ONSSAPL - étude KUL-HIVA
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RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 1Le secteur public local en perspectiveJozef PacoletVéronique CoudronRecherche commanditée par l’ONSSAPL - Office National de Sécurité Sociale des Administrations Provinciales et LocalesJuillet 2004HogerKatholieke InstituutUniversiteit voor deLeuven ArbeidRSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 22IndexPréface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4Chapitre 1 Les administrations publiques locales en perspective1 Les emplois salariés: aperçu global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Le secteur des soins et le secteur socio-culturel:les secteurs non lucratifs à plus forte expansion . . . . . . . . . . . . . . .123 Les administrations publiques locales:l’un des secteurs connaissant la croissance la plus rapide,grâce à lexpansion du secteur des soins de santé . . . . . . . . . . . . . . .144 Les secteurs non lucratifs privé et public connaissent un essor similaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185 Les divergences sectorielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 La densité de création d’emplois dans les administrations publiques locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25Chapitre 2Le secteur public local à la loupe1 Les employeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271.1 Les emplois classés par type ...
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Hoger Instituut voor de Arbeid
Katholieke Universiteit Leuven
Le secteur public local en perspective
JozefPacolet VéroniqueCoudron R e c h e r c h e c o m m a n d i t é e p a r l ’ ONSSAPL- Office National de Sécurité Sociale des Administrations Provinciales et Locales J u i l l e t 2 0 0 4
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Index Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chapitre 1 Les administrations publiques locales en perspective 1 Les emplois salariés: aperçu global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 2 Le secteur des soins et le secteur socio-culturel: les secteurs non lucratifs à plus forte expansion . . . . . . . . . . . . . . .12 3 Les administrations publiques locales: l’un des secteurs connaissant la croissance la plus rapide, grâce à lexpansion du secteur des soins de santé . . . . . . . . . . . . . . . 14 4 Les secteurs non lucratifs privé et public connaissent un essor similaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 5 Les divergences sectorielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 6 La densité de création d’emplois dans les administrations publiques locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 Chapitre 2 Le secteur public local à la loupe 1 Les employeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 1.1 Les emplois classés par type d’administration . . . . . . . . . . . . . . 27 1.2 L’emploi dans un certain nombre de services spécifiques . . . . . . .31 1.2.1 Communes - zones de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.2.1.1 Service incendie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.2.1.2 Police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 1.2.1.3 Autres services communaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 1.2.2 CPAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 1.2.3 Provinces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 1.2.4 Intercommunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 1.2.5 Divers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1.2.6 La situation des hôpitaux: résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2 Statut des travailleurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 3 Degré de féminisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 4 Age des trav ailleurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 5 Domicile - lieu de travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 6 Densité du nombre d’emplois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 7 Autres applications: comparer et prévoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Résumé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliographie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
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Éditeur responsable Jan Gysen, Rue Joseph II 47, 1000 Bruxelles Numéro dépot D/2004/10.237/1 Hormis les exceptions expressément prévues par la loi, toute reproduction d’un extrait quelcon-que de cette édition, par quelque procédé que ce soit, sans l’accord explicite préalable de l’auteur est strictement interdite. Concept & réalisation Erik Hubin, www.erikhubin.be ONSSAPL Rue Joseph II 47 • 1000 Bruxelles TEL02 234 32 11 •FAX02 234 33 80 E-MAILinfo@onssapl.fgov.be www.onssapl.fgov.be
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Il y a deux ans, à l’occasion des festivités célébrant les 50 ans d’existence de l’ONSSAPL, les professeurs Jozef Pacolet (KUL) et Denise Deliège (UCL) ont communiqué lors de la séance académique du 19 novembre 2002 les premiers résultats de l’étude qu’ils avaient entreprise pour le compte de et en collaboration avec l’ONSSAPL. Cette étude a été poursuivie et le professeur Jozef Pacolet et Véronique Coudron (KUL-HIV A) présentent aujourd’hui leur étude sous forme de livre. Ils y démontrent que les administrations locales emploient 1 travailleur salarié sur 10 en Belgique. En incluant l’enseignement, cette proportion atteint même 1 sur 8. L’étude illustre également comment les différents sous-secteurs de l’administration publique et l’Etat-providence financé par les pouvoirs publics ont évolué dans le temps. L’administration, l’enseignement, le secteur de la santé, celui du bien-être, le secteur socioculturel et enfin à nouveau l’administration publique ont tour à tour connu une croissance. C’est précisément dans ces secteurs que les administrations locales sont actives. Afin de permettre la réalisation de cette étude, il convenait de clarifier certaines définitions, de rétablir des interprétations erronées et de mettre sur pied un environnement informatique identique. Toutes ces démarches ont permis une plus grande comparabilité des données statistiques disponibles de l’ONSSAPL avec celle des autres organismes publics. L’importante diversité des statuts au sein du secteur public local n’a pas veillé à simplifier la tâche. Des évolutions institutionnelles (restructuration du secteur des hôpitaux, réforme des polices) ont en outre fréquemment compliqué l’analyse et l’interprétation des résultats. Avec la publication de ce rapport, l’ONSSAPL s’engage à publier annuellement à compter de 2005 une série de données statistiques concernant l’emploi au sein des administrations publiques. L’ONSSAPL adresse ses remerciements à toute personne ayant contribué à ces résultats. Jan Gysen ADMINISTRATEUR GÉNÉRAL
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‘Onbekend is onbemind’(q‘One nutpeim anaît con’’lnoeu)e ré tqauiet lcee titre du rapport consacré voici près de 10 ans aux CPAS (G. Bogaert, H. Spinnewyn, J. Pacolet, 1992). En 2001, notre rapport consacré aux résultats macro-économiques du secteur non lucratif – privé et public – belge se terminait pour sa part par la conclusion suivante:‘la reconnaissance statistique engendre la reconnaissance sociale’ (J. Pacolet, A. Marchal, I. V an De Putte, S. Dewilde, K. V erbrugghe, S. Strobbe, 2001). C’est ce même principe consistant à nommer les choses et à les englober dans le cadre de statistiques fiables, de façon à prendre conscience de leur importance, que nous appliquons une nouvelle fois dans cette publication qui s’inscrit dans l’optique d’une recherche commanditée par l’ONSSAPL.1 des informations utiles et fetOn trouve en ef pertinentes dans les statistiques obtenues à partir des données administratives de cet organisme de sécurité sociale, des données non seulement pertinentes pour l’organisme en question, les autorités concernées, le reste de la société mais aussi et surtout pour les autorités locales proprement dites. Lorsque, dans l’étude susmentionnée consacrée au secteur non lucratif de Belgique, nous sommes remontés aux racines de ce dernier (J. Pacolet, I. Van De Putte, J. Defourny, S. Mertens, 2001), nous avons immédiatement découvert des initiatives communales et locales, non seulement au niveau administratif mais aussi dans le domaine de la santé, des soins et de l’enseignement. L ’intérêt relatif de ce secteur n’est toutefois véritablement devenu évident que lorsque l’Etat-providence a commencé à se développer dans l’immédiat après-guerre. Au dix-neuvième siècle, l’emploi n’était à charge du budget de l’Etat qu’à concurrence d’un dixième de ce qu’il est aujourd’hui et ne représentait qu’un cinquième de l’occupation actuelle. Ce qui explique aussi pourquoi l’ONSSAPL est un organisme encore relativement jeune. Nous ne pouvions évidemment pas brosser ici toute l’histoire de ce secteur mais nous avons néanmoins pu dresser à partir de 1973 un portrait du secteur non lucratif, alors en pleine expansion, ce qui permet de l’évaluer , non seulement en termes d’emploi mais aussi de valeur ajoutée.
Préface
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La première partie de ce rapport dresse une esquisse des administrations publiques locales de 1973 à nos jours et ce, sous plusieurs angles. Tout d’abord et surtout en tenant compte de la place occupée par ce secteur non lucratif dans la structure sectorielle de l’emploi ou de l’économie; ensuite de la place occupée dans le secteur non lucratif par le secteur public et enfin du rôle joué par les administrations publiques locales telles qu’on peut les recenser dans les fichiers de l’ONSSAPL. La deuxième partie du rapport traite de manière plus détaillée de l’emploi dans le secteur public local au cours de la période 1995-2002.
1remercier l’0NSSAPL pour les outils de recherche mis à sa dispositionLes auteurs tiennent à ainsi que pour sa collaboration qui a notamment permis de rédiger le présent rapport. Nous avons tout particulièrement apprécié l’implication directe de Jan Gysen, Aministrateur Général, de Nicolas Jeurissen, Administrateur Général Adjoint et de Johan Van der Bruggen, qui nous ont soutenus et guidés de manière à la fois agréable et appréciable dans la réalisation de ce travail. Les erreurs éventuelles ainsi que l’interprétation des chiffres et leurs explications relèvent de la seule responsabilité des auteurs. Le Prof. dr. Jozef Pacolet, docteur en Sciences Economiques, est responsable du secteur de la Politique Socio-Economique du Hoger Instituut voor de Arbeid de la Université Catholique de Louvain. Véronique Coudron, ingénieur commercial, est collaboratrice scientifique auprès de ce même institut et a également réalisé une partie de cette recherche au sein du service statistique de l’ONSSAPL.
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s_OPidut9v_e&LN_ZPRS4 2: 0MP aPeg5 FR.qxd 6/24/04 
1 Les emplois salariés: aperçu global
2Pour de plus amples details:Pacolet J.,Van De Putte I.,Van Damme B.,Gos E.& Tilleman B.,2001.
Chapitre 1 Les administrations publiques locales en perspective
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L’économie se subdivise en trois grandes catégories d’activités: le secteur primaire (agriculture et exploitation de matières premières), le secteur secondaire ou industriel et le secteur tertiaire ou secteur des services. Ce dernier est à son tour généralement scindé en services commerciaux privés et en autres activités considérées comme services non commerciaux ou subsidiés. On parle parfois pour ce secteur non commercial d’une catégorie bien spécifique: le secteur quaternaire. Celui-ci couvre le secteur public (à l’exception des entreprises d’Etat) et le secteur privé plus ou moins largement subsidié. Il s’agit du secteur non lucratif privé et public. Bon nombre de ces activités sont souvent associées au secteur des services ou secteur tertiaire. Nous établirons cependant ici une distinction explicite entre le secteur privé des services (secteur tertiaire), qui opère exclusivement dans le secteur marchand, et le secteur quaternaire2, synonyme de secteur non lucratif. On distingue en outre au sein de ce dernier trois fonctions bien différentes: les biens purement collectifs dont relève par exemple l’administration, ensuite l’enseignement et enfin les biens quasi-collectifs dont relèvent la santé, le bien-être et le secteur socio-culturel. Nous tenterons par ailleurs d’y déterminer la part occupée par le secteur public, de la distinguer du secteur privé non lucratif, avant d’identifier les administrations publiques locales. Les tableaux et les graphiques qui suivent illustrent l’évolution de l’emploi au sein des divers secteurs non lucratifs. Ils permettent de se forger une image couvrant près de trois décennies et peuvent également être interprétés en fonction de ces trois sous-périodes: l’évolution entre 1973 et 1982 (9 ans), entre 1982 et 1992 (10 ans) et entre 1992 et 2002 (10 ans).
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Chapitre 17
3Cette analyse ne prend pas en considération les travailleurs indépendants.
Le secteur quaternaire, secteurs privé et public confondus, représente aujourd’hui près de 35% de l’ensemble des emplois salariés3de notre société, soit 1,2 million des 3,4 millions d’emplois. On notera par ailleurs que cette proportion est passée de 22% à 35% au cours des 30 dernières années. Le secteur privé des services s’est lui aussi relativement développé alors que la désindustrialisation s’est poursuivie de manière dramatique. Tout cela fait qu’en 2002, le secteur commercial reste encore et toujours inférieur à ce qu’il était à la veille de la première crise pétrolière de 1973. Tableau 1 ,Emploi salarié en Belgique en 1 000 d’unités, 1973-2002 1973 1982 1992 1997 1999 2001 2002 AGRICULTURE 12 11 16 30 31 31 30 ENERGIE 68 61 36 36 38 30 30 INDUSTRIE 1 018 791 708 636 637 635 614 CONSTRUCTION 253 189 192 184 188 196 193 SECTEUR TERTIAIRE 1 021 882 1 120 1 208 1 262 1 359 1 362 SECTEUR QUATERNAIRE 689 930 1 087 1 152 1 201 1 237 1 264 SECTEUR MARCHAND 2 372 1 935 2 072 2 095 2 156 2 250 2 229 TOTAL EMPLOI SALARIE 3 060 2 865 3 159 3 247 3 356 3 487 3 493 POUVOIRS LOCAUX 125 175 - 283 293 308 326 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS
Cette image s’avère encore plus étonnante lorsqu’on la corrige en fonction de la proportion des emplois à temps partiel. On constate en effet alors qu’en Belgique, le secteur marchand se situe 10% en dessous de son niveau de 1973, alors que l’ensemble du marché de l’emploi ne se maintient que grâce à l’expansion du secteur quaternaire, une expansion surtout spectaculaire dans les années ‘70 pour l’ensemble de ce secteur, tandis que les années ‘80 et ‘90 ont été marquées par une progression assez homo-gène. Au cours de ces cinq dernières années, le secteur quaternaire a de nouveau connu une expansion plus rapide. L’emploi dans le secteur marchand a continué à stagner jusqu’en 1997 mais a lui aussi connu ces cinq dernières années une nouvelle relance.
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4 Il s’agit d’une estimation du nombre d’emplois à plein temps . Pour les années 2001 et 2002, nous avons tenu compte du fait qu’il existait des emplois à temps partiel dans les secteurs respectifs de l’agriculture , de l’énergie, de l’industrie, de la construction, ainsi que dans les secteurs tertiaire et quaternaire. Nous sommes partis du principe que le temps partiel moyen était de 60%. Voir également: Pacolet J., Van De Putte I., Van Damme B., Gos E. & Tilleman B. (2002), p.45. 5 Il s’agit toujours de l’emploi défini en fonction du lieu de travail.
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Tableau 2Emploi salarié en Belgique, en 1 000 d’équivalents temps plein (estimation) 1973 1982 1992 1997 1999 2001 2002 AGRICULTURE 12 11 14 27 29 28 28 ENERGIE 68 61 36 35 36 28 28 INDUSTRIE 1 012 786 695 623 622 614 600 CONSTRUCTION 252 188 189 182 185 189 191 SECTEUR TERTIAIRE 995 860 1 023 1 088 1 125 1 221 1 214 SECTEUR QUATERNAIRE 636 860 966 1 019 1 046 1 077 1 101 SECTEUR MARCHAND 2 338 1 907 1 958 1 955 1 997 2 081 2 061 TOTAL EMPLOI SALARIE 2 975 2 767 2 923 2 975 3 043 3 158 3 162 POUVOIRS LOCAUX - - - - - - -Source: Propres calculs sur la base des données ONSS et ONSSAPL
Les tableaux ci-dessous reprennent les chiffres de l’emploi exprimés en nombres et en équivalents à plein temps4mais cette fois-ci répartis par région5. La Région wallonne a toujours été caractérisée par une forte expansion du secteur quaternaire. Dès 1982, celui-ci y représentait en ef fet 37% de l’ensemble du marché de l’emploi, un pour -centage qui est passé à 43,7% en 2002. La Région Bruxelloise se caractérise pour sa part, en raison de sa fonction centralisatrice, par une très forte présence de services privés. C’est notamment l’implantation des sièges centraux de prestataires de services tels que les banques et les compagnies d’assurances qui fait que les services privés y représentent près de la moitié de l’ensemble des emplois. A Bruxelles, les secteurs de l’agriculture, de l’énergie et de l’industrie sont par ailleurs très peu représentés. Dans la Région flamande par contre, l’industrie représente une part importante du marché de l’emploi. En 1982, le secteur quaternaire n’y représentait que moins d’un tiers de l’ensemble des emplois. Au cours des deux dernières décennies, on y constate néan-moins un phénomène de compensation par rapport aux autres régions. C’est surtout l’expansion des secteurs de la santé et du bien-être qui a également permis au secteur quaternaire de grimper jusqu’à 38% dans la Région flamande.
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On remarquera par ailleurs dans ces tableaux qu’au cours de la période comprise entre 1982 et 2002, seule la Région flamande a encore connu une croissance (en unités) des emplois dans le secteur marchand, alors qu’à quelques milliers d’unités près, le niveau est resté pratiquement stable dans les régions bruxelloise et wallonne. Dans ces deux entités, la croissance de l’emploi constatée au cours des vingt dernières années est à mettre entièrement à l’actif du secteur quaternaire. Une fois ces chiffres convertis en estimations d’emplois à temps plein équivalents, on note pour cette période une nouvelle diminution du volume de l’emploi dans le secteur marchand. Il convient également de noter que cette image reflète la réalité depuis 1982, c’est-à-dire après la crise de l’emploi des années ‘70. Tableau 3région, en 1 000 d’unités, 1982-2002Emploi salarié par 1982 1992 1997 1999 2001 2002 REGION FLAMANDE AGRICULTURE 8 12 26 27 26 25 ENERGIE 41 21 20 22 16 15 INDUSTRIE 0 489 447 446 445 430 CONSTRUCTION 107 115 113 115 119 118 SECTEUR TERTIAIRE 421 596 669 708 768 770 SECTEUR QUATERNAIRE 433 526 567 598 617 630 SECTEUR MARCHAND 1 071 1 234 1 276 1 317 1 372 1 358 TOTAL EMPLOI SALARIE 1 504 1 760 1 842 1 915 1 989 1 988 REGION WALLONNE AGRICULTURE 3 4 4 4 5 5 ENERGIE 14 10 9 9 9 9 INDUSTRIE 223 165 146 147 147 143 CONSTRUCTION 61 55 53 55 59 58 SECTEUR TERTIAIRE 204 244 265 271 290 292 SECTEUR QUATERNAIRE 296 350 365 379 389 395 SECTEUR MARCHAND 504 478 477 487 510 507 TOTAL EMPLOI SALARIE 800 828 842 866 899 902 REGION BRUXELLES-CAPITALE AGRICULTURE 0 0 0 0 0 0 ENERGIE 7 5 7 7 5 5 INDUSTRIE 73 54 43 44 43 42 CONSTRUCTION 22 21 18 17 18 17 SECTEUR TERTIAIRE 258 280 274 284 301 300 SECTEUR QUATERNAIRE 201 210 220 224 231 239 SECTEUR MARCHAND 360 361 343 352 368 364 TOTAL EMPLOI SALARIE 561 571 563 575 599 603 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL
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Chapitre 19
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Le graphique suivant illustre on ne peut plus clairement le fait qu’en Belgique, le volume global de l’emploi a tout d’abord régressé avant d’être en quelque sorte relancé par l’emploi dans le secteur quaternaire, une expansion dont nous démontrerons plus loin qu’elle a également et pleinement touché les administrations publiques locales.
Tableau 4par région, en 1 000 d’équivalents temps plein (estimation),Emploi salarié 1982-2002 REGION FLAMANDE AGRICULTURE ENERGIE INDUSTRIE CONSTRUCTION SECTEUR TERTIAIRE SECTEUR QUATERNAIRE SECTEUR MARCHAND TOTAL EMPLOI SALARIE REGION WALLONNE AGRICULTURE ENERGIE INDUSTRIE CONSTRUCTION SECTEUR TERTIAIRE SECTEUR QUATERNAIRE SECTEUR MARCHAND TOTAL EMPLOI SALARIE REGION BRUXELLES-CAPIT ALE AGRICULTURE ENERGIE INDUSTRIE CONSTRUCTION SECTEUR TERTIAIRE SECTEUR QUATERNAIRE SECTEUR MARCHAND TOTAL EMPLOI SALARIE
1982 1992 1997 1999 2001 2002 7 11 23 25 24 24 40 21 20 21 15 14 443 480 438 435 435 420 106 114 111 113 117 117 410 544 603 631 684 686 400 468 501 521 537 549 1 007 1 170 1 195 1 225 1 275 1 260 1 407 1 638 1 696 1 746 1 812 1 809 3 3 3 4 4 4 14 10 9 9 9 9 222 162 143 144 143 140 60 54 53 55 59 57 198 223 239 241 259 261 273 311 323 330 338 344 497 452 446 453 474 471 771 764 769 783 812 815 0 0 0 0 0 0 7 5 7 6 5 5 73 53 42 43 42 41 22 21 18 17 17 17 251 255 246 253 269 267 186 187 195 195 202 208 353 335 314 319 333 330 539 522 509 514 535 538 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL
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Figure 1au sein des secteurs marchand et quaternaire,Emploi salarié en nombres, 1973-2002
Biens purement collectifs Enseignement Biens quasi collectifs Secteur marchand
Chapitre 111
Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées)
Les indices suivants illustrent encore mieux la crise du secteur de la création d’emplois que nous avons traversée au cours de ces trois dernières décennies. Le volume global des emplois salariés (exprimé en têtes d’habitants) a en ef fet mis trente ans pour augmenter de 10%; exprimée en équivalent temps plein, l’expansion globale n’a été que d’à peine 4%. En l’an 2002, le secteur marchand était encore et toujours inférieur à son niveau de 1973 mais avait légèrement dépassé celui de 1982. Les emplois supprimés dans les années ‘70 n’ont toujours pas été compensés, ce qui illustre bien la profondeur de la crise des années ‘70. Le secteur quaternaire a permis de compenser ce handicap, surtout au cours de la première décennie, mais nous avons également connu une importante croissance au cours des deux décennies suivantes. Ceci dit, tous les segments du secteur quaternaire n’ont pas connu une évolution similaire. Comme epposé au point suivant.
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