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Les définitions des sans-domicile en Europe: convergences et divergences

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Les exemples du Royaume-Uni, de l’Italie et de la France montrent à quel point les définitions des sans-domicile varient et évoluent en Europe. Ces clivages se fondent en particulier sur l’existence, ou non, d’une loi qui définisse les sans-domicile ; sur les modalités d’attribution des logements sociaux, et sur la prise en compte, ou non, de critères relatifs à la personne et pas seulement à sa situation de logement. La convergence entre les pays de l’Union européenne, vers une définition commune, ne semble pas imminente en dépit des propositions formulées par des chercheurs proches de la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri (Feantsa) et soutenues par le comité de la Protection sociale. Par ailleurs, la loi « Dalo», adoptée en 2007, conduira vraisemblablement à l’émergence de nouvelles sources statistiques sur les personnes mal logées en France.
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Les définitions des sans-domicile
en Europe : convergences et divergences
! Maryse Marpsat
Les exemples du Royaume-Uni, de l’Italie et de la France montrent à quel point les définitions des sans-domicile varient
et évoluent en Europe. Ces clivages se fondent en particulier sur l’existence, ou non, d’une loi qui définisse les sans-
domicile ; sur les modalités d’attribution des logements sociaux, et sur la prise en compte, ou non, de critères relatifs
à la personne et pas seulement à sa situation de logement. La convergence entre les pays de l’Union européenne, vers
une définition commune, ne semble pas imminente en dépit des propositions formulées par des chercheurs proches
de la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri (Feantsa) et soutenues par le
comité de la Protection sociale. Par ailleurs, la loi « Dalo », adoptée en 2007, conduira vraisemblablement à l’émergence
de nouvelles sources statistiques sur les personnes mal logées en France.
orsqu’on étudie les sans-domicile Ldans plusieurs pays, la première
difficulté est de dépasser la croyance
spontanée qu’il s’agit partout du
même phénomène.
En réalité, l’histoire de l’augmentation
simultanée du nombre des « sans-
domicile » et de leur visibilité, ainsi
que la construction de ce phénomène
comme « problème social », diffèrent
d’un pays à l’autre et sont étroitement
liées aux politiques sociales et à l’action
du monde associatif de chaque pays.
Traduire uniformément par « sans-
domicile » ou par homeless les ter-
mes utilisés dans chaque langue,
c’est faire l’économie de l’examen
préalable de cette construction. C’est
pourquoi on conservera ici les termes
d’origine. Sans-abri en Italie
De plus, dans un même pays, plu-
sieurs définitions coexistent souvent. britannique, ou utilisée pour l’élabo- depuis la fin des années 1970 d’une
Ces nationales varient ration de chiffres officiels fournis dans législation sur les homeless et les
selon ceux qui les utilisent, l’usage divers rapports. Dans le cas fran- statutory homeless autour de laquelle
qu’ils en font, les méthodes qu’ils çais, les chiffres sur les sans-domicile s’articulent la définition officielle et les
emploient et les questions qu’ils se font partie des indicateurs de suivi définitions concurrentes. En Italie, les
posent. On étudiera ici les définitions annexés à l’implementation report on senza dimora ont été progressivement
utilisées par l’Italie, le Royaume-Uni NAPincl 2003-2005. Dans le cas ita- vus comme une figure particulière de
et la France dans leurs rapports offi- lien, ils figurent dans le « rapport de l’exclusion, pour laquelle l’absence
ciels, et les principes sur lesquels la Commission d’enquête sur la pau- de logement ne peut être séparée de
reposent ces définitions. la marginalité psychosociale. Enfin, vreté » de 2000, commission instituée
en France, à la suite des travaux du en 1984 et qui dépend du ministère
conseil national de l’information sta-du Travail et des affaires sociales.
tistique (Cnis), réunissant administra-Trois pays, trois
L’examen de ces trois définitions tions, associations et chercheurs, une problématiques différentes
met en évidence des traits qui se grande partie des recherches quanti-
Dans ces trois pays existe une défi- retrouvent dans d’autres définitions tatives ont considéré les sans-domi-
nition – légale, comme dans le cas nationales. Le Royaume-Uni dispose cile comme les personnes occupant
Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 49
Source : WikipédiaMaryse Marpsat
à un moment donné une situation
particulière au sein d’un continuum
de situations de logement.
Il apparaît ainsi quelques grands cli-
vages, selon :
– l’existence d’une définition légale ;
– le lien entre définition et politique
du logement (en particulier attribution
des logements sociaux) ;
Feantsa, Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri– et la prise en compte d’aspects
concernant les ménages ou les indi-
vidus, au-delà de ceux qui ont trait au
à celle de la loi : soit ils vont dans le présentant toute sécurité (Housing logement lui-même.
même sens ; soit ils la contestent, en Act de 1996). Les potentially home-
l’étendant ou en modifiant ses princi- less sont les personnes susceptibles En l’absence d’une politique sociale
pes de construction. de perdre leur logement dans les 28 commune bien définie, il est difficile de
jours à venir.parvenir à une définition européenne.
En témoignent les recommandations La définition légale
Cette définition ne porte donc pas d’Eurostat (Brousse 2004 et 2005),
sur l’aspect physique de l’endroit où et la définition élaborée par l’obser- La loi définit les statutory homeless,
les ménages vivent, sauf dans les vatoire européen des sans-abri, un sans-domicile statutaires à qui les
cas de perte du logement à la suite groupe de chercheurs rattaché à la autorités locales doivent procurer un
d’un incendie ou d’une inondation, Fédération européenne des associa- logement social ou un logement tem-
ou encore de logement insalubre et tions nationales travaillant avec les poraire dans le secteur privé ; les non
condamné par la loi. En fait, on s’inté-Sans-abri (Feantsa). statutaires sont aidés par le secteur
resse surtout au statut d’occupation
associatif. Pour être déclarés statu-
et, en ce qui concerne les potentially Parmi les éléments sur lesquels tory homeless, les ménages doivent
homeless , à la sécurité/précarité au repose cet article figurent les dis- remplir cinq conditions :
sens temporel de leur situation de cussions qui se sont déroulées au
logement.sein du réseau de recherche euro- – remplir les conditions générales
péen Constructing Understandings d’éligibilité à l’assistance (ce qui n’est
Depuis 1996, sont aussi considérés of Homeless Populations (CUHP), pas le cas de certains immigrés, par
comme homeless les femmes et les réseau financé par la Commission exemple) ;
enfants victimes de violence domesti-européenne et coordonné par l’Ined.
que et toutes les victimes de violence. – être homeless ;
Cette définition dépasse donc le cadre
strict du logement puisqu’un autre Le Royaume-Uni : l’impact – être in priority need, c’est-à-dire
ménage dans les mêmes conditions d’une définition inscrite avoir des enfants à charge, ou être
de logement (mais sans violence) ne dans la loi âgé de plus de 60 ans, ou appartenir
serait pas nécessairement considéré à une catégorie perçue comme « vul-
comme homeless. Par ailleurs, c’est Au Royaume-Uni existe depuis 1977 nérable » ;
la victime potentielle (et éventuelle-une définition commune et une
ment ses enfants) qui est qualifiée de législation nationale concernant les – ne pas être intentionally homeless
homeless ; la définition est alors plus homeles. On observe toutefois des (c’est-à-dire ne pas avoir perdu son
liée à l’individu (et aux mineurs qui en situations et des évolutions différen- logement par défaut de paiement
dépendent) qu’au ménage dans son tes entre l’Irlande du Nord, l’Écosse, d’un loyer ou d’un prêt) ;
ensemble.l’Angleterre et le Pays de Galles. On
se limitera ici à ces deux derniers pays – et avoir des attaches locales (tra-
À l’origine, en 1977, la liste des ména-(Anderson 2004, Smith 2003 ; Jacobs vail, famille…)
ges considérés comme in priority et al. 1999).
need comptait les ménages avec des Revenons sur quelques-uns de ces
Lorsqu’un cadre légal définit des enfants de moins de 16 ans, les points.
groupes prioritaires et des mesures ménages âgés de plus de 60 ans et
en leur faveur, il influence les associa- Les homeless sont ceux qui n’ont pas les personnes « vulnérables » (handi-
tions et les chercheurs, qui formulent d’accès légal, en tant que proprié- capés, etc.) En 2001-2002, nouvelle
leurs propres définitions en référence taires ou locataires, à un logement loi, le Homelessness Act. Ont alors été
50
Source : FeantsaLes définitions des sans-domicile en Europe : convergences et divergences
ajoutés pour l’Angleterre et le Pays de
Galles les jeunes de 16 et 17 ans et
ceux ayant été placés, ainsi que les
sortants de prison et les anciens
militaires rendus « vulnérables » par
cette institutionnalisation. La liste des
caractéristiques qui repose sur une
notion de vulnérabilité est suscepti-
ble de s’allonger avec l’avancée des
recherches sur les personnes les plus
touchées et avec l’action des groupes
de pression.
Certaines différences subsistent d’un
pays du Royaume-Uni à l’autre et
peuvent servir d’appui pour deman-
der une généralisation des mesures
les plus favorables.
Sans-abri à Paris
Ceux qui ne présentent pas les carac-
téristiques permettant de les classer
comme in priority need ne peuvent dre cette notion de vulnérabilité. Ainsi Il existe ainsi une série d’études sur les
entrer dans la catégorie des statu- le lobbying des associations, appuyé single homeless (Fitzpatrick et al. 2000).
tory homeless. Il en est ainsi des sur la recherche qu’elles ont financée Au sein de ces single homeless, les
personnes seules et des couples ou entreprise, a amené l’introduction personnes dormant dans la rue, les
sans enfants qui ne présentent aucun dans la loi de nouvelles catégories rough sleepers, sont étudiées à part
des handicaps ou difficultés socia- (jeunes de 16-17 ans) ou la prise en car elles sont les cibles d’une politique
les répertoriés. Étant donné la forte compte des situations de violence. particulière depuis plusieurs années :
proportion de personnes isolées au
sein de ces homeless non statutaires, – tout d’abord, la Rough Sleepers D’autres travaux reposent sur des lis-
l’habitude a été prise de désigner par Initiative lancée en 1990 ; tes de situations de logement, parfois
single homelessness ces personnes présentées comme des échelles cor-
– puis la Rough Sleeping Strategy, et le « problème social » qu’elles respondant à des degrés de gravité ou
inaugurée en 1998, qui avait pour représentent, même si une certaine de visibilité croissantes (par exemple
objectif de réduire le nombre de per-proportion des ménages concernés Fitzpatrick et al. 2000). Il s’agit alors
sonnes dormant dans la rue des deux sont des couples sans enfants ou de définitions alternatives à la défini-
tiers en 2002 ; avec des enfants plus âgés. C’est là tion officielle, non par extension mais
une confusion du langage redoutable par adoption de principes différents.
– enfin une nouvelle politique lancée pour les étrangers non avertis. Elles ont pour origine des associations
en 2008, ayant pour but de réduire ce
travaillant pour les sans-abri isolés et
nombre à zéro en 2012. jeunes, nombreux à être exclus des Les associations et les chercheurs
estimations officielles, et des organi-
De même, les jeunes sans domicile
sations comme Shelter qui pensent Les chercheurs britanniques adop- sont visés par des mesures spécifi-
que beaucoup de ménages homeless tent souvent des définitions influen- ques et de ce fait souvent étudiés à
ne sont pas reconnus comme tels par cées par les commanditaires des part.
la législation (Smith 2005).recherches, organismes publics ou
associations qui s’intéressent à des
sous-populations particulières. Les Un découpage des champs Italie : un cas particulier
définitions des ONG ou des cher- de recherche de la notion d’exclusion
cheurs qui travaillent avec elles sont
construites en réaction à la définition Le champ des recherches et celui des En Italie, malgré une mention explicite
officielle, avec pour but de la faire statistiques officielles est découpé de des sans-domicile dans la loi de 2000
évoluer. Elles sont donc généralement telle sorte que les statutory home- sur la protection sociale, il n’en existe
plus larges et s’intéressent aux per- less et les autres homeless ne sont pas de définition légale. La question
sonnes seules et aux couples sans que rarement étudiés ensemble. Cette des sans-domicile se rattache à la
enfants à charge. Mais les grands séparation correspond aux mesures notion multidimensionnelle d’exclusion
principes sous-tendant la législation, qui les concernent, puisque les pre- sociale. Le logement n’est que l’une
en particulier la notion de vulnérabi- miers dépendent essentiellement des des dimensions prises en compte. Le
lité, restent valables : il s’agit d’éten- autorités locales et les autres des ONG. terme italien de senza dimora, rendu
Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 51
Source : Sircom/MinefeMaryse Marpsat
populaire par les associations et adopté nombre des immigrants qui utilisent – et une définition opérationnelle
par la Commission d’enquête sur la les services pour sans-domicile et s’in- (pour l’établissement et l’analyse de
pauvreté, est perçu comme exprimant terroge sur la séparation des services données chiffrées) fondée unique-
à la fois des éléments liés au logement s’adressant à ces deux catégories de ment sur la situation de logement.
et d’autres liés à des difficultés socia- personnes, en s’appuyant sur deux élé-
les et relationnelles. ments : d’une part, pour les immigrants,
le manque prolongé de logement peut En France : une définition
L’enquête de la fondation Zancan
conduire à la marginalisation sociale ; opérationnelle
de Padoue, réalisée en 2000 à la
d’autre part, un certain nombre d’Ita- pour la statistique
demande de la Commission, précise
liens sans domicile ne présentent que fondée sur la situation ainsi la définition des senza dimora :
des problèmes liés au logement et à de logement
« les personnes privées d’une demeure l’emploi. La question des immigrants
En France, deux grands groupes de stable, dans des conditions maté- sans domicile amène donc à retravailler
travaux sur les personnes sans domi-rielles d’existence précaires, sans la définition des senza dimora.
cile se sont déroulés à partir des réseau de soutien adéquat, qu’il soit
formel ou informel. La définition (…) Le chapitre concernant les senza années 1990 (Marpsat 2008) :
a rendu possible d’exclure des ana- dimora du rapport sur les politiques
lyses les personnes qui, quoique ne – d’une part, des recherches ethno-de lutte contre la pauvreté et l’ex-
disposant pas d’une demeure stable, graphiques ou sociologiques qua-clusion sociale (Saraceno 2002), qui
ne rentraient pas dans les critères de litatives, dont une grande partie a résume les conclusions de l’enquête
définition utilisés par la recherche » été financée par le Plan urbain ou précédente, nuance d’ailleurs la défi-
(Fondazione Zancan 2000). son successeur le Plan Urbanisme, nition en précisant :
Construction et Architecture, le Puca
Outre les aspects propres au loge-
« Mais, à côté de ces figures qui cor- (Joseph 1992 ; Ballet 2003). Malgré
ment, la notion de senza dimora ren-
respondent peut-être davantage à la la demande du Puca de réfléchir aux
voie aux liens sociaux. Elle se trouve
représentation des gestionnaires, il contours de la définition, ces travaux
donc au croisement de deux inter-
y en a d’autres pour lesquelles c’est reposent souvent, de façon implicite,
prétations mais aussi de deux politi-
la pauvreté économique, s’ajoutant sur l’identification des sans-domicile
ques : les politiques du logement et
quelquefois à des formes de discrimi- aux personnes visibles dans l’espace
les politiques sociales. Selon Antonio
nation, qui est la raison principale de public ;
Tosi, chercheur italien membre du
la condition de senza dimora. »CUHP, une des spécificités de la
– d’autre part, des études reposant
situation italienne est l’identification
sur des statistiques, pour la plupart
de la question des senza dimora avec Définition théorique et définition
issues des travaux menés au début celle de l’extrême pauvreté : on ne opérationnelle
des années 1990 sous l’égide du peut toujours déduire de la lecture de
Cnis. La définition des sans-domi-documents officiels si les catégories Pour des raisons de faisabilité, le
cile au sens restreint, mise au point désignées comme senza dimora et champ de l’enquête de la fondation
à cette occasion, est celle de per-comme povertà estrema sont identi- Zancan était défini seulement par
sonnes qui, à un moment donné, ques ou imbriquées. la situation de logement. Ce champ
occupent une situation de logement
comprenait les personnes dormant
Cette définition écarte un certain particulière dans une classification
dans l’espace public ou en centre
nombre de personnes. Par exemple, de l’ensemble des situations de loge-
d’urgence. Les personnes ayant
les immigrés qui vivent dans des ment. C’est celle qui est actuellement
conservé un certain réseau relation-cabanes ne sont pas perçus comme utilisée dans les statistiques publiées
nel, identifiées grâce aux questions souffrant de problèmes de margina- par l’Ined et par l’Insee.
sur les relations sociales, n’ont fina-lisation sociale mais plutôt de diffi-
lement pas été exclues des résultats, cultés liées à leur statut, ainsi qu’à
Une classification de l’ensemble quoiqu’elles n’entrent pas dans la l’accès au travail et au logement.
des situations de logementcatégorie des senza dimora.
Une catégorie aux frontières
De 1993 à 1996, un groupe spécifique Plus généralement, dans plusieurs
mobiles
du Cnis a donc réfléchi aux méthodes pays, on constate un aller-retour
d’enquêtes auprès des sans-domi-entre :Ces situations aux frontières de la caté-
cile. Les premiers travaux réalisés par gorie de senza dimora contribuent à
– une définition théorique, fondée sur l’Ined sur les sans-domicile parisiens reconsidérer tant la catégorie que les
la notion multidimensionnelle d’exclu- s’inséraient dans ce cadre, ainsi que politiques sociales qui s’y adressent.
sion et prenant en compte à la fois Une étude de la Federazione Italiana la construction d’une classification
Organismi Persone Senza Dimora l’absence de logement et des aspects de toutes les situations de logement
(FIOpsd) constate l’augmentation du psychosociaux ; (Clanché 1998, Cnis 1996), incluant
52Les définitions des sans-domicile en Europe : convergences et divergences
jours, voire plusieurs semaines ou
plusieurs mois.
Les lieux non prévus pour l’habitation
sont les suivants :
– cave, parking fermé, grenier,
cabane ;
– voiture, wagon, bateau ;
– usine, bureau, entrepôt, bâtiment
technique ;
– parties communes d’un immeuble
d’habitation ;
– ruines, chantiers, grotte, tente ;
– métro, gare, couloirs d’un centre
commercial ;Tentes de sans-abri, Paris
– rue, pont, parking extérieur, jardin
public, terrain vague, voie ferrée.celle des sans-domicile au sens res- de situations d’exclusion distincte de
treint. celle des situations « ordinaires ». Bien
(…) Une personne sera dite sans-
que l’utilisation de procédures spéci-
domicile un jour donné si, la nuit
Les situations de logement y sont fiques pour mieux appréhender ces précédente, elle a été dans l’une ou
décrites selon quatre dimensions : situations soit apparue nécessaire, on l’autre des deux situations suivantes :
a décidé d’élaborer un système de soit elle a eu recours à un service – le type d’habitat (appartement,
nomenclatures décrivant l’ensemble d’hébergement, soit elle a dormi dans chambre d’hôtel, lit dans un centre
des situations de logement, des plus collectif, etc.) ; un lieu non prévu pour l’habitation
habituelles et des plus stables aux (rue, abri de fortune). »
– le statut d’occupation ; plus précaires et aux moins conforta-
bles » (Clanché 1998).
– la qualité du logement et ses élé- Le contexte historique
ments de confort (y compris l’accès
La situation de sans-domicile au sens
à un point d’eau pour les personnes Ce choix de se limiter à la situation de
restreint est alors définie comme le
n’habitant pas un logement) ; logement correspond à la fois :
fait de passer la nuit dans un lieu
non prévu pour l’habitation ou dans – la stabilité/précarité au sens tem- – à une posture de recherche (analy-
un service d’hébergement, situations porel. ser la question des sans-domicile en
définies à partir des deux premières
termes de marché du logement, voir a
Le groupe a jugé nécessaire de tenir dimensions de la classification, type
posteriori les corrélations entre la perte
compte simultanément de plusieurs d’habitat et statut d’occupation. Pour du logement et d’autres facteurs) ;
dimensions parce qu’une situation définir les sans-domicile, il a fallu pré-
peut être favorable sur l’une d’entre ciser l’aspect temporel : on a retenu la – et à une posture éthique (le refus
elles et défavorable sur une autre. On situation la nuit précédant l’enquête de classer les personnes dépourvues
peut, par exemple, être propriétaire (Brousse et al., 2006) : de logement selon des principes qui
d’un logement qui n’a pas l’eau cou-
pourraient rappeler certains classe-
rante. Il ne s’agit donc pas d’une clas- « Une personne est donc dite sans ments en « méritants » et « non méri-
sification hiérarchisée (« échelle »). domicile si elle dort dans un lieu non tants »).
prévu pour l’habitation ou si elle est
Il a également été jugé important de
prise en charge par un organisme Il convient aussi de replacer ce choix classer toutes les situations de loge-
fournissant un hébergement gratuit dans son contexte, celui des tra-ment et pas seulement celles qui peu-
ou à faible participation. Ces organis- vaux du groupe « sans-abri » du vent être qualifiées de sans-domicile :
mes peuvent fournir des places dans Cnis, créé à la demande de Michel
des structures collectives, des cham- Mouillart, universitaire spécialiste du « Pour les mêmes raisons qui pous-
bres d’hôtel ou des appartements logement, et de Françoise Euvrard, saient le groupe à refuser de faire de
ordinaires. Ces hébergements peu-la population sans abri une population proche de la Fondation Abbé Pierre,
à part, il ne s’agissait donc pas d’éta- vent être proposés pour des durées très active dans le domaine du « mal-
blir une liste ou une nomenclature différentes : d’une nuit à quelques logement ».
Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 53
Source : Sircom/MinefeMaryse Marpsat
Par ailleurs, l’activité du Cnis consiste plusieurs dimensions sont prises en les femmes enceintes, les jeunes à
à améliorer la prise en compte de compte. la recherche d’un premier logement,
divers domaines par la statistique les personnes ayant une réduction
publique. En France, la base de son- brutale de leurs ressources, les jeunes L’existence d’une loi portant
dage des enquêtes auprès des ména- mis à la porte à 18 ans, les victimes sur les sans-domicile
ges repose généralement sur une liste de violence conjugale, etc. Certaines
de logements, et non sur des registres localités peuvent avoir des priorités L’existence d’une définition légale
de personnes comme dans d’autres qui leur sont propres (entretiens avec correspondant à des droits différents
pays. Les sans-domicile ne sont donc Patrick Kamoun, Union sociale de pour les personnes selon qu’elles
pas atteints par ces enquêtes. l’habitat, 28/06/2005 ; 24/03/2009 ; et sont considérées ou non comme
Kamoun 2000).sans domicile conduit à ce que les
Dans ce contexte, poser la question autres définitions utilisées par les dif-
en termes de logement se présentait Mais, dans tous les pays, la situation férents acteurs soient construites en
comme une évidence. référence (y compris en opposition) à du marché du logement est un facteur
cette définition légale. essentiel : sur les marchés tendus,
on n’arrive pas à loger tous les prio-L’influence des travaux
Pour fournir des données dans les ritaires. américains
rapports requis par la loi, la défini-
tion légale sera reprise, alors que Les chercheurs de l’Ined chargés par le Une définition multidimensionnelle
pour faire apparaître les difficultés Cnis de mettre au point une méthode ou limitée au logement
des catégories rejetées, chercheurs d’échantillonnage des sans-domicile
et associations produiront des don-
se sont inspirés des méthodes amé- Dans le cas de l’Italie, l’absence de
nées sur elles en cherchant à élargir
ricaines, les seules à l’époque qui logement et la marginalisation sociale
la définition. Les avantages de cette
portaient à la fois sur les personnes sont prises en compte simultané-
division en catégories sont de dispo-
en services d’hébergement et dans ment. À l’inverse, les statisticiens et
ser de données nombreuses et régu-
la rue (comme on l’a vu plus haut, les chercheurs quantitativistes français lières sur les catégories retenues par
statisticiens britanniques séparaient privilégient une définition limitée à la la loi. Les risques en sont de ne pas
ces personnes en plusieurs sous- situation de logement, et analysent disposer d’éléments comparables sur
groupes enquêtés par des méthodes ensuite ses relations avec d’autres les catégories rejetées (Crane 2001).
différentes). La définition américaine dimensions (emploi, formation ini-
répondait à des critères de faisabi- tiale…). Toutefois, la liste des situa-
La relation entre la définition lité statistique ; elle était aussi très tions prises en compte pour défi-
et l’attribution des logements proche de la catégorie administrative nir les sans-domicile présente une
sociauxdéfinie par la loi McKinney (Stewart B. dimension sociale du fait qu’on répar-
McKinney Homeless Assistance Act, tit les centres d’hébergement spécia-
L’attribution des logements sociaux 22 juillet 1987). lisés (pour immigrants, pour femmes
et la définition des sans-domicile sont
victimes de violence, pour toxicoma-
plus ou moins étroitement liées. Ce lien Cette définition a été adaptée et nes…) entre ceux qu’on inclut dans la est direct dans le cas du Royaume-replacée dans l’ensemble des situa- définition et ceux en exclut.Uni. Dans le cas français, la définition tions de logement. Cette perspec-
adoptée au cours des travaux du Cnis tive permettait de penser un système Le sens même du terme « logement » est déconnectée de l’attribution des
d’enquêtes complémentaires afin de peut varier dans les définitions « offi-logements sociaux. Cette attribution
mieux connaître les autres situations cielles » des différents pays.
présente une relative similitude avec de mal-logement, comme l’héberge-
le cas britannique : tout d’abord, cer-
ment par un tiers, couvert par un Dans le cas français, le logement est
taines conditions d’éligibilité sont véri-
jeu de questions dans les enquêtes défini par ses aspects matériels et son fiées, portant sur la nationalité ou la
Logement de 1996 et 2002. statut d’occupation, dans une optique régularité du séjour en France, et sur
de marché du logement. Dans le cas les ressources du ménage. Ensuite, les
britannique, où la condition pour être Les grands clivages dans commissions d’attribution procèdent
homeless comprend les situations de la construction des à l’examen des demandes. Sont géné-
violence et celles de perte imminente définitions ralement considérées comme prioritai-
du logement, il s’agit plutôt de la res les personnes privées de logement
fonction sociale du logement (home L’examen de ces définitions natio- ou vivant dans un logement insalubre
nales met en évidence quelques cli- plutôt que housing), comme lieu dont ou dangereux, celles en cours d’ex-
vages essentiels : selon qu’il existe on peut disposer en toute sécurité. pulsion pour des raisons liées à l’ur-
une loi portant sur les sans-domicile, banisme, les personnes handicapées On retrouve ce sens lié aux rôles
que la définition est liée à l’attribu- ou ayant à leur charge une personne social et psychologique du logement
tion des logements sociaux, et que handicapée, les familles nombreuses, dans le terme italien de dimora.
54Les définitions des sans-domicile en Europe : convergences et divergences
Toutefois, les éléments qui participent Par ailleurs le clivage entre les défini- Construire une nomenclature consiste
à la définition des sans-domicile ne tions qui ne font appel qu’à l’aspect à établir une équivalence entre les
sont pas nécessairement les seuls « logement » et celles qui tiennent objets, les personnes ou les situa-
qui interviennent dans l’usage qui en compte d’autres facteurs ne corres- tions classés dans un même poste.
est fait, notamment dans l’analyse pond pas toujours à un clivage entre Mais en ce qui concerne les sans-
approches individuelles (dont le risque domicile, il existe déjà des nomencla-des causes et des conséquences de
est de « blâmer la victime ») et appro- tures nationales qui reposent sur des cette situation. Une définition basée
ches structurelles (dont le risque est principes différents et se rattachent sur le logement n’empêche pas de
prendre en compte les caractéris- de nier à celle-ci le moindre rôle dans à des législations et à des politi-
ce qui lui arrive et la e compé- ques sociales variées. Ces politiques tiques des personnes concernées,
tence pour y résister). Ainsi, Antonio créent pour chaque pays des équiva-leur vie quotidienne et la diversité de
Tosi (contribution à l’atelier de Milan) lences qui rassemblent certains des leurs parcours, ainsi que les facteurs
précise que la vulnérabilité sociale doit éléments classés ou au contraire les qui correspondent à des atouts ou au
aussi être considérée dans sa relation séparent, dessinant ainsi les contours contraire à des difficultés accrues ;
avec les changements sociaux que des populations sans domicile natio-une définition intégrant des carac-
sont la réorganisation du marché du nales. téristiques individuelles n’empêche
travail, de la famille et des systèmes pas la prise en compte de facteurs
Ainsi, au Royaume-Uni, une femme de protection sociale. Selon lui, l’af-contextuels (Fitzpatrick et al. 2000).
victime de violences sera considé-faiblissement des liens sociaux n’est
rée comme homeless, et dénombrée pas seulement une question indivi-Les deux dimensions (logement et
duelle (dans une analyse proche de comme telle. En Finlande, elle fera marginalité sociale) sont différemment
celle de Robert Castel, 1995). Ce cli- l’objet de mesures de protection à un prises en compte selon les pays, ce qui
vage entre facteurs individuels et fac- autre titre, qui la conduiront dans un est lié au ministère qui prend en charge
teurs structurels peut d’ailleurs être hébergement spécialisé, sans qu’elle la question des sans-domicile :
soit considérée comme sans domi-dépassé (Marpsat & Firdion 2000 ;
cile. De plus, selon les places dispo-Firdion 2005).Je ne pense pas que les deux histoi-
nibles dans ces structures, plus ou res convergent. (…) il est important
moins de femmes auront la possibilité de souligner les implications pour la Vers une définition
de quitter leur ménage pour y trouver recherche et les politiques publiques européenne ?
refuge. En conséquence, selon la des deux images, le sans-abrisme
politique sociale suivie, il y aura plus comme question de logement, le Les indicateurs de Laeken, sur les-
ou moins de femmes dénombrées sans-abrisme comme question quels s’appuie la méthode ouverte
comme sans-domicile. La définition sociale. (…) les deux façons de voir de coordination (MOC), ne compor-
supranationale ne peut qu’être en sont exactes d’une certaine façon, tent pas d’indicateur relatif aux sans-
décalage avec les pratiques nationa-mais les implications pour la recher- domicile. Toutefois, le comité de la
les, même si elle essaie de concilier le che et les politiques publiques sont Protection sociale a exprimé une
plus d’aspects possibles. Et homogé-très différentes. Par exemple, dans le recommandation en ce sens dans son
néiser les politiques sociales dans les cas des pays du Sud de l’Europe, où rapport de 2001 : « la Commission
différents pays ne semble pas devoir les images dominantes considèrent devrait examiner d’urgence les diffé-
se réaliser à court terme.le sans-abrisme comme un problème rentes approches relatives à la défini-
« social », même aujourd’hui la recher- tion et à la mesure de l’exclusion liée
che sur le logement n’est pas prête à au logement de manière comparable La classification de la Feantsa :
considérer le sans-abrisme comme entre les États membres et étudier la une tentative de compromis
un problème de sa compétence et possibilité de développer un indica- entre des logiques différentes
les services du logement ou la politi- teur de niveau 1 aux fins d’un proces-
que du logement ne sont pas prêts à sus de suivi européen » (recomman- Fondée en 1989, la Feantsa bénéficie
voir le sans-abrisme comme quelque d’un financement de la Commission dation n° 29 ; Edgar et al. 2004).
chose de leur compétence. On le européenne et a publié jusqu’en 2006
considère comme relevant complète- L’élaboration d’un tel indicateur, et un rapport annuel sur les sans-domi-
ment des attributions de la protection donc d’une définition commune des cile dans l’Union, devenu un numéro
sociale. » (Antonio Tosi, atelier CUHP sans-domicile, présente de nombreu- annuel d’une revue, le European
ses difficultés en l’absence d’une de Londres). Journal of Homelessness. La Feantsa
politique commune à leur égard, dans s’appuie sur les experts nationaux de
Ce lien entre définition et ministère le cadre de législations différentes et l’Observatoire européen sur le sans-
a aussi été noté par Cécile Brousse, alors que les données sont collec- abrisme (The European Observatory
dans son rapport pour Eurostat sur le tées par des méthodes très diverses, on Homelessness).
traitement statistique de la question elles-mêmes liées à des politiques
des sans-domicile dans l’Union euro- sociales et à une formulation du pro- Cet observatoire a élaboré une « défi-
péenne (Brousse 2004). blème spécifiques. nition opérationnelle de l’exclusion
Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 55Maryse Marpsat
Tableau – Sept domaines théoriques du sans-abrisme et de l’exclusion liée au logement
Catégorie conceptuelle Sphère physique Sphère juridique Sphère sociale
1 Sans-abri Pas d’habitation (sans-toit) Pas d’espace dont la jouissance Pas d’espace privé et sûr où
est exclusive et attitrée entretenir des relations sociales
2 Sans-logement Dispose pour vivre d’un endroit Pas d’espace dont la jouissance Pas d’espace privé et sûr où
adapté au logement est exclusive et attitrée entretenir des relations sociales
3 Logement précaire et inadéquat Dispose d’un endroit pour Pas de sécurité du logement Dispose d’un espace où
vivre (ni pérenne ni adapté au entretenir des relations sociales
logement)
4 Logement inadéquat et Habitation inadéquate Contrat de location et/ou Pas d’espace privé et sûr où
isolement social dans un (inadaptée au logement) sécurité du logement entretenir des relations sociales
logement occupé légalement
5 Logement inadéquat (mais Habitation inadéquate Contrat de location et/ou Dispose d’un espace où
pérenne) (inadaptée au logement) sécurité du logement entretenir des relations sociales
6 Logement précaire (mais Dispose d’un endroit pour vivre Pas de sécurité du logement Dispose d’un espace où
adéquat) entretenir des relations sociales
7 Isolement social dans un Dispose d’un endroit pour vivre Contrat de location et/ou Pas d’espace privé et sûr où
logement pérenne et adéquat sécurité du logement entretenir des relations sociales
Note : La notion de « sans-abri » utilisée ici est celle de la Feantsa. En grisé, les situations de difficultés dues au logement. Références : Meert et al., 2004 ;
Edgar et Meert, 2005.
Lecture : les cases grisées situées sur une même ligne constituent un domaine du « sans-abrisme » ou de l’exclusion liée au logement, au sens de la classification
Ethos de la Feantsa.
liée au logement », qui replace dans gne comme homeless les victimes de comme cas d’exclusion du logement,
le cadre plus large de l’exclusion du violence. les victimes de violence domesti-
1logement les personnes qualifiées de que qui seraient considérées comme
sans abri dans la version française et Les situations de sans-abri/home- homelesss au Royaume-Uni (Smith
de homeless dans la version anglaise. less qui résultent du croisement de 2005).
Résultat d’un compromis entre des ces trois dimensions sont présen-
approches nationales qui visaient à Cette définition théorique produite, il tées selon que les ménages occu-
l’origine un but différent, la défini- reste à établir les équivalences dont il pent une situation défavorable sur les
tion proposée conserve certaines des a été question plus haut, sur la base trois aspects ou sur deux seulement.
propriétés des trois définitions étu- de principes à définir. Ainsi, l’Obser-La notion d’exclusion du logement
diées précédemment. vatoire a travaillé à une classification (housing exclusion) correspond à une
des différents services d’hébergement difficulté dans un seul de ces trois
Comme la classification du Cnis, nationaux. En effet, la définition de ce domaines (Marpsat 2009). Un contenu
celle de la Feantsa, nommée Ethos qu’est un centre d’hébergement, par concret, susceptible de se modifier
(European Typology for data collection rapport à des structures spécialisées, d’une version à l’autre d’Ethos, est
2on Homelessness and housing exclu- dépend du pays et de ses politiques donné aux catégories : par exemple,
sion), repose sur trois dimensions sociales. Il en est de même des la situation des personnes victimes
(voir tableau). Les deux premières, le hébergements « de transition », dont de violence est classée par Meert et
« domaine physique » et le « domaine l’extrême diversité (transitional hou-al., 2004 en « Isolement social dans
légal », sont proches des deux pre- sing, supported housing, logement un logement pérenne et adéquat » et
mières dimensions de la classification passerelle, baux glissants, centri di relève de la difficulté dans le domaine
française, le « type d’habitat » et le accoglienza, alloggi protetti, comu-social (« pas d’espace privé et sûr
« statut d’occupation ». La troisième nità-allogio etc.) rend complexes cette où entretenir des relations sociales »)
dimension, le « domaine social », est mise en équivalence et l’explicitation alors que dans la version publiée en
définie comme la possibilité de dis- de ses principes. De même, le statut 2005 (Edgar et Meert, 2005), cette
poser d’un espace privé et d’y avoir d’occupation prend des formes diffé-situation est classée parmi les « loge-
des pratiques de sociabilité (Meert et rentes selon les pays, entre lesquelles ments précaires » et est présentée
al. 2004). On y retrouve l’intérêt pour il faut établir des équivalences selon comme une difficulté dans la sphère
le réseau de relations qui était présent des principes reconnus par tous.juridique (« pas de sécurité du loge-
dans la définition italienne des senza
ment »).
dimora, mais aussi la notion de sécu-
Le travail d’Eurostat
rité de la définition anglaise qui dési-
Pour autant, les usages possibles et la préparation d’un indicateur
d’une nouvelle classification peuvent de Laeken
être jugés préoccupants, y compris
1. Cette définition est évolutive, et publiée sur
dans les pays dont elle reprend cer- En 2001, à la suite de la recomman-le site de la Feantsa, www.feantsa.org. C’est la
version 2005 qui est commentée ici. tains principes. Par exemple, une dation du comité de la Protection
2. Pour quelques éléments de discussion de
chercheuse britannique s’inquiète sociale, Eurostat a monté une Task
ces dimensions et de la définition des sans-
domicile associée, voir Marpsat 2005. qu’Ethos range dans la catégorie 7, Force comprenant des représentants
56
Exclusion liée au
Sans-abrisme
logementLes définitions des sans-domicile en Europe : convergences et divergences
des instituts statistiques nationaux et nant l’exclusion du logement doit être effet, si la loi Dalo ne définit pas les
« sans-domicile », elle inclut les per-des ONG. Dans ce qu’on peut ana- construite « en référence à la typolo-
sonnes « dépourvues de logement » lyser comme un conflit de légitimité gie Ethos » (note SPC/0903/2 REV1).
dans les catégories qui pourront sai-entre secteur public et organisations
sir la commission de médiation sans caritatives, statisticiens et représen-
condition de délai :tants de la Feantsa s’y sont opposés Conclusion
sur la définition des sans-domicile
La commission de médiation peut et ne sont parvenus qu’à un accord
En l’absence d’une législation euro-
être saisie par toute personne qui, provisoire (Brousse, 2005).
péenne sur l’accès au logement, la satisfaisant aux conditions réglemen-
question se pose de l’usage qui sera taires d’accès à un logement locatif Le rapport (Brousse, 2004) recom-
fait d’une définition européenne des social, n’a reçu aucune proposition mandait que la Commission entame
sans-domicile, au-delà de l’élaboration adaptée en réponse à sa demande de une procédure pour établir une clas-
d’un instrument qui serve à établir un logement dans le délai fixé en applica-sification/nomenclature de situations
« palmarès » des États. Si l’existence tion de l’article L.441-1-4.du logement, incluant les sans-domi-
d’un tel instrument permet aux ONG
cile. Il proposait de construire une
de niveau européen d’asseoir leurs Elle peut être saisie sans condition telle nomenclature dans un esprit
revendications en mettant la question de délai lorsque le demandeur, de proche des travaux du Cnis.
des sans-domicile à l’ordre du jour bonne foi, est dépourvu de logement,
pour tous les pays de l’Union, le choix menacé d’expulsion sans relogement, Au printemps 2005, la direction de
de la définition recouvre implicitement hébergé ou logé temporairement dans l’Emploi et des Affaires sociales de la
une notion de priorité : quelles sont les un établissement ou un logement Commission a donc lancé un appel
personnes connaissant des difficultés de transition, logé dans des locaux d’offres pour mesurer la privation de
de logement qui seront prioritaires impropres à l’habitation ou présentant logement et le sans-abrisme dans les
afin d’aboutir à une diminution de un caractère insalubre ou dangereux États membres. Des chercheurs pro-
l’indicateur ? Cet ordre de priorité (…), logé dans des locaux manifes-ches de la Feantsa ont remporté cet
tement suroccupés ou ne présentant peut venir en contradiction avec des appel d’offres. Leur rapport (Edgar et
pas le caractère d’un logement décent politiques nationales établies, et éven-al., 2007) préconise une classification
s’il a au moins un enfant mineur, s’il tuellement des prises de position des des situations de logement s’appuyant
présente un handicap (…) ou s’il a au associations nationales. Les modali-sur Ethos et une méthode de recueil
moins une personne à charge présen-tés de l’établissement d’un compro-des données fondée sur la mise en
tant un tel handicap.mis seront intéressantes à observer. commun des informations recueillies
Par exemple : avoir plusieurs indica-dans les services d’aide. Dans un
Ces catégories prioritaires font l’objet 3 teurs complémentaires ; introduire des nouveau projet dénommé MPHASIS ,
de tentatives de dénombrement, que dimensions auxquelles certains pays cette procédure est actuellement à
ce soit au niveau national ou local ;
sont attachés ; éviter de présenter une l’étude dans les différents pays de
la loi Dalo pourrait ainsi conduire au
« échelle » de situations…l’Union.
développement de sources statisti-
ques afin de quantifier ces situations, Dans le cas de la France, la loi sur le Par ailleurs, le comité de la Protection
et de recherches afin de mieux les
sociale, afin de préparer le rapport droit au logement opposable (Dalo, loi
connaître. n
de 2010 sur la protection sociale 2007-290 du 5 mars 2007) introduit la
et l’inclusion sociale, demande aux notion de demandeurs de logement
3. Mutual Progress on Homelessness through social prioritaires. Ceci peut avoir des États membres de répondre à un Advancing and Strengthening Information
questionnaire dont la partie concer- effets sur le recueil de statistiques. En Systems.
Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 57Maryse Marpsat
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