Évaluation de la performance péréquatrice des concours financiers de l'État aux communes - article ; n°1 ; vol.373, pg 81-108

Guy Gilbert, Alain Guengant

Description

Economie et statistique - Année 2004 - Volume 373 - Numéro 1 - Pages 81-108
Évaluation de la performance péréquatrice des concours financiers de l’État aux communes
Les 36 600 communes françaises sont loin de pouvoir offrir aux résidents ou aux entreprises qu’elles accueillent le même niveau de services collectifs de proximité pour un effort fiscal donné. Leurs «pouvoirs d’achat en termes de consommations collectives» varient dans des proportions considérables. D’une part, la richesse fiscale est concentrée dans un petit nombre de communes, et d’autre part les coûts de fourniture des services diffèrent considérablement entre communes, reflétant les disparités de situations économique, sociale, démographique ou topographique. La politique de péréquation territoriale vise à réduire ces disparités de potentiel fiscal corrigé des «charges». Elle s’applique, chaque année, à quelque 20 milliards d’euros de transferts, issus principalement du recyclage de la croissance des compensations financières versées par l’État en contrepartie soit d’impôts supprimés ou réduits, soit de dépenses liées aux transferts de compétences. Ces transferts sont ensuite ventilés entre collectivités en fonction de critères péréquateurs. La réforme constitutionnelle de 2003, qui assigne au dispositif de progresser vers davantage d’ «égalité», renforce aujourd’hui le besoin d’évaluation de la péréquation. Une première évaluation globale et collectivité par collectivité en est présentée ici. L’analyse globale montre que les mécanismes de péréquation sont relativement efficaces et que cette efficacité est croissante dans le temps. Ils réduisent les inégalités de pouvoir d’achat de quelque 40 % en 2001 contre seulement 34 % en 1994. Cette performance croissante résulte de la lente substitution de dispositifs nouveaux, moins coûteux, mais intrinsèquement plus péréquateurs, à des dispositifs compensateurs plus anciens, peu intensifs en pouvoir péréquateur intrinsèque mais de montants élevés. L’évaluation commune par commune confirme la grande dispersion des situations communales. Dans 71 % des communes, la péréquation satisfait au critère constitutionnel, elle rapproche le pouvoir d’achat du pouvoir d’achat moyen des communes; mais dans 21 % des cas les mécanismes sont sur-péréquateurs, tandis que dans 8 % des cas ils sont contre-péréquateurs.
Evaluation of the Equalising Performance of Central Government Financial Assistance to the Communes
The 36,600 French communes are far from able to offer their residents and businesses the same level of local public services for a given tax burden. Their •purchasing power in terms of collective consumption” varies considerably. Tax wealth is concentrated in a small number of communes while the costs of providing services differ considerably from one commune to the next due to disparities in economic, social, demographic and topographic situations. The purpose of the regional equalisation policy is to smooth out these disparities in tax potential adjusted by •charges”. It concerns an annual sum of approximately
•20 billion in transfers derived mainly from recycling the growth in financial equalisation paid by central government in return for withdrawing and cutting taxes or spending on transfers of responsibilities. These transfers are then shared between local authorities based on equalising criteria. The 2003 constitutional reform, which set a target for the system to move towards greater •equality”, steps up the need for an evaluation of equalisation today. A preliminary overall and commune-by-commune evaluation is presented here. The overall analysis shows that the equalisation mechanisms are relatively effective and that this effectiveness increases over time. They reduced purchasing power inequalities by some 40% in 2001 as opposed to just 34% in 1994. This improvement in performance is due to new, less expensive, but intrinsically more equalising measures slowly replacing older, more expensive offsetting measures with little intrinsic equalising power. The commune-by-commune evaluation confirms the broad spread of situations. Equalisation satisfies the constitutional criterion in 71% of communes, where purchasing power is brought close to average commune
purchasing power. Yet the mechanisms overequalise in 21% of cases and counterequalise in 8% of cases.
Evaluierung des Ausgleichseffekts der finanziellen Unterstützung der Staates zugunsten der Kommunen
Die 36 600 französischen Kommunen sind bei weitem nicht imstande, ihren Einwohnern oder Unternehmen bei Zugrundelegung eines bestimmten Steueraufkommens das gleiche Niveau an Dienstleistungen für die Allgemeinheit zu bieten. Ihre «Kaufkraft im Hinblick auf den Kollektivverbrauch» schwankt erheblich. Denn einerseits ist das Steueraufkommen auf eine kleine Anzahl von Kommunen konzentriert, und andererseits unterscheiden sich die Kosten für die Erbringung von Dienstleistungen zwischen den Kommunen beträchtlich, was die Disparitäten der wirtschaftlichen, sozialen, demographischen oder topographischen Situationen widerspiegelt. Mit der Politik des territorialen Ausgleichs sollen diese Disparitäten bei dem um die «Aufwendungen» bereinigten Steuerpotenzial gemindert werden. Jährlich werden so rund 20 Milliarden Euro transferiert, die hauptsächlich aus der Zunahme des Finanzausgleichs stammen, den der Staat als Gegenleistung für die Abschaffung bzw. Absenkung von Steuern oder für zusätzliche Ausgaben infolge der Übertragung von Befugnissen zahlt. Diese Finanztransfers werden anschließend zwischen den Gebietskörperschaften den Ausgleichskriterien entsprechend aufgeteilt. Die Verfassungsänderung von 2003 soll bei diesem Ausgleichssystem für mehr «Gleichheit» sorgen, sodass heute ein größerer Bedarf an Evaluierung des Finanzausgleichs besteht. In diesem Artikel wird eine erste globale Evaluierung pro Gebietskörperschaft präsentiert. Die globale Analyse zeigt, dass die Ausgleichsmechanismen relativ wirksam sind und diese Effizienz mit der Zeit weiter zunimmt. Sie mindern die Unterschiede der Kaufkraft um rund 40 % im Jahre 2001 gegenüber lediglich 34 % im Jahre 1994. Diese zunehmende Leistungsfähigkeit ist darauf zurückzuführen, dass ältere Ausgleichssysteme, die nur einen geringen inhärenten Ausgleichseffekt haben, aber hohe Beträge darstellen, allmählich durch neue Systeme ersetzt wurden, die weniger kostspielig sind, aber einen größeren inhärenten Ausgleichseffekt aufweisen. Die Evaluierung nach Kommunen bestätigt die große Streuung der kommunalen Situationen. In 71 % der Kommunen erfüllt der Ausgleich das Verfassungskriterium und ermöglicht eine Angleichung der Kaufkraft an die durchschnittliche Kaufkraft der Kommunen. In 21 % der Fälle führen die Mechanismen dagegen zu einem übermäßigen Ausgleich, während sie in 8 % der Fälle einen Ausgleich behindern.
Evaluación de los efectos compensatorios de las aportaciones financieras del Estado a los municipios
Los 36 600 municipios franceses distan mucho de ofrecer a sus residentes, o a las empresas que acogen, el mismo nivel de servicios colectivos de proximidad por un mismo esfuerzo fiscal. Su «poder adquisitivo en términos de consumos colectivos» varía en unas proporciones considerables. Por una parte, la riqueza fiscal se concentra en un número reducido de municipios, y por otra parte, los costes de suministro de servicios colectivos difieren mucho entre los municipios, lo cual es el reflejo de las disparidades de situaciones económica, social, demográfica o topográfica. La política de perecuación territorial tiene como objetivo la reducción de esas disparidades de potencial fiscal corregido de las «cargas». Se aplica, cada año, a unos 20 miles de millones de euros de tranferencias, procedentes ante todo del reciclaje del aumento de las compensaciones financieras pagadas por el Estado a cambio de unos impuestos suprimidos o reducidos o de unos gastos debidos a las transferencias de competencias. Esas transferencias se reparten luego entre las colectividades según unos criterios de perecuación. La reforma constitucional de 2003, que asigna al disposito el progresar hacia más «igualdad», refuerza hoy día la necesidad de evaluar la perecuación. Presentamos aquí una primera evaluación global, y colectividad por colectividad. El análisis global muestra que los mecanismos de perecuación son bastante eficaces y su eficacia va creciendo. Estos van reduciendo las desigualdades de poder adquisitivo en un 40 % en 2001 cuando sólo lo hacían en un 31 % en 1994. Este resultado creciente se debe a la paulatina sustitución por unos dispositivos nuevos, menos costosos, pero intrinsecamente más equitativos, de unos dispositivos compensatorios más antiguos, poco intensivos en cuanto a su capacidad de perecuación, pero de montos superiores. La evaluación municipio por municipio confirma la gran dispersión de las situaciones municipales. En el 71 % de los municipios, la perecuación cumple con el criterio constitucional: hace que se acerque el poder adquisitivo de éstos del poder adquisitivo mediano de los municipios; pero en un 21 % de los casos los mecanismos son supercompensatorios, mientras que en un 8 % de los casos son contracompensatorios.
28 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié le: 01 janvier 2004
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COLLECTIVITÉS LOCALES

Évaluation de la performance péréquatr  i d ce e  l d ’ e É s t c at o  ncours financiers aux communes Guy Gilbert et Alain Guengant*

Les 36 600 communes françaises sont loin de pouvoir offrir aux résidents ou aux entreprises qu’elles accueillent le même niveau de services collectifs de proximité pour un effort fiscal donné. Leurs « pouvoirs d’achat en termes de consommations collectives » varient dans des proportions considérables. D’une part, la richesse fiscale est concentrée dans un petit nombre de communes, et d’autre part les coûts de fourniture des services diffèrent considérablement entre communes, reflétant les disparités de situations économique, sociale, démographique ou topographique. La politique de péréquation territoriale vise à réduire ces disparités de potentiel fiscal corrigé des « charges ». Elle s’applique, chaque année, à quelque 20 milliards d’euros de transferts, issus principalement du recyclage de la croissance des compensations financières versées par l’État en contrepartie soit d’impôts supprimés ou réduits, soit de dépenses liées aux transferts de compétences. Ces transferts sont ensuite ventilés entre collectivités en fonction de critères péréquateurs. La réforme constitutionnelle de 2003, qui assigne au dispositif de progresser vers davantage d’« égalité », renforce aujourd’hui le besoin d’évaluation de la péréquation. Une première évaluation globale et collectivité par collectivité en est présentée ici. L’analyse globale montre que les mécanismes de péréquation sont relativement efficaces et que cette efficacité est croissante dans le temps. Ils réduisent les inégalités de pouvoir d’achat de quelque 40 % en 2001 contre seulement 34 % en 1994. Cette performance croissante résulte de la lente substitution de dispositifs nouveaux, moins coûteux, mais intrinsèquement plus péréquateurs, à des dispositifs compensateurs plus anciens, peu intensifs en pouvoir péréquateur intrinsèque mais de montants élevés. L’évaluation commune par commune confirme la grande dispersion des situations communales. Dans 71 % des communes, la péréquation satisfait au critère constitutionnel, elle rapproche le pouvoir d’achat du pouvoir d’achat moyen des communes ; mais dans 21 % des cas les mécanismes sont sur-péréquateurs, tandis que dans 8 % des cas ils sont contre-péréquateurs.

*Guy Gilbert est professeur à l’ENS-Cachan. Courriel : [e-mail]. Alain Guengant, Directeur de recherche au CNRS, est membre du Crem de l’Université de Rennes-I. Courriel : [e-mail]. Les noms et dates entre parenthèses renvoient à la bibliographie en fin d’article.

ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004

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S i l’image de la France sur la scène interna- tionale reste marquée par son organisation unitaire fortement articulée autour d’un État central puissant, l’examen attentif des finances publiques conduit à un constat différent. Même si les mesures de l’autonomie financière locale peuvent différer sensiblement, les finances publiques françaises sont, dans les faits, assez largement décentralisées. La nouvelle rédaction de la Constitution souligne d’ailleurs cet aspect en renforçant l’assise juridique de la décentrali- sation. Toutefois, la décentralisation financière contri- bue à la formation de disparités considérables de richesse fiscale entre communes. La liberté de vote des taux des impôts locaux se combine en effet avec un maillage territorial extrême- ment fin et la présence de deux impôts locaux sur l’activité économique (la taxe profession- nelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties acquittée par les entreprises) à la fois massifs et très concentrés dans les communes urbaines. Au total, le tableau de la richesse fiscale des quel- que 36 600 communes est loin de présenter l’uniformité attendue. En 2001, le potentiel fis- cal par habitant des 200 communes les mieux dotées représente, en moyenne, 100 fois celui des 200 communes les moins bien dotées avant tout écrêtement de ressources. L’intervention égalisatrice de l’État est donc incontournable. Elle est de fait considérable. Alors qu’en 2001, les dotations globales, les compensations d’exonérations et les dégrève- ments d’impôts locaux représentaient environ 18,3 milliards d’euros, soit un peu moins de la moitié des recettes de fonctionnement des com- munes, un cinquième environ des transferts répondaient explicitement à une intention « égalisatrice » ou « péréquatrice ».  Dans ce contexte, l’évaluation de la perfor- mance péréquatrice des dotations de l’État aux communes constitue une tâche prioritaire, à laquelle l’alinéa 5 du nouvel article 72.2 de la Constitution donne d’ailleurs un singulier relief. Il a fallu cependant attendre l’année 2000 pour qu’en soit entreprise la première évaluation d’ensemble. Cette « mise à l’agenda » tardive de la question de la péréquation n’est pas sur- prenante pour autant. D’abord, la longue his- toire des relations financières entre l’État et les communes a contribué à la sédimentation d’un ensemble de dotations, de subventions et d’aides financières si complexe qu’il décourage l’analyse. Ensuite, la question de la péréquation a toujours été couplée, en France, avec celle de

la compensation financière, rendant tout dia- gnostic délicat. En effet, la péréquation entre les communes a été introduite et s’est accrue au rythme des suppressions d’impôts locaux. Les dotations compensatrices versées par l’État aux communes ont toutefois toujours été réparties sur la base de critères péréquateurs, ce qui les fait considérer par les uns (les élus locaux en premier lieu) comme de la compensation et non comme de la péréquation, et par les autres (l’État principalement) comme de la compensa- tionetde la péréquation. Enfin, l’origine mixte (compensation-péréquation) des dotations, l’importance des aides financières de l’État et la diversité des « clientèles » communales ne pou- vaient que susciter des oppositions à toute remise en cause des « avantages acquis » qu’il convenait en conséquence de masquer. Seules quelques études partielles ont été menées, d’ailleurs récemment, sur l’impact péréquateur des dotations (Carrez, 2000) ou des dégrève- ments (Fréville, 2003). Cet article se fonde sur les résultats des études relatives aux effets péréquateurs des concours de l’État aux communes, réalisées en 2001 et en 2003-2004 par les auteurs sous l’égide du Com- missariat Général du Plan avec la collaboration de diverses directions du ministère de l’Inté- rieur, du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et de la Délégation interminis- térielle à la ville. Après avoir exposé les métho- des de mesure de la performance péréquatrice des concours de l’État aux communes, on  décrit la mesure du pouvoir d’achat des communes en services publics locaux et le champ des trans- ferts étudiés. On présente enfin les résultats des évaluations, à la fois globales et individuelles, de la performance péréquatrice des concours de l’État aux communes. Mesure de la performance péréquatrice des concours de l’État L ipnceleeripnocrcasutitnoitlaCo e n  s ce72.2 de alrialiétnlcanuidunqèuioeevm d’une péréquation entre les collectivités territo- riales et donc les communes (1). La péréquation est envisagée dans une perspective de réduction de l’inégalité mais ne vise pas explicitement 1.« La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favo- riser l’égalité entre les collectivités territoriales » (article 72.2- alinéa 5 de la Constitution).

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