Le tournant néo-libéral en Europe

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Publié le : samedi 1 janvier 1994
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EAN13 : 9782296293816
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LE TOURNANT NÉO-LIBÉRAL EN EUROPE

COLLECfION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER 1 SPAN OU Calliope, Fonctionnaires et militants, l'administration et les nouveaux mouvements sociaux, 1991. 2 - G ILBER T Claude, Le pouvoir en situation extrême, catastrophes et politique, 1992. 3 - FAURE Alain, Le village et la politique, Essai sur les maires ruraux en action, 1992. 4 - MULLER Pierre (sous la dir.), L'administration française est-elle en crise?, 1992. 5 - FRIEDBERG Erhard et MUSSELIN Christine (sous la dir.), Le gouvernement des universités, 1992. 6 - SIWEK-POUYDESSEA U Jeanne, Les syndicats des grands services publics et l'Europe, 1993. 7 LE GALÈS Patrick, Politique urbaine et développement local. Une . comparaisonfranco-britannique,1993.

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8 WARIN Philippe, Les usagers dans l'évaluation des politiques publiques. Etude des relations de service, 1993. 9. FILLIEULE Olivier, PÉCHU Cécile, Lutter ensemble, les théories de l'action collective, 1993 10 ROY Jean-Philippe, Le Front national en région centre,1984 1992, 1993. Il . MABILEAU Albert, A la recherche du local, 1993. 12 - CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, 1993. 13. BERGERON Gérard, L'Etat en fonctionnement, 1993. 14. MENY Yves (ed.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, 1993. 15 . DELCORDE Raoul, Le jeu des grandes puissances dans l'Océan Indien, 1993. 16 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I :Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17. HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.l1 : Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18. GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 - HECKL y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine,quels enseignementspour l'Europe ?, 1994. 20 . FONTAINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994.

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Sous la direction

de Bruno JOBERT

LE TOURNANT NÉO-LIBÉRAL EN EUROPE
Idées et recettes dans les pratiques gouvernementales

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

@ L'HARMA TI AN, 1994 ISBN: 2-7384-2762-6

SOMMAIRE

Introduction: Le retour du politique Bruno Jobert France: La consécration républicaine du néo-libéralisme Bruno Jobert - Bruno Théret Grande-Bretagne: De la gestion publique à la gestion privée du déclin économique Jack Hayward - Rudolf Klein Italie: Au-delà d'une démocratie consensuelle? Gloria Regonini - Marco Giuliani RF A : Le cadre institutionnel et les incertitudes des stratégies néo-libérales Gerhard Lehmbruch CEE: Déréglementation ou re-réglementation? La conduite des politiques publiques depuis l'Acte Unique Giandomenico Majone De l'Etat producteur à l'Etat régulateur, des cheminements nationaux différenciés. L'exemple des télécommunic~tions Edith Brenac

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Introduction * Le retour du politique Bruno Jobert
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Partout les intellectuels et les chercheurs en sciences sociales en découvrent des espèces nouvelles; crise de la gouvernabilité des démocraties, crise de l'Etat-providence, crise de la citoyenneté, crise de la représentation, crise de l'Etat-nation, il n'est aucune facette de l'Etat contemporain où nos modernes Cassandres n'aient repéré les symptômes d'une crise majeure. Si tous ces sévères diagnostics étaient également valides, il y aurait longtemps que les Etats de l'Europe occidentale auraient dû s'effondrer de façon irrémédiable. Force est de constater qu'il n'en a rien été jusqu'ici et que les puissantes mutations, dont ces sociétés sont le siège, n'ont pas engendré un chaos politique et social semblable à celui qui s'est manifesté dans l'Europe communiste. A abuser du terme de crise, on en a banalisé la signification profonde. Il n'y a vraiment crise que dans les situations où les tensions et les contradictions qui travaillent tout ensemble social ont atteint un degré tel que son identité, s~s principes centraux de régulation sont menacés de disparition. Une telle définition s'applique bien à l'Europe orientale, mais elle se révèle totalement inadéquate pour
* La rédaction de ce livre a été préparée par un ensemble de réunions de travail qui ont permis aux différents auteurs d'harmoniser leur problématique et de confronter leurs données. Ce travail collectif, réalisé dans le cadre du CERAT-IEPG, a été rendu possible par l'appui du Ministère de la Recherche (Programmes "Intelligence de l'Europe" et "Réseaux Européens de Laboratoires ") qui a assuré le financement de ces échanges internationaux et de la recherche française. Cette entreprise n'aurait pas pu être menée à bien sans l'expérience acquise antérieurement par ses responsables dans le cadre du programme "Politiques publiques comparées" de l'Université Pierre Mendès France de Grenoble. Les traductions des contributions étrangères ont été effectuées par B. Poche (pour l'Italie) et par B. Jobert (pour la GB, la RFA et la CEE).

La rhétorique de la crise fait recette aujourd'hui.

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rendre compte de l'évolution des Etats de la Communauté Européenne qui ont réussi, jusqu'ici, à survivre aux tensions conjuguées de l'exclusion, de l'internationalisation de l'économie et de la diversification culturelle, sans remise en cause globale ni des traits caractéristiques du système politique, ni des bases mêmes de l'ordre social existant. Non que ces Etats soient restés immobiles, dans leurs structures et leurs modes d'action. Les difficultés auxquelles ils ont été confrontés ont nourri le combat politique et favorisé parfois le renouvellement des partis au pouvoir. Elles ont également suscité d'importantes réorientations de leurs pratiques et de leurs modèles de référence. Ce qu'il faut donc expliquer, ce ne sont pas les tendances à la crise, mais plutôt la manière dont ces Etats ont réussi à les conjurer. En d'autres termes, il faut s'interroger sur les capacités d'apprentissage de ces systèmes à des environnements nouveaux. Or, qui dit apprentissage dit immédiatement mobilisation de ressources intellectuelles informations, symboles et valeurs, savoir-faire - en vue d'infléchir ses pratiques. La recherche présentée dans cet ouvrage se propose d'étudier ce processus en retraçant le rapport changeant entre idées, représentations, recettes de politiques publiques et pratiques gouvernementales dans quatre pays européens et à la Communauté Economique Européenne. La période de référence choisie, les années quatre-vingt, se prêtait particulièrement bien à ce type d'exercice. D'une part, les recettes usuelles qui avaient fait la fortune de l'Europe dans les décennies précédentes s'avèrent de plus en plus inadéquates pour répondre aux défis du temps présent. D'autre part, les transformations de la rhétorique économique comme le renouveau libéral ont constitué un vaste répertoire international où chacun des gouvernements étudiés, quelle que soit son orientation doctrinale, a largement puisé des techniques et des arguments nouveaux pour réorienter son action. Toutefois, dans aucun cas, ces réorientations ne peuvent s'analyser comme l'application pure et simple d'une nouvelle doctrine sur un terrain rendu vierge par les échecs des modèles anciens. Partout ces nouveaux courants intellectuels font l'objet d'une réception différentielle qui révèle à la fois la permanence de modèles anciens avec lesquels il faut composer et les contradictions internes du nouveau programme: c'est ce champ intermédiaire entre les batailles

Introdoction

Il

d'idées et les pratiques gouvernementales que cette recherche s'est efforcée d'éclairer. Ce faisant, nous entendions ouvrir une voie qui a été peu approfondie dans les études nationales et encore moins dans les recherches comparatives en matière de politiques publiques. Il y avait une zone d'ombre à explorer : l'histoire des idées, la philosophie politique étudient les grands débats qui animent les forums intellectuels; les spécialistes de l'opinion publique, la réception de ceux-ci dans des publics plus vastes. De leur côté, les spécialistes des politiques publiques ont eu plus souvent à coeur de suivre leur parcours dans les arcanes de la mise en oeuvre, en considérant les objectifs de la politique comme une donnée circonscrite par le "décideur". Aussi bien les processus de réception de ces grands courants intellectuels, leur mobilisation dans la construction des problèmes et de leur mode de traitement, leur traduction en un ensemble de recettes guidant la pratique des politiques publiques, l'ensemble de ce champ était manifestement sous-développé par rapport au reste de la discipline. Cette remarque est encore plus vraie pour les travaux comparatifs en science politique: ceux-ci ont certes dépassé depuis longtemps les confrontations simplistes des performances et de la couleur politique; avec les analyses néo-corporatistes et/ou néoinstitutionnalistes, un riche savoir a commencé à s'accumuler qui montre comment interagissent réseaux institutionnels et mode de structuration des intérêts sociaux dans la conduite des politiques publiques. Mais dans cette piste, la question du rôle de l'expertise, des idées et des symboles, ne constitue pas encore le filon le plus exploité. Cet ouvrage permet désormais de mieux baliser ce champ. Il ne saurait être question ici de résumer en quelques lignes la richesse des contributions présentées dans ce volume. Mais je voudrais plutôt suggérer, du point de vue du responsable de cette recherche collective, quelques points de repère pour leur lecture. Les remarques qui suivent se référeront successivement à la structuration des débats et des controverses, au processus de changement dans les représentations et enfin à la réception différentielle du néolibéralisme dans ces différents systèmes.

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Traditionnellement les travaux sur les politiques publiques évoquent en termes très généraux et vagues la manière dont le climat intellectuel, les variations de l'ambiance idéologique et politique imprègnent les interprétations plus spécifiques des politiques publiques. Ils utilisent des notions plus ou moins savantes qui vont du consensus modernisateur au "modèle keynésien-fordiste" en passant par toutes les versions possibles de l'idée de paradigme. Nous avions pour notre part sacrifié à cette tendance en avançant la notion de référentiel global comme instrument de mise en cohérence, par une élite dirigeante, d'une société sectorisée. Mais le terrain de recherche adopté nous contraint à des conceptualisations beaucoup plus fines dans la mesure où la dislocation même du consensus en place ne s'opère ni au même rythme, ni avec la même ampleur, ni avec les mêmes protagonistes dans les différents forums des politiques publiques. Schématiquement, on peut ainsi définir trois types de forum où le débat se déroule autour d'enjeux et de règles d'argumentation spécifiques. Nous les aborderons ici dans l'ordre de leur plus ou moins grande réceptivité au programme néo-libéral. Dans la plupart des pays étudiés, ce sont les forums scientifiques des économistes qui, dans les années 1970, se révéleront les plus sensibles à ce nouveau message. En effet, dans une communauté scientifique internationale largement dominée par sa branche américaine, la course aux prestiges et aux honneurs passe logiquement par la recherche de l'excellence à l'intérieur du paradigme dominant. Aussi bien, après avoir doctement instruit la théorie des échecs du marché dans les décennies précédentes, les économistes européens qui voulaient briller sur la scène internationale, voire aspirer au Nobel, se découvrirent une ferveur nouvelle pour construire la théorie des défaillances de l'action publique. On aura garde cependant de distinguer dans le groupe des économistes ceux qui opèrent d'abord sur la scène scientifique (et qui sont par là plus sensibles aux variations paradigmatiques de la discipline) de ceux qui agissent d'abord comme conseillers des gouvernements et qui doivent alors faire entrer d'autres variables dans leurs discours et leurs stratégies. La période étudiée est caractérisée par l'importance accrue des décalages entre la controverse

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scientifique et les débats qui animent les forums de la communication politique. Alors que dans la période de croissance, paradigme keynésien et consensus modernisateur faisaient bon ménage dans la rhétorique politique, les années soixante-dix et quatre-vingt sont plutôt marquées par des dissonances dans la manière de poser les termes du débat entre ces différentes scènes. C'est qu'en effet la bataille des mots sur la scène politique obéit à d'autres règles que la controverse scientifique. Son enjeu n'est plus la pertinence d'un savoir, mais la conquête du pouvoir politique. Il en résulte un mode spécifique de construction de la réalité sociale. Il s'agit ici de sélectionner parmi l'ensemble des conflits et des problèmes sociaux ceux qui formeront les lignes de clivage dominant le débat politique et leur mode de traitement. Ce faisant, un double effet est recherché: souder une coalition socio-politique aussi vaste que possible pour accéder au pouvoir, marginaliser les rivaux en mettant en valeur leurs divisions internes, leur incompétence et leurs inaptitudes à formuler des réponses acceptables à ces problèmes. Les années soixante-dix sont marquées par l'effritement des grands points de repère qui structuraient le débat politique. Celui-ci était fondé sur deux paramètres complémentaires: la régulation des conflits internes entre protagonistes de la production, la survie des démocraties dans un contexte de guerre froide. Aujourd'hui, la rhétorique politique doit laisser une place à des intérêts jusqu'ici diffus, mais qui s'affirment avec la poussée des mouvements écologistes et consuméristes et l'adversaire externe change de visage: ce n'est plus le Leviathan soviétique en voie de décomposition, mais plutôt les forces qui s'affrontent dans une guerre économique mondiale. Nommer ces forces, tracer le cercle nouveau des alliés et des adversaires devient alors peu à peu la nouvelle ligne de clivage d'un débat politique où abondent les métaphores belliqueuses: exaltation des bons capitaines (les grands entrepreneurs) et des combattants courageux, dénonciation des planqués et de la cinquième colonne (les immigrés), abandon des trainards et consentement au sacrifice des plus faibles, stigmatisation des nouveaux adversaires (nouveaux pays industrialisés), recherche de nouveaux alliés (Europe). Ainsi se dessinent les termes d'une nouvelle rhétorique politique dans lesquels une version simpliste du néo-

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libéralisme, comme darwinisme social, a pu aisément se couler. Celle-ci se révéla un puissant argumentaire pour les partis d'opposition. Ceux-ci réussirent, en Angleterre, en Allemagne et en France, à gagner la bataille des mots contre les tenants d'un compromis social keynésien qui ne semblait plus pouvoir tenir ses promesses. Cependant cette victoire sur la scène de la communication politique ne signifiait nullement une conversion totale des sociétés concernées à ces nouvelles orientations. En effet, la transformation de la rhétorique politique ne s'appuie pas automatiquement sur un changement dans les attitudes fondamentales de la culture politique, comme en témoigne l'attachement persistant des opinions aux droits et aux institutions de l'Etat-providence. De plus, l'expérience gouvernementale a souvent révélé la fragilité des programmes radicaux envisagés dans l'opposition: à considérer, par exemple, l'extrême prudence avec laquelle la CDU s'est engagée dans le programme des réformes qu'elle avait conçu avec son allié libéral, on ne peut s'empêcher de penser que le mythe du grand tournant avait d'abord pour fonction de souder la coalition des libéraux et des chrétiens démocrates plutôt que d'engager la révolution néo-conservatrice. Cette dernière remarque nous indique la présence d'un troisième type de forum, celui des communautés de politiques publiques. Par ce dernier terme, nous désignons la conduite des débats et des controverses dans les divers réseaux de politiques publiques. Elle renvoie au constat que l'action publique est le produit d'interactions complexes entre différents acteurs sociaux, plusieurs segments de l'appareil d'Etat, des experts reconnus, voir certains hommes politiques; l'enjeu de la négociation qui s'instaure entre ces protagonistes est alors la construction d'un compromis, d'un échange politique entre les principales parties prenantes. Celui-ci est prédéterminé et pérennisé par la construction d'un langage commun qui délimite étroitement le champ des alternatives acceptables. L'enjeu du débat n'est alors ni la rigueur scientifique du diagnostic, ni la conquête du pouvoir politique, mais un mode de définition de la réalité sociale qui rend possible la poursuite de l'échange politique. Rien d'étonnant dès lors si dans ce cadre les interprétations grandioses ont moins de poids que les normes, les savoirfaire et les recettes qui permettent d'orienter l'échange et la négociation. Autrement dit, la dynamique des débats au sein

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des communautés de politiques publiques est conditionnée par l'évolution des termes de l'échange au sein des réseaux. Si les recettes anciennes continuent à produire des résultats prévisibles et acceptables, il y a de fortes chances que les communautés des politiques publiques concernées restent insensibles aux évolutions des paradigmes scientifiques comme aux variations de la rhétorique politique. Si les recettes anciennes débouchent sur un échec avéré ou sont remises en cause par un protagoniste influent de l'échange, alors peut s'amorcer une mobilisation de ressources intellectuelles nouvelles élaborées dans d'autres forums. C'est ce qui explique notamment les grandes variations nationales et sectorielles repérées par les différents auteurs de cet ouvrage dans la réception du programme néo-libéral. Les débats sur les politiques publiques se développent ainsi sur une multiplicité de scènes, chacune étant régie par des enjeux et des règles spécifiques. Rien d'étonnant dès lors de constater, en période de recomposition, que le déphasage et la dissonance entre ces différentes sphères est plutôt la règle que l'exception dans la totalité des pays étudiés. Ces distorsions expliquent la tournure bien particulière qu'a prise le processus de transformation des modèles de référence des politiques publiques durant les années 1980. En effet, le type usuel d'analyse présente ces changements en termes de succession linéaire: selon ce modèle, quand les changements dans l'environnement ne peuvent plus être interprétés dans le référentiel ancien, surgiraient de nouvelles élites portées par une vision du monde plus adaptée et qui, au terme d'une confrontation plus ou moins longue, viendraient se substituer à l'ancienne. Ce schéma se révèle totalement inadapté pour interpréter les changements présentés dans ce volume. D'une part, dans la plupart des cas, les vecteurs de ces changements sont moins de nouvelles élites que des élites anciennes qui ont cherché, souvent avec succès, à pérenniser leur influence quitte à en modifier les orientations. Les promoteurs du néo-libéralisme sont le plus souvent des repentis, touchés par la grâce de ce nouveau verbe: le maître à penser du thatchérisme, Sir Keith Joseph, comme les professori italiens ou les économistes d'Etat français, avaient tous plaidé en faveur d'un vigoureux pilotage par l'Etat du

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développement économique et social avant de découvrir ses failles et les vertus dynamisantes du marché. A la reconversion des élites correspond, dans le contenu des représentations, l'importance des phénomènes de réinterprétation et de réutilisation de matériaux idéologiques plus ou moins anciens. La légitimité du programme néo-libéral a dépendu de la capacité de ses promoteurs à trouver des correspondants dans le répertoire symbolique des différentes cultures nationales: la réactivation du vieux fond libéral en Grande-Bretagne, de l'idée républicaine en France, a été plus favorable à la réception de ce programme que la tradition ordolibérale allemande ou le consensus interventionniste partagé par les partis de gouvernement et le parti communiste en Italie. Mais dans bien des cas, la résistance à une reconsidération radicale des principes d'action, n'a pas empêché de profonds infléchissements dans les pratiques. C'est notamment le cas dans le domaine de l'Etat-providence où l'hommage rendu dans la rhétorique politique aux institutions centrales de l'Etat-providence n'a pas empêché la multiplication des réaménagements pratiques, largement inspirés par la logique néo-libérale. La distinction opérée dans un autre texte par G. Majone entre le noyau dur et la ceinture périphérique des référentiels de politique publique permet sans doute de rendre compte de ce processus: les changements de représentation n'opèrent pas ici par la substitution des valeurs fondamentales et des principes stratégiques qui fondent une politique mais d'abord par l'application de recettes nouvelles fondées sur d'autres valeurs et d'autres modèles d'action à la mise en oeuvre de ces politiques. Ceci se traduit alors par un mélange de décisions nouvelles et de non-décisions qui modifie substantiellement la hiérarchie des objectifs et des secteurs. Le noyau dur et les institutions qui l'incarnent survivent, mais perdent ainsi peu à peu leur capacité d'organisation de l'action publique. Ce processus est particulièrement important pour comprendre la fortune différente du néo-libéralisme doctrinaire, avancé dans la rhétorique politique et du néolibéralisme gestionnaire qui pénètrent peu à peu les communautés des politiques publiques. On peut imputer au

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premier des changements spectaculaires autour de la privatisation des entreprises publiques et des échecs évidents dans bien d'autres secteurs. Mais le second semble jouer un rôle beaucoup plus durable dans la mesure où, se présentant comme un ensemble de savoir-faire pragmatiques, il se refuse à tenter de prendre de force certaines citadelles mais les vide peu à peu de toute influence en impulsant une autre logique aux programmes censés les mettre en oeuvre. Ainsi dans les changements de référentiel, la modification des recettes orientant la mise en oeuvre et le dépérissement consécutifs du noyau dur ancien sont un cas plus probable que la substitution d'un programme systématique à un autre. Comme on s'en doute, le choix entre la réforme globale et l'encerclement progressif dépend de la position des promoteurs de ces programmes nouveaux dans le système politique et plus indirectement des conditions dans lesquelles se réalisent les échanges qui structurent l'action publique. Dans le cas de la Grande-Bretagne, l'impulsion novatrice réside d'abord dans le gouvernement lui-même qui a puisé son expertise dans des institutions privées, les fameux "think tanks" néo-conservateurs, les éléments d'une politique publique nouvelle à imposer à des partenaires institutionnalisés et à des bureaucrates réticents. Ici prévaut donc le schéma de la réforme globale, même si les auteurs de la contribution britannique montrent combien cette stratégie volontariste a été mise en oeuvre avec plus de souplesse et d'opportunisme que l'on a l'habitude de le dire. Ailleurs, l'impulsion la plus significative vers le néo-libéralisme provient plutôt des experts qui alimentent en solutions et en recettes nouvelles les réseaux de la politique monétaire et économique. Leur influence ne se mesure pas tant par leurs capacités à faire vivre un grand dessein politique s'imposant à l'ensemble des acteurs que dans l'imposition d'un ensemble de contraintes qui modifient les termes des échanges politiques et les modalités de mise en oeuvre des différentes politiques sectorielles. Ici prévaut donc le processus d'encerclement du néo-libéralisme gestionnaire, qu'il soit porté par les financiers et économistes d'Etat en France, par les professori italiens ou par les experts du ministère de l'économie allemand.

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Quel que soit le processus de diffusion dominant, la réception du néo-libéralisme dans les pratiques gouvernementales obéit à une même règle: l'introduction d'un nouveau programme ne dépend ni de sa qualité comme outil de connaissance, ni même de sa proximité avec les symboles maniés dans la rhétorique politique, mais d'abord du niveau d'usure des recettes qui orientaient jusque-là les échanges politiques. Autrement dit les réorientations de politiques ne sont survenues que dans les cas d'échecs avérés des modèles 'de référence antérieurs. Cette hypothèse permet de rendre compte des trajectoires apparemment paradoxales suivies par les différents Etats durant la période étudiée: le degré de réceptivité au néo-libéralisme ne semble pas dépendre étroitement de l'orientation idéologique des partis au pouvoir. A bien des égards, il a été plus fort en France durant une décennie de présidence socialiste que dans l'Allemagne Fédérale où une coalition portée au pouvoir sur le thème du grand tournant, a maintenu, voire renforcé, les mécanismes de la concertation sociale et les prestations de l'Etat-providence. Si des convergences devaient se dessiner, elles opposeraient ainsi plutôt la France et la GrandeBretagne à l'Allemagne et à l'Italie où la pénétration des recettes néo-libérales ne devient significative qu'à l'orée des années 1990. Cette typologie fondée sur les politiques économiques et sociales est démentie par la contribution consacrée aux télécommunications qui rapprochent plutôt la France et l'Allemagne d'une part, la Grande Bretagne et l'Italie de l'autre. Mais elle ne dément pas la proposition générale qui la soustend : c'est le relatif succès de la modernisation de ce secteur qui explique une faible réceptivité au programme néo-libéral, dans ces deux premiers pays, ses difficultés au contraire qui permettent de comprendre que les télécommunications soient devenues un terrain privilégié d'exercice pour le volontarisme thatchérien. Ces rapprochements inattendus mettent en lumière le rôle des débats de politiques dans les processus permanents de négociation et d'échange qui caractérisent l'Etat en interaction: la réception de nouveaux diagnostics et de nouvelles solutions dépend en fin de compte de leur capacité à fixer les termes d'un nouveau compromis entre les

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différents acteurs composant les réseaux de politiques publiques. Encore faut-il au préalable que la modification des bases mêmes de ce compromis soit considérée comme nécessaire par un ou plusieurs des acteurs influents de ces réseaux. En effet toutes modifications substantielles des modèles de référence structurant l'action publique comportent un coût politique important dans la mesure où il implique une renégociation toujours aléatoire des conditions mêmes de l'échange politique. C'est ce qui explique que l'on ne s'engage dans cette aventure que dans la mesure où ces compromis s'avèrent clairement inadéquats pour répondre à la situation présente. Ainsi le volontarisme thatchérien est à la mesure des désillusions causées par l'incapacité des modèles anciens à enrayer le déclin économique. De même c'est la menace de devoir se soumettre aux injonctions du FMI pour régler des difficultés financières croissantes qui conduit le gouvernement socialiste français à une révision radicale de sa stratégie. A l'inverse, en Allemagne, jusqu'à la réunification du moins, les velléités libérales du FDP ont peu de prise sur un système d'échanges politiques qui ne semble pas avoir épuisé ses capacités d'adaptation. De même, en Italie, le recours grandissant à l'économie informelle explique aussi l'introduction tardive du programme néo-libéral : pourquoi changer les compromis acquis tant que des arrangements souterrains permettent d'en infléchir le sens pour les adapter à de nouvelles situations? La pénétration du néo-libéralisme apparaît donc d'autant plus forte que sont ébranlées dans un pays donné les données de base qui fondaient les systèmes d'échange politique. Le repérage des acteurs influents qui se sont saisis de ce programme permet de percevoir la portée de ce changement: en règle générale, on peut poser que, dans aucun des cas nationaux étudiés, la promotion du néolibéralisme n'est venue des acteurs sociaux eux-mêmes; il est frappant de noter que seule la contribution concernant la Communauté Européenne, attribue un rôle moteur aux organisations patronales dans cette entreprise. Le néolibéralisme se présente surtout comme un argumentaire puissant entre les mains d'acteurs politiques visant à modifier les termes des échanges politiques au nom d'une exigence de survie nationale. La lutte acharnée menée par le

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gouvernement Thatcher contre toute formule de gestion concertée des politiques ne constitue pas une exception, mais plutôt la version extrême d'une tendance beaucoup plus générale à la réaffirmation du politique face aux réseaux de négociation institutionnalisée entre grands partenaires sociaux. L'irrésistible déclin du Plan et des organisations syndicales en France, la rupture de certains grands compromis sociaux conclus dans les années soixante-dix en Italie, voire le rôle accru des organisations partisanes en Allemagne pour délimiter le champ des arrangements concertés, tous ces processus désignent une même direction: celle d'une remise en cause plus ou moins systématique par les acteurs politiques des modèles de concertation caractéristiques des années de croissance. Exposer les raisons dernières pour lesquelles ces formes de construction des compromis se sont révélées inadéquates, dépasse l'objet de cette introduction. Mais l'on peut ici indiquer une ligne directrice. Des systèmes d'échange où la régulation concertée, conventionnelle, prévaut, ne peuvent se développer que dans le cas de jeu à somme positive. Croissance et inflation en facilitent donc l'essor. Dans une période de ralentissement de la croissance et de rigueur monétaire se multiplient au contraire les jeux à somme nulle et, avec eux, la nécessité d'une régulation externe faisant une plus grande place à la contrainte. Le néo-libéralisme promu au nom du retrait de l'Etat apparaît ainsi comme un outil de réaffirmation du politique. Il signe moins la mort de l'Etat qu'un nouveau style d'action publique moins dépendant des grands partenaires sociaux, moins enclin à produire directement des services ou à organiser la redistribution des ressources. Dans cette démarche où les collectivités publiques se veulent être moins des acteurs que des arbitres du jeu social, la Communauté Economique Européenne jouerait ainsi un rôle pionnier bien analysé dans ce volume. Un rôle pionnier mais pas isolé. Toutes les recherches réunies dans ce volume repèrent le même mouvement. Annoncé comme le début d'une ère de régression de la puissance étatique, le programme néo-libéral en Europe s'est mué en une vaste entreprise de transformation des Etats.

France: la consécration républicaine du néo-libéralisme.
Bruno Jobert et Bruno Théret

Après la deuxième guerre mondiale, la France a pu apparaître comme un modèle attractif d'organisation de la modernisation économique. Ainsi jusqu'aux années 70, toute une série d'ouvrages apparurent qui en délimitaient les contours (Shonfield, 1967; Zysman, 1983). Ces travaux mettaient en valeur le rôle d'une élite issue de la haute fonction publique et qui, s'appuyant sur un dispositif institutionnel puissant de financement et de concertation, avait su peu à peu acclimater, par une politique sociale active, l'idée d'une croissance économique for~e, ouverte et équilibrée. En écho à ces travaux, d'autres Etats européens tentaient d'acclimater chez eux les institutions originales de la planification française qui leur semblaient tracer une voie nouvelle entre l'étatisme et le libéralisme (Hayward, 1986). Vingt ans plus tard, le modèle France ne fait plus recette, même auprès de ceux qui s'en étaient faits les hérauts. A l'inverse, c'est le débat public français qui est empli d'évocations des expériences étrangères à suivre pour sortir le pays de ses embarras. Certes la cote des différents modèles varie selon la conjoncture et l'orientation partisane. Au début des années 80, l'opposition droite-gauche prenait volontiers la forme d'une confrontation entre l'Amérique de Reagan, la Grande-Bretagne de Mme Thatcher, et la Scandinavie social-démocrate. Un peu plus tard l'affirmation de la puissance japonaise a suscité un fort courant de pèlerinage des dirigeants français vers l'archipel nippon, un mouvement d'intérêt qui peut se comparer, selon certains observateurs, à la nécessaire traversée de l'Atlantique pour les élites modernisatrices de l'époque du Plan Monnet. Toutefois, les succès mitigés des premiers, la singularité

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Bruno Jobert er Bruno

Théret

exotique du second, ont conduit finalement outre-Rhin les chercheurs de modèles de référence (Albert, 1991). Désormais, les regards se tournent vers une Allemagne qui, pour la droite, est le modèle de la vertu financière tandis que la gauche lui envie la qualité de ses formes de concertation. Plus encore, l'évocation de l'Allemagne exprime la recherche inquiète de la synthèse perdue, celle d'une articulation viable entre les exigences de la compétitivité internationale et celles de la cohésion sociale. Sans doute a-t-on assisté également dans la dernière période à un retour en force du discours sur la spécificité française, amorcée avec la commémoration de la Révolution; les vertus de la République, les droits et les devoirs du citoyen, la fraternité et la solidarité reprennent une place significative dans le discours politique. Mais cette rhétorique républicaine apparaît plutôt comme l'habillage cosmétique de la fracture grandissante entre la stratégie macro-économique et la gestion de l'exclusion. Elle n'en indique pas moins que la célébration des charmes rhénans ne suffit pas à combler le fossé entre un référentiel des politiques économiques structuré par l'idéologie libérale des financiers et une représentation des politiques sociales où l'hommage rituel aux grands principes fondateurs se double d'une réorientation des pratiques inspirées par une autre logique. Comment en est-on arrivé là ? Comment rendre compte de cette réception différentielle du modèle néolibéral dans la société française? L'hypothèse qui sera développée ici est la suivante. Cette évolution intellectuelle constitue le stade ultime de la grande invasion (ou de la reconquête, si avec Christophe Charle, on considère que la fusion des élites politiques et des élites administratives est en France la situation "normale") par l'élite dirigeante issue de la haute fonction publique des principaux centres de pouvoirs économiques et politiques. Convertie à un néo-libéralisme instrumentalisé à cette fin, cette élite a tenté en retour d'en fonder la légitimité par une réinterprétation de l'idée de solidarité républicaine. Avant d'envisager cette évolution il faut mettre en scène les agents et les institutions qui en sont le moteur. Il ne suffit pas pour cela de retracer la monopolisation croissante

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de l'expertise par les agents de l'Etat; la période récente est aussi caractérisée par une homogénéisation de leurs orientations qui contraste avec le pluralisme interne qui avait caractérisé la période antérieure (I). Ce cadre institutionnel une fois posé, il est possible d'aborder le grand tournant des années 83 ; loin d'être un simple résultat des circonstances extérieures, la stratégie qui s'inaugure à cette date s'explique d'abord par l'usure confirmée des modèles anciens et l'élimination rapide d'orientations alternatives, mais sa permanence, au delà de la crise conjoncturelle qui en a provoqué l'introduction, résulte plutôt des modifications en profondeur du climat intellectuel durant les années 70 et de son ancrage dans un grand dessein politique européen (VI). La fortune des idées néo-libérales a été conditionnée par son insertion dans la rhétorique républicaine; celle-ci impliquait à la fois un divorce et un mariage. La dernière section montre ainsi comment la rupture des connivences établies dans la période précédente entre le néo-libéralisme et la nouvelle droite autoritaire a permis à la droite de gagner la bataille des mots. Mais l'expérience de la première cohabitation a marqué les limites du néo-libéralisme doctrinaire, plus particulièrement quand celui-ci prétend passer aux pertes et profits l'héritage de l'Etat-providence. Elle n'a pas signé pour autant la défaite du néo-libéralisme. Mais c'est une version originale de celui-ci qui forge un nouveau consensus. L'attaque frontale contre le Welfare State à la française cesse mais il est l'objet d'une réinterprétation profonde où l'instillation des recettes du néo-libéralisme gestionnaire est légitimée par la substitution de la solidarité républicaine à la réduction des inégalités sociales comme principe directeur de l'Etat social.

-1La grande invasion et l'achèvement du processus de monopolisation de l'expertise publique
L'irrésistible ascension du néo-libéralisme s'est nourrie de l'érosion des modèles de référence concurrents et de l'étiolement des fractions des élites qui en étaient les porteuses. Les alternances gouvernementales répétées apparaissent comme autant de démonstrations des limites du

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volontarisme politique. L'inefficacité vérifiée des recettes et des modèles qui orientaient l'action publique durant la période de forte croissance rend inopérant le consensus inflationniste qui cimentait jusqu'à lors le compromis entre l'élite dirigeante et les partenaires sociaux. C'est de la même élite que viendra la formulation d'une stratégie économique alternative, synthétisée par la notion de désinflation compétitive. Comme nous le verrons, le grand tournant de 1983 n'est pas seulement le produit d'une réponse improvisée à une conjoncture économique et financière incontrôlée, il est aussi le résultat d'une révision en profondeur des outils intellectuels de l'élite politicoadministrative: la pénétration de nouvelles approches économiques dans les centres d'expertises de l'Etat précède de près de dix ans leur utilisation rhétorique quand viendra le moment de légitimer le recours aux recettes classiques des financiers pour accompagner la poursui te de l'internationalisation de l'économie française. Malgré les fastes du Panthéon, l'apparition miraculeuse des fleurs entre les mains du nouveau président, tandis que résonne l'Hymne à la Joie, malgré les accents révolutionnaires du Congrès de Valence, 1981 ne peut être comparé à 1945. Le nouveau pouvoir n'arrivait pas porté par une mobilisation puissante de la société civile pour construire un nouveau visage de la société française. Prévalait plutôt la lassitude vis-à-vis d'équipes politiques usées par des décennies de pouvoir. C'est pourquoi les images véhiculées dans la première période du gouvernement de la gauche mirent d'abord l'accent sur la permanence et non sur la mutation. Si changement il devait y avoir, ce serait un changement tranquille, tempéré par le bon sens des notables de gauche qui avaient conquis récemment nombre de mairies. L'affiche représentant le futur président à l'ombre d'un clocher de village, de même que son langage qui empruntait ses mots plus à un discours de la République des avocats qu'au répertoire socialiste, son choix initial de mettre à des postes de commandes les maires de Lille et de Marseille, tout cela indiquait l'intention de marquer la revanche des notables sur un appareil d'Etat trop longtemps approprié par une même mouvance politique. Cette revanche était rendue crédible par

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l'alliance que ces nouveaux notables avaient su passer avec une élite intellectuelle comprenant de nombreux experts dans la plupart des secteurs de l'action publique. L'alliance du notable et de la science ainsi reconstituée fleurait bon la Ille République et semblait ainsi garantir un changement paisible, plutôt étape dans une longue tradition parfaitement assumée que mutation radicale. Dès les origines se dessine ainsi ce qui deviendra le fil directeur de cette décennie de présidence socialiste. Non pas la mobilisation des organisations sociales de classe (parti, syndicats, associations) car, comme nous le verrons plus loin, l'hypothèse social-démocrate n'a pas survécu à l'épreuve de la rigueur, et de toutes manières elle n'était pas au coeur de la culture mitterrandienne. Mais l'affirmation du génie national par le monarque républicain n'est plus, dès 1983, que le contrepoint idéologique obligé d'une gestion néo-libérale à laquelle les fractions les plus jeunes de l'élite dirigeante sont déjà converties depuis plusieurs années. L'arrivée de la gauche au pouvoir va parachever ainsi l'invasion de la société française par un groupe social qui, bien qu'issu de l'Etat, fera du néo-libéralisme anti-étatique un outil puissant d'élimination de ses concurrents. S'interroger sur le rapport entre idées, représentations et politiques publiques en France implique alors de porter d'abord un regard sur les experts économistes d'Etat puisque ceux-ci jouent désormais un rôle essentiel de médiation, de filtrage et de construction des termes du débat social. A bien des égards, l'expertise sociale et économique a toujours été en France un monopole d'Etat. Le monopole est à peu près total en ce qui concerne la statistique et la mise en oeuvre d'outils sophistiqués de prévision. Mais l'emprise de l'Etat va bien au-delà de la simple fourniture des données statistiques nécessaires à la conduite des politiques économiques et sociales. Ce sont également des experts d'Etat qui exercent le pouvoir d'interprétation de ces données en vue d'orienter l'action publique (lobert, 1981). Toutefois, au sein de ce parti unique des experts, il existait jusqu'au début des années 80 un certain pluralisme qui, à partir de cette date, va s'estomper radicalement. Ce déclin du pluralisme va de pair avec la conquête de l'hégémonie au sein de ce "parti" par l'expertise économiste, celle-ci

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connaissant simultanément professionnelle.

un processus de normalisation

Le déclin du pluralisme interne à l'administration Au début des années 70, Lucien Nizard avait tracé les frontières d'une "communauté des planificateurs"; il s'agissait plutôt d'un réseau, d'une galaxie réunissant les services des études macro-économiques de l'INSEE, la Direction de la Prévision (DP), et le Commissariat général du Plan. Ce réseau, qui a largement fourni en argumentaire les courants modernisateurs, ne constituait pas un milieu homogène: les statuts étaient très divers, les fonctionnaires des Grands Corps y cotoyaient des contractuels et les idéologies différaient également beaucoup. C'était encore l'époque où certains hauts fonctionnaires en disgrâce préféraient préparer leur retour aux affaires dans des services d'études plutôt que de pantoufler. Mais c'est souvent parmi les contractuels que se trouvaient les ingénieurs "civils" qui, tout en ne cachant pas leurs opinions contestataires se spécialisaient dans la construction des modèles macroéconométriques "keynésiens". Si les gouvernements conservateurs de l'époque toléraient une telle diversité à la frange des centres vitaux de pouvoir de l'Etat, c'est qu'ils y trouvaient avantage. Sans doute pouvaient-ils ainsi ouvrir beaucoup plus largement l'éventail des choix face à des administrations comme le Trésor et la Direction du Budget qui, au sein du ministère des Finance.s, étaient restés fidèles à une tradition libérale monétariste plus soucieuse du maintien des équilibres monétaires et budgétaires que de perspectives à long terme - mais n'était-ce point leur office? La monopolisation de l'expertise par l'Etat n'excluait donc pas à cette époque une certaine forme de pluralisme contribuant fortement à asseoir la légitimité des organes qui en étaient les porteurs. Au-delà des étiquettes politiques, ce pluralisme reflétait sans doute aussi la diversité des courants qui traversaient l'élite modernisatrice et sa rivalité permanente avec les gardiens de l'orthodoxie financière au sein de l'appareil d'Etat.

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L'évolution qui s'amorce dans le milieu des années 70 est marquée par une homogénéisation beaucoup plus grande du milieu des économistes d'Etat et par l'érosion conséquente du pluralisme. Cette homogénéisation s'exprime d'abord dans l'évolution des statuts professionnels. Les contractuels sont peu à peu éliminés des services d'étude tandis que s'affirme dans la plupart d'entre eux le poids du corps des administrateurs de l'INSEE. Désireux d'acquérir une visibilité internationale dans une discipline scientifique très dominée par les EtatsUnis, rêvant sans doute d'un Nobel pour leur leader, les fonctionnaires-économistes de la mouvance d'E. Malinvaud, Directeur de la DP puis de l'INSEE, vont impulser une reconversion en profondeur de l'orientation de la formation à l'ENSAE et des études et recherches conduites par les institutions publiques d'économie. L'obtention d'un prestige international nécessaire pour s'imposer à l'intérieur ne passet-elle pas par l'excellence au sein du paradigme dominant, "excellence" qui elle-même implique la reprise sans trop de retard des idées à la mode lancées outre-Atlantique par les outsiders de la profession (Théret, 1993). D'où cette mobilisation par les économistes d'Etat français, en dépit de leur fort parfum d'ésotérisme, des thèmes de la "nouvelle économie" néo-libérale qui faisaient déjà depuis plusieurs années les choux gras des étudiants de Sciences Po (Kesler, 1985). Ainsi, la maîtrise d'un savoir strictement délimité et dont la qualité scientifique était avérée par, voire fondée sur, sa réputation internationale, a servi d'outil puissant de construction d'une identité professionnelle spécifique des économistes de l'administration tant vis-à-vis des autres corps plus généralistes de hauts fonctionnaires que des économistes universitaires. Le même processus permettait en outre à une des fractions de la profession issue de l'Ecole Polytechnique et passée par l'ENSAE d'assurer sa domination sur l'ensemble en coupant aux rivaux potentiels l'accès aux ressources permettant de s'inscrire dans la compétition, celles-ci étant concentrées dans les centres étatiques d'expertise. Ce double mouvement combiné de promotion d'un corps et d'adhésion à une science normalisée modifie sensiblement les données sur lesquelles se fondait le pluralisme passé de l'expertise économique. Le vieux clivage

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entre les macro-économistes de la communauté des planificateurs et les orthodoxes de la finance perd de son acuité quand s'affirme la réconciliation du corps des fonctionnaires-économistes avec les principes centraux du néo-libéralisme. Dès lors la DP investie par ces nouvelles troupes et purgée de ses contractuels déviants n'a plus de raison de se poser comme une maison à part au sein des Finances. Symboliquement ses "divisions", alignées notamment pour mener la bataille de l'intelligence contre les parti-pris étroitement monétaristes du Trésor, deviennent comme dans le reste du ministère de simples "bureaux", chargés d'enregistrer, d'évaluer et de transcrire en termes économiques les demandes émanant du Cabinet du ministre. La DP devient ainsi un service parmi d'autres du ministère de l'Economie, des Finances et du Budget, et ses responsables se montrent désormais plus soucieux d'anticiper sur les demandes et les stratégies des autres directions que d'esquisser, comme autrefois, des stratégies alternatives en coopération avec d'autres institutions extérieures comme le Commissariat au Plan. La présence simultanée à la tête de la DP et à celle de l'INSEE de directeurs appartenant au même courant permet de prendre la mesure de la concentration et de l'unité idéologique présente de l'expertise économique au ministère des Finances (Champsaur, 1992). L'hégémonie des experts de ce ministère est encore renforcée par l'effondrement des services d'études dépendant d'autres ministères. Singulière période que la décennie 80 où se développe un discours consensuel sur l'Etat stratège, tandis que les rares cellules d'études ministériel~es existantes sont les premières victimes des impératifs de rigueur et de la crispation sur les statuts de la fonction publique! La clé de cette contradiction est sans doute à rechercher dans la stratégie des corps: durant la même période, les services statistiques ont, eux, tendance à s'étoffer et la tendance est alors à l'absorption des débris des cellules d'étude existantes par ces services. Quand se reconstituent durant ces derniers mois des Directions centrales d'étude de prospective ou de recherche, ce sont des administrateurs de l'INSEE qui en prennent la tête. L'irrésistible déclin du Plan durant la décennie apparaît comme le symptôme le plus frappant de la dispersion du groupe qui en avait été le promoteur durant la

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période précédente (Belorgey, 1991). En effet le Commissariat au Plan semblait promis à un brillant avenir avec l'arrivée de la gauche au pouvoir. La planification n'était-elle pas le symbole de cette voie française qui, entre le libéralisme sauvage et l'étatisme totalitaire, conduisait vers un socialisme démocratique rénové? Une bonne part des experts les plus éminents du PS n'avait-elle pas eu une expérience professionnelle importante au Commissariat au Plan? Il ne suffisait pas pourtant que les anciens experts du Plan peuplent les cabinets ou occupent des positions ministérielles pour consacrer son influence. Le déclin de cette institution s'accentue durant toute la décennie au fur et à mesure que se renforcent les influences néo-libérales. Elle ne se redresse quelque peu qu'en fin de période avec le XIème Plan, quand l'échec des recettes libérales se confirme et qu'arrivent en France les premiers échos du retour en faveur de l'Etat et des services publics dans la science économique internationale. Enfin, la conquête de positions de pouvoir par d'anciens membres du réseau des planificateurs ne consacre pas l'hégémonie de la vision du monde dont ils avaient pu être à un moment les porteurs. Bon nombre d'entre eux proclameront au contraire avec le zèle des nouveaux convertis les valeurs de la nouvelle orthodoxie et ceci d'autant plus aisément qu'elle leur permet de justifier leurs propres parcours professionnels. La réconciliation de l'Entreprise et de la Gauche est bienvenue quand, parvenue au sommet de l'Etat, une élite voit grandes ouvertes les portes qui mènent aux délices rémunérateurs du pantouflage... . L'absence de relais externe aux effets pertinents La réduction du pluralisme idéologique et professionnel interne à l'expertise économique d'Etat n'est pas véritablement compensée durant toute la période par la reconstitution d'un pluralisme externe. La faiblesse traditionnelle des organisations syndicales et patronales a plutôt eu tendance à se renforcer. Aucune de ces organisations n'a manifesté les capacités de contribuer de façon décisive à la construction des termes mêmes dans lesquels se joue le débat social. Le patronat, par exemple, était trop divisé entre une longue tradition d'osmose avec l'appareil d'Etat et les

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stratégies de redéploiement international de certains de ses membres; ou encore entre les tenants de l'autoritarisme patronal et les partisans d'une mobilisation plus souple des ressources humaines qui trouverait son modèle dans l'entreprise japonaise ou allemande. Ainsi, empêtré dans ses conflits internes, faiblement doté en ressources d'expertise, le CNPF ne peut être considéré comme le principal promoteur des idéologies néo-libérales en France (Weber, 1991). Du côté syndical, l'implosion intellectuelle de la CGT trouve son pendant dans le désarroi de la CFDT qui avait pourtant joué un rôle crucial dans la promotion d'un certain nombre de thèmes-clé de la nouvelle gauche notamment à travers ses revues, son bureau de recherches économiques et son syndicat des cadres. De même que pour les hommes du Plan auxquels bien des liens les réunissaient, l'aspiration au sommet de l'Etat d'une partie de l'élite cédétiste, n'implique pas pour autant la consécration de leurs idées; l'impératif de gestion a prévalu dès lors sur un projet ambigu balançant entre l'autogestion et la cogestion, entre un recentrage réformiste et la visée d'une réconciliation des intérêts des salariés stables avec ceux des victimes de la précarité et de l'exclusion. Pas plus que la communauté des planificateurs, la mouvance intellectuelle des chrétiens de gauche où se retrouvaient les anciens de la lEC et les militants de la CFDT n'a résisté à l'épreuve du pouvoir et du changement social. Cette expertise pluraliste que les partenaires sociaux n'arrivaient pas à construire eux-mêmes" c'est l'Etat lui-même qui a tenté de l'instituer, ce qui témoigne en soi de la faiblesse de l'expertise éman'ant de la société civile au moment même où on dresse un constat d'essoufflement de "l'économie concertée" (Plassard, 1983). Ainsi dans le rapport Lenoir-Prot sur "L'information économique et sociale" publié en 1979 et qui est l'acte de naissance des nouveaux instituts d'expertise économique "en marge de l'administration", on peut lire: "La France dispose, pour les tâches de prévision, d'un potentiel non négligeable (...) en forte croissance (.. .). Mais il s'agit d'un oligopole administratif constitué de l'INSEE et de la Direction de la Prévision. (...) Personne, hors de l'Etat, n'a fait l'effort de bâtir un instrument de grande dimension (.. .). Alors que la réflexion sur l'avenir est

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essentielle pour tous, les activités de prévision ne sont pas devenues l'affaire de tous comme aux Etats-Unis ou en Allemagne. La qualité du débat démocratique s'en trouve altérée" (p. 139, cité par Sarre, 1983). A la suite de ce rapport de commande qui met en scène l'alibi démocratique, et comme s'il s'agissait de compenser la monopolisation et la normalisation en cours au sein des instances publiques d'expertise, le gouvernement de Raymond Barre, puis dans sa foulée, celui de Pierre Mauroy, entreprennent à partir de 1980 de construire trois pôles nouveaux d'analyse économique sous la forme d'instituts scientifiques organiquement liés aux diverses forces sociales et distincts de la puissance publique" (Plassard, 1983). Entre le premier n~, en ] 980-81, l'IPECODE - Institut de Prévisions Economiques et Financières pour le Développement des Entreprises - lié au patronat, et le dernier, en 1982, l'IRES Institut de Recherches Economiques et Sociales - "au service des organisations syndicales représentatives des travailleurs", s'insère l'OFCE, placé dans l'orbite de l'Institut d'Etudes Politiques de Paris et constituant le pôle universitaire du dispositif. Même si on ne peut ici faire un bilan détaillé du fonctionnement de ces centres d'analyse économique, il est possible d'affirmer au vu de plus de dix années de leur existence, que la présence des deux premiers de ces instituts n'a pas modifié sensiblement les formes de la concertation sociale; elle n'a pas doté les partenaires sociaux d'une expertise propre leur permettant de dialoguer à armes plus égales avec le gouvernement ou de saisir l'opinion publique d'orientations alternatives. De l'aveu même de certains de leurs responsables, ils n'ont guère acquis une autorité intellectuelle suffisante, comparable par exemple à celle des instituts allemands équivalents qui avaient été pris comme modèle dans le projet initial du gouvernement Barre. L'OFCE semble avoir joué, quant à elle, un rôle plus actif dans la formation de l'opinion, notamment grâce à ses liaisons plus étroites avec la presse et les parlementaires. Dans cette très timide ouverture vers un pluralisme de l'expertise économique, le CEPII et le CERC - des organismes relevant de l'administration pourtant - ont joué également un rôle sensible, le premier de par ses interprétations originales de l'évolution de l'économie

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internationale, le second en mettant tout le poids de son indépendance intellectuelle reconnue dans le constat dérangeant d'une aggravation lourde des inégalités sociales et de l'exclusion durant la décennie. Mais ces diverses institutions restent de petites tailles et très éloignées des centres vitaux de la décision publique, ce qui n'est pas surprenant dès lors qu'on considère qu'une bonne partie d'entre eux a servi en fait de refuge - avec l'Université aux économistes à la fois rebutés par l'homogénéisation intellectuelle croissante des centres étatiques d'expertise et à la recherche de débouchés professionnels autres que la DP et l'INSEE dont les portes se refermaient à tous ceux qui n'étaient pas sortis de l'ENSAE ou de l'ENA. En tout état de cause, l'ensemble des centres d'expertise précédents reste dans une large mesure dépendant de l'administration pour ce qui concerne leurs ressources matérielles et intellectuelles. Leurs ressources propres sont insuffisantes pour qu'ils puissent élaborer leurs propres données; ils sont par ailleurs financés par l'Etat, et leur personnel leur est, pour une part notable, fourni à travers des mises à disposition de fonctionnaires. Aussi, plutôt que de centres indépendants d'expertise, il s'agit d'une ceinture périphérique de l'expertise étatique centrale où l'on a mis en réserve, sous le couvert d'un pluralisme de façade, un certain nombre de ressources momentanément dépréciées. La puissance de l'expertise d'Etat ne trouve pas non plus de contrepoids sérieux dans les organes qui structurent la société civile. Si les années 80 ont connu l'essor d'un journalisme nouveau d'investigation qui a contribué à mettre en lumière, sinon à limiter, les tentations des pouvoirs politiques de s'embarquer dans d'impossibles affaires, le journalisme économique français ne semble pas peser d'un grand poids dans la construction des orientations des politiques publiques. Il apparaît trop dépendant de ses sources d'information, pour l'essentiel situées au ministère des Finances; il ne peut, sans risque de les voir se tarir, argumenter en faveur d'orientations alternatives. Les institutions universitaires souffrent plus encore de cette situation de dépendance et de subordination face aux mastodontes de l'expertise administrative. Leurs

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