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Les politiques foncières agricoles en France depuis 1945

De
20 pages
Développer la compétitivité de l'agriculture française en corrigeant l'émiettement de la propriété foncière en petites unités peu productives et en rationalisant et en modernisant les exploitations : tels ont été les objectifs de l'arsenal juridique élaboré au cours des 20 années consécutives à la seconde guerre mondiale. Statut du fermage infléchissant les rapports locataire-propriétaire en faveur du fermier, encadrement de la superficie ouvrant droit à l'autorisation d'exploiter, contrôle foncier visant à favoriser l'accès à la terre de jeunes agriculteurs : ces dispositifs articulés sur le niveau départemental ont contribué à consolider l'exploitation familiale moyenne, alors tenue pour le cadre optimal de la modernisation. Dans les années 1980, la substitution du marché agricole unique européen au protectionnisme ayant cours jusqu'alors, assortie de directives communautaires conformes au caractère plus libéral de la législation agricole des autres pays européens, ont conduit à réduire la politique de soutien aux marchés. Le système des quotas adopté pour le lait et la viande a cependant indirectement renforcé les droits et l'autonomie du fermier vis-à-vis de son (ses) propriétaire(s). La création des commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDOA) en 1995, enfin, a eu pour objectif d'assurer la coordination au niveau départemental des différents instruments des politiques agricoles. Avec l'émergence du marché mondial, il s'est avéré parfois difficile de concilier l'objectif de compétitivité avec la poursuite d'une politique volontariste visant à maintenir des structures familiales de production. Cela explique une politique foncière aux objectifs quelquefois ambivalents ou difficiles à adapter aux spécificités locales. Ainsi, le fonds agricole cessible, destiné à inciter les exploitants à une démarche d'entreprise, s'est-il révélé difficile à mettre en œuvre.
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AgRiCultuRE
Les poltques foncèes acolesen Fance depus 1945Jean-Pee Bonon*
Développer la compétitivité de lagriculture française en corrigeant lémiettement de la propriété foncière en petites unités peu productives et en rationalisant et en modernisantles exploitations : tels ont été les objectifs de larsenal juridique élaboré au cours des 20 années consécutives à la seconde guerre mondiale. Statut du fermage infléchissantles rapports locataire-propriétaire en faveur du fermier, encadrement de la superficieouvrant droit à lautorisation dexploiter, contrôle foncier visant à favoriser laccès à la terre de jeunes agriculteurs : ces dispositifs articulés sur le niveau départemental ontcontribué à consolider lexploitation familiale moyenne, alors tenue pour le cadre opti-mal de la modernisation.Dans les années 1980, la substitution du marché agricole unique européen au protec-tionnisme ayant cours jusqualors, assortie de directives communautaires conformes au caractère plus libéral de la législation agricole des autres pays européens, ont conduit àréduire la politique de soutien aux marchés. Le système des quotas adopté pour le lait etla viande a cependant indirectement renforcé les droits et lautonomie du fermier vis-à-vis de son (ses) propriétaire(s). La création des commissions départementales d’orienta-tion de l’agriculture (CDOA) en 1995, enfin, a eu pour objectif d’assurer la coordinationau niveau départemental des différents instruments des politiques agricoles.Avec l’émergence du marché mondial, il s’est avéré parfois difficile de concilier l’objec-tif de compétitivité avec la poursuite dune politique volontariste visant à maintenir des structures familiales de production. Cela explique une politique foncière aux objectifsquelquefois ambivalents ou difficiles à adapter aux spécificités locales. Ainsi, le fondsagricole cessible, destiné à inciter les exploitants à une démarche d’entreprise, s’est-ilrévélé difficile à mettre en œuvre.
* CESAER Djon
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 444445, 2011
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Luctoillies astioounl èvdee  ldae sterprreo bplaèrm leasc tisvpiéc ifiaqgruie-s. Comme le notait Kautsky, « les moyens de pro-duction dans lindustrie peuvent être multipliés à volonté, tandis quen agriculture, le moyenessentiel de production, le sol, a, dans des condi-tions données, une étendue donnée, et ne peutêtre augmenté à volonté » (Kautsky, 1900). Lasuperficie agricole, disponible en quantité limi-tée, a plutôt tendance à se réduire sous leffet de la demande de terrains agricoles pour des usagesnon agricoles (urbanisation, infrastructure, etc.).Il en résulte une vive concurrence pour laccèsau foncier qui oppose les agriculteurs aux autresacteurs économiques, mais aussi les agriculteursentre eux. Les terres mises en valeur par l’agri-culture professionnelle représentent en 2007 enFrance 52 % de lactif total agricole (AgresteGraphagri, 2009). L’accès au foncier est perçupar lagriculteur comme un coût de production supplémentaire qui grève sa compétitivité. Lesfinancements nécessaires à l’acquisition de ter-res peuvent entrer en concurrence avec ceux quipermettraient de réaliser des investissements deproductivité.Si certains auteurs (Rueff et Armand, 1960 ;Ourliac et de Juglard, 1951 ; Bergmann etBaudin, 1989) ont pu considérer la politiquefoncière agricole française comme une sourced’inefficacité économique, nous adopteronspour notre part une approche consistant à ana-lyser les raisons de sa mise en œuvre et lesmodalités de son application dans un cadre his-torique où la production institutionnelle résulted’un arbitrage dans des conflits d’intérêts. Nousréférant aux approches institutionnalistes his-toriques (Hall et Taylor, 1997 ; Thelen, 2003 ;Mahoney, 2001 ; Groupe Polanyi, 2008), l’ob-jet de cet article a été danalyser les détermi-nants économiques et institutionnels de la miseen place de ces politiques foncières, la manièredont elles ont été progressivement intégréesdans le code rural français ainsi que les moda-lités selon lesquelles les objectifs politiques, lesréférentiels et les discours qui les portent sontintégrés, négociés, infléchis et mis en œuvre pardes porteurs dintérêts, en fonction des prati -ques antérieures. Cette recherche s’appuie surlanalyse des textes législatifs et réglementaires concernant la politique foncière agricole miseen place par la France depuis la Libération. Elleporte notamment sur les modalités de son élabo-ration, le calendrier de sa mise en œuvre et surl’identification et le rôle des acteurs intervenantdans sa construction. La littérature spécialisée,notamment les rapports ministériels, les débatsparlementaires, les propositions des différents
acteurs parties prenantes dans lélaboration de lapolitique agricole, a été mobilisée pour recenserles débats et interpréter les compromis auxquelselle a donné lieu et les modalités dapplication des mesures prises. Même avec des objectifsclairement définis, une loi peut rester inappli-quée ou être appliquée de manière imparfaite.Aussi nos recherches ont-elles porté sur l’appli-cation des politiques foncières mises en œuvreen France dans la seconde moitié du XXe siècle,et sur leurs conséquences sur léconomie du sec-teur agricole et le fonctionnement des exploita-tions agricoles. L’analyse porte donc à la foissur les déterminants, les modalités dapplication et les effets des politiques foncières.Émettement de la popétéfoncèe en explotatons toppettes pou ête poductvesEnc elduéi dnies s«a jnotulier  dertodite  ddei spproosperri édteésccohmosmees  de la manière la plus absolue », larticle 544 ducode civil avait supprimé les coutumes sécu-laires qui avaient abouti à la création des pro-priétés collectives ou à celle de lexistence de plusieurs droits de propriétés sur le même sol.Au XIXe siècle, la reconnaissance du droit depropriété privée individuelle et absolue du solétait nécessaire à la disparition de la jachèreet de l’assolement triennal. Elle a permis uneaugmentation des surfaces cultivées, une utili-sation plus intense des sols et, consécutivement,un accroissement de la production agricole. Lemodèle de production qui sest imposé est celui de la culture intensive des sols dans de petitesexploitations familiales de polyculture-élevagefacilement adaptables (1),1 et nécessitait unemain d’œuvre abondante et très faiblement pro-ductive (Gervaiset al., 1965). Les trois crisesqui se succédèrent entre 1914 et 1945 (guerrede 1914-1918, crise de 1929 et guerre de 1939-1945) montrèrent les limites de ce modèle deproduction. Lorsque les capacités de produc-tion agricoles sont hypothéquées par un conflitarmé (mobilisation massive des paysans pourcombattre lennemi, destruction de lappareil deproduction...), lagriculture nationale nest pas
1. le caracère fama de ces pees expoaons de poyc-re-éevae er conféra ne rande capacé dadapaonface à des condons cmaqes mpréves o à des condonsde marché q povaen enraîner de fores basses de revens :ces expoaons éaen fabemen sarces de consomma-ons nermédares e povaen se reper sr aoconsomma-tion en cas de difficults de mise en march.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 444445, 2011
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