Étude de cas 1

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Extrait

Partenariat pour le Développement Municipal

Mauvaise gouvernance dans le processus de lotissement

d’un secteur de la ville de Kalabou

Étude de cas portant sur l’attribution de parcelles d’habitation

au Burkina Faso

Kaléfa Rigobert SANON

Chargé des enquêtes du Réseau national de lutte anti-corruption (Ren-lac)

Résumé

La présente étude de cas a été préparée pour servir de base d’échanges sur les questions de

gouvernance et de transparence dans la gestion municipale.

Cette question de gouvernance a acquis une importance et une visibilité dans les municipalités,

africaines et singulièrement burkinabé, sous la pression, entre autres, exercée par l’augmentation de

la population urbaine avec les problèmes sous-jacents de jouissance des différents droits dont le droit

au logement, objet de cette étude de cas.

L’importance de cette étude de cas dans une formation comme celle là réside en ce qu’elle permet

des échanges sur des bases concrètes, en tenant compte du contexte qui prévaut. Surtout qu’en

matière de gouvernance municipale il n’existe pas de modèle mais de grands principes dont l’adoption

imprime une dynamique certaine aux villes, dynamique qu’il faut régulièrement travailler à améliorer

au bénéfice de la collectivité. C’est du reste l’objectif principal de ce cours.

L’on constatera à travers cet exemple, que dans certaines communes où il y a eu distribution de

parcelles, la gouvernance ne s’est pas toujours appuyée sur des cadres qui ont permis de résoudre

les problèmes posés au départ. Ce qui fait dire que dans les questions de lotissement et d’attribution

de parcelles d’habitation la bonne gouvernance est un problème posé et à résoudre.

Depuis au moins dix ans, la question du lotissement au Burkina, par exemple, suscite de nombreux

commentaires, souvent désobligeants vis-à-vis de certaines autorités municipales comme c’est le cas

dans la commune de Kalabou. Par exemple, dans le secteur 701 de cette ville, la procédure de

l’opération de lotissement a été des plus opaques ; un exemple type de mal gouvernance dans

l’attribution de parcelles d’habitation. Le diagnostic donne à voir une procédure touffue tant au niveau

des recensements, des bénéficiaires, du contrôle interne que de la

gestion des encaissements

générés et qui ont occasionné des frustrations à divers niveaux (populations résidentes des zones

non loties, agents de l’administration et autorités municipales.)

Ces aspects d’un lotissement mal mené permettent aussi de voir les dysfonctionnements qui ont pu

générer les mauvaises pratiques comme les insuffisances de personnel, le manque de formation, la

non application des textes de lois en vigueur, l’impunité des mauvais comportements, etc.

C’est tout ce tableau qui permet d’apprécier les recommandations faites en de pareilles circonstances.

Entre autres l’arrêt du processus, la dissolution des commissions de recensement et d’attribution,

l’élaboration de nouvelles méthodes de travail, la prises de sanctions.

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Contexte

Après les lotissements commando du temps de la révolution sankariste, la période

de décentralisation amorcée dans les années 1990 s’est accompagnée de grands

projets de lotissements dans diverses communes du Burkina dont les opérations les

plus importantes ont lieu dans les deux principales villes du pays.

Depuis, les opérations de lotissement se suivent mais ne se ressemblent pas au plan

de la satisfaction des populations concernées et ce, malgré une implication récente

des sociétés immobilières privées. La particularité de la commune de Kalabou est

qu’elle est une ville où, pour plusieurs raisons, la pression démographique y est très

forte. Dans la ville de Kalabou, depuis plus de trois ans il y a eu des lotissements qui

ont suscités des problèmes et dont certains n’ont pas encore trouvé d’issu. Le

secteur 701 constitue l’objet de la présente étude de cas.

C’est un arrêté communal de 1999 qui a institué une commission ad hoc en charge

de conduire, de superviser, de contrôler et de répondre aux problèmes relatifs aux

travaux de recensement et de lotissement du secteur 701. Ce texte disposait aussi

de la création de sous-commissions dont le rôle consiste en la mobilisation, la

sensibilisation des populations concernant les litiges nés des opérations de

lotissement.

Après installation, les commissions devaient travailler à dégager plusieurs milliers de

parcelles d’habitation. Mais cette prévision s’est révélée insuffisante du fait de

nombreux dysfonctionnements des structures de gestion et de la corruption qui en

est issue.

L’importance de ce cas, qui n’est pas unique en son genre, tient des mécanismes qui

ont été utilisés pour asseoir une situation corruptrice qui a fait recette. Une situation

lancinante qui perdure malgré l’annonce de mesures correctrices, malgré la

proclamation d’une volonté de trouver des solutions aux frustrations des population.

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I- Des pratiques corruptrices et un recensement malmené

L’anecdote racontée par certains agents recenseurs attribue les premières

magouilles qui ont dévoyé la légalité à l’influence d’hommes de tenue (militaires ou

gendarmes) membres des équipes de recensement. Ce sont ces derniers qui

auraient les premiers amené les autres membres de l’équipe de recensement à

réserver des numéros de recensement dit « numéros fictifs » à leurs supérieurs

(officiers supérieurs). Puis, l’exemple des hommes de tenue fit tache d’huile, chaque

agent de recensement ayant ainsi découvert l’occasion d’un enrichissement facile.

« Chaque agent recenseur cherchait donc sa clientèle pour pouvoir se remplir les

poches. »

Dans la pratique on est vite passé de 25 000 Fcfa exigés pour l’acquisition d’un

numéro fictif pendant le recensement à 100 et même 150 000 Fcfa après le

recensement.

Les agents de recensement auraient été confortés dans leur position lorsqu’ils ont

constaté que des parents et amis du maire d’arrondissement s’adonnaient à coeur

joie à la même pratique. C’est donc entre autres raisons, ce qui a expliqué aussi que

le recensement n’a pas obéit à une programmation stricte : les attributions de

numéros se faisaient par à-coups dans les différentes localités de façon à ne pas

permettre aux populations de suivre la logique de progression des agents

recenseurs. Ceux-ci avaient intérêt à procéder par surprise.

Cette opération de recensement était d’autant plus difficile qu’aucun agent n’a été

formé à cet effet et qu’au sein même du conseil municipal l’unanimité n’était pas faite

sur les critères de choix des agents commis au recensement. On imagine du reste la

situation de tension continue qui a pu exister face à certaines demandes

d’éclaircissements sur la procédure, de plaintes, le tout dans une atmosphère de

suspicion de la part des résidents. Une atmosphère délétère renforcée par les pré-

réquis de mauvaises pratiques dans certains lotissements antérieurs. C’est ce qui a

expliqué la naissance d’un groupe spontané de pression pour la défense d’intérêts

spécifiques des résidents. Les membres de ce groupe s’élevaient contre le point fait

des recensements toute catégorie confondue ; le nombre des non résidents et les

catégories assimilées recensés en quelques mois étaient près de la moitié des

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résidents censés être prioritaires dans le recensement et dont des plaintes restaient

sans suite. En plus, le nombre de personnes non recensées mais qui avaient payé

leur contribution ne cessait de croître.

L’action de ce groupe de pression aurait amené les autorités communales à

« négocier » avec les propriétaires terriens une extension dans l’objectif de résorber

les méfaits des dysfonctionnements dans le processus et de promettre de

sanctionner les agents indélicats. Mais l’information d’une extension a augmenté les

surenchères. La promesse de traquer les mauvais agents n’a jamais été prise au

sérieux par les autorités municipales ; aussi les pratiques corruptrices ont continué,

les suspicions allant jusqu’à voir des mains manipulatrices des propriétaires terriens

agissant

de

connivence

avec

les

autorités

municipales,

tous

soupçonnés

d’enrichissement illicite.

Les attributions de sensibilisation et de règlement des conflits dévolues aux

commissions n’ont pas véritablement été mises en oeuvre, laissant libre cours aux

frustrations,

aux

supputations

créées

et

entretenues

par

les

nombreux

disfonctionnements eux-mêmes crées et entretenus par des agents en charge du

lotissement au secteur 701.

Le manteau du parti au pouvoir

On s’interroge toujours dans le secteur 701 sur les critères qui ont prévalu au choix

de certains agents (observateurs, superviseurs) de l’opération de lotissement. Des

personnes qui ne savent ni lire ni écrire, des repris de justice déjà condamnés pour

tripatouillage dans la gestion d’une attribution précédente de parcelles à Kalabou.

Il est cependant navrant de voir des agents de la chaîne se vanter d’être des

protégés du maire ou encore de tel ou tel autre grand commis du parti majoritaire. Ce

qui par ailleurs leur facilite le « ratissage » lorsqu’ils décident de gruger les

populations pendant le recensement. Les témoignages sont nombreux à noter que

des membres de l’équipe de recenseurs au secteur 701 utilisent leur appartenance

au parti au pouvoir à des fins inavouées.

Parmi ces personnes, MGM, bien connu des populations, homme de main de

certaines autorités politiques communales et fondateur d’une association d’entraide

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mutuelle qu’il utilise aussi à des fins d’enrichissement personnel. L’homme lui-même

ne se prive pas de commentaires sur ses solides attaches avec les grands hommes

politiques. Ce qui expliquerait aussi l’impunité dont il jouit et qui frustre plus d’un

résident. MGM a un réseau qui implique bien d’autres agents de la chaîne du

lotissement. Du reste on attribue à l’influence de ce réseau la dislocation du groupe

de pression constitué pour défendre les intérêts des résidents

au détriment des

irrégularités restées sans solution : cas de numéros fictifs, de double attribution, de

litiges autour de la parcellisation de réserves administratives, etc.

De ce qui précède, on comprend pourquoi depuis trois ans le lotissement du secteur

701 pose d’énormes problèmes de gouvernance

aux autorités communales. La

suspension entre temps pour raison d’audit diligentée par la commune n’a pu

apporter les remèdes escomptés et un autre comité de crise né de toutes ces

frustrations n’a pu se faire entendre.

L’importance de cette étude de cas réside surtout dans le diagnostic des grandes

faiblesses du système mis en place pour réussir le lotissement du secteur 701. Des

auditeurs indépendants commis à la tâche de vérification des irrégularités sont

parvenus à plusieurs conclusions.

II- Les grandes faiblesses de la gestion du lotissement de kalabou

Au niveau des recensements

L’organisation constatée n’a pas permis à des auditeurs indépendants de pouvoir

reconstituer la situation exacte des postulants par catégories : résidents, non

résidents, divers. Il y a eu un manque de transparence dans la détermination des

catégories surtout en ce qui concerne les personnes absentes au passage de

l’équipe de recensement.

•

Il n’y avait pas un état récapitulatif de l’ensemble des recensés. Les données de

recensement sont ainsi restées incomplètes et non chronologiques laissant voir

des anomalies comme des numéros doubles, des numéros sautés, des numéros

de recensement sans catégories précises, etc.

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•

Le cumul des fonctions au niveau de certains membres des commissions ce qui a

aussi favorisé le racket auprès des populations en majorité analphabètes. En plus

cela a engendré une rémunération exagérée (perdiem) de certaines personnes.

Gestion des encaissements

Le lotissement du secteur 701 a été engagé sans manuel de procédures y afférent ;

ce qui explique aussi les irrégularités constatées au niveau des encaissements entre

autres :

•

L’existence de souscriptions effectuées par des personnes non recensées et qui

ressort dans le rapprochement entre la situation des recensements et celle des

encaissements. Plus de 300 personnes non recensées par exemple et qui ont

payé un total de plus de 13 millions.

•

L’absence de carnet de reçu : sur les cahiers des encaissements on a constaté

des noms de personnes qui ne figurent sur aucun carnet de reçu. De même a-t-

on constaté l’existence de postulants non à jour de leur contribution.

•

L’existence de reçus portant des numéros de recensement différents de ceux

figurant dans les cahiers de recensement et représentant plus de six millions.

•

Des doubles payements de contribution par des postulants avec le même numéro

mais de catégorie différente.

•

Des reçus annulés sans les originaux.

Au niveau de la trésorerie

Le diagnostic a permis de constater entre autres :

•

Que le système mis en place n’a pas pris en compte la tenue d’un brouillard de

caisse recettes et dépenses dans le but d’un rapprochement et d’un contrôle de

l’exactitude des recettes et des dépenses.

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•

L’absence de contrat de marché : on a constaté un décaissement de plus de 100

millions avec un cabinet de topographie sans base contractuelle. C’est là aussi un

signe de l’opacité voulue dans le processus de lotissement du secteur 701.

•

L’impossibilité de déterminer avec exactitude les niveaux de recettes du fait de la

gestion approximative des catégories de postulants et des carnets de reçu. Que

vaut alors le rôle des trésoriers qui ne peuvent pas faire l’état réel des recettes ?

La question des perdiems

•

Absence de textes régissant le fonctionnement des commissions

•

Des perdiems remis à des personnes non membres des commissions ou sous-

commission.

La passation des marchés

•

Non respect des textes en vigueur avec une préférence pour le gré à gré. Ce qui

est en contradiction avec les dispositions sur l’extrême urgence par exemple

(article 40 du décret n°96-059/PRES/PM/MEF)

•

L’absence de procès verbal de réception provisoire.

Ce sont autant de faiblesses dans la gestion du lotissement du secteur 701 qui ont

fait dire qu’il s’agit d’une gestion «personnalisée» perceptible au niveau de la

lourdeur des commissions censées être à la pointe de la transparence et de la

régularité. Elle est perceptible également au niveau de la difficulté liée au manque

d’informations fiables pour justifier la situation financière dudit lotissement.

Que faire ?

La question fondamentale demeure la recherche des voies et des moyens pour une

légitimation de la bonne gouvernance dans le lotissement du secteur 701. Cela de

façon à ce que les règles élaborées, mises en oeuvre et contrôlés, soient acceptées.

Dans le cas d’espèce, les champs d’application sont la finance municipale, la lutte

contre la corruption, la promotion du droit au logement et de l’ordre public.

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Les irrégularités dans le lotissement ont généré des frustrations à des degrés divers

et il y a lieu de voir le risque politique qui sied pour asseoir les bases d’une gestion

plus acceptable par la collectivité et éviter les révoltes, les extorsions diverses. C’est

le bien fondé de ce que certains appellent l’audit de légitimité ou d’éthique qui, au-

delà de l’audit de régularité, devrait pouvoir répondre aux questions liées à l’équité

vis-à-vis des parties en présence, les rapports entre coûts et avantages sociaux

d’une action (solution) et qui prennent en compte des règles de transparence et de

bonne gestion.

Dans ce sens, plusieurs mesures peuvent être prises pour espérer des solutions

idoines face aux situations d’anomalies constatées. Entre autres :

•

L’arrêt du processus de lotissement

•

La dissolution des commissions, le remplacement des agents pour d’autres

n’ayant pas participé à la gestion de l’attribution des parcelles au secteur 701

•

L’élaboration d’un manuel de procédure de gestion des lotissements (procédure

de recensement, d’attribution, de demande, de cession)

•

L’élaboration d’un manuel de procédure administrative financière et comptable

pour gérer les fonds générés car la discipline budgétaire et financière oblige à

tenir des engagements vis-à-vis de la collectivité.

•

D’entreprendre

une

campagne

d’explication

des

nouvelles

mesures

en

partenariat avec la société civile et les médias.

•

D’informatiser la gestion de l’opération en installant un logiciel approprié.

•

De respecter la loi sur la passation des marchés en optant pour l’appel à la

concurrence. Cela dans la mesure ou la transparence et la concurrence sont les

deux mamelles de la gouvernance.

•

La sanction des agents dont les mauvaises pratiques sont avérées.

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Sujets de discussion

1. Quelles sont les causes de la corruption dans votre municipalité ?

2. Des solutions présentées, choisissez une qui pourrait avoir des effets positifs

dans votre municipalité.

3. Quelles sont les priorités en matière de lutte contre la corruption dans votre

commune ?

4. Quelles sont les mesures nécessaires selon vous à la bonne gestion de la

trésorerie municipale.

5. Quelles sont les actions utiles à une réelle implication de la société civile dans la

légitimation de la bonne gouvernance et de la transparence dans votre

municipalité ?