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Les commissions de surendettement des ménages : de l'objectif de négociation à la prévention de la rechute

De
26 pages
La loi Neiertz de 1990 a instauré des commissions de surendettement en charge des procédures collectives de restructuration de la dette des ménages rencontrant des difficultés de remboursement. Leur objectif initial était d'arriver à un accord négocié entre le ménage et ses créanciers. Confronté à l'augmentation du nombre de ménages concernés, le législateur leur a ensuite confié implicitement ou non les missions de réduire le nombre de dossiers déposés, et de limiter les « redépôts ». Nous évaluons les déterminants de l'orientation suivie par un dossier considéré entre 2007 et 2009 : irrecevabilité, accord négocié ou solutions judiciaires. Nous cherchons ensuite les facteurs de rechute dans le surendettement des ménages orientés en 2007. Des revenus faibles, des charges courantes et des dettes élevées nuisent à la négociation. Des problèmes de coordination sont à l'œuvre : un grand nombre de créanciers et une grande dispersion de la dette réduisent la possibilité d'un accord. Par ailleurs, les conditions économiques locales, la sévérité des commissions et l'identité des créanciers influencent l'issue de la procédure. Cependant, les commissions arrivent à une solution négociée pour des ménages surendettés aux situations en emploi les plus précaires. Sur deux ans, un ménage surendetté à qui a été demandé de rembourser une partie de sa dette rechute environ une fois sur quatre. Sa situation initiale c'est-à-dire lors du dépôt du dossier est le principal facteur explicatif de cette rechute. Les ménages surendettés bénéficiant d'un moratoire auraient rechuté à hauteur d'une fois sur trois et ceux déclarés irrecevables un peu plus d'une fois sur dix si on leur avait préconisé des plans de remboursements. Ainsi, les commissions de surendettement excluent de la procédure des dossiers qui auraient eu peu de chances de rechuter. En revanche, elles réservent un traitement moins sévère sous la forme d'effacement ou de moratoire aux ménages les plus en risque.
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CONDITIONS DE VIE - SOCIÉTÉ
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La loi Neiertz de 1990 a instauré des commissions de surendettement en charge desprocédures collectives de restructuration de la dette des ménages rencontrant des diffi-cultés de remboursement. Leur objectif initial était darriver à un accord négocié entre leménage et ses créanciers. Confronté à laugmentation du nombre de ménages concernés,le législateur leur a ensuite confié - implicitement ou non - les missions de réduire lenombre de dossiers déposés, et de limiter les « redépôts ».Nous évaluons les déterminants de lorientation suivie par un dossier considéré entre 2007 et 2009 : irrecevabilité, accord négocié ou solutions judiciaires. Nous cherchonsensuite les facteurs de rechute dans le surendettement des ménages orientés en 2007.Des revenus faibles, des charges courantes et des dettes élevées nuisent à la négociation.Des problèmes de coordination sont à luvre : un grand nombre de créanciers et une grande dispersion de la dette réduisent la possibilité dun accord. Par ailleurs, les condi-tions économiques locales, le comportement des commissions et lidentité des créanciers influencent l’issue de la procédure. Cependant, les commissions arrivent à une solutionnégociée pour des ménages surendettés aux situations en emploi les plus précaires.Les commissions de surendettement excluent de la procédure des dossiers qui auraienteu peu de chances de rechuter. En revanche, elles réservent un traitement moins sévèresous la forme deffacement ou de moratoire aux ménages les plus en risque. Nous quan-tifions les effets de ces orientations. Sur deux ans, un ménage surendetté à qui a étédemandé de rembourser une partie de sa dette rechute environ une fois sur quatre. Sasituation initiale - cest-à-dire lors du dépôt du dossier - est le principal facteur explicatif de cette rechute. Les ménages surendettés bénéficiant d’un moratoire auraient rechuté àhauteur dune fois sur trois et ceux déclarés irrecevables un peu plus dune fois sur dix si on leur avait préconisé des plans de remboursements.
* Banque de France, Direction des Études Microéconomiques et Structurelles Les vues exprimes dans cet article ne refltent que celles des auteurs et non celles de la Banque de France. Nous remercions Herv LeBihan, Frdric Boissay, Nicolas Rebire, Patrick Sevestre, David Thesmar, Kevin Tracol et les deux rapporteurs anonymes d’Économieet Statistique pour leurs remarques sur les prcdentes versions de cette tude. Nous tenons aussi  remercier vivement les membresde la Direction de la Surveillance des Relations entre les Particuliers et la Sphre Financire de la Banque de France qui nous ont fournisous convention les donnes ncessaires  cette tude et aids grandement  comprendre l’environnement institutionnel et juridiquedu surendettement, tout particulirement : Mark Beguery, Emmanuel Goetz, Philippe Lahaye, Martine Launay, Marie-Claude Meyling,Batrice Raoult-Texier, Danielle Sudry et Jean-Luc Vatin.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 443, 2011
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De1p9u9i0s  dleasptpilniécea tion de la loi Neiertz de à lutter contre le surendet-tement des ménages, le nombre de dossiersdéposés chaque année auprès des commissionsde surendettement a triplé, atteignant près de220 000 en 2010. Les enquêtes typologiquestriennales de la Banque de France menéesdepuis 2001 ainsi que le baromètre du surendet-tement publié mensuellement depuis 2004 ontpermis de mieux cerner la population des ména-ges surendettés. Mais si lampleur du surendet-tement et les caractéristiques des ménages ontdéjà été appréhendées, notamment à partir desenquêtes sur les ressources et les conditionsde vie du ménage (voir par exemple Rebière,2007), le surendettement reste peu étudié, aussibien dans le cas français que dans dautres pays. Dans cette étude, nous complétons lanalyse duphénomène en tirant parti de lexhaustivité dunfichier anonymisé extrait de la base de donnéesutilisée pour le traitement du surendettement.Aux États-Unis, les vertus et les vices des régi-mes de faillite personnelle - différents selonles États - ont fait lobjet de plusieurs analysesdepuis le début des années 2000 avec un accentparticulier sur les effets daubaine que la procé-dure peut présenter et les comportements stra-tégiques quils peuvent susciter de la part desménages (Fayet al., 2002) (1). Après la crisedes «subprimes », des travaux se sont concen-trés sur la renégociation des prêts hypothécai-res. Adelinoet al. (2010) trouvent que les créan-ciers sont peu favorables à une renégociation.Un risque élevé de « redéfaut » sur un prêt rené-gocié et une forte probabilité quun ménage en défaut puisse retrouver de lui-même les moyensde payer à nouveau ses échéances en sont, pources auteurs, les principales raisons. Les contratsde titrisation nexpliquent pas un faible taux de renégociation (contrairement à ce que trouventPikorskyet al., 2010). Pour Mayeret al. (2010)qui exploitent une expérience naturelle affectantlun des acteurs majeurs du marché dessubpri-mes américains, les ménages abusent stratégi-quement des renégociations et donc en limitentl’intérêt pour les créanciers. Enfin, utilisantdes données issues de la gestion de prêts pri-vés («Loan servicers »), Agarwalet al. (2010)examinent l’effet de modification des prêtshypothécaires sur le redéfaut et trouvent quuneréduction de un point de pourcentage du tauxdintérêt réduit la probabilité de redéfaut dans les six mois de quatre points de pourcentage.La problématique du surendettement en Francese distingue des cas étudiés aux États-Unis surplusieurs points. La loi française, à la diffé-
rence du « chapitre 7 » du code du commerceaméricain, noffre pas deffets daubaine évi-dents pour le ménage surendetté. Les orienta-tions dun dossier sont multiples et successives,fonction de la gravité du surendettement, despériodes dobservation sont possibles et aucuneffacement ou aucune réduction de dette nest automatique. La bonne foi du ménage suren-detté est vérifiée, ce qui permet de détecter cer-tains comportements stratégiques. Dautre part, même si la procédure nexclut pas les ménages propriétaires, le ménage surendetté françaisnest que très marginalement propriétaire de son logement ou accédant à la propriété. La majoritéde sa dette est constituée de crédits à la consom-mation, dimpayés de loyers et dautres charges courantes.1 Placées au cur du processus, les commissionsde surendettement ont été investies de plusieursmissions par le législateur (2)2: elles doiventà la fois faire diminuer le nombre de dossiersdéposés, réduire la rechute des dossiers traités etéviter la congestion dans les tribunaux (chargésdune partie du traitement du surendettement).Ces objectifs sont fortement liés. Cependant,si limiter le surendettement est aussi du ressortdautres politiques publiques (lutte contre la précarité et la pauvreté, lutte contre la distri-bution excessive de crédits, etc.), arriver à dessolutions concertées et limiter le redépôt relè-vent plus directement du traitement du suren-dettement par les commissions.À partir des informations de gestion des dos-siers, lobjectif de notre article est double. Nouscherchons en premier lieu à mettre au jour lesdéterminants dune solution négociée entre le ménage surendetté et ses créanciers, principallevier daction pour le désengorgement des tribunaux. Ensuite, nous nous intéressons auxprobabilités de rechute des ménages surendettésà court terme. Nos données ne nous permettenten effet pas dévaluer la probabilité de rechute au-delà de deux ans, horizon trop court pourvoir leffet de certaines orientations (procédure 1. Les mnages amricains surendetts peuvent choisir entredeux procdures. La premire, dite du « chapitre 7 », corres-pond  une procdure de liquidation : elle permet l’effacementde l’ensemble des dettes professionnelles et personnelles contrela liquidation des actifs, dont le profit est ensuite partag entreles cranciers. Dans la majorit des cas, les dbiteurs ne pos-sdent aucun actif, le « chapitre 7 » leur offrant ainsi un « nou-veau dpart » (fresh start). La seconde, dite du « chapitre 13 »,consiste en un ramnagement des dettes sur trois  cinq ans.2. Voir par exemple la prsentation de la loi du 31 dcembre1989 par le secrtaire d’État  la Consommation, BrochureDGCCRF fvrier 1990 et la circulaire de la loi du 8 fvrier 1995relative  l’organisation des juridictions et  la procdure civile,pnale et administrative.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 443, 2011
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