Actualisation audit Cour d'appel de Bruxelles DEF après AG

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HogeRaad voor deJustitie Conseilsupérieur de laJustice          

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ACTUALISATION DE L AUDIT DE LA COUR DAPPEL DE BRUXELLES 

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Approuvé lors de lAssemblée générale du 16 décembre 2009

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TABLE DES MATIERES

A. RAPPORT DACTUALISATION DE LAUDIT.................................................................................................. 1 I.Introduction................................................................................................................................1 II. Actualisation des données chiffrées........................................................................................... 4 III. Suivi des recommandations ....................................................................................................... 6 IV. Nouvelles initiatives damélioration........................................................................................... 9 V. Synthèse, conclusion et recommandations ............................................................................. 12 B. RÉPONSE DE LA COUR DAPPEL DE BRUXELLES AU RAPPORT DACTUALISATION DE LAUDIT............... 13 ANNEXESÀLAPARTIEA...............................................................................................................................23 Annexe 1............................................................................................................................................... 24 Annexe 2............................................................................................................................................... 35 Annexe 3............................................................................................................................................... 46

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A.RAPPORT DACTUALISATION DE LAUDIT  I.  I NTRODUCTION   Antécédents Au cours de lautomne 2003 et du printemps 2004, la cour dappel de Bruxelles a fait lobjet dun premier audit réalisé par la Commission davis et denquête réunie du Conseil supérieur de la Justice. Le rapport relatif à cet audit a été approuvé le 30 juin 2004.  Au cours de lautomne 2005, le suivi de cet audit a été mis en uvre par le biais dun questionnaire que la cour dappel a complété en mai 2006.  Ensuite, la cour dappel et la Commission davis et denquête réunie ont conclu un protocole pour la réalisation dun nouvel audit. Cet audit a commencé en novembre 2006. Les activités de terrain, réalisées dans le cadre de cet audit, se sont achevées le 31 mars 2007. Lobjectif était de sassurer, à travers lexamen de lorganisation, des activités et des processus de la cour dappel de Bruxelles, que le traitement des affaires civiles et pénales est monitoré et optimalisé de bout en bout. Il a particulièrement été question des aspects suivants : a. Concernant les affaires civiles 1.  Les mises en état sont‐elles rapides et efficientes ? 2.  Les possibilités daccélération de la procédure sont‐elles encouragées et utilisées ? 3.  répartition des affaires par spécialisation se dérouleLa ‐t‐elle de façon optimale et efficiente ? 4.  La répartition des affaires entre la chambre‐ supplémentairemère et la chambre se déroule‐t‐ elle de façon optimale, transparente, documentée et efficiente ? 5.  La planification par listes dattente se déroule‐t‐elle de façon objective, efficace et transparente (ce qui ne signifiait aucunement que le Conseil supérieur estimait que létablissement de listes dattente soit la seule solution possible en cas darriéré judiciaire et soit susceptible dêtre généralisé dès lapparition dun arriéré judiciaire) ? 6.  Les audiences sont‐elles productives et efficaces ? 7.  Le délai de délibéré est‐il sous contrôle ? 8.  Une jurisprudence convergente est‐elle encouragée ? 9.  La procédure est‐optimisée de bout en bout, y compris la gestion de larriéré ?elle  b. Concernant les affaires pénales La procédure devant les chambres correctionnelles et les chambres des mises en accusation a été identifiée et analysée.

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Par ailleurs, et de façon plus générale, la Commission davis et denquête réunie souhaitait examiner toutes les activités, de larrivée dune affaire au greffe à la production de larrêt final. Dans cette optique, laudit consistait à collecter un maximum dinformations afin de pouvoir par la suite réaliser plus aisément des audits dans dautres cours dappel. La Commission davis et denquête réunie souhaitait également réaliser un suivi des données chiffrées du précédent audit de la cour dappel de Bruxelles. Une partie supplémentaire de laudit a dès lors consisté à réunir tous les chiffres relatifs aux activités de la cour dappel au cours de la période 2000‐2006, en distinguant les affaires francophones des affaires néerlandophones ainsi que les activités des chambres respectives. Lors dune phase préparatoire, le déroulement du traitement dune affaire civile, dune affaire correctionnelle et dune affaire traitée par la chambre des mises en accusation a été décrit sous forme de 3 schémas développés (flowcharts). Sur cette base, nous sommes arrivés aux constats suivants :  -  Dans les affaires civiles et concernant les contrôles généraux de la cour, 68 objectifs de contrôle potentiels ont été définis, dont 45 ont été analysés ou testés. -  Dans les affaires correctionnelles, 21 objectifs de contrôle ont été fixés, dont 16 ont été analysés ou testés. -  Dans la chambre des mises en accusation, 19 objectifs de contrôle ont été définis, dont 15 ont été analysés ou testés.  Les travaux daudit sur le terrain ont été finalisés le 31 mars 2007. Tous les constats concernaient dès lors la situation antérieure à cette date. Le projet de rapport a été présenté et transmis à la cour le 6 juin 2007. Le rapport définitif mentionne derrière chaque constat la réponse qui a été fournie par la cour dappel par rapport à ce constat et par rapport aux recommandations. En matière pénale, certaines de nos recommandations supposaient que la Cour dappel puisse recevoir le soutien du parquet général ou quune action commune soit entreprise après concertation. Par conséquent, le point du vue du parquet général a également été recueilli pour les constats et les recommandations concernés après que la Cour dappel ait fourni les réponses. Cette contribution du parquet général figure au rapport sous chaque constat concerné, ainsi que la réponse de la cour. Le rapport définitif a été validé par la Commission davis et denquête réunie du Conseil supérieur le 10 avril 2008. Il comprenait au total 20 constats (13 relatifs à la procédure civile et 7 relatifs à la procédure pénale) assortis dun total de 58 recommandations.   Actualisation de laudit  Différents éléments ont amené la Commission davis et denquête réunie à procéder à lactualisation du rapport daudit du 10 avril 2008. Il convient dobserver tout dabord que lorganisation dun « follow up » (suivi des recommandations/propositions) fait partie du processus normal dun audit. Un tel suivi était prévu dans 2 

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le protocole qui a précédé laudit susmentionné et qui décrivait en détail les différentes phases du déroulement de laudit. Par ailleurs, il est formulé en page 72 du rapport de « lenquête parlementaire du 18 mars 2009 sur le respect de la Constitution, en particulier le principe de la séparation des pouvoirs, et des lois dans le cadre des procédures judiciaires entamées à lencontre de la SA Fortis » 1  recommandation suivante la (n° 2.6) : « Le fonctionnement de la cour dappel de Bruxelles doit faire lobjet dun audit. Laudit qui a  déjà été effectué par le Conseil supérieur de la Justice doit être actualisé à cet effet et être soumis avant la fin de cette année à la commission de la Justice ». Enfin, suite à la recommandation susmentionnée, le ministre de la Justice a formulé une demande spécifique par lettre du 3 avril 2009, en vue de lactualisation du rapport du 10 avril 2008 sur le fonctionnement de la cour dappel de Bruxelles.  Méthodologie En raison des précédents audits, cette actualisation ne constitue pas un nouvel audit. Elle a été réalisée suivant la méthodologie établie ci‐après. 1.  Une mise à jour des principales données chiffrées de laudit décrit dans le rapport du 10 avril 2008. 2.  Un suivi des recommandations de cet audit. a.  Consultation par le biais dun questionnaire détaillé (envoyé le 7 septembre 2009). Il est demandé pour chaque recommandation si celle‐ci a été mise en uvre. Si une suite y a été réservée, il est demandé de documenter cette information. Si aucune suite ny a été réservée, il est demandé den communiquer le(s) raison(s). b.   ainsidirection de la cour dappel (le premier président (faisant fonction)Audition de la que de ses deux adjoints afin dobtenir de plus amples informations sur les réponses données au questionnaire (laudition a eu lieu le 28 octobre 2009) 2 . 3.  Une évaluation des nouvelles initiatives damélioration qui éventuellement été prises auraient depuis laudit, particulièrement en ce qui concerne le renforcement du contrôle interne : a.  Lors de la réalisation du précédent audit, on a constaté quune enquête sur la gestion intégrale de la qualité (QuI), fin décembre 2006, a été réalisée au sein de la cour dappel. Cette enquête a‐t‐réalisation de plans daction, en particulier, concernant la elle été suivie de le renforcement du contrôle interne ? A cet effet, le rapport de lenquête a été demandé et léquipe de direction de la cour a été entendue.

 1 Doc 52 1711/007. 2 le 1er septembre 2009 une autre fonction, hors de la Cour. Les premier président de la Cour exerce depuis  Le discussions ont eu lieu avec le premier président ff actuel qui depuis seulement le 2 septembre 2009 a été confronté avec le suivi des recommandations. 3 

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b.Depuis la fin des activités daudit, initiatives damélioration ont dautres‐elles été prises, particulièrement en ce qui concerne le renforcement du contrôle interne ? Léquipe dirigeante de la cour dappel a été entendue à ce propos.  II.  A CTUALISATION DES DONNEES CHIFFREES   •  Tableaux reprenant les principales données chiffrées Voir annexe 1. •  Analyse  Sur la base des chiffres communiqués par la cour dappel de Bruxelles, on constate : En général Ces dernières années, le cadre des magistrats professionnels (71) et conseillers suppléants (54) est resté stable. On remarque toutefois une diminution systématique de loccupation effective des conseillers suppléants (de 52,27 en 2004, à 45,2 en 2006, et 40,63 en 2008). En matière civile: -  on a observé une nette augmentation annuelle du nombre de nouvelles affaires entrantes de 2003 (3.845) à 2006 (4.604). Cette tendance ne sest plus poursuivie ces dernières années et le nombre de nouvelles affaires entrantes a à nouveau diminué : 4.371 en 2007 et 4.436 en 2008 ; -  déjà amorcée au niveau des affaires pendantes entre le 1la diminution er septembre 2001 et le 1 er  septembre 2006 (de 23.032 à 18.199) sest fortement poursuivie : le 1 er  2009, on septembre comptait encore 13.345 affaires pendantes ; -  le nombre daffaires nouvellement mises en état par les parties, est relativement stable une : moyenne de 3.053 au cours de la période 2000 à 2005, contre 2.795 en 2006 ; 3.009 en 2007 et 2.753 en 2008 ; -  la réduction du délai dattente 3 avant fixation, qui sétait initiée en 2006 (le 1 er septembre 2002, le délai moyen dattente était encore de 31 mois tandis que le 1 er septembre 2006, ce délai avait chuté à 18,2 mois) ne sest pas poursuivie. Le 1 er septembre 2009 4 , le délai moyen dattente était remonté à 22,8 mois ; -  laugmentation du nombre daudiences dans les chambres ordinaires se poursuit (de 1.467 en 2003, à 1.755 en 2006, et 1.827 en 2008). Le nombre daudiences par les chambres supplémentaires diminue toutefois depuis 2004 et est passé depuis 2006 (457) à 398 en 2007 et 336 en 2008 ;

 3 Il ne sagit pas ici du délai moyen réel dattente, mais du délai moyen dattente, calculé et communiqué aux parties dès quune affaire est en état. 4  Depuis le 1 er septembre 2007 (date dentrée en vigueur de la Loi du 26 avril 2007 en vue de lutter contre larriéré judiciaire), le mode de mise en état dune affaire a été fondamentalement modifié. Depuis lors, le « délai dattente » ne porte plus sur la période comprise entre la mise en état de laffaire et la date de plaidoirie présumée (à cause du recours aux « listes dattente), mais bien sur la « date la plus proche à laquelle une audience pourrait être fixée » (art. 747 nouveau, § 1 er , C. jud.). 4 

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-le nombre darrêts définitifs a diminué depuis lannée 2006 : 4.695 en 2006, 4.458 en 2007 et 4.068 en 2008. Cette diminution sexplique en grande partie par la production décroissante des chambres supplémentaires : 945 en 2006, 802 en 2007 et 564 en 2008 ; -  laugmentation du nombre darrêts prononcés dans les trois mois qui suivent la prise en délibéré de laffaire (69% en moyenne pour la période 2000 à 2005 contre 75% en 2006) sest poursuivie (en 2007, 81% des arrêts étaient prononcés dans les trois mois et en 2008, ce pourcentage a bondi à 86%). En matière correctionnelle: -  une augmentation des nouvelles affaires entrantes en 2008 (1.512) par rapport aux années 2007 (1.465) et 2006 (1.356) ; -  janvier 2009 (2.740) par rapport aux affairesune augmentation des affaires pendantes au 1er pendantes au 1 janvier 2008 (2.633) et aux affaires pendantes au 1 janvier 2007 (2.373) ; -  une augmentation des audiences en 2008 (585) par rapport aux années 2007 (503) et 2006 (513) ; -  une augmentation des arrêts prononcés en 2008 (1.400) par rapport aux années 2007 (1.208) et 2006 (1.050).  Ces résultats sont préoccupants. Ils sont le signe dun accroissement de larriéré en matière correctionnelle. Un tel constat avait déjà été fait dans le rapport daudit du 10 avril 2008. La cour dappel de Bruxelles est plus que consciente de cette difficulté. Comme solution partielle et urgente, la cour avait envisagé de dégager, à partir du 1 er  janvier 2010, du temps daudience dans deux chambres correctionnelles francophones (11e et 12e chambres) en transférant des dossiers chronophages (notamment des dossiers de droit pénal financier), nécessitant un temps daudience important, vers une chambre civile S (chambre supplémentaire). Cette chambre aurait été composée par un président de chambre, à savoir ladjoint du premier président (Monsieur le conseiller Maes), spécialisé en matière pénale, ainsi que par deux conseillers suppléants, dont un ancien président de chambre spécialisé en droit pénal financier. Ce projet avait été accepté par le parquet général. Ce projet a toutefois dû être abandonné, suite à larrêt de la Cour de cassation du 30 septembre 2009 qui casse, pour défaut de motivation, larrêt de la cour dassises de la province de Liège rendu le 3 mars 2009 dans laffaire « Habran » et qui renvoie le dossier à Bruxelles. Monsieur le conseiller Maes devra assurer la présidence de cette cour dassises, ce qui lempêchera de présider cette nouvelle chambre.

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III.S UIVI DES RECOMMANDATIONS    •   CourTableau reprenant les réponses de la  Voir annexe 2 (en matière civile) et 3 (en matière pénale)  •  En complément aux réponses écrites de léquipe de direction  Lors de lentretien du 28 octobre 2009, la cour a indiqué que, depuis la réalisation du dernier audit, elle na pas été épargnée par les problèmes principalement  dorganisation et de personnel, par exemple :  ‐  troisième fois en à peine quatre ans (entre leLa cour connaîtra un nouveau premier président pour la 1 avril 2006 et probablement début du mois de mai 2010) ; ‐   (duHumaines a fait défaut pendant un an et demi mois deLassistance dun conseiller en Ressources février 2008 au mois de juin 2009); ‐  Jusquà début 2009, le premier président navait quun adjoint ; seul ‐   en raison dune procédure disciplinaire; momentanément suspendusDeux magistrats sont ‐  Il y a actuellementla gestion de la cour (le premier président et magistrats qui soccupent de  trois ses deux adjoints) et qui, en principe, ne devraient plus siéger. Les deux adjoints ont toutefois spontanément pris la décision de continuer à siéger malgré tout ; ‐  En raison de la vacance du poste de chef de corps, cette fonction est pour le moment occupée par un magistrat à temps plein, qui a dû abandonner ses fonctions dans une chambre ; Comme le président (bilingue) dune des chambres des mises en accusation a été provisoirement nommé premier président f.f., son remplacement doit être assuré, ce qui engendre un véritable « carrousel » ;  ‐   dans dautres chambres également ; nécessairesUn grand nombre de remplacements sont ‐  ont dû fermer provisoirement par manque deUn certain nombre de chambres complémentaires magistrats professionnels pour les présider ; ‐  Il existe différents problèmes structurels pour constituer les chambres, en raison notamment des exigences linguistiques ; ‐  Les compétences spécifiques de la cour, comme la 18 e chambre bilingue qui est la seule compétente en Belgique pour les affaires  importantes et complexes  de concurrence, de régulation des marchés, etc. ; ‐  Pendant longtemps (jusquau mois de juin 2009), la cour a connu une forte pénurie de référendaires et de juristes contractuels néerlandophones (2) par rapport aux francophones (7).  La cour demande dès lors de faire preuve de compréhension pour cette situation.  Ces problèmes ont en effet monopolisé lentièreté du temps du premier président. La gestion quotidienne, la gestion de crise requièrent toute leur attention et tout leur temps, de sorte quon nest pas parvenu à mettre en uvre des projets à plus long terme. 

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Il ne faut toutefois pas en déduire que serait absente la volonté de mettre en uvre certaines recommandations ou de développer dautres actions. Il y a, selon la cour, bel et bien un certain nombre de nouvelles initiatives qui ont été lancées.  La cour a formulé à cet égard trois observations au cours de lentretien du 28 octobre 2009 :  ‐  Dune part, la cour considère quun certain nombre dinitiatives utiles ont été prises sans que les nouvelles procédures aient été décrites dans un document interne à la cour (plan daction, note ou circulaire). Ainsi, par exemple, pour ce qui concerne le constat 17 du rapport daudit (chambres des mises en accusation‐du réquisitoire du ministère public), les présidents des au dossier  présence chambres des mises en accusation et le responsable de la fixation au parquet général se sont concertés et ont décidé que le réquisitoire du ministère public serait envoyé par courrier électronique.  En ce qui concerne la recommandation 18/03 du rapport daudit, visant à sassurer que la distribution des affaires par le premier président de la cour dappel aux chambres soit la plus rapide possible, des mesures concrètes ont été prises et décrites dans le document complété par la cour et communiqué au Conseil supérieur, sans quelles aient toutefois été décrites dans un document interne.  ‐   été suivies les recommandations pouvant avoir uneDautre part, la cour a précisé que seules ont influence sur la qualité du travail, en permettant aux chambres correctionnelles dassumer un maximum de dossiers.  Ainsi, par exemple, la cour na pas mis en uvre les recommandations au point 14 du rapport, visant à développer un instrument didentification et de suivi global des remises, bien que cela soit techniquement possible depuis le mois de septembre 2008.  La cour dappel estime que ce reporting noffrirait aucune plus‐value, compte tenu du fait quelle ne dispose daucun pouvoir « coercitif » à légard des différents intervenants que sont le barreau, le parquet général ainsi que le corps de sécurité qui dépend du SPF Justice 5 . Elle considère par conséquent quil est inutile de procéder au suivi des remises, qui engendrerait uniquement un travail administratif supplémentaire.  De plus, la cour considère que la technique de l« overbooking des audiences » est actuellement la moins mauvaise des solutions pour optimaliser le temps daudience. Elle a en conséquence décidé de maintenir une telle pratique. Pour appuyer ce choix, la cour part du principe quelle ne connaît pas la durée des plaidoiries des avocats et que les agendas des avocats pénalistes peuvent être modifiés à tout moment et plus particulièrement en raison des audiences fixées

 5  Le transfert des détenus est problématique. La cour a dailleurs il y a quelque temps suspendu ces audiences correctionnelles pour dénoncer ce problème. La cour considère ne pas avoir de prise pour améliorer ce service, qui dépend du SPF Justice. Ce problème semble être cyclique, dépendant des effectifs de ce service. 7 

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devant la chambre du conseil et la chambre des mises en accusation. Fixer des affaires à date et heure fixe parait donc difficilement envisageable en matière correctionnelle.  ‐  Enfin, la cour a estimé ne pas pouvoir mettre en uvre certaines recommandations, considérant que la loi ne lui conférait dans certains cas aucun rôle actif de « contrôle ». Ainsi par exemple, en ce qui concerne le contrôle du bon déroulement des instructions inscrit à larticle 136 du Code dinstruction criminelle, la chambre des mises en accusation estime ne pas pouvoir légalement exercer un contrôle doffice si elle nest pas saisie. Elle considère en conséquence ne pas pouvoir mettre en uvre les recommandations inscrites aux numéros 19/01, 19/02 et 19/03.

 Pour conclure, la cour a signalé que le délai qui lui a été imparti pour remplir le questionnaire (14 jours selon la cour, 21 jours après vérification) était trop court, dautant plus quil sagissait du mois de septembre, il était dès lors difficile de fournir une réponse plus détaillée à chaque question posée.   •  Analyse  Le Conseil supérieur comprend la situation difficile dans laquelle se trouve la cour dappel, qui a un impact sur son fonctionnement. Le chef de corps et ses adjoints indiquent quune grande partie de leur temps est monopolisé par la gestion de es problèmes quotidiens et ponctuels  Néanmoins, il convient de constater que depuis le dernier audit réalisé par le Conseil supérieur, il ny a pas eu la moindre approche claire, structurée ou méthodique pour évaluer et, si nécessaire, fixer des priorités et mettre en uvre les recommandations du Conseil supérieur. . Aucun plan daction na ainsi été rédigé pour mettre en uvre les recommandations adoptées, aucun groupe de travail na été créé pour suivre les plans daction, aucun « responsable/chef de projet » na été désigné pour ces recommandations individuelles, aucun délai na été fixé pour la réalisation des différentes recommandations, etc.  Seules quelques mesures mineures, dont certaines étaient déjà mises en uvre au moment de la validation du rapport, ont été prises. Par exemple, concernant la recommandation 17/ 02: « Intégrer dans la nomenclature de suivi des causes de remise, le cas des remises pour réquisitoire du parquet général remis à laudience et en tenir le parquet général informé sur base régulière ». La cour dappel avait déjà répondu à lépoque quelle nétait « pas convaincue du fait que labsence au dossier du réquisitoire du parquet général soit une cause de remise. La cour dappel et le parquet général ont toutefois déjà conclu des accords complémentaires pour que le réquisitoire du ministère public et lordonnance de la chambre du conseil soient, si possible, envoyés par courrier électronique. Cela facilite le travail du greffier daudience, même si la réception à temps des réquisitoires nest pas encore garantie dans tous les cas ». Il est vrai que la mise en uvre des recommandations nécessite un effort supplémentaire tant de la part de la direction de la cour que de la part des magistrats et du personnel du greffe. De plus, bien 8 

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souvent, le suivi des recommandations implique de développer une concertation intense et structurée entre différents intervenants, ce qui nécessite du temps. Un tel investissement est toutefois plus que nécessaire afin de permettre à la cour dappel de gérer à la fois les problèmes du quotidien et de développer une politique de gestion pour les années à venir.  IV.  N OUVELLES INITIATIVES D  AMELIORATION    A.  Le projet Qualité Intégrale (QuI)  •  Description du projet   Au cours de la période octobre‐décembre 2006, une enquête interne suivant la méthode de la « Qualité Intégrale » (QuI) a été menée à la demande du premier président. Ce projet dautoévaluation était placé sous la direction du conseiller en ressources humaines 6  a été effectué par un groupe de travail de et 8 personnes, dans lequel la parité greffiers / magistrats des différents secteurs a été respectée.  La première phase consistait à analyser les facteurs déterminants pour lorganisation (« direction », « politique et stratégie », « collaborateurs », « partnership » et moyens, processus de travail et « améliorations »).  La deuxième phase consistait à traiter les domaines de résultats (« résultats auprès des acteurs de la chaîne », « résultats auprès des collaborateurs », « résultats auprès des citoyens/clients et organisations au sein de la société », « résultats pour les activités principales »).  La troisième et dernière phase consistait à rédiger les propositions damélioration. Plus de 200 projets damélioration ont été recensées dans un rapport de 37 pages. 67 projets ont été choisis et répartis en deux catégories principales : les propositions prioritaires damélioration (21 pour les magistrats et 13 pour le greffe) et les autres (26 pour les magistrats et 7 pour le greffe).  •  Précisions apportées par léquipe managériale  Le rapport rédigé par le groupe de travail a également été approuvé par lassemblée générale de la cour dappel.  Depuis lors, la situation na plus évolué, probablement parce que  sans que le premier président faisant fonction et ses adjoints puissent laffirmer  la gestion de la cour a été assurée par un groupe trop

 6 pas un magistrat. Il assiste le Premier Président, des ressources humaines nest  gestion Le conseiller en sous lautorité de ce dernier, à la gestion des ressources humaines. 

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