La République du flou

Daniel Amson

Description

« Les gouvernants et en particulier les auteurs de la Constitution ont le devoir de donner aux rapports entre l’administration et les citoyens un cadre clair et précis. Le respect de la règle dépend d’abord de sa clarté et l’imprécision des devoirs entraîne le risque d’arbitraire. Or, chacun le ressent, la France a vécu depuis 1875 dans le flou constitutionnel le plus total. À l’heure actuelle, après neuf années de cohabitations, les droits respectifs du chef de l’État et du Premier ministre paraissent aux yeux des Français totalement flous. À qui appartient le pouvoir de décision ? Personne ne le sait très bien. Cette imprécision ne se limite pas aux seuls rapports entre les deux têtes de l’exécutif. Elle s’étend aux pouvoirs législatif et judiciaire. Notre république est donc celle du flou. » D. A. Daniel Amson est avocat au barreau de Paris et professeur à l’université Lille-II. Il est notamment l’auteur de La Cohabitation en France, Adolphe Crémieux, l’oublié de la gloire, De Gaulle et Israël, Gambetta, le rêve brisé ou encore Poincaré, l’acharné de la politique.

Sujets

• Droit public
• Constitutional
• Droit et juridique
• Law

Informations

• Publié par: Odile Jacob
• Date de parution: 01 janvier 2002
• Nombre de lectures: 0
• EAN13: 9782738179166
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

© O DILE J ACOB , JANVIER  2002
15, RUE S OUFFLOT , 75005 P ARIS
www.odilejacob.fr
ISBN : 978-2-7381-7916-6
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Je remercie ma fille Ariane, qui m’a aidé dans mes travaux de recherches.
À mon père, dont la hauteur de vues, la distinction d’esprit et la tolérance m’ont aidé à mieux comprendre la vie.
Sommaire
Couverture
Titre
Copyright
Dédicace
Introduction
Première partie - Le flou du pouvoir exécutif
Chapitre premier - Le lent déclin de la fonction présidentielle
Le président de la République est un arbitre depuis 1875
L’illusion des pouvoirs propres
La fausse théorie du domaine réservé
La réduction des pouvoirs judiciaires du Président
L’improbable retour à l’omnipotence présidentielle
Chapitre II - Le flou de l’immunité présidentielle
L’impossible définition de la haute trahison
Le scandale des décorations et la démission forcée de Jules Grévy en 1887
Le conflit avec la nouvelle majorité et la démission forcée d’Alexandre Millerand en 1924
La responsabilité du Président de la Ve République pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions
Le problème de la responsabilité du Président pour les actes étrangers à sa fonction ou antérieurs au début de celle-ci
Chapitre III - Le flou de l’empêchement présidentiel
Chapitre IV - Le flou des pouvoirs du président intérimaire
Chapitre V - L’imprécision de la structure gouvernementale
La limitation du nombre des ministres à l’étranger
L’époque où il n’existait, en France, qu’une dizaine de ministres
L’augmentation désordonnée du nombre des ministres
L’inflation ministérielle généralisée sous les IVe et Ve Républiques
Les gouvernements forts n’ont pas besoin de secrétaires d’État
L’arbitraire des structures gouvernementales : le phénomène du ministre bon à tout faire
Chapitre VI - L’illusion de la responsabilité du gouvernement sur son programme
Chapitre VII - L’illusion de la démission immédiate du gouvernement censuré
Deuxième partie - Le flou du pouvoir législatif
Chapitre VIII - La limitation fluctuante du domaine de la loi
La révolution juridique de 1958 : la création d’un domaine de la loi
La remise en cause progressive de l’article 34 de la Constitution… par le Conseil constitutionnel
La remise en cause de l’article 34 de la Constitution par le Parlement
Le flou constitutionnel permanent
Les validations législatives
L’inflation législative
La loi n’est plus l’expression de la volonté générale
Chapitre IX - La fausse incompatibilité de la fonction ministérielle et du mandat parlementaire
Les exemples d’incompatibilité avant 1958
La renonciation anticipée des ministres à leurs fonctions
Le rôle de garde-place des suppléants
La fausse privation du droit de vote du député nommé ministre
Chapitre X - L’illusion du référendum
Troisième partie - Le flou du pouvoir judiciaire
Chapitre XI - La distinction incertaine de la compétence des juges administratif et judiciaire
Chapitre XII - La fausse suprématie des tribunaux européens
Chapitre XIII - Un exemple de flou institutionnel : le Conseil supérieur de la magistrature
Le pouvoir judiciaire avant la Ve République
La réforme de 1958
La révision inachevée de 1993 
Chapitre XIV - La dangereuse dérive du Conseil constitutionnel
Une institution à objet limité
Le juge d’appel du Parlement
L’impossible définition des principes généraux
Le paradoxe de la nomination des non-juristes
Chapitre XV - Le flou du contentieux électoral
La prime à la fraude des élections parlementaires
La « pirouette » du 30 mars 2000
L’illusion de la transparence financière
Conclusion
Notes bibliographiques
Du même auteur
Index
Introduction

Le corps social ne s’accommode pas de l’incertitude. Il a besoin de règles. Ou, alors, il se laisse aller à son penchant naturel pour le n’importe quoi . C’est bien, par suite, le premier devoir des gouvernants et, en particulier, des auteurs de la Constitution que de donner aux rapports entre les citoyens et l’Administration un cadre clair et précis. De même, c’est aux tribunaux — constitutionnels, administratifs et judiciaires — d’interpréter ce cadre de la façon la plus lisible .
Le respect de la règle dépend, d’abord, de sa clarté, et l’imprécision des devoirs entraîne le risque d’arbitraire.
Tout cela, chacun le ressent, et, depuis plus d’un siècle, les professeurs de droit public ne cessent de le répéter. Mais, par un étrange caprice du destin — ou à cause de la mentalité nationale —, la France, patrie de Descartes , a vécu, depuis 1875, dans le flou constitutionnel le plus total.
Le président de la République, qui devait jouer normalement un rôle majeur, n’a exercé que des fonctions effacées de 1875 à 1940, et Poincaré , pourtant l’un des plus illustres titulaires de la fonction, n’osait pas prononcer un discours sans la présence, à ses côtés, d’un sous-secrétaire d’État. « Vous êtes le responsable », déclarait-il, en 1913, à Léon Bérard , chargé du modeste portefeuille des Beaux-Arts. « Sans vous, je ne suis rien. » Le personnage central du régime était, en réalité, le président du Conseil, dont les lois constitutionnelles n’avaient pas prévu l’existence . Quoi de plus flou que cette République, où le chef de l’État s’interdit rapidement l’exercice du droit de dissolution, pourtant expressément prévu par l’article 5 de la loi du 25 février 1875 ? Quoi de plus flou que ce régime dans lequel se généralisèrent, après 1918, les délégations du pouvoir législatif , qu’aucun texte n’autorisait ?
Ce flou , qui trouvait une excuse dans le fait que le régime durait , incita les gouvernants à mener une politique de protection des droits acquis , justifiant la formule d’Anatole France  : « La République gouverne peu. Et, puisqu’elle gouverne peu, je lui pardonne de gouverner mal »… Expression du radicalisme de l’époque, que le philosophe Alain résumait en soulignant : « La résistance aux pouvoirs importe plus que l’action réformatrice. » Le flou favorisait l’inaction des hommes en place, et le général de Gaulle pourra écrire que le régime avait « abdiqué dans la défaite, après s’être lui-même paralysé dans la licence ».
L’ État français de Vichy, qui succéda à la III e  République, gouverna trop et mal. Mais il ne cessa pas, pour autant, d’être dans le flou , puisque la Constitution annoncée par le maréchal Pétain , en 1940, ne vit jamais le jour et que, pendant quatre années, la France fut gouvernée dans la plus grande confusion *1  .
La libération du pays entraîna le retour aux procédures démocratiques, et, après de nombreuses tergiversations, les Français adoptèrent, le 13 octobre 1946, par référendum, la Constitution de la IV e  République. Mais ce texte, qui avait pour but de remédier aux erreurs de la III e , ne fixa pas un cadre rigide à l’action des gouvernants. Le flou continua de régner au sein de l’exécutif, où le chef du gouvernement, bien qu’enfin reconnu par la Constitution, laissa, le plus souvent, prescrire ses pouvoirs et affaiblir sa situation. Pratique de la double investiture , mise en jeu de la responsabilité du cabinet devant le Sénat, détournement des règles relatives au vote de défiance, il négligea volontiers les principes qui devaient normalement assurer son autorité.
Le Parlement s’accommoda facilement de ce flou qui se faisait à son profit et, la force des choses rejoignant ses propres inclinations, il prit lui-même les plus grandes libertés avec le texte, notamment en matière de législation déléguée .
La V e  République voulut rompre avec ce parlementarisme à la française qui — si l’on excepte le tragique intermède de Vichy — avait permis la succession de cent vingt-quatre gouvernements en soixante-seize ans *2  . Elle s’assigna la mission de doter la France d’institutions rigides et organisa même un contrôle de la constitutionnalité des lois (sans, toutefois, qu’aucun de ses auteurs n’eût songé à ce qu’il deviendrait quelques années plus tard *3  ).
Mais il est faux de dire que, d’entrée de jeu, le général de Gaulle voulut organiser un régime dans lequel le chef de l’État tiendrait une place prépondérante. Il semble, au contraire, qu’il ait hésité sur la fonction qu’il occuperait — président de la République ou Premier ministre — jusqu’au premier tour des élections législatives, le 23 novembre 1958. Ce ne fut, en effet, que quelques jours plus tard, le 28 novembre, qu’il demanda audience au président Coty , pour évoquer avec lui la prochaine élection du chef de l’État. Et ce ne fut que le 2 décembre, quelques jours après le second tour du scrutin législatif — qui, à la surprise générale, avait donné la première place au parti gaulliste —, que le Général fit publier un communiqué annonçant sa candidature à l’élection présidentielle du 21.
Il est, dès lors, permis de penser que, si l’UNR *4 n’avait pas remporté un large succès aux élections législatives, le général de Gaulle aurait pu exercer la fonction de Premier ministre *5  .
De cette ambiguïté fondamentale date le flou qui entoure les institutions de la V e  République. Contrairement à une idée reçue, elles ne sont pas organisées, en effet, pour permettre au chef de l’État de diriger la politique du pays , mais pour lui donner les moyens de jouer le rôle d’« un arbitre national, chargé d’assurer