INTERVENTION DE M. NOYER AU COURS DE LA SESSION ”GOVERNING THE GLOBAL ECONOMIC AND FINANCIAL SYSTEM

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???FINANCE FORUM AMBROSETTI, 11 ET 12 MARS 2005 INTERVENTION DE M. NOYER AU COURS DE LA SESSION ”GOVERNING THE GLOBAL ECONOMIC AND FINANCIAL SYSTEM” UNE APPROCHE SPÉCIALISÉE, DÉCENTRALISÉE ET FONDÉE SUR LA COOPÉRATION POUR LA SURVEILLANCE DU SECTEUR FINANCIER EN EUROPE Introduction Mesdames et Messieurs, Permettez-moi tout d’abord de vous remercier de m’avoir invité à participer à ce forum. Je suis honoré d’avoir été sollicité pour évoquer devant vous plusieurs questions cruciales pour les domaines économique et financier, questions qui revêtent aujourd’hui une importance essentielle si l’on considère le rôle de premier plan des autorités de surveillance dans la promotion de la stabilité financière. Cette session consacrée à la gestion du système économique et financier soulève une question fondamentale: « Quel est le dispositif prudentiel le plus efficace pour assurer la stabilité financière ? ». En tant que gouverneur de la Banque de France et président de la Commission bancaire, je commencerais par vous soumettre les trois questions primordiales pour les superviseurs financiers et qui constituent le socle d’une approche cohérente en matière de stabilité financière. Comment identifier tous les risques « matériels » du secteur financier qui est un secteur caractérisé par une innovation permanente ? Quelles conditions doivent être réunies pour assurer des réactions rapides et appropriées de la part des autorités ...

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FINANCEFORUMAMBROSETTI,11 ET 12 MARS 2005 INTERVENTIONDEM.NOYER AUCOURSDELASESSION

”GOVERNINGTHEGLOBALECONOMICANDFINANCIALSYSTEM” UNE APPROCHE SPÉCIALISÉE, DÉCENTRALISÉE ET FONDÉE SUR LA COOPÉRATION POUR LA SURVEILLANCE DU SECTEUR FINANCIER EN EUROPE Introduction Mesdames et Messieurs, Permettez-moi tout d’abord de vous remercier de m’avoir invité à participer à ce forum. Je suis honoré d’avoir été sollicité pour évoquer devant vous plusieurs questions cruciales pour les domaines économique et financier, questions qui revêtent aujourd’hui une importance essentielle si l’on considère le rôle de premier plan des autorités de surveillance dans la promotion de la stabilité financière. Cette session consacrée à la gestion du système économique et financier soulève une question fondamentale: « Quel est le dispositif prudentiel le plus efficace pour assurer la stabilité financière ? ». En tant que gouverneur de la Banque de France et président de la Commission bancaire, je commencerais par vous soumettre les trois questions primordiales pour les superviseurs financiers et qui constituent le socle d’une approche cohérente en matière de stabilité financière. ¾» du secteur financier qui est un secteurComment identifier tous les risques « matériels caractérisé par une innovation permanente ? ¾Quelles conditions doivent être réunies pour assurer des réactions rapides et appropriées de la part des autorités prudentielles en cas de perturbations financières ?

¾Quelle attitude adopter face à l’internationalisation croissante des groupes financiers ?

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D’emblée, je vous dirais qu’il n’existe pas de réponse unique à ces questions et que par conséquent il n’existe pas non plus en théorie un seul cadre prudentiel adapté. Néanmoins, mon expérience et ma connaissance des secteurs financiers m’ont appris qu’une approche efficiente en matière de surveillance du secteur financier doit s’appuyer sur trois piliers complémentaires : ¾La Spécialisation (I) ¾La Proximité (II)

¾La Coopération (III) Permettez-moi de vous exposer brièvement ces trois piliers :

I.

LA SPÉCIALISATION : LES AUTORITÉS DE SURVEILLANCE DOIVENT SE CONCENTRER SUR LES RISQUES PRIS PAR CHAQUE CATÉGORIE D’INSTITUTION FINANCIÈRE

Comme vous le savez, le secteur financier s’articule autour des métiers de la banque, de l’assurance, des marchés financiers et des titres, qui relèvent de trois types d’entreprise : les établissements de crédit, les sociétés d’assurance et les entreprises d’investissement. Je n’aborderai pas ici le thème de la surveillance des marchés financiers, même si l’onde de choc provoquée par la défaillance récente de certaines grandes entreprises a montré que son importance était loin d’être négligeable. Cela étant, l’approche qui sous-tend la régulation du

marché diffère nettement de la surveillance prudentielle appliquée aux sociétés financières. Alors que les autorités de marché ont pour objectif principal d’assurer la transparence et l’intégrité du marché, la surveillance prudentielle des entités financières vise, quant à elle, à garantir leur solvabilité et leur liquidité. Je tiens ici à faire apparaître la différence, trop fréquemment sous estimée, qui existe entre les objectifs de la surveillance des sociétés d’assurance, d’une part, et des établissements de crédit,

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d’autre part. S’il est vrai que ces deux secteurs partagent des préoccupations communes, telles que la nécessité de maintenir la stabilité financière, les contrôleurs des assurances et ceux des banques n’opteront pas toujours pour la même orientation, étant donné que leurs objectifs et la nature de leur mission sont différents. € Une des raisons majeures de cette différence dans l’approche adoptée vis-à-vis des banques et des sociétés d’assurance tient essentiellement à la localisation des risques portés par celles-ci. En effet, pour les banques et les entreprises d’investissement, les risques apparaissent généralement à l’actif du bilan. Le cas des sociétés d’assurance est quelque peu différent, dans la mesure où leurs principaux risques financiers apparaissent au passif (les demandes d’indemnités non anticipées des assurés constituent en effet le risque principal). € Cette différence transparaît également dans le cadre réglementaire en Europe. Chaque secteur est en effet régi par des directives sectorielles spécifiques. La différence entre les deux secteurs pourrait se résumer ainsi : ¾Les banques peuvent déterminer librement la nature, l’horizon et la composition de leurs actifs. Le niveau de leurs fonds propres doit néanmoins refléter le degré de risque attaché à ces actifs. ¾Les sociétés d’assurance doivent se conformer à des directives relatives à la composition et à l’horizon de leurs actifs. Elles doivent aussi respecter une marge de solvabilité afin que leurs

engagements soient correctement valorisés. Compte tenu de cette différence entre les réglementations applicables aux banques et aux assurances, il n’est pas évident qu’une approche globale et intégrée de la surveillance puisse être adoptée. On peut faire valoir qu’un certain nombre de facteurs, notamment la libéralisation du cadre réglementaire, la désintermédiation, l’innovation financière, le progrès technique et même les transferts de risques entre secteurs, ont atténué les distinctions traditionnelles entre les différents marchés, produits et intermédiaires au sein du secteur financier. Je ne nie pas cette évolution. Mais en réalité, on ne doit pas surestimer l’ampleur de cette tendance à l’émergence de conglomérats financiers et à la disparition des distinctions entre banques, entreprises

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d’investissement et sociétés d’assurance, car elle demeure relativement limitée. Les groupes restent concentrés sur leur activité principale : ils demeurent, dans une large mesure, orientés sur les activités soit bancaires, soit d’assurance. La spécificité de chaque secteur financier devrait plutôt conduire à privilégier une surveillance « sur mesure », plus aisée à mettre en œuvre pour des structures de surveillance spécialisées que pour des structures intégrées. € Les activités bancaires et d’assurance demeurent des activités distinctes présentant des risques spécifiques. Les différents secteurs financiers sont régis par des règles spécifiques,

notamment les normes comptables, la fiscalité et les systèmes de protection, qui sont organisées à un niveau sectoriel et national. Par conséquent, il est assez difficile, d’un point de vue technique, de réaliser une consolidation totale de la surveillance des activités bancaires et d’assurance, même à un niveau national. La coopération entre toutes les autorités de surveillance sectorielles est plus efficace pour évaluer les faiblesses potentielles des groupes financiers ou de conglomérats. Par exemple, les différentes autorités financières françaises travaillent en étroite coopération, qui est, en pratique, favorisée par des liens organiques.

€ Une surveillance spécialisée et fondée sur la coopération permet aux autorités prudentielles de couvrir l’ensemble des activités des groupes financiers, alors même que les différentes sphères d’activité demeurent clairement identifiées, notamment grâce à l’existence d’entités juridiques distinctes. Les gestionnaires de risques sont donc incités à établir une séparation nette entre les différentes activités financières d’un groupe. Une telle séparation contribue à renforcer les « pare-feux » entre les différentes catégories d’activité et permet de limiter les expositions intra-groupe et donc le risque de contagion. € De plus, une organisation spécialisée répond à la nécessité de renforcer l’expertise des autorités financières. En d’autres termes, dans un contexte de complexité croissante des marchés financiers, la spécialisation permet un meilleur développement des compétences humaines au sein de ces autorités. Permettez-moi maintenant d’aborder le deuxième pilier : la proximité ou la décentralisation.

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II. L A DÉCENTRALISATION:LAPROXIMITÉGÉOGRAPHIQUEDESAUTORITÉS COMPÉTENTESAVECLESINSTITUTIONSQU’ELLESCONTRÔLENTEST INDISPENSABLEÀLEUREFFICACITÉ

La question d’une autorité de surveillance financière européenne intégrée est de plus en plus débattue. Permettez-moi de vous dire tout d’abord que je suis un fervent partisan de la convergence européenne et internationale des pratiques de surveillance, point que je développerai dans le troisième volet de mon intervention. Je pense toutefois que la création d’une autorité unique risque de soulever plus de difficultés pratiques qu’elle ne saurait résoudre de véritables problèmes. Il ne s’agit pas de réfléchir à de nouveaux dispositifs institutionnels, mais plutôt de rechercher l’approche prudentielle la plus efficace pour assurer la surveillance du secteur financier. De ce point de vue, la proximité entre les autorités de surveillance et les établissements qu’elles contrôlent est un élément essentiel. . €Tout d’abord, la proximité géographique entre les banques et leurs autorités de surveillance permet d’avoir une connaissance approfondie des établissements financiers et des marchés sur lesquels ils interviennent. Pouvons-nous raisonnablement supposer qu’une autorité de surveillance puisse effectivement surveiller des établissements si ceux-ci sont situés à des milliers de kilomètres ? Si l’équipe chargée du contrôle ne parle pas la langue du pays où ces établissements sont implantés ? Si les autorités de surveillance ne connaissent pas les spécificités du marché domestique ? Sincèrement, j’ai de sérieux doutes sur la capacité d’un « contrôleur à distance » à opérer une surveillance efficace et approfondie dans de telles conditions.

€Ensuite, la proximité entre les banques et leurs autorités de surveillance permet un accès privilégié à l’information et constitue un cadre pertinent pour les contrôles sur place. Les problèmes au sein des institutions financières sont rapidement détectés et les autorités de surveillance peuvent rapidement prendre des mesures correctrices.

€Enfin, le niveau européen n’est pas forcément le niveau le plus approprié pour assurer la surveillance des banques. En fait, à quelques exceptions près, la plupart des banques européennes ont un caractère national très marqué. En outre, les activités de nombreuses

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banques ne se limitent pas au marché européen, mais s’étendent sur les marchés internationaux. . Il n’est pas surprenant que le renforcement de la coopération entre les autorités de surveillance, tant au niveau transfrontière qu’entre les différents secteurs, constitue la réponse appropriée au défi posé par la mondialisation des secteurs financiers. Permettez-moi d’évoquer à présent ce troisième pilier que constitue la coopération renforcée.

III. LACOOPÉRATION :UNECOOPÉRATIONACCRUEENTRELES AUTORITÉSGARANTITUNESURVEILLANCEEFFICACEDESGRANDSGROUPESET DESCONGLOMÉRATSFINANCIERS

La réalité du caractère international des groupes financiers et du maintien ou de l’augmentation continue de la taille de groupes financiers ayant des activités transfrontières ne fait aucun doute. J’aimerais tout d’abord souligner que les autorités de surveillance n’ont pas pris de retard sur les groupes financiers. Depuis des dizaines d’années, elles répondent à la problématique de la globalisation grâce à une coopération dynamique tant au niveau européen qu’au niveau international. Cette coopération fructueuse ne s’est pas limitée au secteur bancaire mais porte également sur des questions intéressant l’ensemble des secteurs financiers. À mon avis, le renforcement de la coopération, de manière très concrète, est une approche plus prometteuse qu’une éventuelle intégration. Je n’ai pas besoin de souligner combien les travaux d’instances internationales telles que le (Joint Forum), le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire ou l’OICV (Organisation internationale des commissions de valeur) ont contribué à une surveillance d’ensemble des secteurs financiers. Ces instances ont publié de nombreuses études, recommandations ou principes fondamentaux permettant de traiter certaines questions essentielles relatives à l’ensemble de ces secteurs (règles en matière de solvabilité, gouvernement d’entreprise, lutte contre le blanchiment,…). €Je ne vais pas énumérer tous les documents publiés par ces organismes. Je préfèrerais ici mettre l’accent sur le nouvel élan donné à la surveillance prudentielle en Europe par le

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processus Lamfalussy. Avec 25 États, il était en effet indispensable de mettre en place une nouvelle plateforme de coopération. La création de trois comités sectoriels de niveau 3, le CEIOPS,Committe of Insurance and Occupational Pensions Supervisors(Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (CECAPP)) pour les assurances, le CESR,Committe of European Securities Regulators (Comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM)) pour les titres et le CEBS, Committe of European banking Supervisors (Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB)) pour le secteur bancaire, est une incitation majeure au renforcement de la coopération en matière de surveillance. Des réglementations européennes communes existent depuis des dizaines d’années (Première Directive bancaire de 1977 et Première Directive Assurances de 1979), mais la valeur ajoutée de cette approche est de promouvoir une mise en œuvre commune et efficace de ces règlementations. Ainsi, le CEBS travaille actuellement sur la mise en oeuvre de la Directive révisée sur l’adéquation des fonds propres (CAD 3). Des questions essentielles, telles que la coopération entre le superviseur du pays d’origine et ceux du pays d’accueil sont examinées. Des règles

précises et équilibrées sont nécessaires afin de définir la répartition des tâches entre les différentes autorités nationales. La Directive révisée répond à cette problématique en définissant des principes clairs pour le « superviseur sur base consolidée ». Elle n’offre cependant pas de solutions pour la mise en œuvre pratique de toutes les dispositions qu’elle contient. Dans ce contexte, le CEBS a élaboré des orientations sur ce sujet et va publier un Document explicitant différents points de la Directive, comme par exemple « planifier et coordonner les activités prudentielles, tant en période normale que dans les situations d’urgence ». €3 sont spécifiques à unOn pourrait faire valoir que ces comités Lamfalussy de niveau secteur et ne sont donc pas adaptés pour traiter les groupes transectoriels tels que les conglomérats financiers. Il ne faut toutefois pas oublier qu’il existe entre eux de nombreuses interactions, pour traiter les questions transectorielles. ¾Les réunions conjointes des trois secrétariats,sous la forme d’un « 3 level 3 Committee », garantissent une approche active et cohérente des questions financières. Elles traitent des questions d’intérêt commun, telles que la surveillance des conglomérats financiers ou les orientations relatives à l’externalisation.

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¾En outre, la cohérence de la surveillance financière repose également sur la présence d’observateurs des autres comités dans certains groupes de travail du CEBS, du CESR ou du CEIOPS. Par exemple, des observateurs du CEBS étaient présents dans les groupes de travail du CESR sur les agences de notation. De même, le CEBS a associé un membre du CESR à participer aux travaux de son groupe sur les organismes externes d’évaluation du crédit (ECAI). Cette fertilisation croisée est un élément essentiel pour améliorer la convergence européenne.

€Enfin, et surtout, cette coopération active et quotidienne ne doit pas se cantonner au niveau européen. Comme l’ont souligné les experts chargés de l’évaluation du Plan d’action sur les services financiers européen, la coopération internationale entre autorités de surveillance doit encore être améliorée. C’est la raison pour laquelle je suis favorable à un renforcement du Dialogue transatlantique. Je me trouvais par exemple aux États-Unis la semaine dernière pour y rencontrer les autorités monétaires et financières, ainsi que des représentants du secteur privé, et mi-février, c’est la Commission bancaire française qui recevait, une délégation de parlementaires américains. La question de la surveillance des conglomérats financiers pourrait également illustrer cette coopération transatlantique. Depuis quelques semaines, nous sommes en effet activement engagés dans des discussions avec les autorités américaines au sujet des conglomérats financiers. Ensemble, les États membres européens ont évalué et discuté de l’équivalence entre la réglementation américaine et la récente Directive européenne relative aux conglomérats financiers. Cette concertation nous a permis de signer des accords de partage d’informations avec certaines autorités américaines et de définir un processus de surveillance exhaustif des groupes internationaux. Dans le cadre de cette concertation, il s’agit non seulement de combler tous les vides existants en matière de surveillance, entre les secteurs ou entre les pays, mais également de favoriser l’égalité de traitement en matière de concurrence ainsi que la stabilité financière. €là où il y a une volonté, il y a unPermettez-moi également de vous rappeler que « chemin ». J’aimerais citer, par exemple, les travaux réalisés par le CEBS, notamment sur la définition d’unreportingeuropéen commun (COREP) pour le nouveau ratio de prudentiel solvabilité. Dans ce cadre, tous les États membres de l’UE utiliseront les mêmes états de

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recensement et la même méthode pour calculer le ratio, COREP intégrera aussi les mêmes « filtres prudentiels » à appliquer aux fonds propres comptables afin de déterminer les fonds propres réglementaires. Cereportingcommun est un succès majeur, car il améliorera de manière spectaculaire la convergence des pratiques de surveillance et réduira nettement le fardeau réglementaire pour les établissements financièrs. Voilà un exemple clair d’une coopération effective et efficiente entre les autorités de surveillance. Enfin, je voudrais souligner que cette coopération prudentielle s’est renforcée non seulement au niveau bancaire, mais également sur une base intersectorielle, ce qui permet aux autorités de surveillance de couvrir l’ensemble des activités d’un groupe, tout en conservant une connaissance approfondie de chacune d’entre elles.

Conclusion Permettez-moi de conclure ma présentation en vous rappelant ma question introductive : « Quel est le dispositif prudentiel le plus efficace pour assurer la stabilité financière ? » Dans ma brève intervention d’aujourd’hui, j’ai tenté de souligner le fait que le cadre institutionnel ne constitue pas en lui-même la garantie d’une surveillance efficace et que, en fin de compte, des manières différentes de traiter les questions institutionnelles peuvent aboutir à des résultats identiques et positifs. Je suis néanmoins convaincu que la spécialisation des autorités de surveillance et leur proximité avec les établissements financièrs, ainsi qu’une coopération renforcée entre les autorités de surveillance sur une base transfrontière et transectorielle, sont des facteurs essentiels pour garantir une surveillance prudentielle efficace du secteur financier et contribuer ainsi à la stabilité financière. Je vous remercie de votre attention.

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