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La nouvelle réforme de la Politique agricole commune : une perspective internationale

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21 pages
La nouvelle réforme de la Politique agricole commune, adoptée en mars 1999, vise à promouvoir un modèle agricole européen original fondé sur la reconnaissance des rôles économique, environnemental et territorial des agriculteurs. La fonction économique nécessite une agriculture compétitive qui doit pouvoir affronter progressivement le marché mondial sans recours excessif aux subventions, de moins en moins acceptées sur la scène internationale. La réforme repose donc essentiellement sur le prolongement de la baisse des prix garantis et la compensation partielle des pertes de revenu par des aides directes aux producteurs. De façon plus concrète, cette réforme doit permettre à l'Union européenne de faire face à ses engagements internationaux passés, dans le cadre de l'Accord agricole de l'Uruguay Round, et futurs, dans le cadre de la préparation du prochain cycle des négociations agricoles multilatérales à l'Organisation mondiale du commerce. Le succès de la politique doit être apprécié en termes de compatibilité avec ces engagements. Il s'agit notamment d'analyser dans quelle mesure la réforme est adaptée aux contraintes de diminution des subventions aux exportations, de baisse de la protection tarifaire et d'accroissement des possibilités d'accès au marché, et de définir des instruments de soutien des revenus utilisables.
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MarionDesquilbet,AlexandreGohin et HervéGuyomard*
* Marion Desquilbet,Alexandre Gohin et HervéGuyomard appartiennentà l’INRA-ESR de Rennes.Les auteurs remercientles quatre lecteurs anony-mes de la revue pourleurs remarques et sug-gestions. Ils sont cepen-dant seuls responsablesdu contenu de l’article quin’engage pas l’institutionàlaquelleilsappartien-nent.
Les noms et dates entreparenthèses renvoient àla bibliographie en find’article.
AGRICULTURE
La nouvelle réformede la Politique agricole commune :une perspective internationale
La nouvelle réforme de la Politique agricole commune, adoptée en mars 1999, viseà promouvoir un modèle agricole européen original fondé sur la reconnaissancedes rôles économique, environnemental et territorial des agriculteurs. La fonctionéconomique nécessite une agriculture compétitive qui doit pouvoir affronterprogressivement le marché mondial sans recours excessif aux subventions,de moins en moins acceptées sur la scène internationale. La réforme repose doncessentiellement sur le prolongement de la baisse des prix garantis et lacompensation partielle des pertes de revenu par des aides directes auxproducteurs.De façon plus concrète, cette réforme doit permettre à l’Union européenne defaire face à ses engagements internationaux passés, dans le cadre de l’Accordagricole de l’Uruguay Round, et futurs, dans le cadre de la préparation duprochain cycle des négociations agricoles multilatérales à l’Organisation mondialedu commerce. Le succès de la politique doit être apprécié en termes decompatibilité avec ces engagements. Il s’agit notamment d’analyser dans quellemesure la réforme est adaptée aux contraintes de diminution des subventions auxexportations, de baisse de la protection tarifaire et d’accroissement despossibilités d’accès au marché, et de définir des instruments de soutien desrevenus utilisables.
LjauiClloetm1m9is9s7io(nCeEu,rojupiélleentne19(9C7E),)apupirséseenntméaernsmai1992àloccasiondelaréformeMacSharry,comprenant des baisses substantielles des prix ga-1998 (CE, mars 1998), ses propositions pour une rantis et une compensation partielle des pertes denouvelle réforme de la politique agricole commune revenu par des aides directes à l’hectare (céréales et(PAC). Le compromis finalement adopté à Berlin oléoprotéagineux), à la tête de bétail (productionen mars 1999 (CE, 1999a et 1999b) correspond à bovine) ou aux droits à produire, c’est-à-dire auxune version atténuée des propositions initiales, quotas (production laitière).notammentparcequelesbaissesdesprixinstitu-tionnels sont plus faibles (céréales et viande bo- Les objectifs politiques de l’Agenda 2000 sontvine) ou reportées à une date plus lointaine acceptés par tous les acteurs en présence. Ils sont(produits laitiers), mais la philosophie du projet est, cependant difficilement conciliables dans laen grande partie, maintenue. Il s’agit, pour l’essen- mesure où il s’agit simultanément d’augmenter latiel, d’un nouveau pas dans la direction suivie en compétitivité de l’agriculture européenne, de
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Une politique des prix inadaptéeSelon les principaux instituts mondiaux de prévi-sion, les perspectives à long terme sur les princi-paux marchés agricoles et agro-alimentaires sontfavorables pour les pays exportateurs en termes dedemande et de prix. Les cours mondiaux de nom-breux produits agricoles de zone tempéréedevraient être fermes jusqu’en 2006, voire au-delà.Dans ce contexte favorable, les perspectives pourl’UE ne sont guère prometteuses si la politique,issue de la réforme de mai 1992 et de l’AAUR de1994, est maintenue inchangée.L’application de cette politique sur la prochainedécennie devrait en effet conduire à une croissancerégulière des surplus communautaires à exporteret/ou stocker pour de nombreux produits agricoles(1). À l’exception du blé tendre, l’exportation surpays tiers de ces surplus nécessiterait le recours àdes subventions à l’exportation pour ramener lesprix communautaires au niveau des cours mon-diaux et ainsi rétablir la compétitivité-prix des pro-duits de l’UE sur le marché mondial (2). Maisl’AAUR limite les possibilités de subventionnerles exportations en volume et en valeur. De plus,ces possibilités pourraient à nouveau diminuer àl’occasion du prochain cycle des négociationscommerciales multilatérales à l’OMC (Guyomardet al.,1999). À PAC inchangée, il y aurait doncaugmentation régulière des stocks communautai-res dès l’an 2000, croissance parallèle des coûtsbudgétaires (3), diminution de la place de l’UE surles marchés mondiaux en expansion puisque nosexportations seraient limitées par les plafondsautorisés à l’OMC, et réduction de l’emploi agri-cole et rural. L’application intégrale de la PACactuelle aux PECO augmenterait encore plus lesdéséquilibres de marché dans l’UE élargie, essen-tiellement par l’encouragement de la production àl’Est grâce au soutien des prix et au versement desaides directes liées aux surfaces cultivées et auxtêtes de bétail.
2. Dans le cadre des mécanismes actuellement en vigueur dansl’UE, de nombreux produits agricoles bénéficient de prix minimagarantis, supérieurs aux cours mondiaux correspondants, par lebiais d’achats publics à prix fixes (mécanisme dit de l’intervention).En situation d’excès d’offre par rapport à la demande intérieure,les surplus doivent être exportés sur pays tiers. Les subventions àl’exportation cherchent alors à combler l’écart entre le prix garanti(ou le prix de marché intérieur si ce dernier est plus élevé) et le prixmondial de façon à ce que les produits de l’UE soient compétitifssur le marché mondial. Les subventions à l’exportation sont finan -cées par les contribuables communautaires.3. Coûts de stockage dans un premier temps, puis d’écoulementde ces stocks sous une forme acceptable par nos partenairescommerciaux, par exemple par destruction ou dans le cadre deprogrammes d’aide alimentaire.
La réforme Agenda 2000 de la PAC :une logique essentiellement de marché
Lempalement à accroître la compétitivité-prix desproduits agricoles et agro-alimentaires européenssur les marchés intérieurs et mondiaux en partantdu constat de l’inadaptation de la politique actuelleà l’environnement économique et réglementaireinternational.1.Lesurplusàexporteret/oustockerestdéfinicommeladiffé-rence entre l’offre domestique, augmentée des stocks initiaux etéventuellement des importations « obligatoires » en vertud’accords internationaux bilatéraux ou multilatéraux, et lademande domestique.
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promouvoir une agriculture de qualité respec-tueuse de l’environnement et du territoire, de pro-téger les revenus des agriculteurs, de simplifier lesmécanismes de régulation publique et de donnerune marge de manœuvre plus importante aux Étatsmembres en application du principe de subsidia-rité. Les mesures concrètes adoptées en mars 1999à Berlin visent d’abord à relever le défi d’une plusgrande compétitivité des produits agricoles etagro-alimentaires européens sur les marchés inté-rieurs et internationaux. En d’autres termes, ils’agit d’affirmer et de développer le rôle productifmarchand des agriculteurs européens compte tenunotamment des échéances auxquels l’Union euro-péenne (UE) doit faire face : respect des engage-ments contractés dans le cadre de l’accord agricolede l’Uruguay Round (AAUR) de 1994, préparationdu prochain cycle des négociations commercialesmultilatérales à l’Organisation mondiale ducommerce (OMC), élargissement de l’UE aux paysd’Europe centrale et orientale (PECO), et révisiondes perspectives financières de l’UE. Les encoura-gements des rôles environnemental et territorialdes agriculteurs européens sont plus modestes. Lesobjectifs d’une agriculture plus sûre de la qualitédes produits, plus respectueuse de l’environnementet contribuant à l’aménagement du territoire sontacceptés par tous. Mais ils sont moins directementmesurables et s’inscrivent dans le long terme.La réforme Agenda 2000 de la PAC est analysée iciuniquement sous l’angle des échanges et des régle-mentations internationales. Plus précisément, ils’agit de déterminer si la politique agricole desmarchés, c’est-à-dire les mesures verticales relati-ves aux cultures arables céréalières et oléoprotéa-gineuses, à la viande bovine et aux produits laitiers,est adaptée au contexte économique et réglemen-taire international(cf. encadré 1).
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