Quelques aspects de la procédure parlementaire en France, en Italie et en Allemagne fédérale - article ; n°3 ; vol.5, pg 497-529

Langrod

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1953 - Volume 5 - Numéro 3 - Pages 497-529
33 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Droit et juridique

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• Publié le: 01 janvier 1953
• Nombre de lectures: 11
• Langue: Français
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Extrait

M. Georges Langrod
Quelques aspects de la procédure parlementaire en France, en
Italie et en Allemagne fédérale
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 5 N°3, Juillet-septembre 1953. pp. 497-529.
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Langrod Georges. Quelques aspects de la procédure parlementaire en France, en Italie et en Allemagne fédérale. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 5 N°3, Juillet-septembre 1953. pp. 497-529.
doi : 10.3406/ridc.1953.9342
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1953_num_5_3_9342ASPECTS DE LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE QUELQUES
EPI FRANCE, EN ITALIE ET EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE*
Georqbs LANGKOD
Chargé de recherches au C. N. R. S. (Paris)
Professeur à l'Université de la Sarre
I. — Les commissions parlementaires
(genèse, portée, nombre, désignation, procédure, « caducité» des textes,
fonctionnaires détachés)
Pour bien saisir le problème essentiel de la procédure législative
des parlements de l'Europe occidentale, il faut avant tout se pen
cher sur les particularités du système des commissions. Ce sont elles
qui, constituant le filtre obligatoire pour tout projet ou proposition
de loi, jouent un rôle techniquement décisif sans l'appréciation du
quel on ne peut pénétrer jusqu'à l'essence même de cette procédure.
En effet, ce système constitue une règle générale, ne se limitant
nullement à la France seule bien qu'il constitue « un des traits fo
ndamentaux caractéristiques du système parlementaire français dont
là genèse se retrouve dans les assemblées révolutionnaires » (1).
Les commissions constituent un phénomène de fractionnement
politique du corps parlementaire dans le but de procéder à une sorte
d'instruction à l'occasion de chaque initiative législative, d'où qu'elle
vienne, à une discussion préalable en son sein, à la préparation du
rapport destiné à être soumis à la Chambre comme base de sa dis-
(*) Cet exposé est extraie d'une plus ample étude écrite en langue portugaise,
qui sera publiée prochainement à Eio de Janeiro par l'Instituto Brasileiro de Di-
reito Publico e Ciéncia Polïtica. Cette étude contiendra l'analyse comparative des
procédures législatives de trois pays d'Europe continentale, à savoir : la France,
l'Italie et l'Allemagne fédérale. Le présent exposé est consacré à la brève présen
tation de quelques problèmes-clef des procédures en question, limitées à la confec
tion de lois, n'embrassant donc pas les techniques du contrôle du gouvernement.
(1) François Goguel, France under the 4th Republic, Ithaca, Cornell Univers
ity Press, 1952, p. 166. 498 QUELQUES ASPECTS DE LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE
cussion plénière. En principe, il s'agit que toute matière soit exami
née en comité restreint, connaissant mieux l'objet de la discussion
et capable de traiter plus efficacement (parce que plus vite et de
façon techniquement appropriée) tous les détails des textes législat
ifs. Cette idée semble aller de soi et s'est trouvée à la base des
essais réitérés de rationalisation de la procédure législative moderne.
Or, en fait, un processus évolutif de dégénérescence de ce concept
se fait sentir partout et par suite de la politicisation de la composit
ion des commissions, de leur caractère devenu de plus en plus stable
et — en grande partie — permanent, de leur procédure interne pro
voquant des lenteurs et même des « embouteillages », alourdissant
et retardant la procédure législative dans son ensemble. Devant ai
der à la rationalisation de cette dernière, elles doivent elles-mêmes
être soumises à une rationalisation.
Le système des commissions mène en fait vers l'affaiblissement
de la portée de l'initiative législative gouvernementale. D'une part,
les projets gouvernementaux ne sont plus soumis à la Chambre pour
être discutés in merito, mais on leur substitue le rapport de la com
mission respective contenant le texte mis au point par les commiss
aires parlementaires. Ainsi l'œuvre gouvernementale se trouve fa
talement transformée par l'initiative parlementaire. D'autre part, le
travail des commissions constitue un frein puissant, le gouvernement
n'ayant pas de moyen légal direct pour forcer là commission à agir,
pour accélérer son travail, pour — le cas échéant — mettre fin à un
sauotage conscient ou inconscient des commissaires. Puisque
la Chambre ne peut commencer un débat quant au fond sans qu'au
préalable la commission prépare son rapport final en tenant compte
de toutes les formalités procédurales qui le précèdent et l'accompa-
pagnent, ce « filtre » risque de paralyser l'œuvre législative. Tour
uo^uci \^)i « le uelaut principal de ia procédure parlementaire fran
çaise cousis ce clans l'importance excessive attribuée aux commiss
ions, créées sur la base ûe la représentation proportionnelle des dii-
ïérents groupes parlementaires, ainsi qu'au rapport qui uoit précé
der la discussion de chaque loi...; personne n;est réellement respon
sable d'avoir paralyse le mécanisme gouvernemental puisque les res
ponsabilités sont divisées et personne n'a le pouvoir de forcer les au
tres à assumer les leurs ». Mutatis muva-naid les inconvénients sont
analogues dans d'autres pays de l'Ouest européen, notamment en
Allemagne et en Italie ; cette critique a donc une portée générale.
A la naissance du système des commissions en France, il s'agis
sait plutôt des commissions spéciales, nommées ad hoc pour les lois
discutées, ce qui permettait d'accentuer le caractère technique du
procédé, de fonder la composition de la commission sur la spéciali
sation des commissaires élus et d'assurer la rapidité des débats en
commission. Ce système, généralement en usage entre X880 et 1910,
(2) V. Goguel, op. cit. EN FRANCE, EN ITALIE ET EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE 499
abandonné depuis, ne conférait donc pas à une commission donnée
de compétence générale par groupes de matières. Raymond Poincaré
dans ses études sur le système des commissions parlementaires, pré
conisait le retour à ce régime de créées & casu ad casiwi
d'avant 1910, en y voyant un remède capital contre les maux du sys
tème ultérieurement adopté. Mais ces desiderata se trouvèrent en
opposition flagrante avec le développement de la technique du tra
vail parlementaire et d'ailleurs ils ont été bientôt nettement dépass
és par les événements : l'étendue, toujours croissante, de l'œuvre
législative courante est venue à l'appui du système des commissions
permanentes (quant à leur durée) et générales (quant à leur compét
ence), les commissions spéciales ne faisant que s'ajouter, le cas
échéant, aux précédentes. Ainsi le centre de gravité repose de plus
en plus nettement sur ces dernières, les commissions spéciales,
créées pour des objets déterminés, se limitant pratiquement à des
commissions d'enquête. Ce régime et cette symétrie particulière se
sont récemment trouvés renforcés par leur constituUonalisation
dans les pays objet de cette étude (3). Les dispositions respectives
des règlements parlementaires (qui, comme le remarque M. Vedel (4),
« donnent sa physionomie vivante au régime représentatif ») (5) ainsi
que les instructions mettant en application les règles élastiques qu'on
y trouve, précisent en détail le nombre, la composition et la compé
tence des commissions.
Le nombre des commissions générales varie dans ehaque pays :
elles sont le moins nombreuses en Italie où nous trouvons 11 com-
(3) V. art 15 de la Constitution française de 1946, art. 72 de la Constitution
italienne de 1948, art. 4345 et 52, alinéa 4 de la loi fondamentale allemande de
1949. Ces dispositions fixent l'existence et la position des commissions dans la pro
cédure législative, ce qui enlève à cette matière son précédent caractère simple
ment coutumier ou réglementaire. .
(4) V. Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel,