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Implantation d'un site de stockage de déchets nucléaires

De
143 pages
Le nucléaire fait peur. Le stockage ou l'enfouissement des déchets générés par cette industrie, les déchets radioactifs, font peur. Deux axes de réflexion se dessinent : protéger les populations et mieux les informer sur les risques majeurs. Cet ouvrage traduit le renforcement de la prévention des risques industriels en explicitant les moyens mis à disposition des communes pour protéger et informer leur population et en analysant la nouvelle place du maire dans ce dispositif.
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Implantation d'un site de stockage de déchets nucléaires

Collection Droit de la Sécurité et de la Défense
La sécurité, sous toutes ses formes, est une préoccupation quotidienne en plein développement et encore mal cernée juridiquement. Cette collection a pour vocation de publier des travaux juridiques relatifs aux divers aspects du droit de la sécurité et de la défense: des travaux originaux (tels des actes de colloques ou des thèses) mais aussi des travaux plus classiques (tels des manuels, des études plus brèves ou encore des recueils de documents).

Série Droit de la sécurité Dirigée par Jacques BUISSON et Xavier CABANNES Professeur et Maître de conférences à l'Université de Paris V

- Michel

BAZEX et alii, La sécurité financière et l'Etat, 2004. - Bertrand PAUVERT (dir.), La sécurité des spectacles, 2005. - Xavier LA TOUR (dir.), La sécurité et la sûreté des transports aériens, 2005.

Série Droit de la défense Dirigée par Matthieu CONAN et Xavier LATOUR Professeur à l'Université de Bretagne Occidentale et Maître de conférences à l'Université de Paris V

-

Christophe SINNASSAMY, Finances publiques de la défense, 2004.

Stéphanie

Gatabin

Implantation d'un site de stockage de déchets nucléaires
Sécurité et problèmes urbanistiques

L'Harmattan

(Ç) L'HARMATIAN, 2008 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan l@wanadoo.fT ISBN: 978-2-296-06320-4 EAN : 9782296063204

INTRODUCTION Le 4 janvier 1966, une fuite de gaz sur l'une des sphères de la raffmerie de Feyzin entraîne des explosions en chaîne, un incendie et l'embrasement d'une nappe de gaz qui s'était formée sur l'autoroute adjacente. Le 10 juillet 1976, la soupape de sécurité d'une usine chimique italienne réagit à la surpression d'un réacteur en libérant une dioxine particulièrement toxique. Le nuage porté par le vent survole Seveso et les communes voisines, provoquant des brûlures, parfois des cancers mais surtout contaminant les personnes, les animaux et l'environnement de la région. L'année 2006 fête un triste anniversaire. Il y a exactement vingt ans, le 26 avril 1986, le réacteur de la centrale nucléaire de Tchernobyl en Ukraine explosait. Il s'agit de la première mais aussi de la plus spectaculaire catastrophe nucléaire mondiale, dont les conséquences sont ressenties jusqu'en France pour plusieurs dizaines d'années. Plus proche de nous, on peut citer la catastrophe de Metaleurop et l'explosion de l'usine AZF de Toulouse en septembre 2001. Du fait de sa situation, au milieu de la ville, la déflagration est ressentie sur l'ensemble de la région provoquant une catastrophe industrielle, matérielle et humaine sans précédent. Metaleurop, producteur français de métaux non ferreux classé à haut risque, génère depuis de nombreuses années une pollution au cadmium et au plomb depuis plus de cent ans entraînant de nombreux cas de saturnisme dans la région environnante. Face à ces nombreux accidents aux conséquences tragiques, la réaction des pouvoirs publics consiste à éloigner les populations et par conséquent à maîtriser l'urbanisation autour des sites industriels à risques. Cette même problématique se retrouve aux environs des sites de stockage et d'entreposage de déchets nucléaires. En effet la France, qui a basé toute sa politique énergétique sur le nucléaire après la Seconde Guerre Mondiale, doit aujourd'hui faire face au retraitement et à l'accumulation des déchets qui en résulte. La loi « Bataille» du 30 décembre 19911, du nom de son rapporteur le député Christian Bataille, insiste sur la recherche et l'expérimentation du stockage de ces déchets à vie longue. L'article 13 de cette loi confère aussi à l'Agence Nationale pour la gestion des Déchets RAdioactifs (ANDRA), créée en 1979, un statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC) autonome par rapport aux producteurs de déchets radioactifs mais qui

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Loi n° 91-1381 du 30 décembre

1991.

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reste financé par ces mêmes producteurs2. Cet EPIC est placé sous la triple tutelle des ministres chargés de l'environnement, de l'industrie et de la recherche comme toutes les installations nucléaires de base décrites par le décret n° 63-1228 du Il décembre 1963. L'Andra exerce trois missions principales: une mission industrielle, une mission de recherche et une mission d'information et d'inventaire. L'Andra conçoit et met en place des filières de stockage adaptées à chaque catégorie de déchets radioactifs: cela se traduit par la collecte, le conditionnement, le stockage et la surveillance des déchets issus des centrales nucléaires, des hôpitaux, des usines et des laboratoires de recherche. Ainsi elle exploite le centre de stockage de la Manche (centre de surface), le centre de stockage des déchets de faible et moyenne activité de l'Aube (centre de surface), le centre de stockage de déchets de très faible activité (centre de surface) et le laboratoire de recherche souterrain de Meuse/Haute-Marne (site de Bure). Elle apporte aussi au Parlement des éléments scientifiques pour éclairer le débat sur les solutions de gestion des déchets à haute activité à vie longue et notamment sur la faisabilité du stockage réversible. Enfm elle répertorie l'état et la localisation de l'ensemble des déchets radioactifs présents sur le territoire national et rend compte de l'accomplissement de ses missions techniques et scientifiques en mettant à la disposition du public une information claire et vérifiable. Le centre de stockage de déchets de faible et moyenne activité (CSFMA)3, situé à Soulaines-Dhyus dans l'Aube, est entré en exploitation le 13 janvier 1992, il a pris le relais du centre de stockage de la Manche exploité jusqu'en 1994 (aujourd'hui en phase de surveillance sous une couverture végétale). D'une capacité d'un million de mètres cubes de colis de déchets, le Centre assure le stockage des déchets faiblement et moyennement radioactifs produits en France. A la fin de l'année 2004, 167 844 mètres cubes de déchets ont été stockés dans 230 000 colis, ce qui représentait environ 17 % de la capacité totale du CSFMA. Cette année a été caractérisée par un accroissement notable du volume de déchets traités, avec le cubage le plus important de ces dernières années. Cette hausse coïncide avec la livraison au centre de colis volumineux provenant des opérations de démantèlement des centrales nucléaires et par la livraison des couvercles de cuves de certaines centrales EDF. Depuis l'ouverture de ce centre, 73 ouvrages
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Décret n° 92-1391 du 30 décembre 1992. Bilan 2004 des centres de stockage de l'Aube,

documentation

ANORA,

octobre 2005.

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bétonnés ou gravillonnés ont été fermés. Les travaux de la tranche 6, correspondant à la réalisation de 27 nouveaux ouvrages de stockage, ont été livrés offrant 54 000 mètres cubes de stockage supplémentaires soit quatre années d'exploitation. Soucieuse de la santé de son personnel, du respect de l'environnement et de la qualité de vie des habitants, l' Andra effectue de nombreux contrôles, analyses et actions de prévention autour du centre. Véritable entreprise industrielle, le CFSMA produit un important chiffre d'affaires et est un contributeur important à la vie économique de la région. Il génère des marchés, des salaires, des recettes fiscales pour l'ensemble du département et ses environs. De plus le centre est ouvert à tous les publics intéressés. A cet effet il multiplie les opérations à caractère informatif ou pédagogique, en s'impliquant dans la vie locale dans plusieurs domaines tels que l'environnement, les sciences, la mémoire et la sauvegarde du patrimoine grâce à ses dons et parrainages. Ainsi le centre a soutenu des opérations aussi diverses qu'une exposition « le bestiaire du Moyen Age» à la médiathèque de Troyes, que l'édition d'un livre sur une église des environs. Après une phase d'exploitation d'environ 60 ans (exploitation prévue jusqu'en 2060 environ), le Centre entrera en période de surveillance pendant 300 ans, jusqu'à ce que l'impact du stockage soit comparable à celui de la radioactivité naturelle. Depuis le 14 août 2003 le Centre de stockage de déchets de très faible activité (CFSTA) est entré en exploitation sur le site de Morvilliers dans l'Aube. Il stocke et retraite des déchets provenant en grande majorité des installations nucléaires démantelées et dont la radioactivité est proche de la radioactivité naturelle. Précurseur dans la prévention et le contrôle des risques, la France adopte, après la catastrophe de Feyzin, la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPEt Cette loi est l'aboutissement d'une longue tradition historique et législative fondée sur le principe d'éloignement des installations dangereuses. Reléguées aux faubourgs, les fabriques sont éloignées des habitations parce qu'on juge leur coexistence gênante ou dangereuse. Texte fondateur, le décret impérial du 15 octobre 1810 relatif aux manufactures et ateliers insalubres incommodes ou dangereux pose la division des installations en classe différentes et la soumission à un régime d'autorisations préalables des fabriques. Selon l'article 1 du décret « les établissements seront divisés en trois classes ». La première comprend ceux qui doivent être éloignés des habitations particulières.
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Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976.

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La deuxième n'oblige pas l'éloignement mais n'autorise les constructions autour qu'après avoir acquis la certitude que les activités de l'établissement n'incommodent pas et ne peuvent causer aucun dommage aux personnes voisines. Enfin la troisième catégorie regroupe les établissements qui peuvent coexister avec les habitations individuelles tout en faisant l'objet d'une étroite surveillance par l'autorité de police. Rapidement critiqué pour sa rigidité et le trop large pouvoir décisoire qu'il offrait à l'administration par la procédure d'autorisation, ce décret fait l'objet de nombreux assouplissements par le gouvernement sur proposition du Conseil d'Hygiène du Département de la Seine. Ainsi le rapport Chevreul en 1864 puis le rapport du docteur Chautemps en 1899 demandent une libéralisation du régime posé par le décret. Ce même docteur, devenu sénateur, dépose une proposition de loi ayant le même objet en 1903. Mais cette réforme n'aboutit réellement qu'en 1917 avec l'adoption de la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes. Cette loi abroge le décret et s'efforce de concilier la liberté du commerce et de l'industrie avec la protection de la salubrité et de la sécurité publiquess. Bien que plus favorable aux industriels que les textes antérieurs, la loi fonde un régime similaire à celui du décret impérial reposant notamment sur une classification des établissements et sur leur soumission à un régime de police spécifique. Cependant ce texte a un champ d'action limité, puisqu'il ne concerne que les établissements industriels et commerciaux sans s'intéresser aux entreprises agricoles ou aux activités des collectivités publiques. Le régime juridique posé par la loi fait l'objet de quelques variations, libéralisant le régime des établissements les moins dangereux tout en accentuant la surveillance et la sévérité des sanctions pour les installations existantes. De plus il est important de noter que cette loi rappelle aux exploitants de ces installations leurs obligations de déclaration des prescriptions relatives à l'hygiène et à la sécurité des travailleurs inscrites dans le code du travail. La loi du 19 décembre 1917 est modifiée en profondeur par deux lois du 20 avril 1932. La première interdit à tout établissement industriel, commercial ou administratif d'émettre des fumées nocives pouvant polluer l'atmosphère. La deuxième refuse les autorisations pour les établissements de la première ou de la deuxième classe, parfois pour ceux de la troisième classe, dans les zones réservées à l'habitation prévues par les plans d'aménagement des villes. Le préfet est compétent
5BOIVIN Jean-Pierre, Les installations classées, traité pratique l'environnement industriel, Le Moniteur, 2003, page 640. 8 de droit de

pour traduire l'exploitant fautif devant la juridiction judiciaire et procéder, après autorisation du conseil de préfecture, à la fermeture de l'établissement ne respectant pas les prescriptions de l'arrêté d'autorisation. Trop limitée et peu claire, cette loi nécessite une refonte rendue urgente par la catastrophe chimique de Feyzin. Ainsi le législateur adopte la loi du 19 juillet 1976, qui inspirera fortement le Conseil de l'Union Européenne dans la rédaction de ses directives Seveso I et Seveso n. Cette loi englobe toutes les activités dangereuses dans une approche du risque homogène, une seule autorisation est délivrée pour un site industriel pour la protection de l'environnement par une seule autorité compétente, l'Etat. Complétée par le décret du 21 septembre 1977, elle pose une nomenclature des installations, les classant en deux catégories principales et en souscatégories. Deux types d'installations sont considérés: celles soumises à déclaration, autrement dit faiblement dangereuses, et celles soumises à autorisation, moyennement et fortement dangereuses. Ces agréments sont donnés par le préfet, représentant de l'Etat dans le département. La délivrance d'une autorisation fait l'objet d'une étude de danger réalisée par l'exploitant, d'une enquête publique organisée par le préfet et d'un dossier particulièrement exigeant notamment sur les capacités techniques et fmancières de l'exploitant et sur son aptitude à gérer et à dépolluer le site de son installation. L'arrêté autorisant l'ouverture d'une installation classée comprend des prescriptions techniques imposées à l'exploitant. Le fonctionnement de ces installations fait l'objet d'un important contrôle administratif par les services de l'Etat. De ce contrôle peuvent résulter des sanctions administratives mais aussi pénales. Initiatrice dans la prise en compte et la gestion des risques, cette loi de 1976 a fortement inspiré les directives Seveso, adoptées au niveau européen suite à la catastrophe près de la ville italienne du même nom. La directive Seveso I de 1982 concerne les risques d'accidents industriels majeurs. Elle instaure un cadre minimal que les Etats ont obligation de transposer dans leur corpus législatif. L'autorité de l'Etat et des préfets est renforcée par le texte même de la directive. Son champ d'application est élargi aux sites de stockage de matières dangereuses tels les sites de stockage de déchets nucléaires. La directive Seveso n de 1996, refonte de la précédente, foumit un cadre d'action renforcé pour la réglementation des établissements dangereux. Ainsi elle impose une information du public et une plus grande exigence en terme de prévention des risques. Chaque établissement doit organiser 9

son plan de secours et de prévention des risques et les Etats doivent se montrer particulièrement attentifs et sévères lors de leurs contrôles. Elle prévoit aussi un contrôle de l'occupation des sols. Novatrice sur ce plan, la directive tranche avec la législation française, qui ne s'intéresse qu'au fonctionnement des installations classées et non aux problèmes liés à l'implantation des bâtiments laissés aux bons soins du droit de l'urbanisme. Ainsi la prise en compte des risques générés par une installation dangereuse, nécessitant une maîtrise de l'urbanisation autour dépend essentiellement de la réglementation d'urbanisme applicable au site concerné. Il n'y a donc pas de réelle prévention des risques pour les populations si chaque environnement d'une installation est traité différemment selon la règle d'urbanisme du lieu. Il a semblé nécessaire au législateur d'instituer une réglementation stricte coordonnant maîtrise des risques et maîtrise de l'urbanisation autour des installations dangereuses afm d'éviter une nouvelle catastrophe AZF: les plans de prévention des risques naturels et technologiques6. Les autorités publiques souhaitent limiter les conséquences d'un éventuel accident sur la population. Ces plans, élaborés par l'exploitant en partenariat avec le préfet et la commune concernée, sont obligatoires aux abords des établissements industriels à hauts risques. Ils divisent l'espace en trois périmètres, à l'intérieur desquels l'administration peut recourir à son droit de délaissement, à l'expropriation ou à son droit de préemption urbain. La commune peut aussi instituer des servitudes d'utilité publiques empêchant les constructions dans le secteur. Cette législation commande une information des citoyens sur les risques majeurs au travers des comités locaux d'information et de concertation7 ou lors de la vente de terrains. Le rapport de l'Ecole Nationale d'Administration « Sécurité du citoyen

et réponse aux risques technologiques»8 de 2001 énonce: « la capacité
du préfet à pouvoir se retourner vers le niveau central en cas d'incident et la réputation d'excellence de l'industrie nucléaire française peuvent conduire à l'extrême à entretenir un sentiment potentiellement dangereux d'absence de risques au niveau local ». La prévention est
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du 30 juillet 2003 dite loi « Bachelot ». Décret n° 2005-82 du 1er février 2005 relatif à la création des comités locaux d'information et de concertation en application de l'article L. 125-2 du code de l'environnement.
S

Loi n° 2003-699

Ecole Nationale d'Administration, séminaire d'administration comparée de la promotion
Sécurité du citoyen et réponse aux risques technologiques (1999-2001),

Nelson-Mandela, 90 pages.

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assurée sur les sites nucléaires par un ensemble de dispositions techniques contrôlées par l'Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN). Le principe de base est « la défense en profondeur », c'est-à-dire de construire de nombreuses barrières entre les matières nucléaires et les personnes, afm d'empêcher la dispersion des matières radioactives. Ainsi dans un site de stockage, chaque colis de déchets est entouré d'un caisson de béton, c'est l'emballage, puis envoyé dans un centre de stockage et rangé dans les alvéoles étanches ou les cases en béton selon le niveau de radioactivité. Enfm la couche d'argile imperméable sur laquelle est construit le site constitue la troisième barrière. Mais, comme dans l'industrie, il est difficile d'envisager tous les scénarios d'accident. Il est donc légitime de s'intéresser aux problèmes urbanistiques liés à l'implantation d'un site de stockage de déchets nucléaires sur le territoire d'une commune. C'est pourquoi les sites de stockage, comme les centrales nucléaires, doivent respecter les législations présentées précédemment notamment l'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques. Sujet particulièrement sensible, les sites font l'objet d'un contrôle administratif strict et œuvrent pour la communication au public à chaque étape de l'implantation, de la construction et de la vie du site. A chacune de ces étapes correspond une autorité. L'Etat est le décideur de l'implantation du site. Sa décision s'impose aux collectivités, qui peuvent alors seulement faire connaître leurs doléances lors de l'enquête publique organisée par le préfet. Bien que le maire n'ait aucun pouvoir lors de l'institution du site, c'est lui qui doit suivre et faciliter sa construction et son développement tout en protégeant et en informant la population et en protégeant l'environnement communal. Vaste programme pour lequel le maire possède peu de pouvoirs face à l'étendue de ceux du préfet. Cependant il peut s'assurer l'assistance de l'exploitant du site qui est tenu de se plier aux règles urbanistiques de la collectivité sur le territoire de laquelle son installation est située. En outre une bonne coordination entre le préfet, le maire et l'exploitant permet une meilleure gestion et prévention des risques, même si elle tarde à se mettre en place rencontrant d'importantes difficultés. Responsable du bien-être et de la sécurité de la population de la commune, le maire doit, au moyen des compétences urbanistiques qu'il détient légalement, maîtriser l'urbanisation autour d'un site de stockage (Partie I) mais également préparer et informer les populations aux risques majeurs inhérents à une telle construction (Partie II).

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PARTIE 1- LE MAIRE ET LA MAITRISE DE L'URBANISATION AUX ABORDS D'UN SITE DE STOCKAGE DE DECHETS NUCLEAIRES Compétence communale par excellence depuis les lois de décentralisation de mars 1982 et janvier 1983, l'urbanisme procure au maire un très grand pouvoir. En effet il devient responsable de l'établissement du Plan Local d'Urbanisme (PLU), document déterminant l'affectation des sols, la constructibilité des sols, les opérations d'aménagement, de voirie, véritable outil d'une politique économique et sociale communale. Mais ce plan doit être compatible avec la législation nationale en la matière, le Règlement National d'Urbanisme (RNU) et les Directives Territoriales d'Aménagement (DTA), et avec les documents intermédiaires, les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) établis par des groupements de communes. Bien que le plan communal s'intègre dans un cadre plus large, respectant les principes directeurs de la politique nationale, le maire n'en demeure pas moins maître de l'urbanisation de sa ville, notamment par la délivrance des permis de construire et des certificats d'urbanisme. Maître jusqu'à un certain point, où il se heurte à la compétence ministérielle pour l'implantation d'un site de stockage de déchets nucléaires (chapitre I). Néanmoins il n'est pas privé de tout pouvoir, puisque associé à la vie du site, il œuvre pour le contrôle des constructions autour de celui-ci (chapitre II).

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