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Le contrôle de l'administration par la Prokuratura dans la République populaire hongroise - article ; n°4 ; vol.32, pg 771-782

De
13 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1980 - Volume 32 - Numéro 4 - Pages 771-782
12 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Attila Racz
Le contrôle de l'administration par la Prokuratura dans la
République populaire hongroise
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 32 N°4, Octobre-décembre 1980. pp. 771-782.
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Racz Attila. Le contrôle de l'administration par la Prokuratura dans la République populaire hongroise. In: Revue internationale
de droit comparé. Vol. 32 N°4, Octobre-décembre 1980. pp. 771-782.
doi : 10.3406/ridc.1980.3777
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1980_num_32_4_3777CONTRÔLE DE L'ADMINISTRATION LE
PAR LA PROKU RATURA
DANS LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE
HONGROISE
par
Attila RACZ
Maître de recherche à l'Institut
des sciences juridiques et administratives de l'Académie
des Sciences de Hongrie
I. L'ETABLISSEMENT DU PARQUET D'UN NOUVEAU TYPE
La création d'un Parquet d'un nouveau type, du point de vue fonctionnel
et de l'organisation, a pris place en Hongrie sur la base de la Constitution de
1949 (loi n° XX de 1949). La Constitution a envisagé d'établir, au lieu d'un
Parquet semblable à l'institution française, une Prokuratura, sur le modèle
soviétique, qui, en plus de ses autres attributions (par exemple participer à la
lutte contre la criminalité), exerce également une surveillance dite «générale»
sur l'observation des lois : il contrôle, en particulier, le fonctionnement légal
de l'administration publique, et, dans l'intérêt d'une réalisation efficace, il
agit indépendamment des organismes administratifs et en dehors de l'influence
de ceux-ci. Le procureur général est élu et peut être révoqué par l'Assemblée
nationale. Le n'est responsable qu'envers l'Assemblée natio
nale, alors que les autres procureurs ne sont soumis qu'à la direction et à la
gestion du procureur général.
Sur la base de cette conception constitutionnelle, le Parquet du nouveau
type (la Prokuratura) est l'organisme fondamental du contrôle de l'adminis
tration publique et, en général, de la surveillance de l'observation des lois. Il
est évident que la prise de position récente au sujet du rôle de la juridiction
administrative (révision par les juges des décisions administratives) et la 772 LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION PAR LA PROKURATURA
suppression de la Cour administrative ont contribué à permettre au Parquet
d'effectuer des contrôles sur l'administration publique. La Cour administrat
ive avait été abrogée par la loi n° II de 1949 et les affaires relevant de la
compétence de cette cour avaient été dévolues, soit à la voie administrative
normale et aux commissions d'arbitrage spéciales établies en liaison avec
l'organisation administrative, soit à la voie judiciaire civile, c'est-à-dire aux tr
ibunaux ordinaires. Comme on pouvait le lire dans l'énoncé des motifs minist
ériels du projet de loi, cela découlait, en dehors de raisons pratiques, d'une
conception théorique remontant au siècle passé qui considérait — par
réaction contre les idées de l'époque précédente — comme le sommet du d
éveloppement politique la création d'un Etat de droit (Rechtstaat). Or, à cette
notion se rattachait un système de juridiction de droit public, dans lequel la
solution des litiges de droit public survenus entre le pouvoir public et les per
sonnes qui invoquaient un droit, relevait de la compétence d'un organe judi
ciaire situé en dehors du pouvoir exécutif. Par contre, la démocratie populair
e considère que la garantie des droits civiques réside dans le fait que le
pouvoir de l'Etat est exercé par le peuple, c'est-à-dire que le pouvoir exécutif
se trouve lui-même entre les mains d'autorités qui, à tous égards, ne perdent
jamais de vue les intérêts du peuple. Dans une telle conception, une
juridiction administrative séparée n'est plus nécessaire. Nous devons cependant
faire observer que, plus tard, le jugement porté sur la juridiction administrat
ive s'est considérablement modifié. Par exemple, lors de l'adoption de la
loi n° IV de 1957 sur les règles générales de la procédure administrative, on
estimait que la procédure judiciaire était un moyen efficace de faire prévaloir
la légalité et qu'il ne serait pas opportun de renoncer à son application, même
dans les affaires administratives.
Pendant la période de création de ce Parquet d'un nouveau type, on ne
recherchait pas la possibilité d'un contrôle extérieur de la légalité administrat
ive dans une large garantie des compétences de la juridiction. Il était,
bien entendu, nécessaire, dans l'intérêt de l'observation des lois et de l'appli
cation unifiée de celles-ci, d'assurer un contrôle extérieur, institutionnel et
pertinent, même lorsque l'organisme, fonctionnant en dehors de la
hiérarchie administrative, n'avait pas été doté d'attributions de décision en
matière c'est-à-dire d'«un pouvoir administratif». La
meilleure solution sembla être, au point de vue constitutionnel, de confier
cette fonction en premier lieu au Parquet, transformé dans son organisation
et disposant de fonctionnaires qualifiés du point de vue juridique. Cepend
ant, le contrôle judiciaire de l'Administration, en tant que forme institu
tionnelle du contrôle extérieur de l'Administration était loin d'être suffisant.
En effet, la possibilité d'avoir recours à la voie judiciaire n'était pas générale
dans le droit hongrois, même avant 1949, elle était plutôt réservée à un cercle
relativement restreint ; la Cour administrative n'était saisie que sur la
demande des parties, etc., et c'est une des raisons pour lesquelles une partie
considérable des activités de l'Administration était restée en dehors de la
sphère de contrôle d'un organisme indépendant de celle-ci.
C'est en 1953 que l'application de la partie de la Constitution concernant
la Prokuratura fut réalisée par l'organisation du Parquet d'un nouveau type
et que débuta son fonctionnement, c'est-à-dire avec un retard de quatre DANS LA REPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 773
années, en vertu du décret-loi n° 13 de 1953. Le décret-loi n° 9 de 1959
adopta de nouvelles dispositions relatives à la Prokuratura : elles sont
contenues dans la loi n° V de 1972 promulguée sur la base de la modification
globale de la Constitution intervenue en 1972 (loi n° I de 1972 sur la
modification de la loi n° XX de 1949 et sur le texte unifié de la Constitution
de la République populaire hongroise). En ce qui concerne les dispositions les
plus importantes en vigueur au sujet de l'organisation et du fonctionnement
de la Prokuratura et de ses méthodes de contrôle sur l'administration publi
que, mentionnons encore l'instruction normative n° 2/1973 du procureur génér
al sur l'organisation de la Prokuratura de la République populaire hongroise et
sur n° 3/1973 les règles émise de par son le fonctionnement, procureur général ainsi sur la que surveillance l'instruction de la normative légalité.
Comme le montre l'énumération des règles de droit fondamentales portant
sur la Prokuratura, au cours des vingt-cinq ans d'existence de ce Parquet d'un
nouveau type, l'institution a connu à trois reprises une nouvelle réglementat
ion. Cependant, les développements ou les changements les plus importants
ont plutôt porté sur l'organisation de la Prokuratura que sur ses compétenc
es.
II. L'ORGANISATION DE LA PROKURATURA
La Prokuratura occupe dans la République populaire hongroise une place
particulière parmi les organismes d'Etat. La Prokuratura, d'une structure cent
ralisée, est un type d'organe autonome, qui est indépendant, du point de vue
organisational, non seulement des tribunaux et des organismes locaux, mais
aussi — comme nous l'avons déjà signalé — de la hiérarchie administrative en
général. La Prokuratura ne se rattache, du point de vue organisationnel, qu'aux
organes suprêmes du pouvoir de l'Etat et de la représentation du peuple. En
vertu de la Constitution, le procureur général est élu pour cinq ans par l'Assem
blée nationale lors de sa première séance, c'est-à-dire jusqu'à la première séance
de l'Assemblée nationale suivante (article 52, alinéa 1 de la Constitution
modifiée par la loi n° I de 1957). L'Assemblée nationale peut révoquer le
procureur général. Le procureur général est responsable devant l'Assemblée
nationale et il est tenu de lui rendre compte de son activité. Lorsque
l'Assemblée nationale n'est pas en session, les attributions de celle-ci sont
exercées par le Conseil de la présidence, corps de vingt et un membres élus par nationale parmi ses propres membres. Il est aussi autorisé à
remplacer l'Assemblée nationale entre ses sessions, mais il ne peut pas, par
exemple, modifier la Constitution.
Les membres de l'Assemblée nationale peuvent adresser au procureur
général des questions portant sur toutes les affaires relevant de sa compét
ence et celui-ci est tenu de répondre à ces questions devant l'Assemblée
nationale. L'Assemblée nationale peut annuler les dispositions des organes
d'Etat (y compris la Prokuratura) contraires à la Constitution ou violant les
droits de la société. Le Conseil de présidence annule ou modifie toute
règle de droit ou toute mesure contraire à la Constitution. Signalons encore
que les droits et les devoirs du procureur, relatifs à ses activités, ne peuvent
être définis que par une loi ou par un décret-loi du Conseil de la présidence. LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION PAR LA PROKURATURA 774
En ce qui concerne la Prokuratura, seul parmi les organismes administratifs,
le Conseil des ministres a obtenu une autorisation spéciale pour déterminer les
tâches de la Prokuratura et seulement dans certaines procédures déterminées
par les règles de droit qu'il énonce. D'autre part, il est extrêmement important
de faire profiter les autres organes de l'expérience de la Prokuratura. C'est
pourquoi il est, par exemple, nécessaire d'assurer une coopération entre la
Prokuratura et les organes administratifs. C'est notamment ce qui était visé
par la disposition de la loi selon laquelle le procureur général participait, avec
voix consultative, aux séances du Conseil des ministres. Il en est de même des
dispositions de la loi n° I de 1971 portant sur les conseils locaux (y compris
les conseils départementaux), c'est-à-dire les organes locaux de représenta
tion populaire. Selon cette loi, la Prokuratura informe l'organe dirigeant d'Etat
local qui est responsable de la situation générale sur le territoire en question
(notamment le conseil ou le comité exécutif du conseil) de l'état de la
légalité, etc..
L'organisation de la Prokuratura est unifiée et centralisée quant à sa struc
ture : à sa tête se trouve le procureur général. Les procureurs sont nommés par
le procureur général de la République populaire hongroise. Cette règle n'est
limitée qu'à l'égard des adjoints du procureur général, qui sont nommés par le
Conseil de présidence de la République populaire hongroise. Par ailleurs,
il est nécessaire d'avoir, pour la nomination des procureurs militaires, l'accord
du ministre de la Défense nationale ou celui du ministre de l'Intérieur. L'orga
nisation de la Prokuratura est dirigée et gérée par le procureur général. Les
activités des procureurs sont subordonnées à celles du Le
procureur général (les organes supérieurs et les chefs) peut assumer lui-
même, ou limiter, les compétences des organes, chefs et procureurs infé
rieurs. Le procureur général peut donner des instructions aux procureurs.
En principe, ce sont, en premier lieu, les chefs directs qui donnent des instruc
tions aux personnels de la Prokuratura. Lorsqu'un chef de l'échelon supérieur
donne directement une instruction à un procureur, ce dernier est tenu d'info
rmer son chef direct de l'instruction qu'il a reçue. Par ailleurs, si le procureur
n'est pas d'accord avec cette instruction, il est en droit de donner son opinion,
soit de vive voix, soit par écrit, mais, à l'exception des cas prévus par le Code
du travail — si par exemple, il commettait une infraction en obéissant à
l'instruction — il est tenu d'agir conformément à l'instruction qu'il a reçue.
Sur la demande expresse du procureur, le chef direct est tenu de soumettre
l'opinion divergente à leur chef supérieur commun, pour qu'une décision soit
prise. Dans une sphère déterminée, le procureur général peut également donner
des ordres d'un caractère général aux procureurs subordonnés ; par exemple,
sur la base d'une autorisation de la loi, il peut réglementer par une instruc
tion normative l'organisation et le fonctionnement de la Prokuratura (mais
en ce qui concerne les Prokuraturas militaires, seulement en accord avec
les ministres de la Défense et de l'Intérieur).
Les organes de la Prokuratura de la République populaire hongroise sont
les suivants : la Prokuratura générale de la République populaire hongroise ;
puis, au niveau moyen, les Prokuraturas départementales, ainsi que la
Prokuratura de la capitale. De plus, fonctionnent aussi, ou peuvent fonc
tionner, une Prokuratura principale militaire (à la tête de laquelle se trouve DANS LA REPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 775
le procureur principal militaire qui, en ce qui concerne ses fonctions, est
subordonné au procureur général de la République populaire hongroise et agit
comme son adjoint), ainsi que les Prokuraturas militaires territoriales et les
Prokuraturas de certaines unités militaires supérieures. Par ailleurs, c'est
le Conseil de la présidence de la République populaire hongroise qui ordonne
la création, l'abrogation ou le transfert du siège d'une Prokuratura sur proposi
tion du procureur général dans le cas des Prokuraturas militaires, la
proposition doit être faite en accord avec les ministres de la Défense nationale
et de l'Intérieur (en vertu des règles de droit en vigueur le 1er janvier 1979,
en plus de la Prokuratura générale et de la Prokuratura principale militaire, il
existe en Hongrie : la Prokuratura de la capitale, 19 Prokuraturas département
ales, 109 Prokuraturas d'arrondissements de la capitale réunies, d'arrondisse
ments de la capitale autonomes, de villes et de districts réunis, de districts,
ainsi que de villes et cinq Prokuraturas militaires territoriales). A la tête d'une
Prokuratura départementale se trouve le procureur dirigeant départemental,
à la tête de la Prokuratura de la capitale le la capitale, à
la tête des Prokuraturas de districts, de villes, d'arrondissements de la capitale
se trouvent des procureurs dirigeants de districts, de villes et d'arrondissements
de la capitale, alors qu'à la tête d'une Prokuratura militaire territoriale, on
trouve un procureur dirigeant. Les compétences des procureurs sont réparties
entre les différents organes et chefs des Prokuraturas des divers niveaux, bien
qu'en principe, les compétences des organes et des chefs supérieurs comprenn
ent également celles des organes et des chefs inférieurs.
Les fonctions des procureurs sont exercées par les procureurs et par les
rédacteurs, qui ne détiennent pas tous les droits des procureurs. Peut être
procureur tout citoyen hongrois ayant vingt-quatre ans accomplis,
possédant une qualification universitaire juridique et ayant passé avec succès
un examen professionnel à l'issue d'un stage de droit de deux ans. Dans
certains cas particuliers, le procureur général peut exempter de l'obligation de
passer l'examen ou réduire la durée du stage.
En rapport étroit avec la subordination des procureurs et avec le statut
juridique des procureurs au sein de la Prokuratura, on n'a pas, en général,
établi de garanties spéciales, comme c'est le cas pour les juges au sein de
l'organisation de la justice. En ce qui concerne la situation des procureurs à
l'égard du droit du travail, dans l'intérêt de la garantie de leur
indépendance par exemple, au sujet de leur nomination, de leur responsabil
ité disciplinaire ou de leur transfert aucunes garanties particulières ne sont
prévues par la Constitution ou par la loi. Par ailleurs, en ce qui concerne la
situation des procureurs quant à leurs rapports de travail, les règles générales
figurant dans le Code du travail (loi n° II de 1967) et dans les décrets d'appli
cation de ce code, les règles relatives aux rapports de travail des travailleurs
de l'administration publique et de la justice (décret n° 38/1973/XII.27/MT
du conseil des ministres et son décret d'application) sont applicables ainsi que
la loi sur la Prokuratura et l'instruction normative du procureur général
n° 3/1974 portant sur les règles de service des Prokuraturas (l'instruction du
procureur général n° 3/1978 en contient le texte incorporé en une rédaction
unifiée).
Par contre, l'indépendance et l'impartialité du procureur sont assurées
par plusieurs garanties spéciales. C'est ainsi, par exemple, que les procureurs ne 776 LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION PAR LA PROKURATURA
peuvent pas recevoir d'instructions de la part d'organes extérieurs. La loi sur
la Prokuratura prévoit d'autre part, qu'à l'exception d'activités scientifiques,
d'enseignement, artistiques et littéraires, les procureurs et les rédacteurs des
Prokuraturas n'ont pas le droit d'exercer une autre profession salariée. Les pro
cureurs et les rédacteurs de la Prokuratura — exception faite pour les cas de
flagrant délit — ne peuvent être mis en état d'arrestation qu'avec l'accord du
procureur général et des enquêtes et poursuites pénales ne peuvent être exer
cées à leur encontre qu'avec l'approbation du procureur général, etc..
III. LES ACTIVITES DE CONTROLE DE LA PROKURATURA
EN MATIERE D'ADMINISTRATION PUBLIQUE
La Prokuratura exerce également une surveillance dans la sphère de ses
attributions relatives à la lutte contre la criminalité, portant sur la légalité des
activités des organismes administratifs qui effectuent, par exemple, une
enquête (police, etc.), bien que le domaine particulier de l'activité de
contrôle de la Prokuratura sur l'administration soit la surveillance de la
légalité dite générale. Par la suite, la présente analyse étudiera cette question
en détail. Nous devons d'abord souligner que la surveillance de la légalité
générale s'étend, à certains égards, à d'autres organismes et activités administrat
ifs, bien que le centre de gravité se trouve évidemment être ceux-ci. Par
conséquent, la surveillance de la légalité générale ne couvre pas non plus, en
ce sens, les problèmes qui concernent le contrôle exercé par les procureurs
sur la légalité de l'administration. En effet, aux termes de l'alinéa 1 de l'article
13 de la loi sur la Prokuratura, l'étendue de la surveillance générale est définie
de telle sorte qu'elle concerne les décisions de portée prises par les
autorités administratives d'un niveau inférieur à celui du Conseil des minist
res, ainsi que celles des conseils locaux, de même que leurs décisions
individuelles relevant de la sphère de l'application du droit. De plus, elle
s'étend aux décisions individuelles prononcées par les organes statuant dans
des litiges de droit en dehors des tribunaux, ainsi qu'aux décisions indivi
duelles relatives aux rapports de travail et aux rapports entre les membres des
coopératives, prononcées par des organes économiques ou autres. Elle s'étend
aussi aux mesures de portée générale prises en se conformant aux dispositions
des règles de droit. Pour cette raison, les questions relatives à la surveillance
générale de la légalité ne peuvent être pertinentes, pour notre sujet, que
lorsqu'il s'agit des activités des organes administratifs soumises à la
surveillance générale des procureurs ou des activités administratives d'autres
organes soumises à la surveillance générale des procureurs.
Par conséquent, les compétences de contrôle de la Prokuratura quant à la
légalité de l'administration publique s'étendent, dans le domaine de la surveil
lance générale de la légalité, aux dispositions de portée générale (y compris
les règles de droit et les autres règles normatives) des autorités administratives
d'un niveau inférieur à celui du Conseil des ministres, ainsi qu'à celles des
conseils locaux, à leurs décisions individuelles relevant de la sphère de
l'application du droit, ainsi qu'à leurs décisions individuelles relatives aux
rapports de travail (rapports de service). Et par «autorité administrative» aux
termes des motifs officiels de la loi, il faut entendre, non seulement les organes LA REPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 777 DANS
administratifs exerçant des attributions d'autorités, mais également les
autres organes des d'autorités administratives. D'autre
part, en dehors des actes administratifs juridiques (figurant dans le domaine
de la législation et de l'application du droit), les procédures juridiques administ
ratives (y compris, par exemple, les omissions) sont également soumises au
contrôle de la Prokuratura.
L'étendue de la surveillance générale de la légalité et, dans ce cadre,
l'activité de contrôle de la Prokuratura sur l'administration publique sont
moins vastes en 1972 que dans la réglementation précédente. En 1959,
l'étendue de la surveillance générale était encore déterminée de telle sorte que
les procureurs devaient veiller à la légalité des décrets, des résolutions, des
instructions et des autres mesures prises par les ministères, les organes
directement subordonnés au Conseil des ministres, les autorités relevant de ces
organes, les institutions, les organes économiques, les organes locaux du
pouvoir d'Etat et de l'administration publique, les entreprises, les coopérati
ves et les organisations sociales ; de même, la règle de droit prévoyait que les
procureurs devaient veiller à ce que les personnes chargées de fonctions publi
ques et les simples citoyens se conforment aux dispositions de la loi. En ce
qui concerne le contrôle de la Prokuratura à l'égard de l'administration
publique, il est resté inchangé : les compétences de contrôle des procureurs
s'étendent donc à l'observation de la légalité, à l'observation des lois et des
autres règles de droit réglementées par la Constitution, ce qui veut dire que le
contrôle effectué au seul point de vue de l'opportunité ou de la rentabilité ne
relève pas de leur compétence. D'ailleurs, en vertu de la nouvelle réglement
ation, l'ensemble de l'administration publique ne relève plus, même du point
de vue de la légalité, du contrôle institutionnel des procureurs (de même, les
activités du Conseil des ministres exerçant des activités de gouvernement
se trouvent a priori en dehors de cette sphère). C'est ainsi, par exemple, que le
contrôle des activités de gestion économique des organes administratifs, le des questions relatives à l'organisation interne de l'administration
publique ne sont pas des questions qui entrent expressément dans les attribu
tions des procureurs. Par ailleurs, l'étendue réduite de la surveillance générale
de la Prokuratura est en rapport avec la mise au point systématique des garant
ies de la légalité, et elle se rattache à la règle énoncée dans la Constitution de
1972, aux termes de laquelle chaque organe et chaque citoyen de l'Etat ont le
devoir de respecter la Constitution et les règles de droit constitutionnelles et,
en exerçant leurs fonctions, de les faire observer par autrui. Par conséquent,
la surveillance de l'observation de la légalité n'est plus exclusivement dévolue
aux procureurs. Aux termes de la Constitution, la Prokuratura contribue
seulement «à ce que les organes étatiques, sociaux et coopératifs, ainsi que
les citoyens, respectent et fassent respecter les lois. En cas de violation de la
loi, elle intervient en faveur de la légalité». Cependant, le procureur, tenant
aussi compte de ce qui précède, assume un rôle spécial, généralement pour
assurer la protection de la légalité. En vertu de la Constitution, la loi portant
sur la Prokuratura a, en effet, proclamé que si les lois de la République
populaire hongroise étaient violées de quelque façon que ce soit, et que si
l'organe chargé de la faire cesser ne prenait pas, en dépit de son obligation
définie par la Constitution, les mesures nécessaires, quelle que soit la
personne visée, le procureur était tenu de prendre lui-même les mesures 778 LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION PAR LA PROKURATURA
prévues par la loi. La Prokuratura n'est donc pas exclusivement responsable,
même dans les domaines appartenant expressément à la surveillance des procur
eurs, du respect et de l'observation de la légalité, mais, par contre, dans les
autres domaines, elle dispose de certains droits indirects pour faire respecter
la légalité. Ainsi, par exemple, si elle constate qu'un ministère ne
remplit pas, à tous égards, ses obligations constitutionnelles pour faire
respecter les règles de droit auprès des organes soumis à sa surveillance, la
Prokuratura est tenue de prendre les mesures prévues par la loi, même si la
violation de la loi ne constitue qu'une omission. Peut-être n'est -il pas non plus
sans intérêt de relever que cette tâche, à savoir le contrôle de l'Administration
par les procureurs, est effectuée en Hongrie par 100 à 120 procureurs sur un
effectif total d'environ 1000 procureurs, ce qui revient à dire que 100 à
120 procureurs sont seuls en mesure d'accomplir ce travail, alors qu'on peut
compter, en ce qui concerne l'activité de surveillance générale tout entière,
sur un peu plus du double de ce nombre. Il est intéressant de souligner ce fait
parce que les données statistiques publiées annuellement par le Secrétariat de la
Prokuratura générale se réfèrent, généralement, à l'ensemble de la surveillance
générale de la légalité. Ainsi, le cas échéant, la connaissance de ces données
peut-elle nous aider à évaluer la part des activités concernant le contrôle de
l'administration publique.
Dans l'intérêt de la garantie de la légalité, le procureur se prononce à
l'occasion de la surveillance générale de la légalité, sur les plaintes (et
aussi, à la suite de la modification de la loi n° I de 1977, sur les «demandes de
légalité»), les communications d'intérêt public et les rapports signalant des
atteintes à la loi, soumis tant par les citoyens que par les personnes morales,
concernant des décisions prises par l'administration publique et d'autres
organes qui appliquent la loi mais ne sont pas des tribunaux, de même que
sur des omissions qui violent la loi. Le procureur peut participer, avec voix
consultative, aux séances des conseils locaux, des comités exécutifs des
conseils et des commissions de contrôle populaire. Le procureur général partici
pe, à titre consultatif, aux séances de l'Assemblée nationale, du Conseil de
présidence de la République populaire hongroise, du Conseil des ministres et
de la Commission centrale pour le Contrôle populaire, ainsi qu'aux séances
plénières de la Cour Suprême de la République populaire hongroise, etc.
Sur la base des données dénonçant une violation de La loi qui parviennent ainsi
à sa connaissance, le procureur peut, le cas échéant, ouvrir une enquête auprès
des organes relevant de sa compétence de surveillance générale de la légalité,
ou il peut demander d'ouvrir une enquête aux organes dotés du droit de
contrôle ou de surveillance. Toutefois, le procureur est autorisé, même en
l'absence de données indiquant une violation de la loi, à ouvrir, de sa propre
initiative, une enquête générale ou individuelle auprès des organes mentionn
és, ou à demander aux organes dotés du droit de contrôle ou de surveil
lance de procéder à une telle enquête. Le procureur peut examiner les disposi
tions de portée générale et les décisions individuelles des organes entrant dans
sa sphère de surveillance générale de la légalité, et il peut obliger les chefs
des organes en question de mettre à sa disposition des documents et des
données : il peut également leur demander certains renseignements. Le chef de
l'organe est tenu de satisfaire à la demande du procureur. DANS LA REPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 779
En 1978, dans la sphère de la surveillance générale de la légalité, 4918
«demandes de légalité» ont été soumises à la Prokuratura (en 1975 ce chiffre
était de 6479, en 1976 de 6397 et en 1977 de 5983). La Prokuratura a tenu,
en 1978, 3268 enquêtes de surveillance générale de la légalité portant sur des
affaires individuelles ou, dans une sphère déterminée, ayant un caractère génér
al dit «de synthèse» ; parmi ces enquêtes entre 1600 et 1700 étaient du
domaine de l'administration publique. (Avant la réforme de 1972, par exemple
en 1970, la Prokuratura avait ouvert 4464 enquêtes — dont de 2000 à 2100
dans le domaine de l'administration publique —, en 1975 : 3446, en 1976 :
3130 et en 1977 : 2909). Au cours des enquêtes à caractère de «synthèse», la
Prokuratura a aussi examiné, à l'échelle nationale, certains problèmes et elle
a procédé à des enquêtes même auprès des organes centraux. Par exemple, en
1976, sur la base du programme de travail de la Prokuratura générale, les
organes de la Prokuratura ont examiné, sur le plan national, auprès des organes
locaux, les activités de participation des offices de districts (des organes des
comités exécutifs des conseils départementaux dans les districts) au sujet de la
surveillance interne de la légalité, prévue par la loi sur les conseils locaux, la
légalité des procédures d'autorisation, d'obligation et de prononcé d'amendes,
effectuées par les autorités s'occupant de construction . La Prokuratura générale
a tenu des enquêtes auprès des organes centraux et, dans le cadre de ces
enquêtes, elle a analysé, par exemple, au Ministère des Finances, la légalité
des décisions et des dispositions de portée générale prises dans le cadre des
attributions de devises, ainsi que la légalité des autorisations accordées à des
ressortissants étrangers pour leur permettre d'acquérir des biens immobiliers
en Hongrie ; la légalité des activités créant des normes juridiques et concernant
la surveillance du Ministère de la Construction et de l'Urbanisation, ainsi que
celle du Ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation ; auprès de la Banque
Nationale de Hongrie, la légalité des dispositions de portée générale prises par
cette Banque dans les attributions de devises, de même que la suite donnée aux
plaintes.
Dans la sphère de la surveillance générale, le procureur dispose de diverses
possibilités pour prendre des mesures.
Parmi ces possibilités du procureur, il faut mentionner en particulier les
attributions de «protestations». En vertu de la loi sur la Prokuratura, lorsque le
procureur constate dans des décisions définitives et exécutoires une violation
de la loi sur les organes chargés de la surveillance générale de la légalité, afin de
les abroger, il peut soumettre une protestation soit à l'organe ayant commis
cette atteinte à la loi, soit à son organe supérieur (qui assume la surveillance, et
la surveillance de la légalité dans l'Etat). Dans sa protestation, il peut également
proposer de suspendre l'exécution de la décision attaquée. (Mais dans une
protestation attaquant un décret ministériel ou une disposition prise par
un secrétaire d'Etat, ou encore une instruction normative de ministre ou un
décret adopté par un conseil local, la suspension de l'exécution ne pourra
pas être proposée). Si le procureur soumet la protestation attaquant une
décision définitive dans une affaire individuelle, au-delà d'un délai d'un an à
compter de sa notification — si une loi, un décret-loi ou un décret du Conseil
des ministres n'en dispose pas autrement — la mesure prise à la suite de la
protestation ne pourra pas violer les droits acquis et exercés de bonne foi par
tel ou tel citoyen. La protestation du procureur visant certaines décisions de

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