La politique étrangère du Cameroun

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LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DU CAMEROUN

Le Cameroun à L'Harmattan
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Narcisse

MOUELLE

KOMBI

LA POLITIQUE ETRANGERE DU CAMEROUN
~ ....

Editions L'Hannattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

@ L'Harmattan, 1996 ISBN: 2-7384-3701-X

A tous ceux qui me sont chers, hommLlgede mon indéfectible attachement.

Introduction

Le constat participe d'un truisme: "tout Etat a une politique étrangère; or le Cameroun est un Etat; donc le Cameroun a une politique étrangère". Et c'est précisément dans la vaste plaine couverte par ce syllogisme que s'enracine le présent ouvrage. L'interrogation sur la nature, les orientations et les composantes de la politique étrangère du Cameroun ne manque pas de pertinence. Car, dans le domaine envisagé, chaque pays a ses propres préoccupations et ces préoccupations ne sont ni immuables, ni inflexibles. Elles sont nécessairement liées à l'individualité, mieux, à la spécificité de chaque acteur étatique dans les relations internationales. Une double spécificité permet en effet de situer le Cameroun dans la société internationale. Cette spécificité est d'abord mineure, du fait de l'appartenance de cet Etat au Tiers Monde et à la catégorie dite des pays en développement. Elle est ensuite majeure dans la mesure où, en tant que sujet individualisé, ce pays d'Afrique centrale, d'une superficie de 475.000 km2 peuplé de treize millions d'habitants et partageant des frontières communes avec le Congo, le Gabon, la Guinée Equatoriale, le Nigéria, la R.c.A. et le Tchad, souvent considéré comme le "microcosme de l'Afrique" est une entité sociopolitique unique au monde, c'est-à-dire seule à être elle-même. Bien que le Tiers Monde, dont fait partie le Cameroun, se présente à maints égards, comme un écran dissimulant une hétérogénéité remarquable, les pays que l'on regroupe sous ce terme générique présentent de nombreuses similitudes. Ces pays, pour la plupart, sont aujourd'hui confrontés à une série de défis endogènes et exogènes, qui inhibent leurs facultés d'action et sclérosent, pour ainsi dire, la libre expression de leur 7

souveraineté sur la scène internationale. La nécessité pour eux de compter sur l'aide multiforme des pays développés, le fardeau omniprésent et obsédant de la dette extérieure, entre autres facteurs de sujétion, mettent à rude épreuve leur indépendance. Et que les déterminismes historiques, géopolitiques ou économiques soient sans influence sur les activités diplomatiques de ces "nations prolétaires" tiendrait du miracle. Le Cameroun n'existe en tant qu'Etat souverain, donc acteur des relations internationales, que depuis le 1er Janvier 1960. Avant cette date, sa situation est alors moins celle d'un sujet international que celle d'un objet du droit internationall, subissant souvent la causalité impérialiste extérieure. C'est en 1472 que le pays fut "découvert" par des navigateurs portugais, qui baptisèrent le fleuve connu aujourd'hui sous le nom de Wouri, "Rio dos Camaroes"2. Après trois siècles de traite avec les Hollandais, les Portugais et les Anglais, les chefs des principautés côtières du pays concluront divers traités avec des représentants de puissances européennes3. Mais, c'est en 1884 que le Cameroun fut véritablement engagé dans l'histoire moderne. Le 14 juillet 1884, suite au traité Germano-Douala signé deux jours plus tôt, le Dr Gustav Nachtigal hisse le drapeau impérial allemand à Douala. Le territoire devient ainsi un protectorat allemand. Il le restera jusqu'à la première Guerre mondiale. Les Allemands ayant été "délogés" du Kamerun en 1916, la SDN confie à la France et à la Grande-Bretagne un double mandat, respectivement sur sa partie occidentale et sur sa partie orientale. A l'issue de la deuxième Guerre mondiale, le Cameroun
1 A. Ndam Njoya, Le Cameroun dans les relations internationales, Paris, LGDJ, 1976, pp. 79 et ss. 2 Ou "rivière des crevettes". Le nom Wouri est lui-même dft à l'altération phonétique de Ewodi ou Ewori en "Woore" par les Anglais, puis "Wuri" par les Allemands. Ewodi (Wouri) désigne l'une des composantes du groupe ethnique Sawa-Duala établie en amont du fleuve, à une vingtaine de kilomètres de Douala. Jusqu'à la fin du XIXe S. le Cameroun se réduisait à l'actuelle ville de Douala (Kamerunstadt des Allemands). 3 Sur ces traités, voir J. R. Brutsch, "Les Traités camerounais", Etudes camerounaises, N° 47-48, mars-juin 1955, p. 9-42. 4 Les accords de tutelle sont approuvés par l'Assemblée générale des Nations Unies le 13 décembre 1946. Pour les textes de ces accords voir Ndam Njoya, op. cit., pp. 334 - 357. 8

devient un territoire sous tutelle des Nations Unies. Son administration étant toujours confiée à la France et à la GrandeBretagne4. Le but final de la tutelle étant, entre autres, de favoriser l'évolution progressive des populations concernées "vers la capacité à s'administrer elles-mêmes ou l'indépendance du pays"5 . C'est tout logiquement que le pays accède à la souveraineté internationale le 1er janvier 19606 , après une période transitoire d'autonomie interne. Le Cameroun présente ainsi la particularité d'avoir subi une triple expérience "coloniale" et d'avoir connu deux formes de tutelle internationale. Il en a tiré sa qualité d'Etat biculturel, francophone et anglophone. Au-delà du processus historique de sa formation, deux événements majeurs entre autres, ont marqué la vie politique de l'Etat camerounais ces trois dernières décennies: le passage, le 20 mai 1972 de la fédération à l'Etat unitaire et l'avènement au pouvoir, le 6 novembre 1982, de M. Paul Biya, suite à la démission du président Ahmadou Ahidjo. Certes, il est acquis que les variations et les mutations qui peuvent affecter dans le temps les éléments constitutifs de l'Etat, qu'il s'agisse de changements de gouvernement ou de régime politique ou de transformations affectant sa structure unitaire ou fédérale, sont sans influence sur sa personnalité juridique internationale. Du reste, ces données peuvent servir d'aliments à une problématique du changement et de la continuité dans la politique étrangère du Cameroun. En effet, à l'accession de M. Paul Biya à la magistrature suprême, une "dynamique nouvelle" semble s'être fait jour, dans tous les secteurs de la vie nationale si bien que d'aucuns ont pu parler de l'éclosion d'un "printemps camerounais". Mais aussi, depuis quelques années, ce pays est confronté à une crise économique des plus préoccupantes. Ces nouvelles données n'ont certainement pas été sans influence sur l'activité diplomatique du gouvernement camerounais et les orientations de sa politique internationale, dont nous entendons systématiser les constantes, les évolutions et les paramètres les plus significatifs. Nous nous proposons ainsi d'étudier le Cameroun en tant
5 Article 76 de la Charte des Nations Unies. 6 En fait, il ne s'agissait encore que de la partie orientale (française) du pays à laquelle viendra se greffer, le 1er Octobre 1961: la partie méridionale du Cameroun sous tutelle britannique. Cette réunification donnant naissance à la République Fédérale du Cameroun.

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qu'acteur de la vie internationale. Cette tentative d'approche "internationaliste" se ramène grosso modo à la recherche des modalités, des finalités et des lignes directrices de l'usage par l'Etat camerounais, de ses compétences externes. C'est-à-dire, celles qu'il exerce en tant que membre souverain de la société internationale et qui sont relatives à ses fonctions diplomatiques lato sensu. Comment le Cameroun, gère-t-il sa diplomatie? Comment sont coordonnées les structures internes et externes qui permettent à cet Etat de mettre en oeuvre ses prérogatives externes? Quelle est sa place exacte dans l'ordre relationnel interétatique et dans l'ordre institutionnel international? Si tant est que les gouvernements ne font rien gratuitement et qu'ils déterminent toujours leurs conduites en fonction de leurs propres objectifs 7 , s'il est vrai, à en croire certains auteurs, que la politique étrangère des Etats n'a qu'un seul objectif: la protection et la promotion de l'intérêt national, alors dans quelle mesure le gouvernement auquel nous nous intéressons subordonne-t-il l'usage de ses compétences externes à ses intérêts nationaux? Tel est le questionnement structurateur de la présente monographie. Le comportement d'un acteur étatique sur la scène internationale peut être déterminé par diverses finalités, allant de la préservation de son indépendance au développement économique, en passant par la puissance militaire, la défense nationale, l'hégémonie, l'expansionnisme, l'impérialisme, la prospérité industrielle, le rayonnement culturel ou même le prestige. Et à en croire Marcel Merle "chaque pays a ses propres préoccupations en politique étrangère, en fonction de sa taille, de sa puissance, de sa situation géographique mais aussi de sa ,,8 tradition historique Jacques Lesourne a établi que les motivations possibles des gouvernements dans le système international se ramènent à deux besoins capitaux. D'abord, le besoin de sécurité ou de survie. Enfin, la quête du "bien-être", à laquelle aucun Etat, qu'il soit développé ou a fortiori, en voie de développement, n'est indifférent. Cette quête explique le combat des pays pauvres pour une répartition équitable du revenu mondial, pour une
7 G. de Lacharrière, La politique juridique extérieure, Paris, Economica, 1983, P.13 8 M. Merle,La politique étrangère, Paris, PUF, 1984 p. 24.

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meilleure organisation du système monétaire international et contre la détérioration des termes de l'échange9. Ces prémisses de raisonnement, conjuguées avec les questions posées plus haut, nous situent dans le cadre d'une problématique du pourquoi et du comment de l'usage, par le Cameroun, de ses compétences internationales. Aussi bien, nous entendons montrer d'une part, que l'Etat camerounais s'est doté d'un appareillage juridico-institutionnel lui permettant d'encadrer et de valoriser ses compétences externes, cette valorisation s'inscrivant prioritairement dans le cadre d'une stratégie de développement national. Et d'autre part, que Yaoundé essaie de mettre en oeuvre une politique étrangère empreinte de réalisme et de pragmatisme, axée sur quelques principes fondamentaux mais se prêtant opportunément et utilement à des adaptations commandées par les circonstances. Procédant d'une problématique du pourquoi et du comment, cette entreprise comporte un aspect herméneutique, dès lors qu'il s'agit non seulement de décrire et de caractériser, mais aussi d'expliquer et, d'interpréter. Entre la tentation synoptique, la prétention schématique et l'ambition panoramique, l'intention ici est de proposer une introduction compréhensive et intégrée à la politique étrangère du Cameroun. Non bien sûr que la présente monographie prétende être exhaustive et porter un jugement définitif ou irréductible sur toutes les matières sous-tendues par le sujet! Tant le champ à couvrir est immense. Plus humblement, mais suffisamment, il s'agira pour nous de jeter un éclairage sur l'encadrement de la diplomatie et sur les manifestations de celle-ci. Ceci, à travers la mise en évidence de ce qu'elle a de relativement stable et d'essentiellement variable. Cette quête se fera avec la recherche des fondements de l'action internationale du Cameroun (première partie) l'examen de ses rapports avec les autres Etats (deuxième partie) et l'étude de son implication dans le système institutionnel (troisième partie).

9 Cf. J. Lesourne, Les Systèmes du destin, Paris, Dalloz, 1976, pp. 34 et ss. 11

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LES FONDEMENTS DE L'ACTION INTERNATIONALE

L'expérience historique de la politique étrangère du Cameroun a permis la sécularisation d'un certain nombre d'invariants. Ces invariants ressortissent essentiellement au domaine de son autonomie constitutionnelle. Rappelons qu'en vertu de l'autonomie constitutionnelle dont il est dépositaire, chaque Etat a le droit tant de décider librement de la forme et de la structure de ses institutions politiques que de déterminer discrétionnairement l'orientation et le contenu de son action internationale. Cela implique la latitude d'organiser et de pré-définir les modalités de sa participation au commerce diplomatique. La réception et la mise en oeuvre de ce principe à Yaoundé laissent entrevoir trois traits constants; la prééminence institutionnelle du Chef de l'Etat, la redondance proclamatoire des principes d'indépendance nationale, de pacifisme et d'unité africaine et la prégnance de l'impératif du développement.

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CHAPITRE I LA PREEMINENCE INSTITUTIONNELLE DU CHEF DE L'ETAT
En la matière, le Cameroun n'a pas innové, restant ainsi dans le champ du traditionalisme. Ici, il y a moins la marque d'un certain mimétisme que celle du souci d'adapter un appareil diplomatique jeune aux exigences habituelles des rapports interétatiques, et d'assurer son adéquation à celui des autres puissances. En effet, la réciprocité, qui est une des conséquences de l'égalité des Etats, a établi une certaine homothétie entre les organes chargés de leurs relations extérieures. Placé au sommet de tous les organes constitutionnels, le Président de la République a toujours eu un rôle de premier plan dans l'élaboration et la direction de la politique étrangère, donc dans l'encadrement politique des compétences internationales du Cameroun. Nombreux sont les départements ministériels qui interviennent dans l'exécution et la mise en oeuvre de la politique ainsi élaborée au sommet de l'Etat. Cependant que l'organe législatif joue un rôle relativement discret.

1- LE CHEF DE L'ETAT, ORDONNATEUR ET COORDONNATEUR DE LA POLITIQUE . ETRANGERE
De tous temps, le chef de l'exécutif a bénéficié d'un véritable "privilège du souverain" dans le domaine du pouvoir fédératif. Et "parmi les attributions qui resteront longtemps le privilège, sinon le monopole du Prince, ~crit Marcel Merle, la

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politique étrangère occupe une place de choix" 1 . En effet, la
tradition qui veut que celle-ci soit traitée au plus haut niveau connaît encore une vogue remarquable dans les démocraties modernes. Ce qui est d'une plus grande pertinence dans le Tiers Monde. Le Cameroun n'échappe point à ce schéma. Au sommet de la pyramide étatique, le président de la République conçoit, conduit et détermine la politique étrangère du pays. La Constitution veut également qu'il soit l'organe accréditant et accréditaire des représentants diplomatiques.

A - LA POLITIQUE E)'RANGERE, DOMAINE RESERVE DE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE.
La primauté du chef de l'exécutif dans la "gestion" des compétences internationales, est inscrite dans la logique du présidentialisme camerounais. Cette logique veut que les affaires internationales relèvent du "domaine réservé" du Président de la République, qui dispose, dans son cabinet d'une équipe d'auxiliaires. 1) La logique du présidelltialisme cameroullais

Dans un brillant essai de qualification du régime politique camerounais, le Professeur Gicquel parle de "présidentialisme autoritaire" et évoque l'image de "présidentialisme fermé" construite par le constitutionnaliste français André Hauriou2 . Cette variété de régimes étant essentiellement caractérisée par une hypertrophie des pouvoirs de l'exécutif au bénéfice de son chef, qui concentre en sa personne l'essentiel du Pouvoir. Ainsi, à la magnificence du chef de l'Etat s'oppose l'insignifiance du Parlement. Il est vrai aussi que "le constitutionnalisme présidentiel a une fonction de localisation du Pouvoir. Il détache le Président de la République par rapport aux autres organes de l'Etat. Il
1 M. Merle,La politique étrangère, Paris, PUF, 1984 p. 24. 2 J. Gicquel, "Le présidentialisme négro-africain. L'exemple camerounais", in Mélanges Burdeau, Paris, LGDJ, 1977, pp. 703 - 704. 16

l'isole pour bien montrer qu'il est le site du Pouvoir, qu'il est le siège de tous les pouvoirs"3 , y compris ceux qu'il exerce en matière de politique étrangère. Aux termes de la constitution du 2 Juin 1972, le président de la République, veille au respect de la loi fondamentale, assure la conduite des affaires de la République et l'unité de l'Etat, qu'il représente dans tous les actes de la vie politique. fi lui incombe de garantir l'indépendance nationale, la continuité de l'Etat, sa sécurité intérieure et extérieure ainsi que son intégrité territoriale. Il dispose naturellement d'importantes prérogatives d'arbitrage. Aussi bien, il possède le pouvoir de dissolution de l'Assemblée nationale, le droit de faire appel au peuple par voie référendaire et de prendre des mesures exceptionnelles d'état d'urgence ou d'état d'exception. Il a également la latitude d'édicter des ordonnances ayant force de loi dans les matières législatives, sur habilitation du Parlement. La constitution lui confère d'importantes attributions en matière de politique internationale notamment pour la négociation et la ratification des traités et pour la nomination des ambassadeurs. Chef de l'exécutif dans une configuration naguère monocéphale et depuis la révision constitutionnelle du 23 Avril 1991, bicéphale, il définit, conduit et détermine la politique de la nation. A ce titre, il nomme les membres du gouvernement dont il fixe les attributions, et met fin à leurs fonctions. Il exerce le pouvoir réglementaire et est chargé de l'exécution des lois. Chef des administrations civiles et militaires, il crée et organise tous les services nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Au total, le président est le "monarque républicain", le souverain capable de vouloir et d'agir pour la nation tout entière. Son élection au suffrage universel direct, outre qu'elle renforce son statut politique et sa légitimité, fait de lui le délégué direct de la souveraineté nationale. Sa rééligibilité éventuellement illimitée pour des mandats d'une durée de cinq ans lui assure une stabilité et une longévité politique qui sont les meilleurs ferments de la personnalisation du pouvoir. L'on ne fera pas abstraction du fait que, jusqu'aux élections
3 M. Kamto, Pouvoir et droit en Afrique noire, Paris, LGDJ, 1987, p. 280. 17

législatives pluralistes de mars 1992 qui ont permis l'entrée à l'Assemblée de trois nouvelles formations politiques, l'Union nationale pour la démocratie et le Progrès (UNDP) de Bello Bouba Maïgari, l'Union des Populations du Cameroun (UPC) d'Augustin-Frédéric Kodock et le Mouvement démocratique pour la défense de la République (MDR) de Dakolé Daïssala, à côté du Rassemblement démocratique du Peuple Camerounais (RDPC), parti au pouvoir, l'hémicycle du Parlement est monopolisé par un parti unique dont le chef de l'Etat est le leader et l'inspirateur. L'Assemblée nationale, est alors toute à sa dévotion. Il y a d'ailleurs lieu de souligner que la prééminence, mieux, la "magnificence" du chef de l'Etat n'a cessé de s'accroître depuis la constitution du 4 Mars 1960, qui s'inspirait assez fortement de la constitution française du 4 Octobre 1958 et qui, sur une logique parlementariste mettait en place un exécutif bicéphale. La loi constitutionnelle du 1er septembre 1961, loi fondamentale de la République fédérale du Cameroun, inaugure l'ère du monocéphalisme de l'exécutif national, malgré l'existence d'un poste de vice-président de la République. De même, la constitution du 2 juin 1972 permettra à Ahmadou Ahidjo d'assurer avec une autorité considérable la monocratie constitutionnelle, avant de passer le relais à M. Biya. La révision constitutionnelle du 9 mai 1975, créant un poste de Premier ministre sans attributions politiques, n'ayant nullement porté atteinte à la suprématie présidentielle. Ajoutons que la réforme constitutionnelle intervenue le 23 avril1991 et qui rétablit le poste de Premier ministre (supprimé en 1984) désurmais chef du Gouvernement, ne modifie pas radicalement ce schéma qui, comme le confirme la nouvelle donne constitutionnelle camerounaise, a de beaux jours devant lui. Dans tous les cas et à toutes les époques pertinentes, le président de la République occupe une position idéale, qui lui permet de dominer ce que Bertrand de Jouvenel appelle "la chambre des machines" c'est-à-dire, de maîtriser la totalité des rouages de l'appareil étatique, jusques et y compris les rouages de la diplomatie qui, au demeurant, est de son domaine réservé.

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2)

Théorie et pratique du "domaine réservé" au Cameroun: l'exemple de l'affaire Etéki Mboumoua

Le 22 janvier 1987, M. William Etéki Mboumoua, personnalité politique bien connue au Cameroun et ancien secrétaire général de l'OUA est limogé de son poste de ministre des Affaires étrangères. Peu de temps après, un communiqué de la Présidence vient préciser que ce limogeage est dû à une "faute grave" commise dans l'exercice de ses fonctions4 . Quelques semaines plus tard, devant les caméras de la télévision nationale, le président Paul Biya épiloguait: "Dans tous les Etats modernes, il y a des secteurs qui sont considérés comme appartenant à ce qu'on peut appeler le domaine réservé du Président de la République: ce sont la Défense, la Diplomatie, la Sécurité intérieure. Bien sûr, les autres domaines, surtout dans un régime présidentiel sont du domaine du chef de l'Etat, du chef de l'exécutif. Mais ces trois là jouent un rôle particulier en raison de leur incidence à la fois sur la liberté des citoyens, sur la paix et la guerre éventuelle avec les étrangers (...) J'ai certes demandé aux ministres de prendre des responsabilités. Mais attention, il y a des limites, il y a certaines responsabilités qu'on ne peut pas prendre dans
4 Parmi les hypothèses avancées par les analystes et les commentateurs, deux au moins semblent plausibles. Premièrement, l'éventualité d'un "clash", avec le chef de l'Etat, à propos du vaste mouvement diplomatique intervenu en début février 87. L'ancien ministre des Affaires étrangères aurait préparé sa propre liste de promotions et de mutations tournantes. Le chef de l'Etat n'aurait pas porté un très grand intérêt à ces. Et M. Etéki n'aurait pas caché sa déception en prenant connaissance des décisions de la présidence (Voir lA Lettre du Continent, du 18 février 1987). Deuxième hypothèse, la faute grave concernerait l'établissement des relations diplomatiques avec la Hongrie. L'ancien Secrétaire Général de l'OUA aurait signé. une convention avec les hongrois sans le feu vert de la présidence et le chef de l'Etat n'aurait pas apprécié de se voir ainsi court-circuité (Voir lA Lettre du Continent, du 18 mars 1987). A l'occasion, les journaux avaient rappelé d'autres points de désaccords. Ainsi, les réserves que M. Etéki aurait exprimé sur l'opportunité du rétablissement des relations diplomatiques avec Israël en Aoftt 1986 et sur le bien fondé de la réception de son premier ministre M. Shimon Pérès. Jeune Afrique, (n° 1362, pp. 26 - 28) évoqua même des différences de tons à propos de la politique camerounaise à l'égard de l'Afrique du Sud. 19

l'exercice de ses fonctions surtout dans les trois domaines que j'ai cités. On ne peut pas par exemple établir des relations diplomatiques avec un pays sans avoir l'accord formel du Président de la République. Si le Président laissait faire de telles choses, demain, l'idée pourrait venir à un fonctionnaire ou à un ministre d'aller déclarer la guerre et nous verrions des bombes nous tomber sur la tête sans savoir ce qui arrive"5 . Cette déclaration met en exergue la corrélation qui existe, dans l'esprit du Président Biya, entre la maîtrise des compétences internationales et la préservation de l'indépendance nationale. Le Président de la République, garant de l'indépendance et de l'intégrité territoriale de l'Etat est également délégataire et dépositaire de ses prérogatives souveraines internationales. Soulignons cependant que cette profession de foi sur le "domaine réservé" n'est pas l'exégèse d'une loi écrite, mais l'apologie d'une loi non écrite, la théorisation d'une tradition éprouvée, une tradition réfractaire aux tendances et aux initiatives centrifuges. Et elle rappelle que si la politique étrangère doit s'incarner, c'est bien par et en la personne du chef de l'Etat. S'exprimant quelques années plus tard sur les causes supposées de son limogeage, M. Etéki évoqua un incident créé par la signature, avec le vice-ministre hongrois des affaires étrangères d'un simple communiqué annonçant que leurs pays étaient désireux d'établir des relations diplomatiques. Après avoir levé le voile sur quelques points de désaccord probable avec le Président Biya, il insista sur l'évolution de l'attitude du Cameroun vis-à-vis d'Israël. Ainsi apprenons-nous que le cheminement de Yaoundé vers la normalisation des relations avec Tel Aviv en 1986 s'est fait en dehors du ministère des Relations extérieures; c'est-à-dire sans que le ministre ait eu à émettre le moindre avis. En effet, tout aurait été préparé, planifié et décidé par la Présidence de la République. Quoiqu'il en soit, la conclusion, tout amère de l'ancien secrétaire général de l'OUA nous paraît riche d'enseignements: "les relations extérieures, dans un pays africain n'ont pas de consistance. C'est un domaine réservé du chef de l'Etat. De
5 Voîr texte intégral de cette interview dans Cameroon Tribune du 20 février 1987. C'est nous qui mettons en évidence. 20

deux choses l'une: vous ne créez rien et vous exécutez: vous prenez des initiatives et vous êtes frustré"6 . Peut-être M. William Etéki aurait-il dû ajouter qu'au Cameroun, comme dans bien d'autres Etats, il existe, un lien d'allégeance directe des ministres des affaires étrangères au Président de la République qui fait d'eux, selon la formule de Louis Napoléon Bonaparte "les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée"! Non moins significatives sont les circonstances de la sortie, en avril 1963, de Jean-Faustin Betayene, le deuxième ministre camerounais des Affaires Etrangères, après Charles Okala. L'un des témoins privilégiés de ces péripéties a récemment rendu compte de la promptitude avec laquelle le Président Ahidjo réprimanda et réprima les velléités d'indépendance de son ministre7 . C'est certainement instruit de ce précédent que le successeur de Jean-Faustin Betayene, Benoît Balla, insista en septembre 1963 sur le fait que "le Cameroun a adopté le régime présidentiel dans lequel la politique extérieure du pays est définie et orientée par le chef de l'Etat"8 . Ajoutons que la tendance à la personnalisation présidentielle de la politique étrangère à été inaugurée au lendemain même de l'indépendance, par Ahmadou Ahidjo. Charles Okala, le tout premier ministre camerounais des
6 Interview à Jeune Afrique n' 1598

- 1599

du 14 au 27 AoOt 1991.

7 Christian-Tobie Kuoh, qui exerçait alors conjointement les fonctions de directeur du Cabinet civil et de secrétaire général de la Présidence écrit, dans son Témoignage récemment paru aux Editions Karthala (Paris, 1990) : "En effet, J.F. B., profitant d'une mission qui a obtenu le feu vert du Président, fait ensuite, en compagnie de son épouse, une tournée "touristique ou d'information" dans diverses capitales du Moyen Orient. Reçu partout avec pompe, savourant pleinement le succès de son escapade, convaincu qu'il vient de prouver par-là une certaine indépendance dans ses fonctions de ministre des Affaires étrangères, il s'aperçoit, trop tard, en foulant le sol camerounais, qu'il a scié de sa propre main la branche sur laquelle il était assis, qu'il vient de signer sa perte. Le Président n'a pas digéré ce comportement et tient à réprimer. Il n'y va pas de main morte. Dès son arrivée, le ministre est convoqué au Palais où il sera sérieusement tancé. Le décret portant sa révocation était déjà préparé" (pp. 110-111). 8 Cité par L. R. Nguimbog, Le statut international du Cameroun à travers ses traités, thèse, Paris l, 1978, p. 70. 21

Mfaires étrangères ne resta pas plus de 18 mois à son poste. Selon Jean-François Bayart, analyste avisé de la vie politique camerounaise, ce dernier mena personnellement plusieurs négociations capitales, dont l'établissement des premiers contacts avec le groupe de Casablanca et le recours à l'ONU après le refus du Cameroun septentrional de rejoindre la fédération. "L'échec de cette dernière démarche, auquel s'ajoutèrent des raisons d'ordre intérieur, provoqua son renvoi du cabinet"9 . Sous d'autres cieux, certains maîtres du département des Affaires étrangères, usant tant des bonnes grâces présidentielles que de leur équation personnelle et de leurs ressources politiques propres, ont pu s'imposer comme de véritables "chefs de la diplomatie" de leur pays. Pareille affirmation personnelle d'un leadership ministériel ne nous semble guère facile dans le contexte camerounais. Autant à cause de l'ordonnancement fortement centralisé du régime que de la "sensibilité" et de l'instabilité du poste. De 1960 à 1995, le portefeuille des Relations extérieures a connu seize titulaires successifs. Soit une moyenne d'un peu plus de deux ans de longévité par ministre. Encore que certains ministres l'aient contrôlé moins d'un an, et que deux, MM. Nko'o Etoungou et Keutcha y soient passées deux fois. Au total, le chef de l'Etat a une mainmise ferme sur les matières internationales, à propos desquelles il ne délègue presque jamais de pouvoirslO . Il demeure le responsable suprême des laboratoires où s'élabore la politique étrangère du pays.

9 J. F. Bayart, L'Etal au Cameroun, Paris, Presses de la FNSP, Sde édition, 1985, p. 175. 10 Un exemple de la circonspection dont il fait état à ce sujet est donné par le décret du 12 janvier 1987, accordant délégation permanente de signature à M. Nkuété, alors Secrétaire général de la Présidence: celui-ci était autorisé de signer au nom de Président de la République, toutes pièces et correspondances relatives aux affaires administratives courantes, mais à l'exclusion des correspondances relatives à la Diplomatie, à l'Energie, aux Hydrocarbures, à la Défense, a la SOreté et à la Sécurité de l'Etat. 22

3) Le rôle de la division des Affaires diplomatiques de la Présidence.
Le chef de l'Etat dispose, dans les services du Secrétariat général de la Présidence et du Cabinet civil, outre d'Ambassadeurs itinérants, de conseillers techniques, de chargés de mission, d'attachés et de chargés d'études, dont certains sont affectés à la division des affaires diplomatiques11 Même s'il est difficile de théoriser le rôle de la division des affaires diplomatiques, l'importance de cette structure dans le dispositif présidentiel de la conception, du conseil et de l'aide à la décision en matière de politique étrangère mérite d'être signalée. Il n'est pas aisé de préciser quel est son degré d'intervention et d'influence dans le processus décisionnel. Mais croire qu'elle n'intervient pas dans ce processus ou n'influence pas les choix présidentiels tiendrait d'une erreur de jugement. La "cellule" diplomatique a un rôle consultatif déterminant, surtout si l'équipe qui la compose porte une certaine idée ou a fortiori, a sa propre idée de la politique étrangère du Cameroun. Normalement,les dossiers relatifs à la politique internationale lui sont cotés et le conseiller technique chef de la division a un droit de regard sur les dossiers et les propositions émanant du ministère des Relations extérieures. Peut-être va -t-il jusqu'à inspirer certains choix présidentiels? Dès lors, la tentation pour lui de se comporter en ministre des Relations extérieures bis ou en doublure de ce dernier peut être grande. Encore qu'il ait la latitude de bloquer ou de modifier des propositions ministérielles. La centralisation des décisions en matière de politique étrangère au sommet de la pyramide étatique réduit ainsi la marge de manoeuvre du ministre, qui n'a les coudées franches qu'avec l'assentiment et la bienveillance de la Présidence. Ainsi se dessine une espèce de relatioh triangulaire entre le Président, le Conseiller diplomatique et le ministre des Relations extérieures, ce dernier étant parfois "périphérisé" ou "subsidiarisé" sur certains
Il Entre fin 1986 et Septembre 1990, le Conseiller pour les Affaires diplomatiques de M. Biya fut M. Pascal Biloa Tang, ministre plénipotentiaire, actuellement ambassadeur à Paris. M. Komidor Njimoluh lui succedera. Depuis Juin 1995 ce poste est occupé par M. René Sadi, lui aussi diplomate de c3lTière. 23

dossiers, comme les nominations et les mutations d'ambassadeurs, par la centrale diplomatique présidentielle. La bipolarité institutionnelle des lieux de décision et d'exécution en matière d'action internationale, le choc éventuel des stratégies présidentielles et ministérielles peuvent impliquer un problème de cohérence et d'unité d'inspiration de la politique étrangère du Cameroun. Mais les dysfonctionnements, exceptionnels ou fréquents, ne doivent pas faire oublier que le chef de l'Etat, qui maîtrise également les compétences en matière d'accréditation, est tant l'inspirateur, que le centre de gravité de la politique extérieure du pays. B) LE PRESIDENT, ORGA~E COMPÉTENT EN MATIERE D'ACCREDITATION Aux termes des dispositions pertinentes de la Constitution du 2 juin 1972 "le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères". Symétriquement, "les ambassadeurs et le envoyés extraordinaires des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui". La compétence d'organe accréditant est essentiellement discrétionnaire et exclusive. Cela sous-entend trois choses au moins: - Premièrement, le Président nomme et mute librement ses ambassadeurs auprès des puissances étrangères, sans avoir à en référer ou à en rendre compte à quelque autre organe constitutionnel ou même à son ministre chargé des Affaires étrangères. - Deuxièmement, le chef de l'Etat est seul juge de l'opportunité et de la nécessité d'accréditer un représentant auprès de tel ou tel Etat étranger. Il lui appartient d'ailleurs de déterminer les Etats avec lesquels le Cameroun doit entretenir des relations diplomatiques au niveau des ambassadeurs, sur une base résidentielle ou non résidentielle. - La troisième conséquence à tirer du principe posé plus haut est la suivante: le chef de l'Etat est libre de choisir les personnalités auxquelles il confie la charge de représenter le pays à l'extérieur. Ceux-ci demeurent également ses représentants personnels. Cela suggère la question de savoir 24

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