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AgRiCultuRE
Les poltques foncèes acolesen Fance depus 1945Jean-Pee Bonon*
Développer la compétitivité de lagriculture française en corrigeant lémiettement de la propriété foncière en petites unités peu productives et en rationalisant et en modernisantles exploitations : tels ont été les objectifs de larsenal juridique élaboré au cours des 20 années consécutives à la seconde guerre mondiale. Statut du fermage infléchissantles rapports locataire-propriétaire en faveur du fermier, encadrement de la superficieouvrant droit à lautorisation dexploiter, contrôle foncier visant à favoriser laccès à la terre de jeunes agriculteurs : ces dispositifs articulés sur le niveau départemental ontcontribué à consolider lexploitation familiale moyenne, alors tenue pour le cadre opti-mal de la modernisation.Dans les années 1980, la substitution du marché agricole unique européen au protec-tionnisme ayant cours jusqualors, assortie de directives communautaires conformes au caractère plus libéral de la législation agricole des autres pays européens, ont conduit àréduire la politique de soutien aux marchés. Le système des quotas adopté pour le lait etla viande a cependant indirectement renforcé les droits et lautonomie du fermier vis-à-vis de son (ses) propriétaire(s). La création des commissions départementales d’orienta-tion de l’agriculture (CDOA) en 1995, enfin, a eu pour objectif d’assurer la coordinationau niveau départemental des différents instruments des politiques agricoles.Avec l’émergence du marché mondial, il s’est avéré parfois difficile de concilier l’objec-tif de compétitivité avec la poursuite dune politique volontariste visant à maintenir des structures familiales de production. Cela explique une politique foncière aux objectifsquelquefois ambivalents ou difficiles à adapter aux spécificités locales. Ainsi, le fondsagricole cessible, destiné à inciter les exploitants à une démarche d’entreprise, s’est-ilrévélé difficile à mettre en œuvre.
* CESAER Djon
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Luctoillies astioounl èvdee  ldae sterprreo bplaèrm leasc tisvpiéc ifiaqgruie-s. Comme le notait Kautsky, « les moyens de pro-duction dans lindustrie peuvent être multipliés à volonté, tandis quen agriculture, le moyenessentiel de production, le sol, a, dans des condi-tions données, une étendue donnée, et ne peutêtre augmenté à volonté » (Kautsky, 1900). Lasuperficie agricole, disponible en quantité limi-tée, a plutôt tendance à se réduire sous leffet de la demande de terrains agricoles pour des usagesnon agricoles (urbanisation, infrastructure, etc.).Il en résulte une vive concurrence pour laccèsau foncier qui oppose les agriculteurs aux autresacteurs économiques, mais aussi les agriculteursentre eux. Les terres mises en valeur par l’agri-culture professionnelle représentent en 2007 enFrance 52 % de lactif total agricole (AgresteGraphagri, 2009). L’accès au foncier est perçupar lagriculteur comme un coût de production supplémentaire qui grève sa compétitivité. Lesfinancements nécessaires à l’acquisition de ter-res peuvent entrer en concurrence avec ceux quipermettraient de réaliser des investissements deproductivité.Si certains auteurs (Rueff et Armand, 1960 ;Ourliac et de Juglard, 1951 ; Bergmann etBaudin, 1989) ont pu considérer la politiquefoncière agricole française comme une sourced’inefficacité économique, nous adopteronspour notre part une approche consistant à ana-lyser les raisons de sa mise en œuvre et lesmodalités de son application dans un cadre his-torique où la production institutionnelle résulted’un arbitrage dans des conflits d’intérêts. Nousréférant aux approches institutionnalistes his-toriques (Hall et Taylor, 1997 ; Thelen, 2003 ;Mahoney, 2001 ; Groupe Polanyi, 2008), l’ob-jet de cet article a été danalyser les détermi-nants économiques et institutionnels de la miseen place de ces politiques foncières, la manièredont elles ont été progressivement intégréesdans le code rural français ainsi que les moda-lités selon lesquelles les objectifs politiques, lesréférentiels et les discours qui les portent sontintégrés, négociés, infléchis et mis en œuvre pardes porteurs dintérêts, en fonction des prati -ques antérieures. Cette recherche s’appuie surlanalyse des textes législatifs et réglementaires concernant la politique foncière agricole miseen place par la France depuis la Libération. Elleporte notamment sur les modalités de son élabo-ration, le calendrier de sa mise en œuvre et surl’identification et le rôle des acteurs intervenantdans sa construction. La littérature spécialisée,notamment les rapports ministériels, les débatsparlementaires, les propositions des différents
acteurs parties prenantes dans lélaboration de lapolitique agricole, a été mobilisée pour recenserles débats et interpréter les compromis auxquelselle a donné lieu et les modalités dapplication des mesures prises. Même avec des objectifsclairement définis, une loi peut rester inappli-quée ou être appliquée de manière imparfaite.Aussi nos recherches ont-elles porté sur l’appli-cation des politiques foncières mises en œuvreen France dans la seconde moitié du XXe siècle,et sur leurs conséquences sur léconomie du sec-teur agricole et le fonctionnement des exploita-tions agricoles. L’analyse porte donc à la foissur les déterminants, les modalités dapplication et les effets des politiques foncières.Émettement de la popétéfoncèe en explotatons toppettes pou ête poductvesEnc elduéi dnies s«a jnotulier  dertodite  ddei spproosperri édteésccohmosmees  de la manière la plus absolue », larticle 544 ducode civil avait supprimé les coutumes sécu-laires qui avaient abouti à la création des pro-priétés collectives ou à celle de lexistence de plusieurs droits de propriétés sur le même sol.Au XIXe siècle, la reconnaissance du droit depropriété privée individuelle et absolue du solétait nécessaire à la disparition de la jachèreet de l’assolement triennal. Elle a permis uneaugmentation des surfaces cultivées, une utili-sation plus intense des sols et, consécutivement,un accroissement de la production agricole. Lemodèle de production qui sest imposé est celui de la culture intensive des sols dans de petitesexploitations familiales de polyculture-élevagefacilement adaptables (1),1 et nécessitait unemain d’œuvre abondante et très faiblement pro-ductive (Gervaiset al., 1965). Les trois crisesqui se succédèrent entre 1914 et 1945 (guerrede 1914-1918, crise de 1929 et guerre de 1939-1945) montrèrent les limites de ce modèle deproduction. Lorsque les capacités de produc-tion agricoles sont hypothéquées par un conflitarmé (mobilisation massive des paysans pourcombattre lennemi, destruction de lappareil deproduction...), lagriculture nationale nest pas
1. le caracère fama de ces pees expoaons de poyc-re-éevae er conféra ne rande capacé dadapaonface à des condons cmaqes mpréves o à des condonsde marché q povaen enraîner de fores basses de revens :ces expoaons éaen fabemen sarces de consomma-ons nermédares e povaen se reper sr aoconsomma-tion en cas de difficults de mise en march.
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en mesure de satisfaire lindépendance alimen-taire du pays. À la veille de la seconde guerremondiale, lagriculture française accusait un retard important par rapport à lAllemagne en matière d’utilisation de produits chimiques et demachines agricoles.La politique protectionniste menée depuis 1880,qui a maintenu une population agricole nom-breuse et peu productive, est lune des principa-les causes de ce retard (Augé-Larribé, 1950). Cenest pas la seule : les droits excessifs liés à lapropriété des terres agricoles se sont avérés unobstacle à la croissance des gains de productivitéde l’agriculture. Pour les terres louées, en effet,les baux ne garantissaient généralement pasla stabilité du locataire et étaient conclus pourdes durées assez courtes, comprises la plupartdu temps entre trois et neuf ans. Ils ne garan-tissaient pas l’indemnisation à la fin du bail desaméliorations que le fermier avait apportées aufonds loué. Un fermier ne peut sengager dans un système de production nécessitant des inves-tissements incorporés au sol (constructions ouamendements de fonds) que sil est assuré depouvoir amortir complètement ces investisse-ments, ou du moins de pouvoir récupérer à sondépart une indemnité qui représente la valeurdes améliorations effectuées. Dans lentre deux-guerres, plusieurs projets de loi tendant àaccorder une indemnité au fermier sortant pourles plus-values apportées au fonds loué, furentdéposés à la Chambre des députés. Une loi futmême votée par les députés en 1936, mais nefut pas ratifiée par le Sénat. Enfin, le code civil,qui institue au moment de l’héritage le partageégalitaire des biens en nature, a eu pour consé-quence un morcellement de la propriété fon-cière. On estimait au début des années 1960 àenviron six millions le nombre de propriétairesde terres agricoles. Dans une France de petitspropriétaires exploitants, cet éparpillement dela propriété foncière faisait obstacle au déve-loppement dune agriculture productive. Un tel développement nécessite le regroupement dansdes exploitations de superficies de plus en plusimportantes pour mettre en œuvre les progrèstechniques permettant les gains de productivité.Cette contradiction entre des structures foncièresde production existantes trop petites (la superfi-cie moyenne de lexploitation agricole françaiseétait alors de 14 hectares) et celles qui auraientpermis une pleine efficacité des moyens deproduction disponibles, est soulignée par RenéDumont qui écrivait en 1951 dans la conclusionde son ouvrage relatant sesVoyages en Francedun agronome qu«il ne peut y avoir en poly-culture classique céréales-fourrages, une pro-
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ductivité suffisante d’une famille paysanneéquipée si lon descend en dessous de 30 ha »(Dumont, 1951, p. 460).Encourager le développement de telles struc-tures de production fut lobjectif assigné à lapolitique foncière, menée en France depuis lafin de la seconde guerre mondiale. S’il ne futjamais question de remettre en cause le droit à lapropriété privée du sol, le législateur a introduitdes limites de plus en plus importantes à sonexercice. Dès le XIXe siècle des restrictions ontété apportées au droit de propriété dans un butdutilité publique. Il a toutefois été nécessaired’attendre la fin de la seconde guerre mondialepour que des politiques foncières concernantle secteur agricole soient définies et mises enœuvre afin de faire face aux besoins du dévelop- pement de léconomie française. Cest dans cet esprit que lon doit interpréter les principalesmesures de politique foncière agricole quontété le statut du fermage, le contrôle des struc-tures et le contrôle du marché foncier par lesSociétés daménagement foncier et détablisse-ment rural (Safer).
Le statut du femae adoptéen 1946 devat pemettede atonalse et de modenselacultuea c e mondiale a misLen réisvei ddeen lcae  sleecso fnadieb lgeusseerrs structurelles de lagriculture française et notamment son inca -pacité à générer des gains de productivité. Lessymptômes les plus visibles en étaient le défi-cit du commerce extérieur français en produitsagricoles et alimentaires et le rapport élevé dela population active agricole sur la populationactive totale. L’agriculture s’inscrit à partir de1945 dans le schéma fordiste qui «articule unrégime de productivité fondé sur une logiquedéconomie déchelle et un régime de demandeoù la croissance du pouvoir dachat favo-rise lessor dune consommation de masse »(Dutertreet al., 2001, p. 1). Le développementéconomique de la France impliquait de retrou-ver les conditions de la croissance ralentie ouinterrompue à la suite de la crise de 1929 et de laseconde guerre mondiale. Cela nécessitait danslagriculture une substantielle amélioration de la productivité du travail, ce qui devait se traduirepar une modernisation permettant une baisse descoûts de production et par la libération dunemain-d’œuvre d’origine agricole nécessaire au
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développement industriel. L’état avait un rôlecentral à jouer dans ce modèle de croissancefordiste en accompagnant la restructuration desunités de production agricoles et en garantissantles débouchés pour les produits agricoles, ainsiquune certaine stabilité des prix. Des mesu-res structurelles importantes furent alors prisesconcernant le développement technique (recher-che, vulgarisation, formation des agriculteurs)et lencouragement des agriculteurs à linvestis-sement (création d’une industrie du machinismeagricole, aide aux coopératives dutilisation de matériels agricoles, prêts bonifiés). Le statut dufermage et du métayage promulgué le 13 avril1946 fut une pièce maîtresse de cette politiquede modernisation de lagriculture, car il assurait la stabilité des structures foncières des exploi-tations en location et garantissait au fermier lebénéfice de ses gains de productivité par la limi-tation du montant des loyers.En premier lieu, le statut du fermage et dumétayage de 1946 institue une indemnité deplus-value qui doit dédommager le fermier quit-tant une exploitation sur laquelle il avait fait desinvestissements dont lamortissement nétaitpas terminé. La perception de cette indem-nité est liée à létablissement détats des lieuxà lentrée et à la sortie et à lautorisation que doit donner le propriétaire foncier deffectuer les améliorations donnant droit à indemnité (2).En cas de refus du propriétaire, il est possiblepour le fermier de recourir devant un tribunalparitaire qui décide souverainement. Mais lamesure la plus novatrice (et la plus dérogatoirepar rapport à lesprit du code civil) du statut dufermage et du métayage de 1946 est linstaura-tion dune durée minimum du bail, assortie dundroit à son renouvellement. Il doit être conclupour une durée minimum de neuf ans et sonrenouvellement ne peut être refusé au fermierque dans des conditions très précises expressé-ment prévues par la loi (3). Ainsi un fermier enplace, payant régulièrement ses loyers et culti-vant les terres « en bon père de famille », dontle propriétaire ou ses descendants ne sont pasagriculteurs, peut-il être assuré que son bail soitrenouvelé automatiquement jusquà sa retraite. La principale incertitude pour le fermier tient àun achat éventuel du domaine par un agricul-teur alors susceptible de faire valoir son droitde reprise à la fin du bail. Mais le législateur aprévu cette éventualité : pour empêcher que lavente puisse remettre en cause la continuité éco-nomique de lexploitation, un droit de préemp-tion a été accordé au fermier. Ce droit nest pas un simple droit de priorité d’achat. Il donneau fermier la possibilité de se substituer à un
éventuel acquéreur pendant le mois suivant latransaction. Ainsi se trouve assurée la continuitéde l’exploitation agricole. En même temps, lesfermiers sont encouragés à devenir propriétairesdes terres qu’ils travaillent. Le législateur pen-sait dailleurs quun propriétaire-exploitant est davantage impliqué quun fermier pour mettre en valeur la terre2 de3manière optimale (4).4Dans le même esprit, la loi donne au métayer (5)5 la possibilité de demander la conversion de sonbail à métayage en un bail à fermage. En effetla principale critique à lencontre du métayagetient au manque de dynamisme imputés auxmétayers qui nont pas intérêt à faire des amé -liorations puisquune partie des fruits de cel -les-ci revient au propriétaire. La disparition dumétayage impliquée par cette mesure était pres-que unanimement souhaitée par les députés.Pour que le fermier puisse bénéficier des gainsde productivité qui résulteraient de la plusgrande stabilité que lui accordait le statut dufermage, un mécanisme dencadrement et delimitation du montant des loyers a été confirmépar ce dispositif. En effet, selon les règles ducode civil, les loyers étaient généralement stipu-lés en numéraire à la conclusion et pour toute ladurée du bail. Les fortes variations de prix agri-coles (à la hausse et à la baisse) pendant toutela première moitié du XXe siècle ont conduitle législateur à indexer le montant des loyerssur le prix des produits agricoles. En 1943, laprincipale disposition dune loi sur le statut dufermage promulguée par le gouvernement deVichy stipulait «quaucun bail ne pourrait être conclu autrement quen nature » et prévoyaitde stabiliser temporairement les fermages auniveau auquel ils étaient au 1er septembre 1939.En cette période de hausse des prix agricoles,«le législateur na pas voulu que les fermierssenrichissent aux détriments de leur proprié-taires» (Gaudefroy, 1944). De cette manière,les propriétaires fonciers obtenaient une aug-2. Cee aorsaon a perms à cerans propréares de sop-poser a reornemen des prares dans es réons où éevaeéa domnan.3. Ce droit de reprise des terres par le propritaire en fin de bailne pe êre nvoqé qe s ce-c ve reprendre e domanepor expoer -même o e fare expoer par n de ses des-cendans. Encore fa- qe dans ce cas,  prévenne son fermerdx h mos à avance de son nenon de ne pas renoveere ba.4. Dans exposé des mofs de a o d 13 avr 1946,  es pré-csé q sa de réunir entre les mêmes mains travail et pro-«priété, ce qui est évidemment le meilleur mode dexploitation »cé par Dby,Waon (dr.), 1976, . 4, p. 576.5. le méayae es n conra de ocaon par eqe e ocaaresenae à fornr ne pare de a récoe (seon a o a max-mm 1/3) a propréare. Dans e conra de fermae, e mon-tant de la location est fix  l’avance et ne tient pas compte duvome de a récoe.
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