#47498 v5 - ÉTUDE DE CAPACITÉ HR

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Description

Étude sur la capacité des ministères et desorganismes de surveiller la dotation fondée surles valeurs et d’en faire rapportRapport(Le 17 février 2004)Direction de la gestion de l’information et de la revuePolitique et responsabilisation en matière de mériteCommission de la fonction publique du CanadaÉquipe de projetTerry KirouacLouise LéveilléAndré ParentCarole SageMonique Ste-MarieTable des matièresRésumé.......................................................................................................................................5Introduction................................................................................................................................7Méthodologie..........9Leadership................................................................................................................................11Rôles et responsabilités .........................................................................................................15Outils.........................................................................................................................................19Formation .................................................................................................................................29Conclusion ...............................................................................................................................31Annexe A – Définition des valeurs de dotation et des principes ...

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Extrait

Étude sur la capacité des ministères et des organismes de surveiller la dotation fondée sur les valeurs et d’en faire rapport

Rapport (Le 17 février 2004)

Direction de la gestion de l’information et de la revue Politique et responsabilisation en matière de mérite Commission de la fonction publique du Canada

Équipe de projet Terry Kirouac Louise Léveillé André Parent Carole Sage Monique Ste-Marie

Table des matières Résumé.............................................................................................5........ Introduction.............................................................................................7. Méthodologie ...................................................................................9......... Leadership...........................................................................................11..... Rôles et responsabilités ......................................................................15....... Outils........................................................................................................19 Formation ......................................................................................92........... Conclusion ................................................................................................13 Annexe A –Définition des valeursi odne  edt odteats principes de gestion................. Annexe B –Pratiques exemplairest  elan tmoiusrea nen œuvre de la gestion fondée sur les résultats ............................................................... Annexe C – Ministères et organismes participants....................................... Annexe D –Statistiques spura  lreenéstitain mes dtévi   iestèo remsinagsse participants ................................................................................ Annexe E – Description du questionnaire technique et des guides d’entrevu Annexe F –Statistiques sur le notmrberveu eds’ eent le nombre de personnes ayant  participé aux groudpe edsi scussion..................................................... Référenc   ................................................................45............................se....... 3

Résumé

Un processus de responsabilisation efficace en matière de rendement en dotation est essentiel pour assurer la capacité de la Commission de la fonction publique (CFP) de s’acquitter de son obligation de rendre compte au Parlement de l’intégrité du processus de nomination dans la fonction publique fédérale. Comme une grande partie des pouvoirs de dotation est déléguée aux ministères et organismes, les administrateurs généraux et administratrices générales doivent faire rapport chaque année à la CFP de leur rendement en dotation. À l’automne 2002, par le biais d’une combinaison d’entrevues et de groupes de discussion, la CFP a mené une étude sur la capacité actuelle des petits, moyens et grands ministères et organismes de surveiller le rendement en dotation et d’en faire rapport. Les constatations de cette étude constituent une source d’inquiétude, car elles révèlent de graves lacunes quant à la fiabilité de l’information fournie par les ministères et organismes. Ces lacunes sont liées à une capacité limitée de recueillir toute l’information nécessaire, de travailler avec des données statistiques et d’extraire l’information en temps opportun. L’étude identifie les facteurs clés qui entravent la capacité des ministères et organismes de rendre des comptes sur leur rendement en dotation : •   l’insuffisance des ressources pour assurer la surveillance et l’établissement de rapports; •   le manque de coordination entre les principaux partenaires dans le ministère ou organisme pour la préparation des rapports sur l’obligation de rendre compte en dotation; •   le manque de formation et de perfectionnement sur la reddition de comptes;

• le manque des mesures claires à partir desquelles le rendement en dotation peut être évalué. Bien que l’étude signale le besoin d’améliorer les outils et les systèmes servant à recueillir l’information, les questions les plus pressantes relevées se rapportent à un manque de ressources et d’expertise. Il s’agit de questions urgentes, et ce, non seulement dans le contexte des défis auxquels nous sommes confrontés aujourd’hui, mais aussi dans le contexte de l’entrée en vigueur imminente de laLoi sur la modernisation de la fonction publique. Bien que la loi continue de donner à la CFP le pouvoir de procéder à des nominations externes et internes à la fonction publique, elle encourage la délégation des pouvoirs de dotation « à l'échelon le plus bas possible dans la fonction publique ». Cette mesure vise à garantir que les gestionnaires disposent de la souplesse nécessaire pour procéder à la dotation. En vertu de la nouvelle loi, les ministères et organismes continueront de s’auto-évaluer et de rendre des comptes à la CFP. Or, pour assurer le succès d’un système modernisé, il sera crucial de mettre un accent renouvelé sur la surveillance et la protection de l’intégrité du processus de nomination. Cette méthode exige que les ministères et organismes fassent rapport de leur rendement en dotation de manière précise, cohérente et opportune. En tant qu’organisme indépendant de surveillance du mérite, la CFP procédera à des vérifications plus fréquentes qui permettront, entre autres, d’examiner la gestion et l’utilisation de l’information en matière de dotation. Les ministères et organismes devront accroître les ressources allouées et renforcer l’expertise liée à l’établissement de rapports sur la dotation afin de satisfaire aux exigences de la nouvelle loi.

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Introduction

Une approche de dotation fondée sur les valeurs La Commission de la fonction publique du Canada (CFP) est un organisme indépendant, qui administre la dotation dans la fonction publique fédérale en vertu de laLoi sur l’emploi dans la fonction publique(LEFP). À ce titre, elle est chargée de protéger l’intégrité du processus de nomination et, tout particulièrement, de protéger ce qui est communément appelé le principe du mérite. Traditionnellement, l’application de ce principe dans le domaine de la dotation comprend la nomination de personnel compétent et impartial selon des méthodes justes, équitables et transparentes. Plus récemment, la notion selon laquelle la fonction publique devrait être représentative de la population qu’elle sert est devenue partie intégrante du mérite. Au lieu de s’attacher à appliquer des règles, la CFP cherche de plus en plus à appliquer le mérite en favorisant une approche de dotation fondée sur les valeurs. Une telle approche, vise à atteindre le meilleur équilibre possible entre les trois valeurs liées aux résultats (la compétence, l’impartialité et la représentativité), les trois valeurs liées aux processus (la justice, l’égalité d’accès et la transparence) et les deux principes de gestion et de prestation des services qui les sous-tendent (la souplesse et l’efficience). Les définitions de ces valeurs et principes sont présentées à l’Annexe A. En conséquence, et conformément au mandat que lui confère la loi, les résultats stratégiques visés par la CFP consistent à offrir aux Canadiens et aux Canadiennes :

• une fonction publique hautement compétente, impartiale et représentative, dont les membres sont nommés selon les valeurs de justice, d’égalité d’accès et de transparence; •   un système de dotation fondée sur les valeurs, à la fois opportun, efficace et souple, dont se chargent les gestionnaires de la fonction publique; •   une fonction publique qui accroît ses compétences grâce au perfectionnement et à l’apprentissage continu. Délégation et surveillance en dotation Même si la CFP joue toujours un rôle actif en ce qui a trait au recrutement de l’extérieur de la fonction publique, elle a, au fil des ans, délégué aux ministères et organismes la plupart de ses pouvoirs de dotation. Toutefois, la CFP surveille le système de dotation de la fonction publique au moyen de divers outils, et présente tous les ans au Parlement un rapport sur la santé du système. Outre des études internes et externes et des sondages, la CFP utilise un instrument majeur de surveillance : l’Entente concernant la délégation des pouvoirs et responsabilités de dotation, qu’elle élabore pour ensuite la mettre en œuvre dans les 72 ministères et organismes visés par laLEFP. Leur entrée en vigueur s’est étalée sur une période de trois ans à compter de 1998. En 2002-2003, pour la première fois, les 72 ministères et organismes ont tous remis un Rapport ministériel sur l’obligation de rendre compte en dotation. Le Rapport ministériel sur l’obligation de rendre compte en dotation repose sur des indicateurs de rendement négociés, qui appuient le système de dotation fondé sur les valeurs et favorisent l’adhésion des administrateurs généraux et des administratrices générales aux pouvoirs de 7

dotation qui leur sont délégués. La CFP s’efforce de veiller à ce que le processus d’établissement de rapports soit fiable; elle évalue le rendement en dotation de chaque ministère et organisme ainsi que les renseignements provenant d’autres sources en vue de présenter au Parlement un rapport annuel sur la santé du système de dotation dans la fonction publique. L’évaluation des outils de reddition de comptes utilisés en 2000-2001 a conduit à adopter une approche graduelle à cet égard. Il s’agit d’un format de rapport différent qui tient compte de la taille des ministères: ceux de petite taille (moins de 400 personnes), ceux de taille moyenne (de 400 à 3000 personnes) et ceux de grande taille (plus de 3000 personnes). Ces formats sont conçus de façon à garantir une certaine uniformité tout en réduisant la charge liée à la production des rapports. Il n’existe à présent plus que deux formats, car ceux des organisations de taille moyenne et de grande taille ont été regroupés. L’approche graduelle permet en outre d’intégrer des différences sur le plan de l’étendue et de la profondeur des rapports en fonction des évaluations précédentes menées par la CFP en ce qui concerne le rendement en dotation. Un système de dotation modernisé Le gouvernement a récemment approuvé laLoi sur la modernisation de la fonction publique dans l’intention de créer un système de dotation plus souple, plus efficace et plus efficient. Même si la CFP continuera de disposer de pouvoirs de nomination, la nouvelle loi favorise la délégation de ces pouvoirs au plus bas niveau possible dans la fonction publique. En outre, l’approche de dotation fondée sur les valeurs fait partie intégrante de la nouvelle loi, laquelle est davantage habilitante que directive. En conséquence, les ministères et organismes seront bien plus en mesure d’exercer leur pouvoir discrétionnaire pour déterminer leur approche de dotation qu’ils ne le sont à présent.

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En conséquence, en vertu de la nouvelle loi, la CFP, en tant qu’organisme chargé de la protection du mérite, passera plus rapidement de son rôle de participant direct à la dotation à celui de gardien de l’intégrité d’un processus de délégation accrue. Parallèlement, et en raison de la plus grande latitude donnée aux ministères et organismes pour façonner leurs approches en matière de dotation, il deviendra encore plus crucial d’adopter un processus de reddition de comptes pleinement efficace 1 . Objectif de l’étude La CFP a évalué les rapports ministériels sur l’obligation de rendre compte en dotation de même que les résultats d’études et de sondages. Il en a résulté des préoccupations de plus en plus vives au sujet de la capacité actuelle des ministères et organismes de rendre compte avec efficacité du rendement en dotation. En raison de ces inquiétudes, et de la nécessité accrue découlant de la nouvelle loi de disposer d’une telle capacité, la CFP a entrepris la présente étude. Elle souhaite ainsi faire le point sur la capacité des ministères et organismes de rendre compte de leurs résultats dans l’exercice des pouvoirs de dotation qui leur sont délégués. La présente étude a pour objectif ultime de fournir à la CFP les renseignements qui lui sont nécessaires pour : a)   aider les ministères et organismes à élaborer des outils de reddition de comptes en dotation et à renforcer les outils existants; b)   faciliter la mise en œuvre de laLoi sur la modernisation de la fonction publique.                                                            1 La vérificatrice générale du Canada a défini la responsabilisation comme suit : « La reddition de comptes est une relation fondée sur l’obligation de faire la preuve du rendement, de l’examiner et d’en assumer la responsabilité, soit à la fois des résultats obtenus à la lumière des attentes convenues et des moyens employés. »  

Méthodologie

Définir la capacité Dans le but de définir la notion de « capacité », la CFP a utilisé un document publié par le Bureau du vérificateur général concernant les leçons tirées à la suite de la mise en œuvre dans diverses organisations de la gestion fondée sur les résultats (voir l’Annexe B). Aux fins de la présente étude, les 26 éléments décrits dans le rapport de la vérificatrice générale sont regroupés en quatre éléments composant la capacité : le leadership, les rôles et responsabilités, les outils, la formation. Recrutement des participants et des participantes De façon à recruter des personnes en mesure de fournir des renseignements pertinents sur la capacité des ministères et organismes de surveiller la dotation fondée sur les valeurs et d’en faire rapport, la Direction de la gestion de l’information et de la revue a communiqué avec une trentaine de ministères pour solliciter leur participation à l’étude. Pour s’assurer de la représentativité des ministères et des organismes, deux suivis ont été faits. L’équipe qui en était chargée recherchait des ministères de grande taille et de taille moyenne, des petits organismes ainsi que des ministères utilisant différents systèmes d’information sur les RH (PeopleSoft, Système d’information en RH (SIRH), entre autres). L’équipe recherchait également trois types de répondants ou répondantes par organisation : la personne chargée de la rédaction du rapport sur l’obligation de rendre compte en dotation, un ou une spécialiste du système d’information sur les RH et un cadre hiérarchique.

Représentativité des participants et des participantes En tout, 39 personnes provenant de 19 ministères ou organismes, énumérés à l’Annexe C, ont accepté de participer à l’étude. Des tableaux qui en décrivent la représentativité sont présentés à l’Annexe D. L’échantillon incluait 56 % des ministères de grande taille, 21 % des ministères de taille moyenne et 15 % des petits ministères. Le processus de collecte de renseignements De façon à normaliser la collecte de renseignements auprès des ministères et organismes, la CFP a élaboré un questionnaire technique et trois guides d’entrevue. Le questionnaire technique visait à recueillir des renseignements de base sur l’infrastructure technique des systèmes d’information sur les RH des ministères et organismes; et les guides d’entrevues, à recueillir des renseignements sur chacun des quatre champs d’enquête. Les guides d’entrevue comprenaient des questions ouvertes et fermées. Structurés de façon similaire, ils étaient toutefois adaptés à chacune des trois types de répondantes et de répondants précités. L’Annexe E présente une description des guides de même que du questionnaire technique. Le processus de validation de l’information Afin de valider les renseignements obtenus lors des entrevues, trois groupes de discussion ont été mis sur pied. Ceux-ci étaient composés de personnes chargées de produire le rapport sur l’obligation de rendre compte en dotation ainsi que de spécialistes des systèmes d’information sur les RH. Bien que les groupes de discussion

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aient été répartis selon la taille des ministères (grands, moyens, petits), des ajustements ont été apportés afin d’équilibrer le nombre de participants et de participantes dans chaque groupe.

Des statistiques concernant le nombre d’entrevues et de participants et participantes dans chaque groupe sont présentées à l’Annexe F. Les entrevues et les groupes de discussion ont été menés à l’automne 2002.

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Leadership

Dans le but d’évaluer le leadership des répondants et répondantes en ce qui a trait à leur travail lié au processus de reddition de comptes, la présente étude a cherché à évaluer deux éléments, soit les dispositions ou attitudes personnelles envers le processus de reddition de comptes et l’éventail des initiatives qui ont été instaurées au fil des ans pour faciliter la production du rapport sur l’obligation de rendre compte en dotation. Dispositions ou attitudes personnelles envers le processus de reddition de comptes En réponse à l’une des questions fermées, 75 % des répondantes et des répondants se sont déclarés en accord ou très en accord avec l’énoncé selon lequel le fait de mesurer le rendement en dotation constitue un élément clé du succès de toute organisation. Ce pourcentage démontre que les ministères et organismes comprennent relativement bien la vision des organismes centraux en ce qui concerne la

nécessité d’axer la gestion du rendement en fonction d’exigences précises, et qu’ils acceptent cette vision. Les choix de réponses et les pourcentages qui y sont liés sont illustrés au graphique 1. Afin de parfaire l’analyse décrite au paragraphe précédent, les auteurs et auteures de la présente étude ont analysé les réponses à l’une des réponses fermées portant sur l’éventail de ressources que le ministère consacre à l’amélioration des mesures du rendement en dotation, indispensables à une reddition de comptes efficace. Les réponses démontrent que la moitié seulement des répondants et des répondantes sont en accord ou très en accord avec l’énoncé selon lequel le ministère consacre des ressources à l’amélioration des mesures du rendement en dotation. Les quelques 20 % des répondantes et des répondants qui se sont déclarés en désaccord avec l’énoncé avaient peut-être de bonnes raisons pour ne pas consacrer de ressources à

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