propositions de lois à une Commission parlementaire composée de membres de
la même Section ».
(19) Art. 182 de la Constitution portugaise du 2 avril 1976 : « 1. Dans les intervalles
ou pendant les suspensions des sessions législatives, une Commission permanente de l'As
semblée de la République fonctionne ; 2. Il appartient à la Commission permanente : a) de
suivre l'activité du gouvernement et de l'administration ; b) d'exercer les pouvoirs de
l'Assemblée relativement au mandat des députés ; c) de provoquer la convocation de quand elle le juge nécessaire ; d) de préparer l'ouverture de la session législa
tive ; e) de recommander l'examen des décrets-lois publiés par le Gouvernement en dehors
du fonctionnement effectif de l'Assemblée ». 838 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1988
recouvrement des impôts et à leur affectation (20). Très vite, ce « conseil
économique et financier » (Junta economica-financiera) conçu au départ
comme transitoire (sa mission achevée, le conseil disparaît) et de compét
ence restreinte devint, à la fin du XIVe siècle, un organe permanent,
représentatif des Cortes, et aux pouvoirs progressivement élargis. Les
autres royaumes (Aragon, Valence, Navarre) adoptèrent plus tardivement
(au XVe siècle) cette institution, dont le rôle s'accrut dans les mêmes
proportions : les Délégations ajoutèrent à leur fonction fiscale des fonc
tions politiques de gouvernement et d'administration (21).
Le renforcement de l'État à partir des Rois catholiques réduit le
rôle des Cortes, et par voie de conséquence, celui de la Délégation
permanente.
2) Le libéralisme du XIXe siècle réintroduit cette institution par
méfiance vis-à-vis de l'exécutif ; le recours à la Délégation permanente
s'explique alors par la crainte de voir l'exécutif intervenir dans le domaine
du législatif en l'absence de ce dernier. Ainsi, la Constitution de 1812
renoue avec ce passé lointain par les articles 157 à 160 du chapitre 10
intitulé « De la Délégation permanente » (22) et les Règlements de la
Chambre de 1813 (art. 183-201) et de 1821 (art. 217 à 245).
Dans ces articles, la Délégation permanente est présentée comme
une Commission assurant la continuité parlementaire et ayant un double
rôle :
— administratif : recevoir les plaintes, le pétitions qui seront exami
nées par les prochaines Cortes. C'est une sorte de « boîte aux lettres »,
selon l'expression de N. Perez Serrano (23).
(20) Antonio de la TORRE, Origenes de la « Deputaciô » del General de Cataluna,
Discurso de reception en la Real Academia de Buenas Letras de Barcelona, Barcelone,
1923.
(21) Luis G. de VALDEAVELLANO, Historia de las institutiones espanolas, 2e éd.,
Madrid, Éd. Revista de Occidente, 1979, pp. 482-484.
(22) Art. 157 : « Avant de se séparer, les Cortes désigneront une Délégation qui
s'appellera Délégation permanente des Cortes composée de 7 individus en son sein, trois
des provinces d'Europe, trois d'Outre-Mer, le septième sera tiré au sort parmi un député
d'Europe et un député d'Outre-Mer ».
Art. 158 : « Les Cortes nommeront en même temps deux suppléants pour cette Délégat
ion, un d'Europe et un ».
Art. 159 : « La Délégation permanente siégera dans l'intervalle des sessions ordinai
res ».
Art. 160 : « Les pouvoirs de cette Délégation sont : Premièrement : veiller au respect
de la Constitution et des lois, afin de rendre compte aux prochaines Cortes des infractions
qu'elles auront relevées. Deuxièmement : convoquer des Cortes extraordinaires dans les cas
visés par la Constitution. (C'est-à-dire l'article 162). Troisièmement : exercer les fonctions
signalées aux articles 111 et 112. Quatrièmement : notifier au suppléant de remplacer les
titulaires ; en cas de décès ou d'impossibilité absolue des titulaires et des suppléants d'une
province, ordonner l'organisation d'une nouvelle élection dans cette province ».
(23) V. l'étude détaillée de la Délégation permanente des Cortes de 1812 faite par cet
auteur dans Anuario de historia de Derecho espanol, t. IX, Madrid, Centro de estudios
histöricos, 1932, pp. 290-312. N. SILIE-SALANSON : DÉLÉGATION PERMANENTE EN ESPAGNE 839
— politique : défendre la Constitution (24) et convoquer des Cortes
extraordinaires (25). A ce niveau, elles possèdent une certaine marge
d'appréciation qu'elles sauront utiliser comme moyen de pression sur le
gouvernement.
Les Constitutions ibéro-américaines du XIXe siècle, inspirées du
modèle gaditain, introduisirent cet organe dans leur Constitution (Consti
tution mexicaine de 1857, guatémaltèque de 1879, chilienne de 1874).
3) L'abandon de cette institution jusqu'en 1931. Les Constitutions
ultérieures (à 1812) ignorèrent la Délégation permanente, à l'exception
du projet constitutionnel de 1856 (26), qui ne fut jamais promulgué. Lors
de la discussion de la Constitution de 1869, l'amendement Balaguer, qui
introduisait la délégation permanente, ne fut par retenu (27).
4) La Constitution de 1931. En réintroduisant cette institution, la
Constitution de 1931 ne renoue pas seulement avec un organe du passé,
mais s'inspire également des exemples constitutionnels européens de l'en-
tre-deux-guerres : la Constitution de Weimar du 11 août 1919 (art. 35),
la Constitution autrichienne de 1929, ou la Constitution tchécoslovaque
de 1920. La Délégation permanente est prévue par l'article 62 (28) et par
les articles 27 à 33 du Règlement intérieur du 29 novembre 1934 des
Cortes. Inspiré du texte de 1812, l'article 62 attribue à la Délégation
permanente des compétences plus larges ; néanmoins, sa nature juridique
reste à préciser. Elle fonctionna normalement et joua un rôle important,
en particulier en 1936, où elle intervint à trois reprises sur des problèmes
majeurs (29). La Constitution de 1978 s'en inspire directement.
(24) Le 1° de l'article 160 est à relier à l'article 372 de la Constitution : « Les Cortes
prendront en considération les infractions à la Constitution qu'on leur aura soumises, afin
d'y apporter la solution qui convient, et d'établir la responsabilité réelle de ceux qui ont
contrevenu ».
(25) Dans les trois cas prévus par l'article 162 : vacance de la Couronne, empêchement
du Roi, et à la demande du Roi, lors de circonstances exceptionnelles.
(26) L'article 47 prévoyait une Délégation permanente unique, de composition mixte
(5 députés et 4 sénateurs) dans un Parlement bi-caméral. Ses pouvoirs étaient comparables
à ceux de la Délégation de 1812. C'était peut-être, selon Luis SANCHEZ AGESTA,
« L'institution par laquelle tentait de s'affirmer, de la manière la plus radicale, l'essence du
Parlement. Ce qui n'est pas facile, c'est de savoir si l'institution était viable » {op. cit.,
p. 250).
(27) Diario de sesiones IV, nùm. 79, p. 2180.
(28) « Le Congrès désignera en son sein une Délégation permanente composée au
maximum de 21 représentants des différentes fractions politiques, proportionnellement à
leur force numérique. Cette Délégation aura comme Président celui du Congrès, et exami
nera : 1) Les cas de suspension de garanties constitutionnelles prévus à l'article 42 ; 2) Les
cas auxquels se réfère l'article 80 de cette Constitution et relatifs aux décrets-lois ; 3) Les
problèmes concernant la détention et l'accusation des députés ; 4) Tout autre sujet qui
pourra lui être attribué par le Règlement de la chambre ».
(29) Au début de l'année, elle demanda la convocation des Cortes afin d'y traduire le
Président de la République et le gouvernement pour avoir prorogé par décret, et de manière
peu régulière, le budget de l'État. Après les élections de février et la victoire du Front
populaire, elle accorda « sous la pression des masses » l'amnistie aux condamnés politiques.
Enfin, en juin de la même année, elle se réunit pour discuter de la prorogation de l'état
d'alarme demandé par Calvo SOTELO. 840 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1988
Pour clore cette présentation historique, signalons que sous le régime
de Franco fut instituée une Commission permanente plus proche d'une
Commission de gouvernement que d'une délégation permanente (30).
b) Technique.
Le recours à l'institution de la Délégation permanente s'explique par
les avantages qu'elle présente par rapport à d'autres systèmes. En effet,
deux éléments plaident en sa faveur : — En premier lieu, la Délégation
permanente apparaît comme un organe plus souple, plus malléable qu'une
Chambre entière, tout en assurant une représentation fidèle de la Chamb
re, puisque selon l'article 78-1, elle est composée proportionnellement
à la force numérique des groupes parlementaires de la Chambre. Elle a
ainsi une légitimité lui permettant d'exercer les pouvoirs de la Chambre
qu'elle représente fidèlement, et est mieux à même de prendre des déci
sions rapides.
— En second lieu, la Délégation permanente apparaît comme une
technique plus démocratique que le maintien de la Chambre dans sa
totalité. En effet, en réduisant « au minimum indispensable l'institution
parlementaire durant les périodes comprises entre la fin d'une législature
et le début d'une autre » (31), elle permet seulement à quelques députés
et sénateurs de conserver les avantages afférant à leur statut tout en se
présentant aux élections s'ils le désirent ; ainsi la majorité des parlementair
es se trouve dans les mêmes conditions d'égalité que les autres citoyens,
car avec la fin de leur mandat, ils perdent les attributs de leur statut.
Alors qu'en Italie, l'ensemble des parlementaires (plus de neuf cents)
conserve ses privilèges tout au long du processus électoral, et même
jusqu'à la réunion de la nouvelle Chambre, en Espagne, une soixantaine
de parlementaires seulement bénéficient de cet avantage.
La nécessité d'une permanence de l'Assemblée, le retour à une
certaine tradition espagnole, ainsi que la souplesse d'un organe plus
démocratique dans son fonctionnement qu'une Assemblée plénière, expl
iquent le consensus qui s'établit lors de la rédaction de l'article sur la
Délégation permanente et les quelques modifications qui y furent apport
ées.
L'avant-projet constitutionnel élaboré par la Ponencia (32) (33) pré
voyait une Délégation permanente dans l'article 68, très proche du texte
final de l'article 78, puisque les paragraphes 1 et 3 sont identiques aux
(30) Non prévue dans la loi constitutive des Cortes du 17 juillet 1942, la Commission
permanente est créée par le Règlement provisoire du 2 janvier 1943, puis reprise par les
lois fondamentales lors de la réforme de 1967. V. M. FRAILE-CLI VILLES, La Comisiôn de las Cortes, Madrid, Éd. nacional, p. 84 et s.
(31) F. SANTO ALALLA-LOPEZ, op. cit., p. 155.
(32) PONENCIA : organe prévu par l'article 112 du Règlement provisoire du Congrès
du 17 oct. 1977, chargé de rédiger l'avant-projet constitutionnel. Ses 7 membres sont
élus en son sein par la Commission constitutionnelle et représentent les grands courants
politiques.
(33) B.O.C. (Boletin oficial de las Cortes), 5 janv. 1978. N. SILIE-SALANSON : DÉLÉGATION PERMANENTE EN ESPAGNE 841
paragraphes 1 et 4 du texte final. Le paragraphe 2 (34) sur les pouvoirs
était plus restrictif ; il n'envisageait pas certaines compétences de la Délé
gation permanente concernant les décrets-lois et les états d'alarme, d'ex
ception et de siège en cas de dissolution des Cortes ou d'expiration de
leur mandat. De même n'était pas prévue la durée des fonctions de la
Délégation.
Des modifications furent ajoutées lors du projet définitif rédigé par
la Ponencia après examen des amendements proposés par les groupes
parlementaires, notamment par l'Alliance populaire, le groupe Mixte et
le groupe Basque, qui réclamaient un élargissement des pouvoirs de la
Délégation permanente. Le texte de la Ponencia constitutionnelle ne subit
ensuite aucune modification notoire au cours du processus consti
tuant (35).
II. L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT
DE LA DÉLÉGATION PERMANENTE
II y a lieu tout d'abord de remarquer que la Délégation permanente
est créée dans chaque Chambre. Ce n'était le cas ni en 1812 ni en
1931, le Parlement étant alors monocaméral. Ne pouvait-on, dans la
Constitution de 1978, instituer une seule délégation commune aux deux
Chambres ? F. Santaolalla Lopez estime, pour sa part, qu'une telle for
mule aurait évité 1'« atonie fonctionnelle » (36) qui affecte la Délégation
permanente du Sénat. Elle a en outre l'avantage de représenter plus
fidèlement les Cortes. Ce point de vue n'est pas partagé par José Antonio
Alonso de Antonio (37). Celui-ci avance trois raisons : premièrement,
l'atonie de la Délégation permanente du Sénat n'est que le reflet de générale qui caractérise cette seconde Chambre. Deuxièmement,
représenter les membres des deux assemblées par une seule délégation
permanente reviendrait à accorder au Sénat des pouvoirs qui n'appartien
nent qu'au Congrès des députés (38). Troisièmement, l'argument d'une
représentation plus fidèle des Cortes par une seule Délégation ne peut
être retenue en raison de l'hétérogénéité des critères de représentation
au Congrès et au Sénat. La solution adoptée par la Constitution traduit
mieux ces différences de représentativité.
(34) « Les délégations permanentes seront présidées par le Président de la chambre
correspondante, et auront pour fonction, en plus de la convocation à des sessions extraordi
naires prévues à l'article 65, de protéger les pouvoirs des chambres quand elles ne sont pas
réunies ».
(35) B.O.C. 17 avril 1978.
(36) Op. cit., p. 155.
(37) « La Diputaciön permanente en el sistema parlementario espanol », Revista de las
Cortes générales, n° 8, p. 160.
(38) Ainsi par exemple, les décrets-lois de l'article 86 doivent être soumis immédiate
ment à discussion et à vote d'ensemble du Congrès des députés. Il en est de même pour
la proclamation des états d'alarme, d'exception et de siège de l'article 116, où seul le Congrès
des députés est sollicité.