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Politique de sécurité:analyses du CSS
N° 60 • septembre 2009
CSS ETH Zurich
LA RÉSILIENCE:UN CONCEPT POUR LA GESTION DES CATASTROPHES ET CRISES
Le concept de résilience a gagné de l’importance après des événements comme l’ouragan Katrina ou les attentats terroristes de New York, Madrid et Londres. Cette évolution est due à la réalisation qu’une garantie de sécurité intégrale n’est pas possible étant donné la diversité, la complexité et l’imprévisibilité des risques modernes. Le but de la résilience est d’accroître la capacité générale de résistance et de régénération des systèmes techniques et sociaux. On tient de plus en plus compte du concept dans les domaines de la protection contre les catastrophes et de la gestion des crises.
La résilience gagne de l’importance dans la gestion des catastrophes: évacuation des habitants lors des inondations à Berne, le 24 août 2005.REUTERS / Marcus Gyger
On entend par résilience la capacité d’un système ou d’une société à pouvoir ve-nir à bout rapidement d’une catastrophe soudaine ou d’une crise et à rétablir la capacité de fonctionner et d’agir le plus vite possible. La capacité de résistance et la capacité de régénération des systèmes techniques et sociaux constituent donc les dimensions centrales de ce concept. Le concept de résilience a été emprunté à des disciplines telles que la psychologie, les sciences de l’environnement, l’ingé-nierie et les sciences de la gestion. Mais, dans le contexte de la sensibilisation croissante à l’interdépendance et à la vulnérabilité des infrastructures – en pré-sence justement de la menace posée par
le terrorisme international – la résilience a aussi suscité un intérêt croissant dans le débat sécuritaire sur la protection des infrastructures critiques.
De grandes catastrophes naturelles com-me l’ouragan Katrina en 2005 ont entraî-né l’application du concept de résilience non seulement au niveau technique mais aussi de plus en plus au niveau social. Dans l’intervalle, on considère la résilience comme utile pour la gestion des crises et des catastrophes jusqu’au niveau de l’in-dividu. Les efforts tendent vers l’édification de sociétés dites hautement résilientes. Cette tendance est soutenue par la réali-sation qu’il est, étant donné la diversité, la
© 2009 Center for Security Studies (CSS), ETH Zurich
complexité et l’imprévisibilité des risques modernes, impossible de s’armer contre toutes les crises potentielles et de ga-rantir une sécurité intégrale. Ce n’est par conséquent plus la protection contre tous les risques possibles qui est au centre des préoccupations, mais la promotion de la résilience générale technique et sociale. Etant donné que les incidents et les crises peuvent survenir à tout moment et à tous les niveaux du système, la résilience sert d’aide d’orientation dans la protection contre les catastrophes, la gestion des crises et la limitation des dégâts.
Qualités des sociétés hautement résilientes Les systèmes techniques et sociaux peu-vent se répartir en systèmes hautement et faiblement résilients. Dans les systèmes hautement résilients, il y a un consensus quant aux défis importants, le risque est partagé et les réactions à l’occurrence d’un événement sont coordonnées. Les sys-tèmes hautement résilients se distinguent en outre par l’application de la gestion stratégique des risques et l’existence d’une stratégie de communication des risques. Dans les systèmes faiblement résilients, les incidents peuvent être insuffisamment absorbés et amortis. Ces sociétés ont des difficultés à venir à bout des crises et à rétablir la capacité d’agir. Le défi consiste donc à édifier des sociétés hautement ré-silientes.
L’adaptabilité et la flexibilité sont des élé-ments clés d’une société hautement rési-
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liente. Se basant sur cette prémisse, leR4La création d’une base de confiance et l’en-Frameworkcouragement à la coopération, en particu définitquatre caractéristiques-des sociétés hautement résilientes: 1) ro-lier entre le secteur public et privé, visent bustesse (robustness), c’est-à-dire la capa-spécialement l’amélioration des canaux cité d’un système à résister aux différentsde communication qui jouent un rôle dé-aléas; 2) redondance (redundancy), c’est-à-terminant pour ce qui est des mesures im-dire l’existence d’alternatives pour remplirmédiates réussies à prendre en cas de ca-les tâches critiques d’un système; 3) l’in-tastrophe. L’événement «Golden Phoenix» géniosité (resourcefulness), c’est-à-dire laqui se tient chaque année à Los Angeles en capacité d’un système à réagir de manièreest un bon exemple. Il s’agit d’un exercice créative et adéquate à un sinistre; et 4) lade protection contre les catastrophes de rapidité (rapidity), soit la capacité de réac-grande envergure auquel participent tant tion et de régénération rapide d’un systèmedes organismes étatiques que des acteurs en cas de catastrophe. La robustesse et lanon étatiques tels que sociétés privées, redondance tombent, à l’intérieur du cycleONG et individus engagés. de résilience intégrée, dans les domaines de la limitation des dégâts et de la préparationSavoir quels moyens sont disponibles en alors que l’ingéniosité et la rapidité sont af-cas d’urgence contribue également de fectées aux phases de réaction aux crises etmanière non négligeable à la gestion ef-de récupération (cf. graphique).ficace d’une crise. Dans le cas des atten-tats londoniens, les passagers n’avaient S’il s’oriente sur le cycle de résilience, lepar exemple pas accès à des trousses de R4 Frameworkapporter une contri peut-premiers secours, ce qui a beaucoup li-bution importante à la prévention des ca-mité leur contribution à la gestion des tastrophes et à la planification d’urgence.conséquences immédiates des atten-Quatre facteurs favo-tats à la bombe. Des risent ici l’instaura-exercices d’urgence «Le défi consiste à édifier des tion de la résiliencepeuvent aider à in-sociétés hautement résilientes.» sociale dans uneformer le public des collectivité: prévention et planification,ressources disponibles à l’échelle locale confiance et coopération, identificationen situation de crise. Les qualités de lea-des moyens existants et aptitude à diri-dership des acteurs impliqués sont aussi ger, ce qui s’exprime par exemple par lesimportantes pour venir efficacement à efforts visant à augmenter la résilience aubout des crises. Ces qualités consistent niveau communal et régional.en particulier à fixer des objectifs et des priorités adaptés à la situation de même Les activités dans le domaine de la pré-qu’à coordonner les activités et la com-vention et de la planification servent àmunication. anticiper des menaces potentielles et leurs répercussions. Des mesures corres-La résilience en pratique: Grande-pondantes comme des exercices d’urgenceBretagne et Etats-Unis et l’amorce de discussions sur des évé-La Grande-Bretagne est pionnière dans nements possibles servent à sensibiliser,l’application de stratégies de résilience. Le à mettre en réseau les différents acteursconcept a, ici aussi, servi d’abord à amélio-de la protection contre les catastrophesrer la gestion des infrastructures critiques et à préparer la réaction adéquate s’il seet à susciter une discussion entre agences produit une situation critique. La prise enpubliques et privées à ce sujet. Londres compte du niveau de l’individu s’est avé-a cependant, dans l’intervalle, intégré le rée importante à cet égard. Les attentatsconcept de résilience dans sa stratégie glo-terroristes qui ont frappé les transportsbale de gestion des crises, ce qui s’exprime en commun à Londres en juillet 2005 ontpar une législation correspondante, la mise par exemple fait clairement ressortir lessur pied et l’optimisation des structures de lacunes présentées par les plans d’urgenceprotection de la population ou l’amorce de qui négligeaient le rôle de l’individu endiscussions sur la gestion des risques. cas de grande catastrophe. Les navetteurs, qui étaient sur place avant les secours,Depuis 2005, la Grande-Bretagne a lancé n’avaient aucune connaissance des me-de nombreuses initiatives dans le do-sures à prendre face à une catastrophe.maine de la résilience. De nombreuses La réalisation d’exercices d’urgence peutbases d’information sur des thèmes contribuer à rendre plus efficaces les me-comme la préparation aux crises et aux sures réactionnelles pour rétablir rapide-catastrophes, la planification d’urgence ment la capacité d’agir.ou labusiness continuity ontété élabo-
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Le cycle de résilience
Récupération: ingéniosité & rapidité
Limitation des dégâts: robustesse & redondance
CYCLE DE RÉSILIENCE INTÉGRÉE
Réaction aux crises: ingéniosité & rapidité
Préparation: robustesse & redondance
Téléchargement: www.css.ethz.ch/graphicsCopyright 2009, ETH Zurich Schéma selon Charlie Edwards, Resilient Nation.
rées et mises à la disposition du public sur un site Web spécifique pour encou-rager l’échange d’informations et créer des partenariats (cf.). Les visiteurs trou-vent aussi sur ce site des informations sur des thèmes comme la prévention des risques, le bénévolat ou le profil de risque de certaines régions. DesRegional Resilience Teamsen outre été créés ont en Grande-Bretagne. Ils servent à la com-munication entre les partenaires régio-naux et les agences gouvernementales et soutiennent les forums régionaux sur la résilience au sein desquels les services d’urgence locaux coordonnent leur pré-paration aux crises.
Aux Etats-Unis, l’ouragan Katrina a marqué la césure décisive. Une infrastructure mal équipée, une préparation et une réaction insuffisantes aux catastrophes ainsi qu’un leadership lacunaire ont aggravé l’étendue des dégâts et ralenti la gestion de la crise. LeDepartment of Homeland Security(DHS) a par conséquent adopté une approche tous risques (all hazards approach) et la US Critical Infrastructure Task Force a-cidé que la priorité première devait, pour le DHS, revenir à l’accroissement de la rési-lience – et non pas à des mesures de pro-tection accrues.
A l’instar de la Grande-Bretagne, on n’ap-plique plus exclusivement la résilience dans le domaine infrastructurel aux Etats-Unis. Les efforts tendent davantage vers l’édification de collectivités haute-ment résilientes. Citons comme exemple l’ordre donné à un nouveau comité créé en mai 2009 au sein duNational Security Counciltenir compte de la résilience de en tant qu’élément central dans l’élabo-ration d’un plan de prévention et d’ac-tion national en cas d’attaque au moyen d’armes de destruction massive, en cas de pandémies ou de catastrophes natu-relles. LaFederal Emergency Management Agency (FEMA)organise à son tour des
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Principes de la protection des infrastructures critiques en Suisse
 Gestion intégrale des risques  Eventail complet des dangers (all ha-zards approach)  Résilience  Maintien de la proportionnalité entre les mesures de protection et l’évaluation des risques  Subsidiarité, coopération entre exploi-tants d’infrastructures publics et privés Stratégie générale du Conseil fédéral pour la protection des infrastructures critiques. Base de la stratégie nationale pour la protection des infrastructures critiques. 18.5.2009.
formations en vue d’édifier des collecti-vités hautement résilientes et a créé une Community Preparedness Divisionse qui penche sur le rôle des individus dans la gestion des catastrophes. Le DHS a aussi fait de la résilience un point fort de sa stratégie dehomeland securitycréé et un site Web consacré à la prévention des catastrophes et à la gestion des crises(cf. ).Les efforts se concentrent sur l’ex-pansion et l’amélioration de l’accessibi-lité du système d’information pour un grand nombre d’acteurs intéressés.
L’importance des TIC L’existence d’informations et la garan-tie d’une communication optimale sont des caractéristiques essentielles des so-ciétés hautement résilientes. Internet et les télécommunications mobiles ont révolutionné le domaine des technolo-gies de l’information et de la commu-nication (TIC) et rendent possibles, en complément des canaux traditionnels, de nouveaux modes interactifs de com-munication et d’échange d’information. Dans le contexte de la prévention des ca-tastrophes et de la gestion des crises, ces possibilités peuvent être mises en œuvre de manière diverse. L’avantage qu’offrent de telles technologies de l’information et de la communication en cas de catas-trophe est incontestable malgré le risque de surcharge du système. Les développe-ments dans le domaine des TIC renfer-ment donc un grand potentiel d’améliora-tion de la résilience sur tous les plans.
Les sites Web sont des plaques tour-nantes de l’information efficaces pour les agences officielles et facilement acces-sibles pour le public. Il est aussi possible de promouvoir sur ce type de portails Web d’autres services comme les flux RSS, les newsletters par email, les blogs
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et les plateformes sociales comme My-quant à la prévention des catastrophes Space, Facebook ou Twitter. Ces canauxet la gestion des crises en Suisse pourraitgagnent aussi de l’importance dans leêtre accrue si la résilience était appliquée domaine de la prévention des catas-de manière plus généralisée que jusqu’à trophes. C’est ainsi qu’aux Etats-Unis,présent et si elle était étendue à la di-le service microblog Twitter est parmension sociale. exemple utilisé par les agences gouver-nementales pour informer le public deTrois mesures sont à l’avant-plan. Les dif-catastrophes potentielles mais aussificultés rencontrées par la mise en œuvre pour recevoir de civils des informa-d’une politique de résilience en Suisse tions sur des sinistres possibles commesont premièrement enracinées dans le des tempêtes. Ces possibilités de com-fait que les différents secteurs n’ont pas munication permettent aux autoritésune définition commune de la résilience. d’émettre suffisamment tôt des alertesActuellement, seule est liée au concept de sécurité et de prévenir ainsi des dé-la vague idée qu’il désigne la capacité gâts potentiels.fondamentale d’une société à gérer une crise. Cette définition devrait être spé-Sur le plan local, leLos Angeles Fire De-cifiée et la définition de résilience au partment (LAFD)informe par exempleniveau fédéral, cantonal et local devrait le public par l’intermédiaire d’un grandêtre harmonisée pour conseiller les déci-nombre de canaux de communicationsionnaires politiques et mettre en œuvre tels que portables, Twitter, blogs et radiole concept de manière efficace. Internet. «LAFD Alert» est un service SMS à l’aide duquel les membres d’une villeDeuxièmement, il faudrait élaborer une ou communauté reçoivent par portablecommunication cohérente des risques des alertes incendie dans les environs.et des crises qui inclurait tant des ac-Des individus dis-teurs publics posent simultané-que privés. Sa-«La plus-value de la résilience quant ment de la possi-chant que la ca-à la gestion des crises pourrait être bilité d’envoyer àpacité de réac-accrue si elle était étendue à la l’autorité compé-tion détermine dimension sociale.» tente leurs propresc o n s i d é r a b l e-observations perti-ment la rapidité nentes. En août 2009, l’UN Internationalavec laquelle avance le processus de Strategy for Disaster Risk Reductionrécupération après une crise et la raa tenu-une conférence pour évaluer la manièrepidité de rétablissement de la capa-dont sont utilisés les instruments des TICcité d’agir des collectivités, il est indis-en cas de catastrophes naturelles commepensable de préparer une stratégie de le raz-de-marée de 2004 pour améliorercommunication intersectorielle dans l’alerte précoce et la gestion des crises.le domaine de la gestion des cata-En résumé, ces exemples montrent questrophes et des crises en vue d’augmen-les nouveaux canaux de communicationter la résilience. améliorent les possibilités d’information et permettent aux acteurs impliquésOn pourrait, troisièmement, dans le d’interagir plus efficacement au sein dudomaine de la communication, avoir cycle de résilience, par exemple dans lesdavantage recours aux possibilités domaines de l’alerte précoce ou de ladonnées par les nouvelles technolo-coordination. giesde l’information et de la com-munication. Il serait possible, en inté-Mesures en Suissegrant davantage les portables et les En Suisse, le concept de résilience estplateformes sociales, d’améliorer consi-appliqué au niveau fédéral, cantonal etdérablement la communication entre local. La résilience représente, selon lales autorités et la population civile et lesstratégie générale du Conseil fédéralindividus. adoptée récemment, l’un des cinq prin-cipes centraux visant à protéger les in-frastructures critiques (cf. encadré). Les mesures prises sont toutefois restées li- Editeurresponsable: Daniel Trachsler mitées jusqu’à présent et étaient surtout  analysen@sipo.gess.ethz.ch orientées sur le secteur technique. Etant donné les développements sur le plan in- Commande d‘analyses et abonnement ternational, la plus-value de la résiliencegratuit: www.ssn.ethz.ch
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