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Les pouvoirs du Président des Etats-Unis et l'arrêt de la Cour suprême relatif à la saisie des aciéries - compte-rendu ; n°4 ; vol.4, pg 735-751

De
18 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1952 - Volume 4 - Numéro 4 - Pages 735-751
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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M. André Tunc
Les pouvoirs du Président des Etats-Unis et l'arrêt de la Cour
suprême relatif à la saisie des aciéries
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 4 N°4, Octobre-décembre 1952. pp. 735-751.
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Tunc André. Les pouvoirs du Président des Etats-Unis et l'arrêt de la Cour suprême relatif à la saisie des aciéries. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 4 N°4, Octobre-décembre 1952. pp. 735-751.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1952_num_4_4_6947LES POUVOIRS DU PRÉSIDENT DES ÉTATS-UNIS
ET L'ARRÊT DE LA COUR SUPRÊME
RELATIF A LA SAISIE DES ACIÉRIES
On se souvient peut-être des graves incidents politiques qui, durant
le mois d'avril 1952, ont accompagné, aux Etals-Unis, la grève des ouvriers
de l'aciérie.
Les difficultés auxquelles donnait lieu le renouvellement d'un contrat
collectif avaient conduit, le syndicat des United Steelworkers of America,
C. I. 0., à ordonner, le 4 avril, une grève nationale effective à partir du
9 avril au matin. Quelques heures avant que l'ordre de grève ne prenne
effet, le Président Truman prit une ordonnance {executive order). Consi
dérant qu'une ordonnance antérieure avait proclamé l'existence d'une
situation de crise nationale {national emergency) exigeant un réarmement
aussi rapide que possible, qu'en fait, des troupes américaines et des trou
pes d'autres nations des Nations Unies étaient engagées dans un combat
et qu'elles avaient besoin d'armes et de munitions dans la fabrication des
quelles entre l'acier, que, de même, l'acier était indispensable à l'exécu
tion du programme de la Commission de l'Energie Atomique et aux besoins
de l'économie nationale, que, par conséquent, la grève aurait mis en péril
les troupes engagées au combat et la nation tout entière, il prescrivait au
Secrétaire au Commerce de prendre possession des usines et de les maint
enir en activité. Le lendemain, il envoyait au Congrès un message dans
lequel il rendait compte de son action. Il expliquait qu'il ne pouvait tolé
rer la grève non plus qu'un lock-out patronal et que, pour éviter une large
augmentation du prix de l'acier, qui aurait mis en danger le programme
de stabilisation économique, il n'avait eu d'autre ressource que celle de
la saisie. Il proposait cependant que le Congrès prenne une décision, qui
pourrait être différente ou préciserait les modalités de la saisie, et il s'en
gageait à coopérer loyalement aux mesures qui seraient prises. Il envoya
un nouveau compte rendu douze jours plus tard. Le Congrès, cependant,
resta purement passif.
Les sociétés d'aciéries, au contraire, protestèrent contre la mesure. Non
contentes de répondre par des émissions radiodiffusées au discours radio
diffusé par lequel le Président avait précédemment expliqué son action à
la Nation, elles s'adressèrent au tribunal civil fédéral de première instance
de Washington {U. S. District Court for the District of Columbia) pour lui
demander d'interdire, par voie d'injonction et en raison de leur inconsti-
tutionnalité, l'exécution de l'ordonnance présidentielle et des arrêtés pris
par le Secrétaire au Commerce. Elles affirmaient que le Président avait
dépassé ses pouvoirs en prenant une action que ne permettaient ni la Cons- •
ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 736
titution ni aucune loi (1). Devant Judge Pine, le juge unique désigné pour
connaître de l'affaire, le Gouvernement fonda l'action du Président sur
deux théories classiques : la théorie des pouvoirs inhérents — selon laquelle
le Président possède, en tant que titulaire du pouvoir exécutif, des pouvoirs
qui ne sont pas expressément énoncés dans la Constitution — et la théorie
de l'urgence — selon laquelle le Président peut, en cas d'urgence ou de
crise (emergency), prendre des mesures qu'il ne pourrait prendre en pé
riode normale. Le Gouvernement plaida, au surplus, le manque de pouvoirs
du tribunal pour émettre une injonction alors qu'aucun dommage irrépa
rable ne menaçait les sociétés d'aciéries. Le tribunal fit droit aux préten
tions des demanderesses, rejetant sur tous ces points la thèse du Gouver
nement (2). Un juge unique interdisait donc que l'on continue d'exécuter
les ordres du Président et de son Secrétaire, rappelant ainsi, malgré « la
fin du gouvernement des juges » (3), l'importance politique et les pouvoirs
que conservent les tribunaux américains (4).
Rendue le 29 avril, la décision de première instance fut immédiatement
frappée d'appel et réformé le îour même. La Cour d'appel (U. S. Court
of Appeals for the District of Columbia Circuit), considérant que l'injonc
tion est une voie de droit extraordinaire, dont l'emploi dépend de l'a
ppréciation arbitraire de la juridiction saisie, et qu'elle était en l'espèce
inopportune, ordonna la suspension de l'injonction jusqu'au vendredi 2 mai
à 16 h. 30, étant entendu que, si les parties saisissaient la Cour Suprême
avant cette date, la suspension serait prolongée jusqu'à ce que cette der
nière juridiction décide d'accepter ou de refuser l'examen du dossier et
que, si la Cour Suprême refusait l'examen du dossier, la suspension serait
prolongée jusqu'à nouvelle décision de la Cour d'appel. A leur tour, les
aciéries demandèrent immédiatement à la Suprême de se saisir de
l'affaire. Celle-ci l'accepta le 3 mai, entendit la cause le 12 et rendit sa dé
cision le 2 juin (5).
A la majorité de six magistrats contre trois, la Cour Suprême, réfor
mant la décision de la Cour d'appel, confirma purement et simplement le
jugement de première instance. La décision semble n'avoir été inspirée par
aucune pensée politique, puisque la majorité est composée de magistrats
d'opinions très diverses : Mr. Justice Black, aui rédige la sentence de la
Cour. MMrs Justice Frankfurter. Douglas, Jackson, et Burton, qui approu
vant la sentence de Mr. Justice Black, mais aioutent chacun une sentence
sénarée, et Mr. Justice Clark, aui approuve au fond la décision de la Cour,
mais pour des raisons un peu différentes de celles de Mr. Justice Black.
La voix de la minorité est exprimée par Mr. Chief Justice Vinson, à la sen-
lence dumiel concourent Mr. Justice Reed et Mr. Justice Minton.
Le thème général des sentences de la majorité est très simple. Les pou-
(1) Sur les pouvoirs du Président, v. en particulier Edward S. Cor-win, The
President, Office and Powers (3e éd. 1948) ; E. lv. Gooch, Les pouvoirs du Prési
dent des Etats-Unis d'Amérique, leur évolution récente, cette Revue, 1950, p. 481
et s.
(2) Youngstown Sheet and Tube Co. et al. v. Sawyer (D.C. 1952), 103 F. Supp.
569.
(3) Cf. Koger Pinto, La crise de l'Etat aux Etats-Unis, 1951, ch. IV : La fin du
Qouvernement des juges.
(4) Sur l'importance que conserve le pouvoir judiciaire aux Etats-Unis, v.
notre chronique sur Les tendances récentes de la Cour Suprême des Etats-Unis en
matière de libertés publiques, Rev. dr. puhl. et se. pol,, 1952, p. 421 et s.
(5) Youngstown Sheet and Tube Co. et al. v. Sawyer (1952), 343, XL S. 579. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 737
voirs du Président ne peuvent avoir leur origine que dans une loi ou dans
la Constitution. En l'espèce, aucune loi ne permettait au Président de pro
céder à une saisie des aciéries. Au contraire, c'est volontairement que, lors
de l'élaboration du Taft-Hartley Act de 1947, le Congrès avait refusé au
Président le pouvoir de procéder à une saisie en cas de conflit du travail.
On ne peut non plus soutenir que le pouvoir de procéder à une saisie résulte
implicitement de l'ensemble des pouvoirs dévolus au Président par la Const
itution., ni qu'il soit un pouvoir du Président en tant que Commandant en
Chef des armées, ni qu'il soit autorisé par l'état de crise internationale.
L'ordonnance présidentielle est donc inconstitutionnelle ou, d'une manière
plus précise, et puisqu'il n'appartient qu'au Congrès, par une loi, de saisir
une propriété privée, contraire à la doctrine de la séparation des pouvoirs.
On remarquera que, malgré l'importance de l'affaire, la plupart des sen
tences sont assez brèves, notamment la « sentence de la Cour », rédigée
par Mr. Justice Black, qui ne comporte que sept pages.
Mr. Chief Justice Vinson, au nom de la minorité, rédige une sentence
plus développée (1), divisée en cinq points. Il souligne, en premier lieu, la
gravité de la situation mondiale et l'importance des engagements interna
tionaux assumés par les Etats-Unis, engagements dont le respect suppose
l'existence d'armements importants ; il souligne plus particulièrement la
volonté du Congrès d'assurer en même temps le réarmement des Etats-
Unis et le maintien de la stabilité économique, et le devoir du Président
d'assurer de son côté l'exécution de ce double programme législatif. Il cons
tate également que le Président a pris la seule mesure permettant d'éviter
soit un arrêt de la production de l'acier, soit une augmentation importante
de son prix de vente : qu'il a donc effectivement agi pour que soit sauve
gardé le programme législatif, et qu'il a pris cette mesure en raison de l'e
xtrême urgence, en en rendant immédiatement compte au Congrès et en pro
posant de mettre en œuvre toute mesure législative que prendrait celui-ci.
Le Chief Justice montre, dans un second point, qu'à l'intérieur du gouver
nement fédéral, le Président seul est capable d'agir dans les cas d'urgence,
et que les rédacteurs de la Constitution avaient voulu que le pouvoir exécut
if fût fort efficace. Près de vingt pages sont ensuite consacrées à l'examen
des précédents historiques, c'est-à-dire des cas où des Présidents ont pris
des mesures exceptionnelles, souvent précisément, des mesures de saisie,
en raison de l'urgence et pour assurer, malgré les circonstances, le maint
ien de l'ordre ou la sauvegarde de la sécurité nationale. Le Chief Justice
insiste à nouveau, ensuite, sur le fait que îe Président Truman devait de
toute nécessité agir comme il le fit pour assurer l'exécution du programme
législatif, comme tel est le premier de ses devoirs. Il écarte enfin rai'gument
tiré du Taft-Hartleg Act, parce que le Président, depuis le moment où il
avait commencé à agir en la matière, n'avait pas choisi d'utiliser cette loi,
mais la procédure prévue par le Defense Production Act de 1950, comme il
en avait également la possibilité, et que, en considérant cette seconde loi
prise en temps de guerre, le Congrès n'avait jamais entendu refuser au
Président le pouvoir de procéder à une saisie.
La décision de la Cour présentait, au moment où elle a été rendue, une
très grande importance économique, sur laquelle il n'est pas nécessaire de
s'arrêter. Elle présente également une grande importance politique. Elle
est une des rares décisions qui aient annulé une ordonnance présidentielle.
Elle doit être placée, d'autre part, à côté du seul arrêt qui, depuis 1937,
(1) Elle couvre 43 pages. 738 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS
ait annulé une loi fédérale (1). Son intérêt juridique enfin, est considér
able. Son intérêt principal réside dans les positions prises par les divers
membres de la Cour sur la doctrine de l'urgence (emergency), qui était
certainement le fondement le plus solide de l'action présidentielle. C'est
donc ce point que nous étudierons en premier (1). Mais il serait regret
table de négliger les confirmations, modifications ou précisions que la
Cour apporte à son attitude antérieure sur divers points que nous étu
dierons ensuite, à savoir : la doctrine des « pouvoirs inhérents » (II), les
pouvoirs du Président en tant que Commandant en Chef des Armées (III),
la possibilité pour le Congrès de procéder à une délégation de ses pou
voirs (IV), et les principes qui régissent l'interprétation des lois et de la
Constitution (V).
Il importe de souligner, à vrai dire, que, seuls, la décision même de
la Cour et les motifs qui en sont le soutien nécessaire font autorité — jus
qu'au jour, d'ailleurs, où la Cour les renverserait — et que « la sentence
de la Cour », très brève, nous l'avons dit, est le seul texte sur lequel s'a
ccordent entièrement cinq membres de la majorité pour expliquer la déci
sion prise. L'analyse que nous allons présenter, par conséquent, est la
rgement fondée sur des opinions qui seraient sans doute approuvées sous
réserve de nuances par la plupart des membres de la majorité, mais qui
ne sont souvent exprimées que par l'un d'eux.
I
L'intérêt fondamental de l'arrêt réside, avons-nous dit, dans les posi
tions prises par les divers membres de la Cour sur la fameuse doctrine
de Vemergency (urgence, état de crise). On peut dire dès maintenant que
la Cour, dans son ensemble, est plus avare pour reconnaître au Président
des pouvoirs en cas de crise qu'elle n'avait été à l'égard du Congrès.
La doctrine, pourtant, avait été énoncée par un Président pour justi
fier des mesures prises par lui. Sans lui donner une forme juridique très
précise, Lincoln avait en effet affirmé, pour justifier les décisions qu'il
avait prises de lui-même au début de la guerre de Sécession, que l'ur
gence, d'une part, permettait au Président de prendre à titre provisoire
des mesures de la compétence du Congrès, quitte à en référer plus tard
à celui-ci et au peuple, et d'autre part, l'autorisait à prendre ainsi des
mesures qui, en période normale, eussent excédé la compétence même du
Congrès. Il fondait cette doctrine inquiétante sur ses pouvoirs de Com
mandant en Chef ; il la fondait aussi sur les nécessités du salut public
lorsqu'il posait sa question fameuse : « Faut-il, par respect pour une loi
(la Constitution), renoncer à faire appliquer toutes les autres et laisser
le gouvernement lui-même s'effondrer ? », ou encore, sous une forme
plus simple : « Est-il possible de laisser perdre la Nation, et cependant
de sauver la Constitution ? » D'une manière parfois moins radicale, la
doctrine devait être reprise ou évoquée, soit au seul bénéfice du Prési
dent, soit aussi au bénéfice du Congrès, par divers Présidents — Théodore
Roosevelt, Wilson, Franklin Roosevelt, notamment — pour justifier des
mesures exceptionnelles prises par eux ou requises du Congrès. C'est
ainsi, par exemple, que toutes les grandes lois du New Dca! commencent
(1) United States v. Lovett (1946), 328 TJ. S. 303. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 739
par une déclaration d' emergency, sans d'ailleurs qu'aucune conséquence
en soit expressément dégagée (1).
La Cour Suprême avait eu l'occasion, après la guerre civile, de mar
quer -sa désapprobation à l'égard de certaines des mesures prises par
Lincoln. Il ne semble pas, cependant, qu'elle se soit prononcée expres
sément sur la doctrine de l'urgence, telle que la concevait Lincoln, sinon
pour s'opposer fortement à l'idée, que l'on pouvait dégager de la ques
tion de Lincoln, selon laquelle la Constitution pourrait être temporaire
ment suspendue (2). Par la suite, elle eut l'occasion de préciser son opi
nion sur les conséquences de l'urgence quant aux pouvoirs du Congres.
Tout en posant en principe que l'existence d'un état de crise ne donne
au Congrès ou aux Législatures des Etats aucun pouvoir additionnel ou ne
recule nullement les limites constitutionnellement posées aux pouvoirs
législatifs du Congrès (3), elle ajoute que l'état de crise peut donner au
Congrès l'occasion d'exercer les pouvoirs qu'il possède (4), et elle appli
que ce correctif — vide de sens par lui-même — de telle sorte qu'en fait,
elle reconnaît en cas de nécessité des pouvoirs plus larges au Congrès et,
éventuellement, aux Législatures des Etats (5).
La Cour ne semble pas, dans l'arrêt que nous étudions ici, manifester
la même tolérance à l'égard du Président.
Au nom de la Cour, Mr. Justice Black constate, sans commentaire,
que le Président a considéré son action indispensable pour éviter une
catastrophe nationale ; mais lui-même constate, sans faire aucune allusion
à la théorie de Vemergency, que le Président a empiété sur les attribu
tions du Congrès, seul chargé de légiférer in both good and bad times.
Mr. Justice Frankfurter est également muet sur la doctrine de Vemer
gency ; il se borne (6) à noter, d'une part, que le Congrès a ici voulu re
fuser au Président le pouvoir d'agir et, d'autre part, que les Présidents
qui ont procédé à des saisies ont, sous réserve de trois cas exceptionnels
et différents de celui qui est soumis à la cour, agi soit avec l'autorisation
du Congrès, soit au moins après déclaration de guerre.
Mr. Justice Douglas reconnaît, dès la première phase de sa sentence.
(1) Sur la doctrine de l'emergevcy, cf. Corwin 182-198.
(2) « La Constitution des Etats-Unis est la loi pour les dirigeants comme
pour le peuple, en temps de guerre comme en temps de paix... Aucune doctrine
recelant des conséquences plus pernicieuses ne fut jamais inventée par l'esprit
humain que celle qui permettrait que Tune quelconque des dispositions consti
tutionnelles soit suspendue en raison d'une nécessité gouvernementale. Une telle
doctrine conduit directement à Fanarchie ou au despotisme, mais la théorie de la
nécessité sur laquelle elle est fondée est inexacte ; car le gouvernement trouve
dans la Constitution même tous les pouvoirs nécessaires à la défense de son exis
tence » : Ex parte Milligan (1866), 4 Wall. 2.
(3) Home Building and Loan Ass. v. Blaisdell (1934), 290 U. S. 398.
(4)Boilding and v. Blaisdell, précité ; Veix v. Sixth Ward
Building and Loan Ass. of Newark (1940), 310 U. S. 32.
(5) V. notamment Wilson v. New (1917), 243 U. S. 332 (validité « dans les
circonstances qui existaient » — c'est-à-dire pour éviter une grève générale des
chemins de fer — d'une loi fédérale limitant la durée de la journée de travail,
alors que de telles lois étaient, à Fépoque, normalement déclarées nulles) ; Block
v. Hirsch (1921), 256 U. S. 135 (validité d'une loi de contrôle des loyers en temps
de guerre : « la question est de savoir si le Congrès' pouvait conjurer la crise par
les moyens qu'avaient employés la plupart des nations civilisées du monde »).
(6) P. 589. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 740
l'importance de la crise devant laquelle se trouvait la nation : mais il réaf
firme que la crise ne crée pas de pouvoir, et qu'elle ne peut que donneur
l'occasion d'exercer un pouvoir constitutionnel : et il ne cherche pas à
échapper aux conséquences de cette affirmation : la question, déclare-t-il,
n'est pas de savoir quel organe du goavernement est le mieux équipé pour
résoudre 'la crise, mais quel organe a constitutionnellement reçu le pou
voir nécessaire. On trouve pourtant dans sa sentence une importante con
cession à la doctrine de Vemergencij : et Le Président, déclare-t-il, pourr
ait procéder à une saisie et le Congrès pourrait, par une action subsé
quente, ratifier ce'lle-ci » (1), et il évoque Lincoln suspendant le writ
of habeas corpus, garantie de la liberté individuelle (2), et faisant ratifier
son action par le Congrès.
Mr. Justice Jackson se refuse expressément à reconnaître au Prési
dent des pouvoirs inhérents à ses fonctions, et qui lui permettraient, en
cas de nécessité, de prendre les mesures nécessaires pour résoudre une
crise. Les rédacteurs de la Constitution, remarque-t-il, avaient vécu les
crises nationales les plus graves, et s'ils ont rédigé la Constitution telle
qu'elle est, nul n'a le droit d'amender leur œuvre en dehors de la procé
dure régulière (3). Les expériences politiques de l'Allemagne, de la France
et de la Grande-Bretagne montrent au surplus que des pouvoirs de crise
ne sont compatibles avec un gouvernement non autoritaire que s'ils sont
soumis au contrôle d'un organe autre que l'Exécutif qui les exerce (4). La
seule manière constitutionnelle d'accroître les pouvoirs exécutifs en cas
de crise consiste à les faire accroître par une délégation du Congrès (5).
La pensée de Mr. Justice Jackson, toutefois, nous semble sur ce point obs
curcie par une phrase un peu mystérieuse — non seulement elle comporte
une contradiction interne en ce qui concerne l'idée de délégation, mais
sa portée est douteuse du point de vue de la doctrine de Vemergencg — :
<c Le Congrès, écrit-il, peut accorder et a déjà accordé des pouvoirs extra
ordinaires, qui sont laissés sans utilisation en temps normal, mais peu
vent être appelés à entrer en jeu par l'Exécutif en cas de guerre et sur
proclamation d'un état de crise nationale ».
MMrs. Justices Burton et Clark sont, parmi les magistrats de la maj
orité, les plus favorables à la théorie de Vemergencg. Le premier d'entre
eux fonde essentiellement sa décision d'inconstitutionnalité sur le fait
que le Congrès ait prévu des crises semblables à celle devant laquelle se
trouvait le Président et qu'il n'ait pas autorisé celui-ci à agir comme il
'le fit (6). Mais, ajoute-t-il, le cas serait différent si le Congrès n'avait pas
prévu la crise, et s'il n'indique pas quelle serait alors l'étendue des pou
voirs présidentiels (7), il semble clair,malgré la prudence que l'on doit
conserver en la matière, qu'il aurait admis le pouvoir du Président. De
même, il lui semble incontestable que les circonstances ne donnaient pas
au Président un pouvoir inhérent à l'effet de procéder à une saisie sans
autorisation du Congrès, parce qu'elles n'étaient pas comparables à une
menace imminente d'invasion ou d'attaque, et, bien qu'il ajoute expres-
(1) P. 631.
(2) Cf. Bernard Delignières, Le Writ d'Habeas Corpus ad subjicendum en droit
anglais, thèse Paris, 1952.
(3) P. 649-650.
(4) P. 651-652.
(5) P. 652-653. Cf. infra, IV.
(6) P. 656-659, 660.
(7) P. 659. ACTUALITES ET INFORMATIONS 741
sèment que la Cour n'a pas à rechercher ici quels seraient les pouvoirs
présidentiels devant de telles éventualités (1), on est évidemment tenté de
raisonner a contrario à partir de son affirmation (2).
Mr. Justice Clark est plus favorable encore à la théorie des pouvoirs
inhérents. 11 considère que les limites du pouvoir présidentiel sont obs
cures, quei cependant le texte d'où découle ce pouvoir doit, comme l'e
nsemble de la Constitution, être adapté aux diverses crises des affaires
nationales ou internationales, que les divers Présidents, notamment
Lincoln et Théodore Roosevelt, et la Cour elle-même, ont reconnu au
Président de larges pouvoirs en cas de crise grave et que cette recon
naissance est nécessaire à la sauvegarde même de la Constitution ; il pense
donc que si, lorsque le Congrès a prévu la procédure que devrait suivre
le Président en présence dune certaine crise, celui-ci doit se conformer
à la procédure prévue, en revanche, a en l'absence d'une telle décision de
la part du Congrès, le pouvoir propre du Président dépend de la gra
vité de la situation devant laquelle se trouve la nation » (3). Ce qui l'em
pêche donc de conclure en l'espèce à la validité de la mesure président
ielle, c'est le fait qu'elle soit étrangère aux procédures prévues par le
Congrès pour les circonstances.
A l'opposé des sentences de la majorité, celle de Mr. Chief Justice
Vinson est, bien entendu, tout entière fondée sur le pouvoir du Président
de prendre, en cas de crise, les mesures qui s'imposent ou, en tous cas,
celles qui s'imposent pour « assurer l'exécution fidèle des lois » (4), quitte
à en rendre compte immédiatement au Congrès dont le programme légis
latif a ainsi été sauvegardé (5). Sa « philosophie j> est presque celle de
Lincoln : les rédacteurs de la Constitution ont voulu que l'Exécutif fût
fort, énergique, indépendant, ils n'ont jamais pensé qu'il puisse être
condamné à un rôle d'automate impuissant à exercer les pouvoirs du Gou
vernement lorsque la survivance même de la République peut être en
jeu (6). Il rappelle le célèbre mot du Chief Justice Marshall, selon lequel
dans la Constitution, « les moyens sont adéquats aux fins » (7). Il s'élève
contre l'opinion émise par la majorité, qui attribue au Congrès le pouvoir
de prendre les mesures nécessaires en cas de crise. « Selon cette vue,
ecrit-il, le Président serait laissé sans pouvoir au moment où le besoin
d'une action est le plus pressant et où personne d'autre que lui n'est
capable d'action immédiate. Selon cette vue, il serait laissé sans pou
voir parce qu'un pouvoir qui n'est pas expressément donné au Congrès
serait néanmoins jugé n'appartenir qu'au Congrès » ^8). « Le Président,
écrit-il ailleurs,, devrait se borner à envoyer au Congrès un message
(1) P. 659.
(2) La nécessité de faire preuve de la plus extrême circonspection dans les
raisonnements a contrario que Ton est tenté de faire à partir de la sentence de
M. Justice Burton est cependant illustrée par le fait que le second raisonnement
conduit à une vue plus restrictive de la doctrine de Y emergency que le premier.
Le premier semble autoriser la saisie dans des cas graves, laissés à l'apprécia
tion du Président, si le Congrès ne s'est pas prononcé ; le second paraît exiger
une menace imminente d'invasion ou d'attaque.
(3) P. 661-662.
(4) Cf., en particulier, les p. 680-683 et, pour l'histoire, les p. 683-700, 701-704.
(5)plus particulièrement, p. 701-704, 709.
(6) P. 682.
(7) P. 682.
(8) P. 680-681. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 742
recommandant une action. Selon cette conception du Président comme un
garçon de course (1), il ne pourrait même pas agir pour protéger les
programmes législatifs de la destruction et laisser ainsi au Congrès la
matière d'une action » (2).
On voit ainsi comment les diverses sentences des membres de la Cour
forment un éventail assez large, Mr. Justice Clark et, à un moindre degré,
Mr. Justice Burton, n'étant pas tellement éloignés, en ce qui concerne la
doctrine de Yemergency, de l'opinion de leurs trois collègues de la minor
ité. Il reste cependant que cinq membres de la majorité — y compris
Mr. Justice Burton — approuvent la sentence de Mr. Justice Black, muette
sur l'application possible en l'espèce de la doctrine de Vemergency, et
que, si MMrs. Justices Burton et Clark affirment que, seule, la contrariété
de l'action présidentielle avec la volonté du Congrès les conduit à une
décision d'inconstitutionnalité, cette affirmation perd de son poids si, avec
la minorité, on nie cette contrariété (3).
II
La seconde grande théorie à l'égard de laquelle il est intéressant
d'observer l'attitude de la Cour, la théorie des « pouvoirs inhérents », bien
que plus ancienne que la doctrine de Vemergency, était restée au moins
aussi vague. Il est douteux, à vrai dire, que le présent arrêt doive la faire
sensiblement progresser. On peut vraiment dire que presque toutes les
sentences effleurent la question, mais qu'aucune ne la traite.
Le Président, comme les autres organes du gouvernement fédéral
— Congrès et judiciaire fédéral — , ne possède que les pouvoirs qui lui
sont donnés par la Constitution — ou peut-être encore, en vertu de la
Constitution, "par le Congrès (4). Depuis longtemps, toutefois, on a admis
que le gouvernement fédéral possédait d'autres pouvoirs que ceux qui lui
étaient expressément accordés par la Constitution. Adoptant dès 1819 les
théories d'Hamilton, la Cour Suprême reconnaissait au gouvernement fé
déral des « pouvoirs implicites », c'est-à-dire des pouvoirs qui lui étaient
implicitement — et non plus expressément — accordés par la Consti
tution (5)..
En ce qui concerne plus spécialement le Président, on se demand
ait également si, en des « pouvoirs implicites », il ne possé
dait pas des « pouvoirs inhérents », c'est-à-dire des pouvoirs découl
ant de ses fonctions de chef de l'exécutif avec une telle nécessité qu'on
ne pouvait les lui contester, même en l'absence de texte, et qu'il fal
lait expliquer le silence de la Constitution par l'inutilité de préciser ce
qui était évident. Dès 1793, Hamilton affirmait, par la plume de Pacifiais,
que « la doctrine générale de notre est la dévolution du pou
voir exécutif de la Nation au Président, sous réserve seulement des ex
ceptions et réserves qui sont exprimées ». Quelque cent-vingt ans plus
tard, Théodore Roosevelt écrivait : « J'ai refusé de considérer que ce qui
était impérieusement nécessaire pour la Nation ne pouvait pas être fait
(1) Allusion aux messenger-boys du Congrès.
(2) P. 708-709.
(3) Cf. supra, p. 737.
(4) Cf. infra, IV.
(5) McCulloch v. Maryland (1819), 4 Wh. 816. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 743
par le Président à moins qu'il ne trouve quelque autorisation spéciale
de le faire. Mon sentiment fut que ce n'était pas seulement son droit,
mais son devoir, de faire tout ce que les besoins de la Nation requé
raient de lui, à moins que l'action envisagée ne soit interdite par la
Constitution ou par les lois ». En 1890, la Cour Suprême avait employé
des termes qui permettent de se demander si elle reconnaissait au Prési
dent des pouvoirs simplement implicites ou si elle n'allait pas jusqu'à lui
reconnaître au moins certains pouvoirs inhérents (1). En 1936, enfin, elle
affirmait que le gouvernement fédéral des Etats-Unis possédait, en tant
que responsable sur le plan international du Peuple américain, nation sou
veraine, des pouvoirs inhérents, directement hérités, d'ailleurs, des pou
voirs de la Couronne anglaise (2), et cette affirmation devait bénéficier
principalement au Président, « l'instrument du gouvernement fédéral
dans le champ des relations diplomatiques » (3).
Aux pouvoirs du l'arrêt apporte, tout d'abord, une limite,
affirmée de la manière la plus énergique par trois membres de la major
ité : le principe fondamental de la séparation des pouvoirs interdit au
Président de prendre une mesure constitutive de législation. Cette inter
diction ne peut jamais être transgressée, quelles que soient les circons
tances, good or bad times. Sans doute le Congrès fonctionne-t-il beaucoup
plus lourdement que le Président, mais le est, autant que le Pré
sident, responsable de la Nation, et c'est à lui qu'a été confié le pouvoir
législatif (4). Ce principe de la séparation des pouvoirs est le fondement
de la sentence de la Cour et des sentences de MMrs. Justices Frankfurter
et Douglas (5). Les trois autres membres de la majorité, sans nier le
principe, semblent plutôt — ce qui est plus défavorable encore au Prési
dent — subordonner celui-ci au Congrès, du moins dans certains cas ou
en certains domaines (6).
La majorité considère, d'autre part, — mais ceci n'a pas encore trait
exactement à la théorie des pouvoirs inhérents — que le pouvoir de pro
céder à une saisie dans les circonstances de l'espèce ne résultait pas im
plicitement de l'ensemble des attribués au Président par la Const
itution et ne découlait pas davantage du devoir du de « veiller
à ce que les lois soient fidèlement exécutées » (7). La portée de la déci
sion à ce point de vue, cependant, est affaiblie du fait que le Congrès
s'était prononcé pour refuser au Président le droit de saisir dans les ci
rconstances de l'espèce, et que cette décision du Congrès est déclarée
déterminante par la plupart, des membres de la majorité (8).
(1) In re Neagle (1890), 135 U. S. I, 64, cité par Mr. Chief Justice Vinson, p. 687.
Cf. Corwin 182-193, 205-206.
(2) United States v. Curtiss-Wright Export Co. (1936) , 299 ü. S. 304. Cf. Cor
win 209-211.
(3) United States v. Export Co. (1936), précité ; Chicago and
Southern Air Lines v. Waterman S. S. Corp. (1948), 333 U. S. 103.
(4) Cf. p. 629-630 (Cf. également p. 613-614, p. 634).
(5) Cf. p. 587-589 (sentence de la Cour), 593, 613-614, 629-631, 632, 633-634. V.
cependant, p. 589, les réserves formulées par Mr. Justice Frankfurter à rencontre
d'une conception trop simple de la séparation des pouvoirs, et infra, IV.
(6) En ce qui concerne Mr. Justice Jackson, v. infra, IV.
(7) Cf. p. 587-588 (sentence de la Cour), 646. V. a\i contraire la sentence de
Mr. Chief Justice Vinson, p. 683, 687, 701-704, 709. Cf. Corwin 182 et s., mais p. 205
et 206.
(8) Cf. supra, I.

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