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M. William Zambrano Cetina
Les droits des citoyens vis-à-vis de l'administration : Le cas de
la Colombie
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 44 N°2, Avril-juin 1992. pp. 455-482.
Résumé
La nouvelle Constitution colombienne, approuvée par une Assemblée nationale constituante, élue et voulue par le peuple, le 4
juillet 1991, est venue renforcer un appareil de protection des citoyens déjà assez complet. Les perspectives ouvertes par ces
nouvelles institutions laissent présager un renouveau important des relations entre les citoyens et l'État et permettent sans doute
dans cette matière un relatif optimisme.
La Colombie doit faire face cependant à un certain nombre de difficultés pour assurer l'application effective des mécanismes de
protection et de participation qui ont été mis en place ce qui oblige toutefois à porter sur son cas un regard plus nuancé.
Abstract
The new colombian constitution, approved by a national constituent assembly, elected and wished by the people, on july 4th
1991, has reinforced an apparatus of protection of the citizens already quite complète.
The issues opened by these new institutions enables us to conceive an important renewal of the relations between citizens and
their State.
However, Colombia must face a certain number of difficulties in order to insure the respect of rights of its citizens, and to assure
the effective application of the protective and the participative device that it has been already set up but obliges us to consider it
with a more subtle look.
Citer ce document / Cite this document :
Zambrano Cetina William. Les droits des citoyens vis-à-vis de l'administration : Le cas de la Colombie. In: Revue internationale
de droit comparé. Vol. 44 N°2, Avril-juin 1992. pp. 455-482.
doi : 10.3406/ridc.1992.4497
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1992_num_44_2_44972-1992 R.I.D.C.
LES DROITS DES CITOYENS
VIS-A-VIS DE L'ADMINISTRATION
LE CAS DE LA COLOMBIE
par
William ZAMBRANO CETINA
Avocat
La nouvelle Constitution colombienne, approuvée par une Assemblée
nationale constituante, élue et voulue par le peuple, le 4 juillet 1991, est
venue renforcer un appareil de protection des citoyens déjà assez complet.
Les perspectives ouvertes par ces nouvelles institutions laissent présager un
renouveau important des relations entre les citoyens et l'État et permettent
sans doute dans cette matière un relatif optimisme.
La Colombie doit faire face cependant à un certain nombre de diffi
cultés pour assurer l'application effective des mécanismes de protection et
de participation qui ont été mis en place ce qui oblige toutefois à porter
sur son cas un regard plus nuancé.
The new Colombian constitution, approved by a national constituent
assembly, elected and wished by the people, on July 4th 1991, has reinforced
an apparatus of protection of the citizens already quite complete.
The issues opened by these new institutions enables us to conceive an
important renewal of the relations between citizens and their State.
However, Colombia must face a certain number of difficulties in order
to insure the respect of rights of its citizens, and to assure the effective
application of the protective and the participative device that it has been
already set up but obliges us to consider it with a more subtle look. 456 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1992
INTRODUCTION
La Colombie est sans aucun doute un pays plein de contrastes. Si
l'assimilation de la citoyenneté magique des habitants de Macondo (1)
avec la réalité, serait sans doute abusive, force est de constater que
l'évocation de ces images paradoxales n'est pas tout à fait vaine pour
introduire une réflexion sur les relations entre l'administration et les
concitoyens du créateur de ce monde imaginaire.
La tension constante entre stabilité et instabilité, entre normalité et
anormalité dans le fonctionnement du corps social, a agi nécessairement
sur les mécanismes de communication entre les citoyens et l'État et leur
a transmis ce degré d' « informalité » et de « complexité » qui paraît
propre à la plupart des relations sociales de la Colombie (2).
Ainsi, malgré les graves malheurs qui ont secoué le pays, malgré les
niveaux de violence inouïs que les conflits multipolaires des dernières
années ont fait atteindre (3), la Colombie paraît s'accrocher avec force
au maintien d'un régime politique et constitutionnel compromis avec la
sauvegarde de l'État de droit.
S'il est vrai que l'histoire institutionnelle du pays, par ailleurs l'une
des plus solides de l'Amérique latine (4), a été marquée jusqu'à très
récemment par le maintien quasi permanent d'instruments constitution
nels d'exception (5), ainsi que par la prolifération de plaintes et de mouve
ments civiques de protestation pour réclamer la prestation des services
(1) Lieu imaginaire commun à un grand nombre des personnages de l'écrivain colom
bien Gabriel GARCIA MARQUEZ, Prix Nobel de Littérature.
(2) L' « informalité » est en fait un élément prépondérant de la réalité colombienne
qui devient de ce fait difficile à appréhender et à analyser. Un important bagage normatif
et une tradition légaliste cohabitent dans le pays, avec l'application des méthodes les plus
variées de justice privée ; un appareil productif non négligeable en phase de se moderniser
coexiste avec diverses formes d'économie « informelle ». V. dans ce sens V. M. ROJAS F.
MONCAYO, « Tendencias de reinstitucionalisacion del Estado en Colombia », La reforma
del Estado en America Latina, Bogota, Fescol, 1989, p. 243 et s.
(3) Les chiffres concernant l'accroissement du nombre d'homicides constatés dans les
dernières années témoignent à eux seuls de l'ampleur des conflits : pour la seule année 1989
le chiffre a été de 23.312 morts. V. à ce sujet Daniel PECAUT, « La Colombie dans la
tempête », Problèmes d'Amérique latine, n° 98, Paris, La Documentation Française, 1990,
p. 3 et s.
(4) Avec seulement un bref interrègne militaire entre 1953 et 1957, c'est la Constitution
rédigée en 1886 celle qui pour l'essentiel — avec un certain nombre de réformes importantes
en 1910-1936-1957-1968 et 1986 — avait servi de cadre à l'évolution institutionnelle du pays
jusqu'à la réunion en 1991 d'une Assemblée nationale constituante voulue et élue par le
peuple, qui a préparé le texte de la nouvelle Constitution.
(5) L'utilisation répétée de l'état de siège notamment (art. 121 C.N.), qui autorisait le
Gouvernement à limiter les droits et garanties consacrés dans la Constitution, était devenue
d'un usage si courant que son utilité, suite aux restrictions nécessairement apportées par
la jurisprudence de la Cour suprême, avait commencé à être mise en doute par le même
gouvernement qui s'inquiétait de l'effet néfaste que ce mécanisme d'exception avait pu avoir
pour l'image du pays à l'étranger. La nouvelle Constitution a différencié précisément à ce
sujet plusieurs états d'exception et délimite très clairement l'usage qui peut en être fait. Son
article 93 signale même l'application préférentielle des normes des traités internationaux
approuvés par la Colombie qui interdiraient la limitation de certains droits pendant ces états
d'exception. W. ZAMBRANO : CITOYENS ET ADMINISTRATION EN COLOMBIE 457
publics (6), il est vrai aussi qu'elle a fait place à des avancées indiscutables
dans le sens d'un rapprochement entre des citoyens actifs et responsables
et une administration soucieuse du respect du droit et de l'efficacité de
son action.
La nouvelle Constitution, entrée en vigueur le 4 juillet 1991, est
venue à ce propos non seulement consolider un appareil de protection
déjà non négligeable (7), mais encore ouvrir des perspectives de participa
tion très importantes pour l'ensemble des citoyens.
Cette Constitution n'a fait que répondre en réalité aux demandes de
plus en plus fortes de renouveau institutionnel que les mêmes citoyens
avaient manifesté tout au long du processus qui l'a précédée (8). Les
conditions de son avènement ainsi que le contenu des normes qui ont été
consacrées permettent dans cette matière sans doute un certain optimisme.
Une brèche importante semble cependant encore exister entre cette
consécration formelle des droits et des opportunités de participation qui
a été ainsi faite et la situation réelle de bon nombre d'administrés. En
fait, outre l'intérêt indéniable pour le droit comparé (9), s'intéresser au
(6) Des accusations graves ont même été portées contre un certain nombre d'agents
de l'Etat. Très récemment, la Procuraduria a publié à ce sujet un premier rapport officiel
qui a le mérite de poser avec sérieux le problème de certains cas de torture et de disparition
de personnes dénoncés par les rapports des organismes internationaux de droits de l'homme ;
v. B.I.P.G., n° 11, « Informe sobre derechos humanos », Bogota, 1991.
(7) En s'inspirant fondamentalement des systèmes juridiques français, espagnol et
nord-américain et avec des développements qui lui sont propres le système colombien offrait
déjà, en effet, aux administrés une importante panoplie de moyens de protection : aux
garanties offertes par une juridiction administrative spéciale, dont il est le seul en Amérique
latine a avoir adopté pleinement le principe, il avait déjà ajouté celles d'une procédure
administrative non contentieuse consacrée dans la première partie du Code administratif.
La possibilité qu'avaient depuis longtemps les citoyens de participer au contrôle de constitu-
tionnalité des lois et des actes de l'administration à travers un système diffus de contrôle
assez rare dans le monde, et même que de profiter de l'action de la « Procuraduria » et
de ses agents au niveau national et du « Personer o » au niveau local, chargés de surveiller
la conduite des agents de l'administration, rendait déjà assez complet ce système de protec
tion que la nouvelle Constitution est venue encore renforcer.
(8) L'élection des membres de l'Assemblée nationale constituante a été précédée en
effet par un formidable mouvement d'opinion relayé par la presse et par les mêmes partis
politiques qui ont été entraînés dans cette aventure quelquefois malgré eux, suite à une
série de tentatives de réforme de la Constitution manquées par le Parlement ou déclarées
non conformes à la Constitution par la Cour suprême. L'élan déterminant donné par les
citoyens pour le déclenchement du processus de réforme institutionnel, uni à leurs proposit
ions contenues dans les archives des commissions préparatoires de cette assemblée, ont
montré clairement sans doute à quel point un bouleversement de l'organisation et du
fonctionnement de la plupart des organisations publiques était indispensable. Pour une
présentation de ce processus dans une perspective sociologique v. H. GOMEZ, El Proceso
constiîuyenîe, Bogota, 1992.
(9) Vis-à-vis du modèle français par exemple, des comparaisons plus approfondies
mériteraient d'être faites. Le caractère moins tranché en Colombie de la primauté de la loi
ou de l'acte exécutoire, ainsi que les différences concernant les pouvoirs du juge ou l'étendue
de la procédure administrative non contentieuse exigeraient sans doute de plus longs déve
loppements. A ce sujet v. Luis LUNA BENITES, Lo contencioso administrativ o. Estudio
comparado Francia Colombia sous la direction de Jean RIVERO, Bogota, Ediciones el
Profesional, 1980. Les caractéristiques du système politique et notamment le partage du
pouvoir et de l'administration institué par les deux partis historiques à partir de 1957
mériteraient également un rapprochement avec certaines solutions semblables en Belgique
ou en Autriche. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1992 458
cas d'un pays comme la Colombie permet particulièrement de constater
les écueils que trouve un ordonnancement juridique, si complet soit-il,
face à des réalités sociales et économiques dans lesquelles des questions
telles que le droit à la vie ou le droit aux services essentiels se posent avec
une grande acuité.
L'examen des possibilités offertes par l'évolution constitutionnnelle,
légale et jurisprudentielle des dernières années ainsi que les difficultés
auxquels la Colombie semble devoir faire face pour traduire dans les faits
son désir de renouveau dans les relations entre les citoyens et l'État est
précisément l'objet de la présente étude.
I. DES DROITS EN EXTENSION
1. La consécration croissante des droits dans la Constitution
Mises à part les nombreuses déclarations de droits approuvées par la
Colombie (10), de nombreux textes légaux et constitutionnels ont progres
sivement consacré un grand nombre de droits pour tous les administrés.
Dans la Constitution de 1886, il avait déjà été dit que les autorités
de la République étaient instituées pour garantir la vie, l'honneur et les
biens des associés et avait consacré dans son titre trois, bon nombre des
droits fondamentaux traditionnels. En 1910, puis surtout en 1936, il avait
été ajouté l'obligation de prendre toutes les mesures pour assurer l'accom
plissement des devoirs sociaux de l'État et des particuliers.
La nouvelle charte des droits adoptée par l'Assemblée nationale
constituante a étendu encore plus ce catalogue en établissant à côté des
droits fondamentaux, dont elle précise et augmente la couverture, une
série de droits sociaux, économiques et culturels, de même qu'une autre de collectifs et de l'environnement.
Ainsi, par exemple, le droit à la santé (art. 49), à l'éducation (art. 67),
à la formation professionnelle (art. 54), au logement (art. 51), à la sécurité
sociale (art. 48), à la culture 70), aux loisirs et au sport (art. 52) ont
été considérés pour la plupart par la Constitution comme des obligations
de l'État, de même que la protection particulière de certains groupes
sociaux (11). D'autre part, le droit à la paix (art. 22), à l'espace public
(art. 82), à un environnement sain (art. 79), figurent désormais comme
des droits constitutionnellement reconnus et en attente de la mise en place
d'actions populaires qui serviront à les protéger.
2. Des instruments pour une plus grande transparence
Avant que ne le fasse la nouvelle Constitution (art. 74), la loi 57 de
1985 avait établi le principe selon lequel « toute personne » a le droit de
(10) Déclaration américaine des droits et des devoirs de l'homme, 1948, Déclaration
universelle des droits de l'homme, 1948, Pacte international de droits économiques sociaux
et culturels et Pacte international des droits civils et politiques ratifiés par la loi 74 de 1968
et promulgués en 1976, Pacte de San Jose de Costa Rica ratifié par la loi n° 16 de 1972 et
promulguée en oct. 1988.
(11) La famille (art. 42), la femme (art. 43), l'enfant (art. 44), l'adolescent (art. 45),
le troisième âge (art. 47), les handicapés (art. 47), les agriculteurs (art. 64) sont l'objet en
effet de dispositions protectrices particulières. ZAMBRANO : CITOYENS ET ADMINISTRATION EN COLOMBIE 459 W.
consulter les documents qui se trouvent dans les bureaux publics et à en
obtenir une copie, à condition qu'il ne s'agisse pas de documents ayant un
caractère réservé ou se référant à la défense ou à la sécurité nationale (12).
Ladite loi avait ordonné aussi la publication et la mise à disposition du
public, dans le Journal officiel ou dans des bulletins propres à chaque
organisme, de la plupart des documents concernant les actions de l'admi
nistration aussi bien nationale que territoriale. L'administration ne pourra
refuser la communication de ces documents que par une décision motivée
dans laquelle doivent être rappelées les normes « légales » ou « constitu
tionnelles » qui leur donnent un caractère confidentiel (13). En cas de
réponse négative, l'administré pourra toujours insister devant le Tribunal
contentieux administratif compétent du lieu où se trouvent les documents,
lequel statuera de façon définitive dans un délai de 10 jours (14).
Même avant cette loi 57 de 1985 l'idée d'une administration plus
transparente avait déjà fait l'objet d'importants développements (15),
le Conseil d'Etat lui-même avait établi le caractère public de l'action
administrative (16). Toutefois c'est seulement à partir de cette date que
le sujet a mérité une véritable attention de la part des administrations et
de l'opinion publique elle-même.
(12) La réserve légale prendra fin au bout de 30 ans. Les fonctionnaires auxquels la
demande d'information aura été faite devront répondre dans les dix jours qui suivent le
dépôt de celle-ci. Si aucune réponse n'est donnée dans ce délai le silence positif jouera en
faveur de l'administré. Celui-ci devra dans ce cas recevoir le document dans les trois jours
qui suivent, sous peine de destitution du fonctionnaire négligent.
(13) Seule la loi ou la Constitution peuvent donc donner le caractère confidentiel à
un document. La jurisprudence du Conseil d'État l'avait ainsi clairement établi à plusieurs
reprises avant la loi n° 57 de 1985. V. CE. (Auto) 20 nov. 1975, réf. 2390 ; CE. 24 mai
1977, magistrat Galindo Pinilla, réf. 2516 ; CE. 2 avr. 1982, magistrat Suarez F. , réf. 3454.
Le Conseil avait même exclu d'appliquer par analogie aux procès disciplinaires menés par
la Procuraduria, le principe du secret de l'instruction établi par la loi au procès pénal, CE.
1er sept. 1977, magistrat Cardenas M., réf. 2569. Aujourd'hui, l'art. 19 de la loi n° 57 de
1985 continue à considérer commme non confidentielles ces procédures, exigeant unique
ment la publication simultanée des arguments ou des explications des personnes concernées
par ces procédures.
(14) La loi signale en tout cas que « le caractère confidentiel d'un document ne pourra
être opposé aux autorités qui sollicitent ces documents dans l'exercice de leurs fonctions
constitutionnelles ». Ces fonctionnaires auront toutefois l'obligation d'assurer le secret des
informations qui leur ont été communiquées. La nouvelle Constitution signale particulièr
ement le cas du Procurador et du Défenseur du Peuple auxquels il ne pourra être opposée
aucune réserve, sauf les exceptions précises établies dans la et dans la loi.
(15) Les Commissions de réforme administrative nommées en 1970 et 1974 avaient
consacré l'essentiel de ses travaux à la question du rapprochement de l'administration avec
les administrés et avaient plaidé entre autres choses en faveur d'une information aux sur l'organisation des bureaux administratifs.
(16) Le chapitre IV du Code avait, en effet, déjà défini et réglementé « le droit de
pétition d'informations » (art. 17 et s.). D'autre part, bien avant l'expédition de ces normes,
la jurisprudence du Conseil d'État avait fait appel à la loi n° 4 de 1913 (Code du régime
politique et municipal) et à ses articles 316 et 320 pour consacrer le droit pour tout individu
« d'obtenir copie des documents n'ayant pas un caractère confidentiel, se trouvant dans les
archives et les bureaux administratifs », CE. 26 mai 1976, magistrat Galindo P., réf. 2390 ;
CE. 10 août 1978, magistrat Pérez V., réf. 2733 ; CE. 26 oct. 1978, magistrat Mora Osejo
réf. 2967. 460 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1992
Un désir de transparence s'est manifesté en réalité bien au-delà du
simple accès aux documents de l'administration. Aux demandes d'une
plus claire détermination des compétences de chaque niveau territorial et
de chaque fonctionnaire, se sont ajoutées des revendications précises en
vue de la démocratisation des circuits et des mécanismes utilisés dans
l'élaboration des décisions publiques. Ainsi, par exemple, la question de
la participation des individus et des groupes d'intérêt avant la prise des
décisions à caractère général et réglementaire méritera des considérations
importantes des dernières commissions de réforme administrative (17).
De même, la nécessité de lever le voile sur les irrégularités dans la gestion
de certaines entreprises locales et nationales prestataires des services
publics s'est avérée aussi importante pour la bonne marche des administra
tions que pour l'ouverture envers les administrés (18).
3. La recherche d'une nouvelle citoyenneté
En réalité, la crise dans les relations entre la société civile et l'État,
perceptible par l'aggravation des conflits sociaux, exigera plus largement
le déclenchement d'un intéressant processus de « démocratisation de la
démocratie ».
L'idée que les mécanismes de démocratie représentative progressive
ment consolidés en Colombie ne répondaient plus ni aux aspirations ni
aux besoins d'une société civile qui s'était profondément transformée et
développée, a fait penser à la nécessité d'un élargissement de participation
des différents groupes sociaux et des individus qui ne trouvaient pas dans
ces mécanismes des opportunités réelles de participation (19).
C'est pourquoi la possibilité, donnée aux citoyens de participer aux
affaires publiques, a paru devoir aller dans la nouvelle Constitution, bien
au-delà de la simple élection de leurs représentants, dont ils pourront
d'ailleurs dorénavant révoquer le mandat (20). Le plébiscite, le référe
ndum (national ou local), la consultation populaire (21), l'initiative législa-
(17) La Commission présidentielle pour la réforme de l'État Colombien en 1990 propo
sera notamment l'établissement d'une procédure flexible à laquelle participerait toutefois
le juge administratif. Le projet présenté dans ce sens par le gouvernement n'a pas cependant
été approuvé par l'Assemblée nationale constituante.
(18) Des cas de plus en plus alarmants de mauvaise gestion dans certaines de ces
entreprises ont en effet provoqué de vives réactions dans la population et une méfiance
grandissante envers ses administrateurs.
(19) Le discours participatif recevra notamment dans les programmes politiques une
particulière attention. Ainsi, l'un des éléments fondamentaux de la « réforme politique »
des derniers gouvernements sera précisément celui de la consolidation d'une « démocratie
participative » et de l'ouverture d'espaces de participation politique. V. Gabriel MURILLO
C, « Hacia la democracia participativa en Colombia. Retos y posibilidades », Pensamiento
Iberoamericano, n° 14 (juill.-déc), 1988, pp. 67-84. V. aussi R. SANTAMARIA et
G. SILVA, Proceso politico en Colombia. Del frente nacional a la apertura democratica,
Bogota, Cerec, 1986.
(20) L'art. 133, signale notamment que l'élu est responsable devant la société et face
à ses électeurs de l'accomplissement des obligations propres à son investiture. La loi devant
réglementer prochainement les conditions et les mécanismes qui rendraient possible cette
révocation.
(21) De même que le Président avec l'accord de tous ses ministres et après avis
favorable du Sénat pourra consulter le peuple sur des décisions d'importance nationale W. ZAMBRANO : CITOYENS ET ADMINISTRATION EN COLOMBIE 461
tive et même constitutionnelle (22) ainsi que la possibilité de provoquer
un référendum pour déroger à certaines lois (23) ou à certaines réformes
constitutionnelles approuvées par le Parlement (24) ont été ainsi inscrits
dans la Constitution. Des citoyens actifs et responsables prenant part à
la vie publique apparaissent donc dans celle-ci comme les acteurs princi
paux du renouveau de la démocratie.
Parallèlement, la perte de confiance dans le modèle de développe
ment centralisé adopté par la plupart des pays latino-américains dès la fin
des années cinquante, associée au renouveau des idées libérales, a sans
doute provoqué en Colombie un désir de rupture avec un modèle d'admin
istration profondément centralisé et paternaliste qui avait conduit à
l'asphyxie des entités territoriales.
Une nouvelle image d'une administration : décentralisée, contractua-
lisée, qui modifierait ses formes traditionnelles de communication pour
devenir plus ouverte, plus dynamique et plus proche des citoyens, est
aussi apparue partout indispensable. Déjà une véritable « révolution
municipale », présagée par certaines mesures fiscales dès le début des
années 80 mais véritablement engagée en 1986 avec la consécration de
l'élection populaire des maires, avait conduit au transfert d'une série
importante de compétences et des ressources aux autorités locales (25).
Cette révolution qui avait amené notamment pour les administrés
la possibilité de participer aux conseils d'administration des entreprises
municipales chargées de la prestation de services publics ainsi que la de profiter des opportunités d'organisation communautaires
offertes par des « assemblées administratives locales », trouvera dans la
nouvelle Constitution une consolidation définitive (26), et s'étendra même
aux autres niveaux territoriaux (27).
(art. 104), les préfets et les maires pourront effectuer en effet des « consultations populair
es » pour décider sur des affaires de la compétence de ces collectivités respectives (art. 105).
(22) Les citoyens représentant ou moins 5 % du corps électoral pourront présenter au
Parlement des projets de loi ou de réforme de la Constitution. Ils auront même le droit de
désigner un porte-parole qui pourra défendre leur projet pendant toute la procédure.
(23) Selon l'article 170, il sera possible d'obtenir la dérogation d'une loi par un référe
ndum sollicité par au moins un dixième du corps électoral et approuvé à la majorité d'au moins
le quart de celui-ci, et sauf dans le cas des lois qui approuvent des traités internationaux, la
loi de budget, ni celles se référant à des matières fiscales.
(24) Dans les mêmes conditions les citoyens pourront faire soumettre à référendum les
réformes constitutionnelles afférentes aux normes concernant les droits fondamentaux, leurs
garanties, les mécanismes de participation populaire, ou le Parlement.
(25) Les lois 14 de 1983, 11 et 12 de 1986, ainsi que les décrets qui les ont suivies
(particulièrement les D. 077-081 de 1987) ont tenté de modifier substantiellement l'organisa
tion et le fonctionnement de l'administration locale ainsi que ses relations avec l'administranationale. Pour une présentation complète de ce processus. V. Jaime CASTRO, La
réforma municipal Perestroika colombiana, Bogota, Ed. la oveja negra, 1989.
(26) La nouvelle Constitution a en effet confirmé et amplifié ces possibilités en affi
rmant par exemple le principe de l'élection directe par les citoyens des membres de ses
assemblées et en consacrant en général le principe de leur participation active dans le
contrôle des administrations locales. A ce propos elle est venue conforter la position du
gouvernement qui n'avait vu traduites que très partiellement ses propositions dans cette
matière dans la loi n° 53 de 1991 qui avait apporté quelques modifications aux statuts
municipal et départemental.
(27) Cette fois-ci en effet les autres niveaux territoriaux seront ainsi concernés avec 462 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1992
D'autre part, et dans cette même optique, le texte constitutionnel se
réfère avec force à la participation active des citoyens au contrôle de la
gestion publique. Outre la volonté de plus en plus évidente en Colombie
de rendre chaque fonctionnaire directement responsable des décisions
qu'il prend (28), c'est l'idée que les actions des citoyens tant au niveau
national que local pourront non seulement leur permettre de défendre
leurs droits mais aussi de dynamiser l'ensemble de l'administration.
Toutefois, la nouvelle Constitution n'apportera pas seulement une
multiplication des espaces de participation et de contrôle pour les citoyens,
elle consacrera également le renforcement de bon nombre d'instruments
avec lesquels ils comptaient déjà pour se faire entendre de l'administration
et pour exiger le respect de leurs droits.
II. DES DROITS DOTÉS D'UN IMPORTANT APPAREIL JURIDIQUE
POUR LEUR MISE EN ŒUVRE
1. Un contrôle de constitutionnalité ouvert aux citoyens
Un instrument non négligeable qui leur est offert en effet depuis
longtemps est celui de la possibilité de déclencher le contrôle de constitu
tionnalité.
Le système de contrôle colombien octroyé en effet à tout citoyen,
la possibilité d'attaquer par voie d'action, hier devant la Cour Suprême
de justice, aujourd'hui devant la Cour constitutionnelle (29), toutes les
lois et certains décrets ayant force de loi (30), ainsi que d'intervenir
devant cette même juridiction pour défendre ou attaquer la constitution-
rétablissement de l'élection populaire des préfets, ainsi qu'avec la nécessité de compter
avec l'accord des habitants concernés pour procéder à certains regroupements territoriaux.
La décision de constituer une région devra être ainsi soumise à référendum des habitants
des départements concernés par la création de cette nouvelle entité (art. 307), de même
qu'il devra être effectué une consultation populaire des habitants des municipalités qui
formeront une zone métropolitaine (art. 319).
(28) Les décrets 1222/86, art. 235 et 1333/86, art. 297 ont consacré par ex. la possibilité
pour le département ou pour la municipalité de se retourner contre les agents ayant nommé,
élu ou destitué, de façon illégale, un fonctionnaire provoquant de ce fait le paiement d'une
indemnité. L'art. 90 de la C.N. 91 signale que dans le cas où l'État est condamné à la
réparation d'un dommage, conséquence d'une conduite dolosive ou gravement coupable
d'un de ses agents, il devra se retourner contre celui-ci. D'autre part, l'art. 92 signale que
toute personne pourra solliciter de l'autorité compétente l'application des sanctions pénales
ou disciplinaires auxquelles la conduite d'une autorité publique a donné lieu.
(29) Le système original de contrôle de constitutionnalité colombien (des lois et des
actes de l'exécutif), qualifié de diffus ou complexe par la doctrine colombienne qui tient
compte des organes qui l'exercent ainsi que du mélange de procédures préventives, automati
ques, et à posteriori qui le caractérisent, avait été organisé depuis 1910 pour l'essentiel par
la Cour suprême de justice. Depuis le 4 juill. 1991, c'est à la Cour constitutionnelle organe
élu par le Sénat sur proposition du Président de la République, de la Cour suprême et du
Conseil d'État (chacun proposant trois candidats) qu'appartient ce contrôle.
(30) Art. 150, al. 10 (décrets édictés en vertu d'une loi de facultés extraordinaires) et
art. 341 (décret, qui met en application le plan de développement économique quand celui-
ci n'a pas été approuvé par le Parlement dans le délai prévu). W. ZAMBRANO : CITOYENS ET ADMINISTRATION EN COLOMBIE 463
nalité de certains décrets d'exception qui font l'objet d'un contrôle auto
matique (31). L'article 241 de la nouvelle Constitution se réfère aussi à
cette possibilité dans le cas de l'examen de constitutionnalité des traités
internationaux et de lois qui les approuvent de même qu'aux demandes
présentées par tout citoyen pour vices dans la procédure des actes qui
modifient la Constitution. En ce qui concerne les autres décrets de
caractère national édictés par le Gouvernement, ils pourront être attaqués
devant le Conseil d'État qui participe lui aussi de ce fait au contrôle de
constitutionnalité .
En vertu de la primauté que la même Constitution confère à ses
normes dans son article 4 (32), les citoyens seront en mesure de demander
aux juges — s'il y a lieu et tant que le Conseil ne se sera pas prononcé
— l'application de l'exception d'inconstitutionnalité (33).
2. Les avantages d'une procédure administrative codifiée
Dans l'arsenal dont dispose tout citoyen pour se faire entendre de
l'administration figurait déjà également, depuis l'édiction de la Constitu
tion de 1886, le « droit de pétition » qui comme le rappelle l'article 23 de
la C.N. 91 est le qu'a toute personne de présenter aux autorités
des requêtes « respetuosas » (respectueuses), aussi bien pour des motifs
d'intérêt général que pour des motifs d'intérêt particulier, comme d'obte
nir une réponse dans de brefs délais (34).
Ce droit avait acquis en réalité un véritable droit de cité dans l'ordo
nnancement juridique colombien seulement avec le décret n° 2733 de 1959
qui l'a réglementé pour la première fois, puis avec le n° 01 de 1984
qui a institué en fait un véritable Code de procédure administrative
« non contentieuse » (35) dans le livre premier du Code de « contentieux
administratif ».
Du fait même de son existence et de ses caractéristiques cette procé
dure constitue un atout non négligeable pour les administrés, qui à travers
(31) Art. 212 (État de guerre extérieur), 213 (État de révolution intérieure) et 215
(État d'urgence économique) C.N. 91.
(32) Cet article précise en effet comme le faisait déjà avec un peu moins de force
l'ancien article 215 que : « La Constitution est norme de normes et qu'en tout cas d'incompati
bilité entre la Constitution et la loi, ou entre celle-ci et une autre norme juridique, seront
appliquées les dispositions constitutionnelles ».
(33) Pour une présentation des différentes positions doctrinales v. J. M. CHARRI
n° URENA, 9, Bogota, « Exepcion (janv.-mars) de Inconstitucionalidad 1990, pp. 21-22. », Boletin informativo Procuraduria General,
(34) Cette fois le texte de l'ancien article 45 a été complété également avec la possibilité
pour la loi de réglementer son exercice devant les organisations privées afin de garantir les
droits fondamentaux des individus.
(35) Comme le rappelle Allan BREWER CARIAS, en réalité, dans le monde juridique
des pays de langue castillane, la distinction basée sur le qualificatif « non contentieux » n'a
jamais été utilisée. De telle sorte que lorsque l'on veut identifier la procédure appliquée
devant les tribunaux du contentieux administratif, on parle comme en France de « procédure
contentieuse administrative », en utilisant par contre, d'une manière générale l'expression
« procédure » purement et simplement, pour identifier la procédure appli
quée devant l'administration active ; v. Principes de la procédure administrative non content
ieuse. Étude de droit comparé France, Espagne, Amérique latine, Paris, 1990, p. 7.

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