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Mauro Cappelletti
La protection d'intérêts collectifs et de groupe dans le procès
civil (Métamorphoses de la procédure civile)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 27 N°3, Juillet-septembre 1975. pp. 571-597.
Citer ce document / Cite this document :
Cappelletti Mauro. La protection d'intérêts collectifs et de groupe dans le procès civil (Métamorphoses de la procédure civile).
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 27 N°3, Juillet-septembre 1975. pp. 571-597.
doi : 10.3406/ridc.1975.16426
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1975_num_27_3_16426PROTECTION D'INTÉRÊTS COLLECTIFS LA
ET DE GROUPE
DANS LE PROCÈS CIVIL
(Métamorphoses de la procédure civile)*
par
Mauro CAPPELLETTI
Directeur Professeur de l'Institut à la Faculté de droit de jurisprudence, comparé de Florence
1. Une révolution en cours dans le droit judiciaire civil. — « La*
théorie de l'action en justice — comme l'a écrit récemment un illustre pro-
cessualiste français — a été élaborée au xix« siècle dans une perspective
libérale et individualiste. Il était donc normal que la généralisation des
groupements de toute sorte, qui est la marque de nos économies modernes,
entraînât de nombreux problèmes d'adaptation » (1).
Ce n'est pas nécessairement un révolutionnaire qui aurait pu écrire
ces phrases. Et pourtant elles témoignent qu'une métamorphose profonde,
et j'oserais dire une véritable révolution, est en cours dans le domaine du
droit judiciaire civil.
Dans cette communication, je me propose d'examiner quelques unes
des causes politico-sociales et les principales manifestations juridiques de
cette révolution, qui se présente dans tous les pays modernes sous des
aspects variables et des accents différents, mais avec une profonde unité
de caractères (2).
(*) Texte de la conférence prononcée le 14 mars 1975, à l'occasion de l'Assemb
lée générale de la Société de législation comparée.
(1) Roger Perrot, « L'action en justice des syndicats professionnels, des as
sociations et des ordres professionnels », dans Annales Universitatis Scientiarum
Budapestinensis de Rolando Eötvö's Nominatae. Sectio juridica, X, Badapest, 1969,
pp. 99-106 ; voir aussi Henry Solus et Roger Perrot, Droit judiciaire privé, I,
Paris, Sirey, 1961, p. 105.
(2) Pour une étude détaillée de certains aspects du thème traité dans cette
communication, voir notre rapport général sur « Le rôle du Ministère public dans
le procès civil » présenté au IX* Congrès international de droit comparé (Téhéran,
le 4 octobre 1974), et publié à présent dans le volume M. Cappelletti et J.A.
Jolowicz, Public Interest Parties and the Active Role of the Judge in Civil Liti
gation, Milan et Dobbs Ferry, New York, Giuffrè et Oceana, 1975, p. 5 à 153. 572 LA PROTECTION D'INTERETS COLLECTIFS ET DE GROUPE
2. La complexité des sociétés contemporaines et V insuffisance d'une
protection juridique exclusivement individuelle. — II n'est pas besoin
d'être sociologue professionnel pour reconnaître que notre société (ou, si
nous voulons employer le mot ambitieux : civilisation) est une société de
production, d'échanges et de consommation de masse, certainement aussi
de conflits de masse (en matière de travail, de rapports entre classes
sociales, entre races, entre religions, etc.). Il s'ensuit que même les situa
tions de la vie, que le droit doit réglementer, sont devenues de plus en plus
complexes. En même temps, la protection juridictionnelle — la « justice »
— à son tour sera invoquée non plus seulement contre des violations de
caractère individuel, mais aussi et de plus en plus souvent de caractère
essentiellement collectif, en ce sens qu'elles concernent notamment des
groupements, des classes, des collectivités. Il s'agit, en d'autres termes,
de « violations de masse ».
En effet, la complexité de la société moderne et l'enchevêtrement
des relations économiques engendrent des situations où des actes parti
culiers peuvent porter atteinte aux intérêts d'un grand nombre de per
sonnes et présentent, de ce fait, des problèmes qui n'ont pas été envisagés
dans les litiges individuels. Ainsi, de fausses informations divulguées par
une société par actions peuvent nuire à tous les acheteurs potentiels de
ces actions ; l'imposition par un gouvernement local ou national d'une
taxe illégale peut causer des dommages à tous les citoyens soumis à son
ressort ; des manèges de monopole entrepris par des grandes sociétés
peuvent léser les intérêts de tous les petits hommes d'affaires concurrents ;
un employeur, qui calcule selon un faux barème l'indemnité des heures
supplémentaires payées à ses employés, les lèse tous ; des décharges
jetées dans une rivière endommagent les riverains en aval et tous ceux
qui ont le droit de jouir des eaux non polluées de cette rivière ; des empaq
uetages défectueux nuisent aux consommateurs de l'article empaqueté,
etc. Le danger de ces dommages, qui affectent simultanément plusieurs
individus, constitue un phénomène croissant et fréquent dans les sociétés
industrielles. Les personnes ainsi lésées sont souvent dans des conditions
inadéquates pour obtenir la protection juridictionnelle contre les préju
dices individuellement subis. Elles peuvent même ignorer leurs droits.
Leurs prétentions individuelles peuvent être trop minimes. En outre, le
risque d'encourir de gros frais engendrés par le procès peut être dispro
portionné par rapport au dédommagement possible.
Nous songeons, notamment, à un autre phénomène typique de notre
époque, un phénomène qui détermine quotidiennement la qualité de
vie et qui pourra se révéler vraiment déterminant pour la survie de la
civilisation humaine : le mégalo-urbanisme, la mégalopole qui est déjà
une réalité d'aujourd'hui, et l'œcuménopole, ou cité universelle, qui
s'esquisse à l'horizon d'un proche lendemain (3). Analysant ce phéno-
(3) Sur ce phénomène voir, par ex., les intéressantes réflexions de Arnold
Toynbee, Cities on the Move, Londres, Oxford University Press, 1970, et de Lewis
Mumford, The City in History, 1961, Penguin Books, 1966. LE PROCÈS CIVIL 578 DANS
mène dans un livre récent, l'historien anglais Arnold Toynbee donne un
avertissement qui pourrait se révéler être une prophétie :
« Ce développement... est une partie d'un phénomène qui est mond
ial. Dans tous les continents les mégalopoles se fusionnent pour former
l'œcumenopole,... [qui] va embrasser, comme son nom l'indique, la surface
du globe avec une seule structure urbaine.
« La question ouverte n'est pas de savoir si l'œcumenopole va exis
ter ; mais si son créateur, le genre humain, va devenir son maître ou sa
victime. Serons-nous capables de rendre l'inévitable œcuménopole un
habitat tolerable pour le genre humain ? » (4).
Eh bien, il semble clair que dans le cadre de ces nouveaux, gigant
esques phénomènes sociaux, aussi attirants que dangereux s'ils ne sont
pas maîtrisés à temps par l'homme, le droit, instrument d'organisation
des sociétés, doit assumer des tâches et prendre des dimensions inconnues
jusqu'à maintenant. Les activités et les rapports concernent de plus en
plus souvent des catégories entières d'individus, et non quelques individus
seulement. Les droits et les devoirs ne se présentent plus, comme dans
les codes traditionnels d'inspiration individualiste-libérale, des
droits et des devoirs essentiellement individuels, mais méta-individuels et
collectifs. Ce développement, apparu d'abord timidement et sporadique
ment dans certaines législations spéciales — surtout à partir des premières
lois spéciales en matière de rapports de travail, vers la fin du dernier
siècle — , s'est progressivement généralisé : à tel point qu'aujourd'hui
il n'y a ni constitution démocratique moderne, ni déclaration internatio
nale des droits de l'homme, qui ne proclame des droits et des devoirs
« sociaux » et « collectifs », jadis ignorés ou négligés.
Notamment, le droit à l'environnement et au respect de la beauté
des monuments, le droit à la santé et à la sécurité sociale, le droit à ne
pas être écrasé par un développement urbaniste chaotique, par une public
ité commerciale mensongère, par des fraudes financières, bancaires,
alimentaires, ou par des discriminations sociales, religieuses ou raciales,
tous ces droits qui désormais trouvent place dans toutes les législations
les plus avancées, ont un caractère « diffus ». Ils appartiennent à la collect
ivité. Continuer, d'après la tradition individualiste typique du xixe siècle,
à rapporter ces droits exclusivement à des individus particuliers — par
exemple, au propriétaire voisin dans l'hypothèse d'une construction abus
ive, ou à l'acquéreur personnellement victime en cas de fraudes aliment
aires commises à une grande échelle par le producteur — , signifierait
rendre impossible une protection juridique effective de ces droits, préci
sément au moment où ils apparaissent comme des éléments de plus en
plus essentiels pour la vie civile moderne. Devant la défiguration, par
exemple, de la splendide colline de Florence, où j'habite dans la maison
ancienne qui fut celle du père de Boccace, moi, citoyen isolé, je suis
pratiquement impuissant. L'intérêt en jeu est collectif, et partant il doit
être possible d'édifier des types de protection nouveaux, qui ne soient pas
(4) Toynbee, op. cit. supra note 3, p. 196. LA PROTECTION D'INTÉRÊTS COLLECTIFS ET DE GROUPE 574
liés exclusivement à l'intérêt matériel et au caprice de l'initiative indivi
duelle. C'est justement la recherche de ces types de protection nouveaux
qui, à mon avis, est en train de caractériser profondément l'évolution du
droit de l'époque contemporaine.
3. Intérêts « en quête d'auteur » : le dépassement de la summa divisio
« public-privé », et le problème de la qualité pour agir pour la défense
d'intérêts collectifs. — Les intérêts collectifs, tout en constituant une
réalité indéniable et grandissante des sociétés d'aujourd'hui, échappent
toutefois à des définitions précises. Ils se soustraient aux schémas tradi
tionnels auxquels nous les juristes, et en particulier nous les processua-
listes, avons été habitués.
Il s'agit, tout d'abord, d'intérêts, (si je peux m'exprimer avec une
formule empruntée à Pirandello) en quête d'auteur. Qui peut s'en faire le
défenseur et le protecteur ? Notamment, qui a qualité (ou, d'après la termi
nologie anglo-américaine : qui a locus standi ou standing) pour les repré
senter et les défendre en justice ? Le problème se pose donc de savoir
s'il y a, et quelle est, la « juste partie », à savoir la partie ayant qualité
pour agir dans un procès concernant ces intérêts.
Traditionnellement, le problème de la qualité pour agir dans le
procès civil a été résolu sur la base d'une division nette entre ce qui est
«public » et ce qui est « privé », où par public (du latin populus) l'on
entend ce qui est réservé au « peuple » ou à l'Etat (Res publicä), alors
que par privé l'on entend ce qui appartient à la libre disponibilité de l'indi
vidu qui en est « titulaire ».
Nous avons été habitués à raisonner, grosso modo, dans les termes
suivants :
a) Le procès civil met en cause, en principe, des situations de droit
privé, individualistes ; ergo, la partie ayant qualité pour agir, ou la « juste
partie », sera précisément le sujet de droit privé qui est (ou s'affirme)
titulaire, ou représentant du titulaire, de la situation juridique portée en
justice (5) ;
b) En revanche, le procès pénal met en cause un intérêt public,
c'est-à-dire de l'Etat ; ergo, la partie ayant qualité pour agir sera une
partie publique, qui représentera, précisément, l'intérêt de l'Etat. En
réalité, dans les pays d'influence française, cette partie sera normalement
le ministère public (6). C'est ainsi que l'idée du monopole du ministère
(5) Cf., notamment Solus & Perrot, op. cit. supra note 1, p. 249 ; Code
de procédure civile italien, art. 81. Ce n'est que dans des cas tout à fait except
ionnels, expressément prévus par la loi, que l'on peut avoir des formes de « qual
ité pour agir extraordinaire » ou « anomale », c'est-à-dire qu'une personne pourra
agir en justice pour la protection d'un droit à'autrui, même si elle n'est pas la
représentante légitime du titulaire de la situation juridique. Voir, par ex., P.
Calamandrei, Opère giuridiche (édité par M. Cappelletti), IV, Naples, Morano,
1970, pp. 131-133, 477-481 ; Solus & Perrot, op. cit., pp. 216, 252.
(6) Cf., par ex., Luc Bihl, « L'action « syndicale » des associations », dans
Gazette du Palais, Doctrine, 93, 1973, pp. 523, 524-525 (où l'on peut lire, entre
autre, que « l'Etat, représenté par le ministère public, est la seule collectivité ad
mise par un droit pénal profondément enraciné dans l'individualisme »). LE PROCÈS CIVIL 575 DANS
public dans l'exercice de l'action pénale s'est affirmée (7). Et même lors
que, exceptionnellement, l'on reconnaît un élément « public » dans le
procès civil aussi — par exemple, dans les actions en matière de mariage
ou d'état des personnes — , l'on tend à reconnaître la qualité pour agir
(ou, du moins, pour intervenir) au ministère public, justement en tant que
représentant de l'Etat qui est le titulaire du droit public.
Tertium non datur. Entre « public » et « privé » il y a un abîme
profond, un * mighty cleavage » comme l'a dit un juriste anglais (8).
Entre les deux termes de la summa divisio l'on ne voit pas de points de
raccordement : la dichotomie semble avoir un caractère exclusif, comme
un aut aut qui n'admet pas des pluralismes.
Mais cette conception, encore profondément enracinée dans beau
coup de normes, de principes et d'institutions processuels, se révèle de
moins en moins acceptable. La summa divisio semble irrémédiablement
dépassée par la réalité sociale de notre époque, qui est infiniment plus
complexe, plus articulée, plus « sophistiquée » que la simpliste dicho
tomie traditionnelle. Notre époque, nous l'avons déjà vu, pousse violem
ment au premier plan de nouveaux intérêts « diffus », de nouveaux droits
et devoirs qui, sans être publics au sens traditionnel du mot, sont toutefois
« collectifs » : personne n'en est titulaire en même temps que tous, ou
tous les membres d'un groupe donné, d'une classe ou d'une catégorie,
en sont les titulaires. A qui appartient l'air que je respire ? L'ancien
idéal de l'initiative processuelle centralisée à la façon d'un monopole
entre les mains du seul sujet auquel « appartient » le droit subjectif, se
révèle impuissant devant des droits qui appartiennent en même temps à
tous et à personne. Et pourtant, c'est justement la lutte pour ces droits —
la lutte, reprenant notre exemple, pour l'air non pollué — qui exprime
une des exigences maxima des systèmes juridiques contemporains. Le refus
de la « justiciabilite » des situations diffuses ou collectives,
que les tribunaux de nombreux pays prononcent trop souvent encore
aujourd'hui (9), est la conclusion logique et cohérente de la prémisse
conceptuelle d'après laquelle l'action vise à la défense d'un droit dont le
demandeur est, ou se prétend, titulaire. Ce refus est toutefois, en même
temps, une offense aux exigences les plus vitales de la réalité contemp
oraine.
4. Insuffisance de la solution qui confère la qualité pour agir à la
partie directement et personnellement lésée. — Dérogeant à la rigueur
abstraite de la prémisse conceptuelle, d'après laquelle la protection juri
dictionnelle ne serait accordée qu'à la demande du « titulaire » du droit
subjectif porté en justice, de nombreux systèmes juridiques ont commencé
à entr'ouvrir, bien que lentement, les portes de la justice aux intérêts
(7) Cf. id., pp. 525-526.
(8) T.E. Holland, cité par J.H. Merryman, The Civil Law Tradition, Stanf
ord, Cal., Stanford University Press, 1969, p. 99.
(9) Pour quelques exemples récents typiques voir notre op. cit. supra note 2,
p. 123, note 340 (Allemagne) ; Conseil d'Etat, arrêt du 14 juillet 1972, n. 475
dans Foro ltaliano, 1972, m, col. 269 (Italie). LA PROTECTION D'INTÉRÊTS COLLECTIFS ET DE GROUPE 576
collectifs, ou à certains d'entre eux. Mais même dans ce cas, l'empreinte
des vieux schémas conceptuels n'a pas cessé de se manifester.
En effet, même en dépassant la thèse plus conservatrice, qui dénie
tout court la « justiciabilité » des intérêts collectifs, on a souvent soumis
cette c justiciabilité » à des limites qui reflètent encore les schémas
de la dichotomie traditionnelle « public-privé ». Et ainsi, l'on a considéré
comme « juste partie » ayant qualité pour agir soit l'individu directement
lésé par un acte nuisible à un intérêt collectif, en tant qu'agissant pour
obtenir l'indemnisation du dommage qu'il a subi personnellement ; soit
l'Etat et, en réalité, le ministère public, en tant qu'agissant dans l'intérêt
de la collectivité. L'une et l'autre solution ont été fréquemment proposées
et expérimentées ; malheureusement, toutes les deux révèlent les vices
découlant du caractère artificiel et irréel de la summa divisio dans laquelle
elles restent enracinées.
Tout d'abord, la première solution est insuffisante. L'individu « per
sonnellement lésé », ayant qualité pour agir exclusivement pour l'indem
nisation du dommage qu'il a subi, n'est pas en mesure d'assurer à lui même
ni à la collectivité une protection adéquate contre la violation d'intérêts
collectifs ; il n'est pas en mesure, surtout, de monopoliser cette protection,
qui revêt des caractéristiques tout à fait particulières et une importance
jusqu'à maintenant inconnue dans l'histoire du droit. Prenons le cas du
consommateur qui doit se protéger contre des violations commises en
série, « en chaîne », par une grande industrie. Le dommage qu'il subit
personnellement sera, normalement, trop insignifiant pour l'inciter à
agir contre un adversaire aussi puissant. Et, en tout cas, la condamnation
éventuelle, se limitant au dommage subi par l'une seulement parmi de
milliers ou de millions de victimes, sera dépourvue de conséquence eff
icace, préventive ou repressive, contre l'auteur du dommage et au profit de
la collectivité. Seul, le consommateur isolé n'agit pas. S'il le fait, il est un
héros. Mais ce n'est que s'il a qualité pour agir non pas simplement pour
lui, mais pour le groupe entier dont il est membre, que ce « héros » échap
pera au destin ridicule d'un Don Quichotte en lutte aussi vaine que
pathétique contre les moulins à vent. Les héros d'aujourd'hui ne sont
plus, hélas, les chevaliers errants du Moyen Age, prêts à se battre seuls
en faveur du faible ou de l'innocent ; mais ils sont plutôt des Ralph Nader,
des Martin Luther King. C'est-à-dire qu'ils sont ceux qui savent organiser
sur le plan de la lutte de groupe la défense d'intérêts diffus, collectifs,
méta-individuels, arrivant à plier les traditionnelles structures individual
istes de protection — notamment les structures judiciaires — à de nou
veaux besoins, typiques des sociétés « de masse » modernes.
5. Insuffisance aussi de la solution qui confie la défense des intérêts
collectifs au ministère public. — Je reviendrai plus tard sur cette nécessité
de transformation profonde des structures judiciaires de protection. Il faut
ajouter ici que non moins que la première, la deuxième solution également
— à savoir, celle qui consiste à confier la défense des intérêts collectifs
au ministère public (ou à d'autres « parties publiques » analogues, tels que
Yattorney gênerai dans les pays de common law ou la Prokouratoura dans LE PROCÈS CIVIL 577 DANS
les pays socialistes) — s'est montrée tout à fait inappropriée. « Concédons-
le — écrit un auteur belge bien connu, ancien procureur général — , « c'est
uniquement le fait de la communication au Ministère public qui est entré
dans les mœurs ; sa passivité dans la défense des intérêts collectifs étonne
souvent ceux qui la constatent > (10). Les auteurs français ne sont pas
moins sévères. « L'expérience a suffisamment démontré que... le minist
ère public est très souvent enclin à ne pas agir », lit-on au Dalloz-Sirey
de 1972, notamment en ce qui concerne les offenses de diffamation
raciale (H). Et en 1970, sur le même glorieux périodique, un autre auteur
écrivait à propos des « ventes agressives » : « le ministère public... n'est
pas enclin à exercer des poursuites de son propre chef dans une matière
si étrangère aux préoccupations de la justice traditionnelle » (12). D'aut
res auteurs font les mêmes réflexions à propos de la protection du consom
mateur et de l'environnement (13). En Italie et dans d'autres pays, la
doctrine plus sensible parvient à des conclusions encore plus négatives, si
c'est possible (14).
L'inaptitude du ministère public à se faire le défenseur, dans le procès
civil aussi bien que dans le procès pénal, de ces intérêts collectifs nais
sants, ne peut étonner. En réalité, toute l'histoire pluriséculaire du Parquet
est telle qu'elle exclut la possibilité de son adaptation à cette nouvelle
fonction extrêmement importante. D'un côté, le ministère public est trop
semblable au juge — « au-dessus de la mêlée » (15) — pour être apte,
sur le plan culturel et psychologique, à devenir le défenseur dynamique
d'intérêts (économiques, religieux, raciaux, etc.) de groupes, de commun
autés, de classes. Comme le déclare le procureur général de Lyon, M.
(10) H. Bekaert, « La mission du ministère public en droit privé », dans
Mélanges en l'honneur de Jean Dabin, II, Bruxelles et Paris, Bruylant et Sirey,
1963, pp. 419, 441.
(11) J. Foulon-Piganiol, « La lutte contre le racisme », dans Recueil Dalloz
Sirey, Chronique, 1972, pp. 261-263 ; cf. « Réflexions sur la diffamation ra
ciale », ibidem, 1970, p. 133 ; « Nouvelles réflexions sur la diffamation raciale »,
ibidem, 1970, p. 163.
(12) J. Calais-Auloy, « Les ventes agressives », in Recueil Dalloz Sirey,
Chronique, 1970, pp. 37, 39. V. aussi M.-L. Rassat, Le Ministère public entre
son passé et son avenir, Paris, Pichon et Durand- Auzias, 1967, pp. 220-221 : « on
sait... que le ministère public s'abstient souvent de poursuivre des infractions qui
apportent un trouble léger à l'ordre public lorsque la mise en évidence de leurs
éléments constitutifs est délicate. Il en est ainsi de presque toutes les infractions
à la législation commerciale et, en particulier, à la réglementation des sociétés
par action qui nécessitent, pour être révélées, des expertises comptables longues,
compliquées et coûteuses, dont on préfère laisser la charge à la partie lésée ».
(13) V. par ex., M. Despax, « La défense juridique de l'environnement »,
dans La Semaine Juridique, Juris-Classeur périodique, 44, 1970, I, n° 2359 ; Bihl,
op. cit. supra note 6, pp. 527-529.
(14) Voir, par ex., V. Vigoriti, « The Role of the « Ministère Public » in
Civil Proceedings : Italy », dans Associazione Italiana di Diritto Comparato,
Rapports nationaux italiens au IX* Congrès international de droit comparé, Milan,
Giuffrè, 1974, pp. 269, 285, 287 et passim.
(15) J.-E. Krings, c Le rôle du ministère public dans le procès civil », dans
Rapports belges au IX' Congrès international de droit comparé, Bruxelles, Etablis
sements Wieme, 1974, pp. 139, 166.
37 LA PROTECTION D'INTERETS COLLECTIFS ET DE GROUPE 578
Jégu, le magistrat du Parquet « ne saurait être le porte-parole d'une clas
se, d'un groupe de citoyens ou d'intérêts » (16).
D'un autre côté, le ministère public est aussi toujours trop lié à
l'exécutif, pour être institutionnellement apte à s'ériger en défenseur d'inté
rêts, constitutionnels ou d'une autre nature, qui souvent ont besoin d'être
protégés contre les abus perpétrés justement par des organes politiques ou
administratifs. Cela est si vrai que, lorsque au dernier siècle 1'« Etat de
droit t> a voulu introduire un système de contrôle judiciaire des actes de
l'administration publique — un événement d'une importance capitale pour
la civilisation juridique, dont la France a été le grand pionnier — , l'initia
tive de ce contrôle a été confiée à des particuliers, non pas au ministère
public. Bien que dans la justice administrative ce soit avant tout un intérêt
public qui est indéniablement en jeu, le moteur du contrôle juridictionnel
de l'administration publique est resté l'intérêt du particulier lésé par l'acte
administratif illégal. En somme, c'est la partie privée qui agit comme une
sorte de private attorney general, de « ministère public privé », pour
employer une formule sur laquelle nous reviendrons (17).
En outre, le ministère public est une institution hiérarchique et de
carrière. Cela signifie, tout simplement, que dans cette institution on arrive
aux postes de commande lorsque l'on est âgé, après avoir vécu pendant
de nombreuses années dans un monde plus ou moins isolé, comme une
« catégorie sociale » à part. Sans doute, même les juges — la « magis
trature assise » — , en France, ainsi qu'en Allemagne, en Italie et en
général dans la tradition des pays de civil law, font une « carrière » de
fonction publique. Mais tandis que, dans l'histoire moderne et contemp
oraine, l'autonomie organique et l'indépendance personnelle des juges
se sont progressivement accentuées, l'on a gardé en revanche un certain
rapport de dépendance du Parquet vis-à-vis de l'exécutif aussi bien que
son organisation hiérarchique. D'où il s'ensuit que, alors qu'il n'est pas
rare de voir le jeune juge se « rebeller » dans ses décisions contre la
jurisprudence des cours supérieures, en général cette forme de pluralisme
manque au sein de la « magistrature debout ». Quelle institution pourrait
donc être moins apte que le ministère public à devenir le défenseur
d'idées, d'intérêts, de besoins nouveaux et non traditionnels ?
Il y a enfin le fait, très important, du manque de spécialisation. Le
ministère public, comme le juge et l'avocat, est spécialisé dans un seul
domaine : le droit. Comme tel, il sera, en principe, suffisamment équipé
(16) J. Jégu, rapport français sur le thème « Le rôle du Ministère public dans
le procès civil » au IXe Congrès international de droit comparé (supra, note 2) ;
v. aussi Krings, op. cit. supra note 15, pp. 147, 165-166. L'inaptitude du Parquet
à une partisan advocacy a été reconnue par l'évolution historique de l'institution.
Contrairement à ses origines, le Ministère public, de règle, n'agit pas comme avocat
de l'Etat ou d'autres établissements publics ; quand ceux-ci sont parties au pro
cès, de même que toutes les autres parties, ils doivent être représentés par les avo
cats ordinaires (France, Allemagne) ou bien par un corps spécial d' « avocats de
l'Etat » qui n'a rien de commun avec le Ministère Public (Italie, Espagne, Autri
che). V. les références comparatives dans Cappelletti, op. cit., supra note 2, pp.
38-39, texte et notes 84-85.
(17) V. § 12 in fine, infra. LE PROCÈS CIVIL 579 DANS
pour poursuivre les crimes traditionnels, peu complexes et dont le caract
ère est essentiellement individuel, tournant autour de la triade vol-rapine-
homicide. Il sera aussi suffisamment équipé pour représenter au procès
civil certains intérêts, eux aussi traditionnels et faciles à identifier, tels que
ceux concernant l'unité de la famille ou l'intégrité de l'état des personnes.
Mais en revanche il sera très mal équipé pour la poursuite pénale de délits
moins traditionnels, ayant un caractère essentiellement collectif, bien plus
complexes, plus difficiles à découvrir et à frapper : délits économiques
commis par des banques ou des sociétés par actions au préjudice de
larges catégories de petits épargnants ou actionnaires ; monopoles abusifs ;
pollutions industrielles ; constructions illicites ; fraudes alimentaires et
publicitaires... Egalement, le ministère public sera mal équipé pour défen
dre et représenter de façon appropriée des intérêts civils qui son liés à ces
mêmes complexes phénomènes économiques, industriels, immobiliers.
Cette représentation et cette défense impliqueraient, en effet, des connais
sances hautement spécialisées en matière comptable, urbaniste, écologique,
chimique, etc.
Les expériences belge, française et italienne, d'un côté, et celles des
pays de common law de l'autre, sont très éclairantes. Dès 1881 en Belgi
que, dès 1913 en France et dès 1942 en Italie, un droit d'action général
ou, au moins, un droit d'intervention, a été reconnu au ministère public
toutes les fois qu'il relève un important élément d'ordre public ou d'intérêt
public digne de protection (18). En ce qui concerne les pays de common
law, l'idée que Y attorney general a qualité pour engager des procès civils,
où pour y intervenir, comme représentant d'un public interest vaguement
défini, est encore plus ancienne (19). « Ordre » et « intérêt public »
sont, évidemment, des concepts vagues et souples, d'autant plus que le
ministère public et V attorney general jouissent d'un large pouvoir discré
tionnaire pour leur identification dans les cas concrets. Et pourtant ce
n'est que dans des cas tout à fait exceptionnels que le ministère public ou
Yattorney general, usant de ses pouvoirs virtuellement très étendus, s'est
mis en campagne pour défendre des intérêts collectifs devenus fondament
aux dans les sociétés modernes : la protection des libertés fondamentales
des minorités ethniques, politiques, religieuses, la sauvegarde de l'environ
nement, la protection du consommateur (20)... Deux récentes lois fran
çaises assez significatives semblent reconnaître ouvertement l'insuffisance
du ministère public comme protecteur de ce type d'intérêts. Je m'en rap
porte à la «x loi Royer » du 27 décembre 1973 et à la loi du 1er juillet
1972 relative à la lutte contre le racisme. Ces deux lois ont dû ouvrir
les portes de la justice aux associations privées, pour pouvoir assurer une
protection efficace, respectivement de 1'« intérêt collectif des consom-
(18) V. les références dans Yop. cit. supra note 2, pp. 43-46.
(19) V. op. cit. supra note 2, p. 69 et note 170, et pp. 101-102 et notes 271-
275.
(20) V. les références dans l'op. cit. supra note 2, pp. 46-50 et notes 104-112
(France et Belgique), pp. 51-53 et notes 113-20 (Italie), pp. 69 et note 171, 71-73
texte et notes 179-84, et pp. 101-106 (pays de Common Law).

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