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Habitat social au Maghreb et au Sénégal

De
290 pages
A travers une approche comparative des politiques du logement et des dispositifs d'ingénierie sociale au Maghreb et en Afrique de l'Ouest, cette publication collective interroge les notions volontaristes et normatives de gouvernance urbaine et de participation appliquées au domaine de l'habitat. Les politiques de lutte contre la pauvreté et de résorption de l'habitat insalubre ainsi que la participation de la société civile facilitent-ils l'accès au logement des populations défavorisées ?
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Politiques d’habitat social au Maghreb et au Sénégal
Gouvernance urbaine et participation en questions

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L’Harmattan, 2009
5-7, rue de l’Ecole polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : EAN :

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Coordonné par Julien LE TELLIER et Aziz IRAKI

Politiques d’habitat social au Maghreb et au Sénégal
Gouvernance urbaine et participation en questions

L’Harmattan Collection « Habitat et sociétés »
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REMERCIEMENTS
L’étude « Economie solidaire, microcrédit et accès au logement : l’exemple d’Al Amana au Maroc » s’est inscrite dans le projet « La démocratisation de la solidarité et des pratiques économiques comme mode de développement durable », approche internationale comparative cofinancée par le ministère de la Recherche et l’Institut pour la Recherche de la Caisse des Dépôts (2005-2008). Prolongeant la restitution de ces travaux, le séminaire « Habitat social durable : regards croisés Maghreb - Afrique de l’Ouest », organisé dans le contexte des partenariats entre l’Institut CDC pour la Recherche et l’Institut CDG, a regroupé une dizaine de communications sur les politiques d’habitat social en Algérie, au Maroc, au Sénégal et en Tunisie. Grâce à la contribution de l’Institut CDG, cette journée de rencontres et de débats s’est déroulée à Rabat, le 2 juin 2008, au siège de la Caisse de Dépôt et de Gestion. Actes du séminaire de Rabat, cet ouvrage collectif a été réalisé avec le concours de l’Institut CDC pour la Recherche : les auteurs remercient tout particulièrement Isabelle Laudier, responsable scientifique, pour le soutien apporté à ces différentes initiatives, ainsi que celles et ceux qui ont participé au séminaire et qui ont accompagné ce projet de publication. Merci également à Nicolas Hossard pour la relecture et la conception éditoriale de l’ouvrage.

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IN MEMORIAM FRANÇOISE NAVEZ-BOUCHANINE
Participation, maîtrise d’ouvrage social et accompagnement social des interventions publiques en bidonville, autant de notions mises en questions dans cet ouvrage et qui ne peuvent être déclinées, au Maghreb et au Maroc surtout, sans faire référence à Françoise Navez-Bouchanine, décédée le 15 juin 2008 à Rabat. Alors que nous commencions ce projet de publication collective, notre collègue et amie nous quittait à la suite d’une longue maladie. Sociologue, professeure à l’Institut National d’Aménagement et d’Urbanisme (INAU, Rabat) et à l’Ecole d’Architecture de la Ville et des Territoires (ENSA Marne-La-Vallée), Françoise Navez-Bouchanine était membre du Laboratoire des Organisations Urbaines : Espaces, Sociétés, Temporalités (LOUEST, UMR MCC-CNRS 7145, Paris). Alliant recherches scientifiques et expertises opérationnelles, responsabilités dans l’enseignement supérieur tant en France qu’au Maroc, initiatives de coopération internationale avec les pays maghrébins, militantisme et aide à la décision, sa carrière est aussi marquée par des fonctions de conseiller auprès du secrétariat d’Etat à l’Habitat et de l’Agence de Développement Social au Maroc. Sociologue de l’urbain, Françoise Navez-Bouchanine lègue à la communauté scientifique d’importants travaux de recherche, ainsi que de nombreuses publications d’articles et plusieurs ouvrages sur les dynamiques urbaines, les politiques du logement et les pratiques sociales dans les villes des pays du Sud, en particulier au Maroc. Ses apports à la sociologie urbaine, tant sur les pratiques habitantes que sur les urbanités et les normes, ont dépassé les milieux universitaires : Françoise était un « passeur » militant pour l’intégration des dimensions sociales dans les politiques publiques. De ses interrogations sur la relation entre citoyenneté et intermédiation à ses analyses sur les mobilisations collectives informelles et le passage à l’action politique ou publique, ses travaux ont toujours été prolongés par une contribution à la décision politique. La disparition de Françoise est une très grande perte pour la recherche urbaine. Les auteurs lui dédient cet ouvrage.

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SOMMAIRE
Avant-propos Par Isabelle Laudier Introduction générale Par Julien Le Tellier et Aziz Iraki Première partie : Gouvernance urbaine et économie solidaire Chapitre 1 : La gouvernance urbaine à l’épreuve des développements. Contribution à une réflexion inédite Par Claude de Miras 23 Chapitre 2 : Diversité, ambiguïtés et potentialités de l’économie solidaire : une perspective comparative Par Isabelle Guérin et Laurent Fraisse 45 Deuxième partie : Dynamiques urbaines et politiques d’habitat social au Maghreb et au Sénégal Chapitre 3 : Les politiques urbaines en Algérie : une réforme libérale inachevée Par Madani Safar Zitoun 11 13

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Chapitre 4 : Entre amplification et réduction des marginalités urbaines. Pratiques sociales et actions de l’Etat algérien Par Sid-Ahmed Souiah et Fouzia Bendraoua 73 Chapitre 5 : Bref aperçu sur l’habitat social marocain Par Joseph Roy Chapitre 6 : Les deux volets de la lutte contre l’habitat insalubre au Maroc : la prévention et la résorption Par Julien Le Tellier Chapitre 7 : Les interventions sur l’habitat non réglementaire au Maroc. Normes et négociation Par Aziz Iraki 9 95

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Chapitre 8 : Politiques urbaines et régulations en Tunisie. Le cas du grand Tunis (1960-2007) Par Morched Chabbi

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Chapitre 9 : L’habitat à Dakar. Nouveaux acteurs et nouvelles modalités de financement et de production du logement social Par Sérigne Mansour Tall 149 Troisième partie : Participation, ingénierie sociale et mécanismes de financement du logement au Maghreb et au Sénégal Chapitre 10 : L’ingénierie participative dans les programmes publics de logement social. Contenu et limites de l’expérience algérienne Par Madani Safar Zitoun 171 Chapitre 11 : Programme Villes sans bidonvilles et ingénierie sociale urbaine au Maroc Par Julien Le Tellier 193 Chapitre 12 : Bilan, enjeux et perspectives des dispositifs d’ingénierie sociale : le Programme Villes sans bidonvilles au Maroc Par Olivier Toutain 213 Chapitre 13 : L’ingénierie économique et sociale dans les projets de lutte contre l’habitat insalubre à Dakar, Pikine et Guédiawaye (Sénégal) Par Papa Babacar Diouf Conclusion générale Annexe : Note de lecture croisée de deux articles. Les bidonvilles et le recasement en Algérie et au Maroc (Oran et Tanger). Par Julien Le Tellier

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AVANT-PROPOS
Isabelle LAUDIER ∗ La Caisse des Dépôts a lancé en 2008 une « Initiative pour la Ville durable en Méditerranée ». Partant d’une tradition d’excellence des échanges avec la Caisse de Dépôt et de Gestion du Maroc, faite de coopérations denses et de pratiques partagées, la Caisse des Dépôts a décidé d’élargir ses actions, tant sur les questions centrales du développement urbain – et par là économique –, que pour la relance des échanges entre les rives nord et sud de la Méditerranée. Le groupe Caisse des Dépôts réaffirme ainsi son souhait de contribuer, en relation avec ses partenaires institutionnels historiques et par le biais de nouveaux rapprochements opérationnels, à un développement économique équilibré de la région et à la promotion d’un cadre urbain durable, pour les habitants et au service des habitants. Il s’agit de mettre l’accent sur le rôle essentiel, pour le développement économique, de la bonne gouvernance des villes et de l’accès des habitants aux services urbains de base. Cet engagement, comme le rappelle l’introduction de l’ouvrage, s’inscrit totalement dans l’Objectif n°7 de la « Déclaration du Millénaire » des Nations Unies, appelant à la promotion d’un environnement durable, en particulier au sein des villes. La Caisse des Dépôts a pour objectif de sensibiliser les acteurs de terrain aux enjeux du développement urbain durable et, en amont, de rassembler chercheurs et experts engagés de longue date sur les problématiques du développement territorial, sur les questions suscitées par l’urbanisation rapide et, partant, sur les nouvelles logiques des politiques publiques, urbaines, territoriales, à mettre en œuvre. La Caisse des Dépôts, en accord avec ses partenaires, au premier rang desquels la CDG, insiste sur la nécessité de contribuer à structurer des réseaux d’experts, en facilitant leur rapprochement au sein d’une structure dédiée au thème de la Ville en Méditerranée, en s’associant aux institutions existantes, notamment de recherche, et en impulsant de nouveaux programmes d’étude ou en soutenant des rencontres scientifiques sur des thèmes spécifiques. Les réflexions et contributions des chercheurs et experts peuvent ainsi alimenter les processus de prise de décision des acteurs opérationnels du développement territorial et urbain, au Nord et au Sud, entreprises, bailleurs de fonds, acteurs politiques, ou encore institutions financières publiques comme la Caisse des Dépôts et la CDG. Pour un investisseur de long terme dans la région méditerranéenne, le soutien du développement durable des villes constitue en effet un objectif non seulement légitime mais aussi prioritaire au regard des engagements du groupe pour le futur.


Directrice scientifique de l’Institut CDC pour la Recherche. Caisse des Dépôts. Paris.

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Ayant pour objectif le soutien de programmes de recherche académiques, en lien avec les activités de la Caisse des Dépôts et avec les engagements de ses partenaires, l’Institut CDC pour la Recherche représente un outil de réflexion et d’accompagnement qui intervient en amont des actions stratégiques du groupe, notamment au service de l’Initiative pour la Ville durable en Méditerranée. Depuis 2006, l’Institut CDC pour la Recherche, en lien étroit avec l’Institut CDG, a accompagné des travaux scientifiques sur les problématiques urbaines et les questions d’habitat au Maroc, en particulier à travers une étude sur la politique de résorption des bidonvilles, réalisée par Julien Le Tellier dans le cadre d’un programme de recherche coordonnée par Isabelle Guérin (IRD) : La démocratisation de la solidarité et des pratiques économiques comme mode de développement durable (2005-2008). En juin 2007, nous avions organisé, avec l’Institut CDG, un premier débat de restitution de cette recherche, réunissant des acteurs marocains engagés sur le terrain, des représentants des pouvoirs publics et de la société civile. Face à l’intérêt suscité par ces premiers échanges, l’Institut CDC pour la Recherche, l’Institut CDG et l’équipe de recherche ont décidé d’organiser un séminaire, en juin 2008, à Rabat, sur le thème des politiques publiques d’habitat social et des enjeux de gouvernance urbaine, à travers des regards croisés entre pays du Maghreb et d’Afrique de l’Ouest. La présente publication, coordonnée par Julien Le Tellier et Aziz Iraki, rassemble les contributions de ce séminaire, avec le souci rigoureux de mise en perspective des programmes de logement social des différents pays étudiés, des logiques d’acteurs et, enfin, des conséquences économiques et sociales pour les habitants. Puisse cet ouvrage contribuer à la réflexion des décideurs en charge de ces politiques et, bien sûr, des partenaires engagés autour de l’initiative du groupe pour la Ville durable, initiative dans laquelle la question du logement occupe une place centrale. Le programme initial de recherche, les débats organisés et cette publication collective s’inscrivent dans la logique, développée depuis toujours par l’Institut CDC pour la Recherche, de médiation entre la recherche et l’action opérationnelle. Ces initiatives montrent l’intérêt de développer des synergies entre chercheurs, experts et opérateurs de terrain. En effet, sur des sujets de société, à la fois complexes et centraux, exigeant tant des innovations institutionnelles que la capacité – presqu’en temps réel – de leur évaluation, il apparaît crucial de pouvoir mobiliser l’ensemble des analyses et des chercheurs au service de l’amélioration des actions publiques. C’est dans ce sens qu’ont coopéré l’Institut CDC pour la Recherche, l’Institut CDG et l’ensemble des chercheurs. Qu’ils en soient tous très sincèrement remerciés. Que l’Institut CDG soit tout particulièrement remercié pour la collaboration ayant constitué le point de départ de cette publication, ainsi que pour le généreux accueil réservé au séminaire de Rabat en juin 2008.

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INTRODUCTION GENERALE
Julien LE TELLIER ∗ et Aziz IRAKI ∗∗

Edicté par les Nations Unies en septembre 2000, l’Objectif numéro 7 du Millénaire consiste à « Assurer un environnement durable » et à « Réussir, d’ici à 2020, à améliorer sensiblement la vie d’au moins 100 millions d’habitants de taudis ». Toutefois, les moyens préconisés restent fidèles à l’évolution générale des politiques de développement d’obédience néolibérale : limitation du rôle de l’Etat à une fonction facilitatrice tant pour des raisons de coût que d’efficacité, partenariats « public-privé » et « public-associatif » visant à pallier les difficultés de l’intervention publique, décentralisation des décisions au nom de la démocratie locale et des actions de proximité, expérimentation de dispositifs visant à solvabiliser la demande (participation marchande). Dans la plupart des pays en développement, notamment au Maghreb et en Afrique de l’Ouest, la production publique de logements ayant principalement touché la classe moyenne et les fonctionnaires, c’est-à-dire les clients de l’Etat, les groupes sociaux pauvres et vulnérables ainsi que certaines franges des couches moyennes ne pouvant accéder au crédit hypothécaire ont eu massivement recours aux filières informelles d’autopromotions foncière et immobilière (Durand-Lasserve, 1996 ; 1986 ; Massiah, 2000). En réponse à ce problème structurel, la sécurisation foncière et les mécanismes de financement du logement sont aujourd’hui annoncés comme deux priorités concomitantes dans le domaine de l’habitat social1 – au détriment, d’une part, des parcs locatifs de logements sociaux et, d’autre part, de l’autoconstruction / autoproduction de logements (self-help housing) et de la restructuration / régularisation des quartiers non réglementaires (infrastructures de base et équipements collectifs, normalisations urbanistique et foncière). Ainsi, la formalisation des modes non bancaires de financement, la promotion de l’épargne solidaire et la vulgarisation de la microfinance s’ajoutent au développement du crédit hypothécaire et représentent autant de leviers préconisés pour le financement du logement des personnes pauvres. Parallèlement, à travers l’enregistrement des hypothèques sur les titres
Géographe. Chercheur post-doctorant. < jltgeo@hotmail.com > Géographe. Professeur de l’Institut National d’Aménagement et d’Urbanisme (INAU). Rabat. < aziz_iraki@yahoo.fr > 1 L’expression « habitat social » permet d’éviter la confusion avec le « logement social » qui renvoie souvent, dans un sens plus restreint, aux parcs locatifs dans les ensembles d’habitat collectif : appartements en immeuble, avec des organismes gestionnaires types opérateurs HLM. Voir les remarques sur la terminologie dans le texte de Joseph Roy (chapitre 5).
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individuels de propriété, la sécurisation foncière est censée apporter les garanties nécessaires pour généraliser l’accès au crédit logement. A terme, en misant à la fois sur les situations financières saines des institutions bancaires et de microfinance, ainsi que sur le décaissement de crédits importants par les bailleurs de fonds, la multiplication des prêts immobiliers assortis de garanties hypothécaires est supposée aboutir au financement durable de l’habitat social. Dans cette nouvelle approche de l’habitat social, la coordination des partenariats multi-acteurs (gouvernance), l’intermédiation sociale pour promouvoir la participation de la société civile et faciliter le recouvrement des coûts auprès des ménages, le microcrédit et les fonds de garantie pour le logement des personnes à revenus irréguliers et modestes génèrent de nombreux espoirs. Divers instruments d’ingénierie sociale sont expérimentés par les associations et les ONG qui bénéficient du soutien des bailleurs internationaux, de la bienveillance des pouvoirs publics et de l’appui de certains acteurs locaux : maîtrise d’ouvrage social et accompagnement social pour le renforcement des organisations communautaires de base, microcrédit pour le logement, l’entreprenariat et la promotion des activités génératrices de revenus, etc. L’objectif principal du séminaire Habitat social durable2, dont cet ouvrage collectif constitue les actes, était d’aborder de manière critique et distanciée ces notions volontaristes et normatives pour tenter d’analyser les politiques publiques du logement et l’ingénierie sociale urbaine au regard des fondements théoriques et concepts stratégiques, des pratiques mises en œuvre sur le terrain et des résultats obtenus au Maghreb et en Afrique de l’Ouest (Algérie, Maroc, Sénégal et Tunisie). Les politiques de lutte contre la pauvreté et de résorption de l’habitat insalubre, les configurations institutionnelles et organisationnelles multiscalaires et multi-acteurs auxquelles elles donnent lieu, ainsi que les nouveaux instruments d’ingénierie sociale facilitent-ils l’accès au logement des populations défavorisées ? De quelle manière, et quelles sont les limites actuelles ? Quelles villes produisent-ils et quelles sont les conséquences en termes de fabrication urbaine dans les territoires périphériques ? Si certains problèmes sont résolus, d’autres contraintes émergent : alors que les nouveaux partenariats et la participation visent à garantir un processus plus inclusif, plus équitable et plus efficace que les approches administratives habituelles3, nous verrons que leur mise en œuvre se heurte en pratique à de multiples défis d’ordre socio-économique, organisationnel et politique.

Rabat, Caisse de Dépôt et de Gestion, 2 juin 2008. Les approches administratives désignées ici sont celles qui relèvent d’un modèle stato-centré de pilotage de l’action publique et de l’organisation du politique (Jouve, 2006 ; 2005).
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Le séminaire de Rabat
Dans le contexte des partenariats entre l’Institut CDC pour la Recherche (Caisse des Dépôts, Paris) et l’Institut CDG (Caisse de Dépôt et de Gestion, Rabat), un séminaire régional4 a été organisé pour apporter des regards croisés sur les politiques d’habitat social au Maghreb et en Afrique de l’Ouest. L’ambition de cette initiative n’étant bien entendu pas d’épuiser un sujet sur lequel il existe une abondante littérature, il s’agissait de mettre en perspective les situations observées et analysées en Algérie, au Maroc, au Sénégal et en Tunisie, tout en s’adossant aux travaux publiés antérieurement. Partant, au delà de la restitution des différentes contributions et de la compilation d’articles rédigés à partir des textes des communications, les actes du séminaire de Rabat tentent de s’inscrire dans la continuité des réflexions développées sur les thématiques abordées. Si par précaution méthodologique nous avons initialement préféré l’expression commode et fréquemment utilisée de « regards croisés », nous souhaitions, dès le départ, dépasser la juxtaposition d’articles pour nous acheminer vers une approche comparative. Finalement, bien que les analyses proposées méritent évidemment d’être approfondies et prolongées, nous pensons modestement avoir abouti dans cette démarche qui permet de dégager, en conclusion générale de l’ouvrage, une synthèse élaborée à partir d’une lecture transversale des différents chapitres et des débats5 suscités par les communications pendant le séminaire de Rabat.

Axes de réflexion : un essai de problématique pour lancer le débat
Tout d’abord, une approche chronologique des dynamiques urbaines et des politiques du logement guide la réflexion, notamment dans la deuxième partie de l’ouvrage, autour de la question centrale suivante : quelles déclinaisons locales de stratégies nationales elles-mêmes orientées par un ordre global ? L’hypothèse du compromis renvoie à une hybridation des modèles de gouvernance, avec des conceptions gestionnaires évolutives et des dispositifs composites dans les domaines du logement et de l’habitat social. D’une part, cette hypothèse interroge les fondements idéologiques et les concepts stratégiques à la base des politiques publiques et de leurs instruments (sphère décisionnelle, analyse de discours). D’autre part, les configurations institutionnelles et les articulations organisationnelles sont appréhendées à partir des partenariats et des contrats entre les différents acteurs (publics, privés et associatifs / internationaux,
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« Habitat social durable : gouvernance urbaine, ingénierie sociale et mécanismes de financement. Regards croisés Maghreb - Afrique de l’Ouest : Algérie, Maroc, Sénégal, Tunisie » (Rabat, 2 juin 2008). 5 Débats entre chercheurs et universitaires, experts, consultants et praticiens, décideurs et responsables de l’administration, réunis le 2 juin 2008 au siège de la CDG à Rabat.

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nationaux et locaux). A travers une rétrospective critique des politiques de l’habitat et une restitution détaillée de leurs évolutions dans chaque contexte territorial, il s’agit de déconstruire les programmes publics de logement et les multiples formes de partenariat qu’ils génèrent, tout en cherchant à identifier les logiques gestionnaires dominantes auxquelles ces politiques renvoient et leurs conséquences socio-spatiales dans les villes du Maghreb et du Sénégal. L’objectif est aussi de rendre compte des montages institutionnels et des instruments de l’action publique pour mettre en évidence les innovations et les recompositions instrumentales : idée de sédimentation, reconversion et recombinaison instrumentales, avec des changements sans doute plus complémentaires que substitutifs (Verdier, 2008 ; Lascoumes, Le Galès, 2004 ; Boyer, 2004). Ensuite, la mise en œuvre des politiques d’habitat social, ainsi que les interactions produites avec les pratiques des habitants et des acteurs locaux, font l’objet d’une seconde série d’interrogations – soulevées en particulier dans la troisième partie de l’ouvrage. L’hypothèse du décalage et de la distance entre le contenu théorico-technique des interventions publiques (dans les textes et les discours) et les pratiques des acteurs (sur le terrain), entre les objectifs et les résultats des politiques publiques et de leurs instruments, ainsi qu’entre les référentiels de l’action publique et les aspirations des personnes dites acteurs ordinaires du quotidien, permet une analyse empirique de l’approche participative du développement à travers les questions générales suivantes : quels dispositifs d’ingénierie sociale urbaine, quelles pratiques et quels impacts ? Quid de la mise en œuvre des approches participatives et des nouveaux instruments d’ingénierie sociale par les « courtiers en développement » (Olivier de Sardan, 1995) et les « pilotes invisibles de l’action publique » (Lorrain, 2004) ? Comment les acteurs de terrain saisissent et utilisent-ils ces nouveaux instruments6 ? Enfin, il s’agit d’examiner les conséquences (géographiques, économiques, sociales) des politiques urbaines et des interventions publiques dans les territoires périphériques. Comment les projets d’habitat social et les actions de développement sont localement vécus, perçus et représentés par les habitants ? Quelles sont les conséquences en termes de fabrication urbaine ? In fine, il s’agit de confronter le contenu doctrinal et normatif des recommandations internationales et des interventions publiques à la manière dont il est (ré)approprié et décliné par les différents acteurs, aux pratiques sur le terrain et aux aspirations des franges démunies de la population.

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Etant entendu qu’acteurs et instruments sont co-constitutifs, ce qui invite à une nécessaire prudence quant à une lecture désocialisée de ces instruments et de leurs impacts (Verdier, 2008).

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A partir de cet argumentaire et après les allocutions d’ouverture des institutions organisatrices7, le séminaire de Rabat a regroupé une dizaine de communications dont les textes sont rassemblés dans cet ouvrage.

Présentation de l’ouvrage
Cet ouvrage collectif est structuré en trois parties. 1) La première partie, « Gouvernance urbaine et économie solidaire », surplombe les approches nationales pour mettre en questions deux notions propulsées dans le champ du développement. Claude de Miras interpelle la notion de gouvernance urbaine et son appropriation dans différents contextes en développement et propose une distinction approximée entre pays émergents et pays « émargeants », tandis qu’Isabelle Guérin et Laurent Fraisse reviennent sur la notion d’économie solidaire pour pointer la diversité des initiatives, des acteurs et des pratiques que ce terme recouvre. Les débats suscités n’ont pas manqué de souligner que ces notions attrape-tout de gouvernance urbaine et d’économie solidaire doivent être mises à l’épreuve des faits à travers des approches empiriques : elles appellent à une lecture en creux des dispositifs en tant qu’enjeux locaux repositionnant les acteurs et leur place dans le système décisionnel. 2) La deuxième partie, « Dynamiques urbaines et politiques d’habitat social au Maghreb et au Sénégal », correspond à une rétrospective des politiques du logement depuis les indépendances des quatre pays représentés au séminaire de Rabat (approches nationales) : Madani Safar Zitoun, Sid Ahmed Souiah et Fouzia Bendraoua (Algérie), Joseph Roy, Aziz Iraki et Julien Le Tellier (Maroc), Morched Chabbi (Tunisie) et Sérigne Mansour Tall (Sénégal). Si les questions relatives aux modes d’intervention publique dans les tissus urbains réputés précaires et insalubres8 sont appréhendées à travers les enjeux soulevés par l’histoire récente et les dynamiques des pouvoirs en place9, l’interrogation sur les modes de régulation proposée par M. Chabbi ouvre la voie à une analyse des systèmes politiques ne fonctionnant pas sur le seul mode patrimonialiste (distribution de logements et d’aides à la pierre en contrepartie de l’allégeance envers le pouvoir central). Par ailleurs, quels que soient les contextes nationaux et en dépit de leurs spécificités économiques, sociales et politiques, les caractéristiques et les tendances générales de l’urbanisation spontanée sont les mêmes dans les quatre pays étudiés – à quelques différences près sur lesquelles nous reviendrons dans la conclusion. L’explication de ces récurrences
Institutions représentées par Isabelle Laudier (Institut CDC pour la Recherche), M’Hammed Grine, Mohammed Bastos et Hamza El Hajoui (CDG). 8 Eradication des bidonvilles, relogement et recasement, restructuration et réhabilitation des quartiers non réglementaires, logements sociaux, programmes destinés aux classes moyennes, etc. 9 Constitution d’une clientèle sociale de l’Etat, réponse sécuritaire aux mouvements sociaux, attraction des capitaux étrangers, etc.
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s’affranchissant des contingences locales et nationales est à rechercher notamment dans l’existence de réseaux de l’illégalité, voire mafieux, influents au sein même de la sphère politique (institutions, partis politiques), actifs sur les terrains spéculatifs de la production foncière informelle (morcellement irrégulier des terrains) et de l’immobilier non réglementaire (voir l’article d’A. Iraki). Ces éléments de réflexion interpellent finalement la nature des Etats et de leurs élites locales. 3) La troisième partie, « Participation, ingénierie sociale et mécanismes de financement du logement », regroupe quatre textes sur les dispositifs participatifs et les instruments d’ingénierie sociale mis en œuvre dans le cadre des politiques d’habitat social au Maghreb et au Sénégal, par Madani Safar Zitoun avec une réflexion sur l’expérience algérienne de l’approche participative dans les programmes de logement, Julien Le Tellier avec une analyse du dispositif d’accompagnement social et des mécanismes de financement10 dans les projets de résorption des bidonvilles marocains, Olivier Toutain avec une présentation des résultats de récentes évaluations sur l’expérimentation de la maîtrise d’ouvrage social dans le contexte du Programme Villes sans bidonvilles au Maroc, et enfin Papa Babacar Diouf qui expose divers retours d’expérience sur la mise en œuvre des outils d’ingénierie sociale dans les projets de lutte contre l’habitat insalubre à Dakar. Les différentes contributions font état d’un foisonnement d’initiatives porteuses d’espoir quant à l’apprentissage démocratique. Elles (re)posent aussi des questions essentielles sur les moyens politiques, institutionnels et financiers mis au service du processus de normalisation / standardisation de l’action publique intégrant la participation, de la relation entre démocratie représentative et démocratie participative, des difficultés d’intégration des procédures de participation importées dans des milieux sociopolitiques marqués par la pauvreté et soumis à des relations de protection et des obligations réciproques de type clientéliste (Dahou, 2003).

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Pour clôturer le séminaire de Rabat, le thème des « mécanismes de financement pour le logement des populations défavorisées » a fait l’objet d’une table ronde restreinte sur le microcrédit logement au Maroc. Cette table ronde a rassemblé Hocine Tandjaoui (CDC, administrateur du Fonds Jaïda de financement des organismes de microfinance au Maroc), François Lagier (Agence française de développement, directeur des agences de Rabat et Casablanca) et Zakia Lalaoui (association Al Amana pour la promotion des microentreprises, responsable du département études et développement).

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REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
BOYER R., 2004, Théorie de la régulation. Tome 1 : Les fondamentaux, Paris, La Découverte, coll. « Repères », 124 pages. DAHOU T., 2003, « Les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté en Afrique de l’Ouest. De la pauvreté au politique », Afrique contemporaine, Paris, pp. 57-70. DURAND-LASSERVE A., 1996, « Regularization and integration of irregular settlements : lessons from experience », UN-Habitat / Banque mondiale, Urban management and land, work-paper, n°6, 113 pages. DURAND-LASSERVE A., 1986, L’exclusion des pauvres dans les villes du Tiers Monde, Paris, L’Harmattan. JOUVE B., 2006, « Editorial. L’empowerment : entre mythe et réalités, entre espoir et désenchantement », Géographie, économie, société, vol. 8, Paris, Lavoisier, pp. 5-15. JOUVE B., 2005, « La démocratie en métropoles : gouvernance, participation et citoyenneté », Revue française de science politique, n°55, pp. 317-337. LASCOUMES P., LE GALES P. (dir.), 2004, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la FNSP, 370 pages. LORRAIN D., 2004, « Les pilotes invisibles de l’action publique. Le désarroi du politique ? », in P. Lascoumes et P. Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la FNSP, pp. 163-197. MASSIAH G., 2000, « Le débat international sur la ville et l’habitat après Habitat II », Association internationale de techniciens, experts et chercheurs (AITEC) - Questions urbaines. OLIVIER DE SARDAN J.-P., 1995, Anthropologie et développement. Essai en socioanthropologie du changement social, Paris / Marseille, Karthala / APAD, coll. « Hommes et sociétés », 221 pages. VERDIER E., 2008, « Comment change l’instrumentation de l’action publique ? Premières esquisses », in H. Buisson-Fenet et G. Le Naour (eds.), Les professionnels de l’action publique face à leurs instruments, Toulouse, Octares Editions, coll. « Le travail en débats », série « Colloques et congrès ».

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PREMIERE PARTIE GOUVERNANCE URBAINE
ET ECONOMIE SOLIDAIRE

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CHAPITRE 1 LA GOUVERNANCE URBAINE
A L’EPREUVE DES DEVELOPPEMENTS. CONTRIBUTION A UNE REFLEXION INEDITE

Claude DE MIRAS ∗

Dans les pays en développement, l’accès au logement des populations défavorisées est un des multiples secteurs d’une action publique dorénavant ralliée aux paradigmes de la gouvernance. Cette affirmation, en forme d’évidence, mérite pourtant que l’on s’y arrête. En effet, la notion de gouvernance paraît, dans le domaine de l’habitat comme pour d’autres besoins essentiels (eau, assainissement, électricité, déchets, etc.), être utilisée de façon spontanée comme si elle allait de soi, comme si son épaisseur conceptuelle et ses articulations avec des catégories connexes (société civile, ingénierie sociale, concertation, etc.) étaient limpides et parfaitement maîtrisées, comme si le volontarisme institutionnel qui la porte l’exonérait de toute approche distanciée. Notre propos ne visera pas à définir l’usage spécifique qui est fait de cette notion dans un secteur donné. En préférant nous situer sur une échelle plus structurelle et transversale, nous souhaitons rapprocher les notions de gouvernance et de développement et observer certaines de leurs articulations concrètes dans les contextes des pays des Sud. La gouvernance y est aujourd’hui une référence obligée et très enveloppante alors que ses limites, ses contenus et ses impacts restent largement incertains. En prenant acte de la primauté de la logique de la gouvernance en tant que nouveau processus annoncé ou effectif de la décision collective, notre intention sera d’entrer dans une démarche inductive à partir de l’usage de cette notion et selon la diversité des territoires et des niveaux de développement. La généralisation progressive de la notion de gouvernance, sa logique de mobilisation des acteurs, de concertation convergente des points de vue des parties prenantes font que ce paradigme devient peu à peu inévitable et fait maintenant référence par les valeurs réputées consensuelles qu’il véhicule. Au moins comme ardente obligation, ce paradigme s’impose internationalement sur l’horizon de la gestion politique des rapports sociaux devenue concertation entre

∗ Economiste. Directeur de recherche. Institut de recherche pour le développement. UMR 151 Laboratoire Population Environnement Développement. IRD - Université de Provence. Marseille. < cldemiras@yahoo.fr >

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les parties prenantes1. Et c’est sans doute parce que la notion de gouvernance a atteint aujourd’hui une maturité et une robustesse qu’elle peut – et sans doute doit – être considérée comme un concept de référence. Ce qui signifie que ce même concept peut être observé, analysé et même déconstruit en se dégageant d’une approche apologétique pour travailler à sa refondation. Refondation car, après une quinzaine d’années d’une véritable success story, il semble que la gouvernance suscite des interrogations, au sein même de la sphère institutionnelle du développement, en particulier à propos de la diversité de ses méthodes, de ses multiples modalités d’appropriation et de sa portée différenciée selon les contextes en développement depuis les plus émergents jusqu’aux moins avancés. Nous ne reviendrons pas ici sur l’étymologie et la trajectoire transdisciplinaire de la notion composite et polymorphe de gouvernance. En France, des auteurs comme Patrick Le Galès (1999 ; 2004 ; 2006), Bernard Jouve (2003), Guy Hermet (2007), Jean-Pierre Gaudin (2002) y ont consacré de nombreuses réflexions et analyses en partant du constat de la complexification du gouvernement des villes ; la gouvernance intéresse maintenant une multiplicité d’intervenants qui questionnent le rôle de l’Etat, renouvellent les rapports entre les sphères privée et publique et introduisent une nouvelle conception d’une action publique composite, territorialisée, déléguée et rééquilibrée. La fin de l’Etat-providence, le rôle croissant des institutions internationales, la montée des conceptions libérales, les contextes d’urbanisation accélérée en particulier aux Sud vont légitimer la nécessaire refonte du cadre de la décision qui, de publique, devient collective, négociée ou encore partenariale sur une échelle élargie (locale, nationale et internationale). Bien entendu, les rapports entre gouvernance et démocratie ont peu à peu émergé à partir de l’articulation ou de l’opposition entre, d’une part, démocratie élective (ou représentative) et, d’autre part, démocratie participative (ou délibérative). Cependant, en observant préalablement que trois versants de la gouvernance semblent être encore peu couverts par l’expertise scientifique, nous proposerons de développer notre analyse sur le dernier volet, consacré au rapport ambigu entre gouvernance et développement. Le premier angle mort de la gouvernance se rapporte aux gouvernances en miettes ou aux myriades de dispositifs locaux et de pratiques territorialisées liées à cette prescription. Depuis près de deux décennies que la gouvernance façonne urbi et orbi les stratégies de l’action publique sans que des instruments d’observation et d’évaluation aient été mis en place, ne serait-il pas temps d’en apprécier les effets, les avancées et les limites pour les capitaliser et refonder, en le réactualisant, le concept de gouvernance ? Globalement, depuis une vingtaine
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Sans doute plus à l’échelle des territoires locaux qu’à celle de la planète en ce qui concerne en particulier la gestion des villes.

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d’années, la perspective d’une gouvernance normative et exclusive persiste comme un dogme intangible. Idéalement, dans ce sens, on ne voudrait retenir que les bonnes pratiques pour conforter un paradigme inamovible, alors que les échecs effectifs sont tout aussi riches d’enseignements pour affiner, ajuster et faire évoluer le modèle. En pratique, on observe un contraste saisissant entre d’une part, la pérennité et la puissance d’un paradigme totalisant, et d’autre part, la volatilité, la dispersion et l’étanchéité des dispositifs locaux mis en place au nom de cette même gouvernance. La deuxième zone grise a trait à l’économie politique de la gouvernance. Si les sciences politiques et la sociologie ont abondamment étayé la compréhension de la gouvernance, l’analyse économique – plus exactement gestionnaire – s’est largement focalisée sur les partenariats « public-privé ». En revanche, l’économie politique est curieusement restée en retrait dans l’approche heuristique de cette notion. Pourtant, par de multiples aspects, la gouvernance emprunte ou renvoie à la logique économique bien au delà des seuls partenariats public-privé (PPP). Par exemple, elle est annonciatrice d’une nouvelle péréquation du coût du développement ; elle paraît s’inspirer de l’optimum économique et de la théorie des choix rationnels pour aborder le marchandage politique ; elle est conditionnée par des données macro-économiques qui vont influer sur le niveau de la rente internationale nécessaire à sa mise en œuvre, en même temps que la gouvernance produit localement des effets de redistribution de l’aide publique au développement (APD) à travers de multiples ONG, véritables briques de base de l’économie très politique de la gouvernance. Cette rationalité économique transposée dans le champ politique, cette logique de transfert d’un excédent de ressources des pays développés vers les pays en développement et cette réalité économique composée d’unités économiques de statut privé mais captives, sont pourtant les points aveugles de la gouvernance alors qu’ils en sont le vecteur et le moteur. Dans le nouveau contexte récessif des économies occidentales, on peut s’interroger sur le coût global et l’avenir de la machinerie bâtie pour porter cette stratégie de la gouvernance à l’échelle mondiale (alors que les nouveaux rapports de force internationaux tournent résolument le dos à une concertation horizontale pour revenir nettement à une hiérarchie mondiale totalement révisée avec l’émergence parfois brutale des nouvelles puissances économiques). Enfin, on doit s’interroger sur les effets totalement dissuasifs, voire répulsifs, que va très probablement développer à l’égard des « partenaires du Sud » la crise actuelle des économies occidentales à propos des vertus supposées de la gouvernance – surtout lorsqu’elle s’affiche comme bonne – alors que les débordements violents du capitalisme financier anglo-saxon en sont la plus flagrante négation. Enfin, nous nous intéresserons plus particulièrement au rapport entre niveaux de développement et gouvernance. Quels questionnements spécifiques la notion de gouvernance dans les contextes en développement pose-t-elle ? En tout 25

état de cause, ces interrogations convergent vers une question centrale : la gouvernance correspond-elle à un moment de la maturité des sociétés, de leur développement économique et de leur niveau de démocratie, ou bien, à l’inverse, la gouvernance est-elle un moyen d’accélérer de façon volontariste l’accès à l’un et à l’autre, en particulier dans les contextes nationaux en voie de développement et de démocratisation ? La réponse est ambiguë car la grande versatilité théorique et la fluidité opératoire de la gouvernance lui confèrent bien des capacités et bien des vertus. Quoi qu’il en soit, les contextes des pays en développement vont constituer un substrat spécifique sur lequel l’application à marche forcée de la gouvernance pose des questions et produit des effets propres. Les deux premiers points d’interrogation feront l’objet de réflexions ultérieures Nous nous arrêterons ici sur la troisième interrogation : les niveaux de développement et la gouvernance. En observant que les approches main stream de la gouvernance ont plutôt privilégié les contextes des nations occidentales ou des territoires économiquement développés, nous proposerons de considérer plus spécifiquement les contextes des pays en développement pour y apprécier la consistance de la stratégie de la gouvernance à travers un certain nombre d’entrées thématiques. Notre première observation se rapportera à la régulation générale des sociétés : schématiquement, il s’agit des mécanismes et des normes selon lesquels sont structurés le « contrat social » et les rapports socio-économiques collectifs au sein d’une société. Ces normes peuvent être théoriquement soumises à la main invisible du marché (selon des formes très contrastées : du marché organisé et institutionnalisé à la loi de jungle et au principe du « chacun pour soi ») ou à celle de la coercition de l’administration et de la puissance publique (de la démocratie et de l’Etat de droit à la dictature, jusqu’aux régimes illégitimes ou mafieux). Mais au delà de ces deux polarités historiquement datées et situées plutôt dans les pays développés, il existe d’autres conceptions pour assurer efficacement la régulation sociale, en particulier dans les pays en développement. Ainsi, un Etat central énonce des droits et des devoirs ; une couche dominante économiquement et politiquement dispense faveurs et protections en contrepartie de prélèvements diversement dosés ; des initiatives des populations développent des arrangements, des contournements ou des adaptations de toutes sortes face à la coercition publique ou à la hiérarchie sociale ; enfin, un marché qui couvre spontanément, par l’échange marchand, l’ensemble des transactions non prises en compte par la régulation sociale non monétarisée. La pondération entre ces composantes donne lieu à de multiples compromis propres à chaque société et chaque culture.

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Mais une conception2 (nouvelle, déjà dépassée ou à recentrer ?) fait aujourd’hui référence. Elle est ouverte à d’autres acteurs et davantage ancrée dans la proximité et la territorialité : la gouvernance est cette représentation et/ou cette logique renouvelée de la régulation sociale. Sa position ne peut être comprise qu’en relation ou en compétition avec les formes antérieures de régulation sociale et c’est là sans doute une première question de fond qui est posée à la gouvernance. L’objectif stratégique et schématique de la gouvernance consiste à passer de rapports sociaux hiérarchisés et donc verticaux, centrés diversement sur l’Etat, une classe dominante, des notabilités aristocratiques ou territoriales, un parti unique ou un marché triomphant, à une concertation horizontale et partagée entre de multiples parties prenantes, plus partenaires que compétitrices. Mais, si avec la gouvernance on perçoit bien d’où l’on vient et où l’on entend aller, la boîte noire de cette transformation reste opaque. Plus les contextes politiques sont de type centraliste ou pyramidal, plus on s’interroge sur les modalités concrètes de cette transition et sur le devenir des formes antérieures de régulation sociale : La gouvernance dépasse-t-elle les formes anciennes de régulation sociale ? Cohabite-t-elle avec ces dernières en investissant plutôt des domaines nouveaux (par exemple le développement humain, la lutte contre la pauvreté, l’économie solidaire, etc.) ? Trouve-t-elle sa place seulement dans quelques interstices très localisés et limités (opérations de développement local à l’échelle de quartiers, concertation ponctuelle organisée sur des actions localisées, etc.) ? La transition vers un processus gouvernanciel de décision suppose une concertation multi-acteurs. Se pose donc la question de la préexistence ou non des catégories d’acteurs susceptibles de participer à cette dynamique de gouvernance. Ces acteurs sont essentiellement : l’Etat, les collectivités territoriales (communes, intercommunalité, départements, districts, régions), les bailleurs de fonds internationaux, les instances supranationales (ONU, Union européenne, zones de libre-échange, etc.), les opérateurs privés nationaux et multinationaux, les ONG internationales et nationales, les associations, la coopération décentralisée. Cependant, il est clair que ces acteurs n’existent pas partout avec la même épaisseur identitaire, la même légitimité institutionnelle ni la même capacité économique et technique. Selon les pays et les contextes territoriaux, l’éventail des acteurs de la décision collective est plus ou moins large : l’histoire des sociétés combinée avec le niveau de démocratie, mais aussi le degré de
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« On peut considérer comme texte fondateur le document de discussion interne à la Banque mondiale : Managing development : the governance dimension, daté du 29 août 1991. Ce texte est le résultat des travaux menés en 1990 par un groupe de travail de la Banque » (Osmont et al., 2008).

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décentralisation (au sens le plus large) et avec l’expression citoyenne, sont à cet égard des variables déterminantes pour expliquer l’étendue (ou l’étroitesse) du spectre des parties prenantes susceptibles de contribuer à la décision publique. Dans ces conditions, comment appliquer une stratégie de gouvernance uniforme dans des contextes où la conception et l’expression du politique et de ses acteurs sont historiquement différentes ? Bien que l’épaisseur historique des différents acteurs et leur existence ancienne ou récente – voire leur absence – soient lourdes de conséquences sur la réalité et la consistance de la gouvernance multi-acteurs, ces importantes différences de contextes sont le plus souvent lissées par l’approche dominante de la gouvernance qui les réduit à des décalages contingents qu’une « mise à niveau » accélérée devra combler. En stimulant l’apparition des acteurs nécessaires à l’expression de la gouvernance, l’ingénierie sociale est alors l’instrument indispensable de cette mise à niveau. Ce procédé de génération accélérée mais non spontanée des acteurs est sans doute une des spécificités des contextes en développement. L’apparition de ces parties prenantes n’y est pas principalement le résultat de mouvements politiques ou de mobilisations sociales endogènes qui, par un rapport de force parfois conflictuel, finissent historiquement par émerger de façon ascendante sur la scène politique. Avec la gouvernance, l’apparition des acteurs de la gouvernance relève d’une dynamique exogène, descendante, induite et/ou financée par les bailleurs. La scène de la gouvernance se dote et mobilise les acteurs qui lui sont nécessaires pour exister.

La création des acteurs de la gouvernance
Dans les contextes où les acteurs de la société civile font défaut, la gouvernance consiste d’abord à générer l’apparition de ces acteurs. La question revient à savoir si, de façon indifférenciée, toutes les sociétés peuvent entrer dans une dynamique de gouvernance : soit à partir d’une évolution et d’un changement social et politique endogènes portés par des acteurs qui préexistent et qui précèdent l’injonction de gouvernance ; soit, à l’inverse, comme résultat d’une ingénierie sociale accélérée, volontariste et souvent exogène qui créera les acteurs manquants3 en vue d’une gouvernance active. La relation entre développements et sociétés conduit-elle à considérer que seules les sociétés dans lesquelles les acteurs sont déjà constitués et fortifiés peuvent efficacement s’engager dans la voie d’une régulation organisée selon le paradigme de la gouvernance ?
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Principalement collectivités locales, grands opérateurs privés, associations et plus généralement société civile.

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Ou bien, l’intention de la stratégie de gouvernance ne servirait-elle en réalité qu’à faire émerger les « chaînons manquants » d’une nouvelle régulation sociale élargie ? Avec cet objectif de dessiner et générer un nouveau mode de décision publique, la gouvernance deviendrait d’abord la matrice nécessaire pour faire émerger les acteurs indispensables à une gestion devenue participative et ensuite, elle viserait la mise en œuvre effective d’une décision publique partagée. Une typologie des niveaux de développement induit des définitions ou des pratiques très différentes de la gouvernance. Il devrait être possible de systématiser ces différences en distinguant deux logiques principales dans la stratégie mondiale de généralisation de la gouvernance : une première logique visant à promouvoir l’émergence et la construction de ces nouveaux acteurs ; une seconde logique recherchant à assurer et à développer la mise en œuvre de ce nouveau mécanisme de la décision multi-agents en rapprochant et en renforçant des acteurs déjà existants, dotés d’une légitimité historique et d’un savoir-faire politique et technique. Schématiquement, la première logique est celle qui est plutôt active dans les pays en développement, alors que la seconde renvoie aux pays développés (avec bien entendu plus que des nuances). Pour les pays développés, les acteurs de l’action publique territoriale (communes) avaient une certaine antériorité et les associations (par exemple en France) ou les communautés (dans les sociétés anglo-saxonnes) avaient déjà une histoire longue. Les bailleurs internationaux y sont moins visibles car moins nécessaires. Pour les PED, au delà de l’Etat qui était la référence principale, les collectivités territoriales ont souvent été créées ex nihilo, la « société civile » a été promue à travers la multiplication d’ONG, d’associations et des pouvoirs traditionnels, les opérateurs privés sont souvent des firmes étrangères multinationales, alors que les bailleurs de fonds sont des agents actifs et souvent déterminants des dynamiques nationales et locales. Sous l’impulsion de l’ingénierie sociale, tous les acteurs ont-ils la même probabilité d’émerger ? En PED, on le sait, un certain nombre d’acteurs font défaut pour promouvoir une gouvernance élargie à tous les compartiments de la société, en particulier la société civile et décentralisée. A cet égard, les associations et les collectivités locales ont fait l’objet depuis deux décennies d’une promotion rapide. Plus exactement, les associations et ONG nationales et internationales se sont multipliées sous la triple impulsion : a) des bailleurs et de leurs budgets, b) des compétences humaines nationales que les administrations des Etats ne recrutaient plus suite aux plans d’ajustement structurel (PAS) et, enfin, c) face 29