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AUTOMOBILE ET LA LOI COMMENT EST NE LE CODE DE LA ROUTE

De
210 pages
La politique publique de sécurité routière mise en œuvre depuis le début des années 1970 a réussi à réduire l'hémorragie en vies humaines malgré la multiplication du trafic. Elle semble maintenant avoir de plus en plus de mal à poursuivre ses avancées. Mais c'est dans les années 1950 que furent posés les principes et opérés les choix qui ont servi, plus tard de base à cette politique de sécurité routière.
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L'AUTOMOBILE COMMENT

ET LA LOI DE LA ROUTE?

EST NE LE CODE

Collection "Logiques Sociales" dirigée par Bruno Péquignot Série Déviance et Société dirigée par Philippe Robert et Renée Zauberman

Sous l'égide du comité éditorial de la revue homonyme, Déviance et Société accueille des ouvrages sur les normes, les déviances et les délinquances. Déjà parus:
Robert Ph., Lambert h.,Faugeron T C.,Image du viol collectif et reconstruction d'objet, 1976. Lascoumes P., Prévention et contrôle social, les contradictions du travail social, 1977. Robert Ph., GodefroyTh., Le coût du crime ou l'économie poursuivant le crime, 1978. Robert Ph., Faugeron C., La justice et son public: les représentations sociales du système pénal, 1978. lapez M.l., Handicapés sociaux et resocialisation. Diversité des pratiques et ambiguïté de leurs effets, 1979. Debuyst Ch. (dir.),Dangerosité et justice pénale. Ambiguïté d'une pratique, 1981. Montandon C., Crettaz B., Paroles de gardiens, paroles de détenus, bruits et silences de l'enfermement, 1981. Petit J.-G. (dir.),La prison, le bagne et l'histoire, 1984. lévy R., Du suspect au coupable: le travail de police judiciaire, 1987. DigneffeF., Ethique et délinquance. La délinquance comme gestion de sa vie, 1989. BordeauxM., HazoB., LorvellecS., Qualifié viol, 1990. Walgravel., Délinquance systématisée des jeunes et vulnérabilité sociétale, 1992. LabergeD., Marginaux et marginalité. Les Etats-Unis aux XVIIr et.xJX! siècles, 1997. Wyvekens A., L'insertion locale de la justice pénale. Aux origines de la justice de proximité, 1997. Ocqueteau F., Les défis de la sécurité privée. Protection et surveillance dans la France d'aujourd'hui, 1997. Esterle-HedibelM., La bande, le risque et l'accident, 1997. Cartuyvels Y., DigneffeF., Pires A., RobertPh. (Eds),Politique, police et justice au bord du

futur, 1998.
outre des ouvrages initialement dans des sous-séries Déviance-CESDIP :

Zauberman R., Robert Ph., Du côté des victimes: un autre regard sur la délinquance, 1995. Bernat de CelisJ., Drogues: consommation interdite,. la genèse de la loi du 31 décembre 1970, 1996. et Déviance-GERN, maintenant fusionnées avec Déviance et Société.

Anne KLETZLEN

L'AUTOMOBILE COMMENT

ET LA LOI DE LA ROUTE?

EST NE LE CODE

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

(Ç)L'Harmattan, 2000 ISBN: 2-7384-9115-4

Que tous ceux qui ont contribué à la réalisation de ce travail soient ici vivement remerciés, en particulier: Les magistrats de la direction des Affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice, les fonctionnaires des missions des Archives Nationales aux ministères de la Justice, des Transports, de l'Intérieur, de la Santé publique et des Finances pour leur accueil et la communication de leurs dossiers,
Philippe Robert pour la direction de cette recherche, ses conseils et ses critiques,

Claudine Pérez-Diaz pour la relecture attentive du manuscrit et ses observations, Philippe Robert, Claude Faugeron et René Lévy, tour à tour directeurs du CESDIP, pour leur accueil et le bon déroulement de cette recherche, Bessie Leconte pour la relecture, les corrections et la mise en forme du texte, Toute l'équipe du CESDIP.

LISTE

DES ABREVIATIONS

ACF : Automobile Club de France ADR : Action démocratique et républicaine AN : Assemblée Nationale ARA : Assistance routière des assurances CCACG: Commission centrale de l'automobile et de la circulation générale CE : Conseil d'Etat CEE: Communauté économique européenne CGT : Confédération générale du travail CR : Conseil de la République FNTR : Fédération nationale des transporteurs routiers FO : Force Ouvrière lEP: Institut d'études politiques INSEE: Institut national de la statistique et des études économiques INSERM: Institut national de la santé et de la recherche médicale MRP : Mouvement républicain populaire OCDE: Organisation de coopération et de développement économique ONU : Organisation des Nations-Unies PCF : Parti communiste français RAP : Règlement d'administration publique RATP : Régie autonome des transports parisiens RGR : Rassemblement de la gauche républicaine RPF : Rassemblement du peuple français SFIO: Section française de l'internationale ouvrière SNCF: Société nationale des chemins de fer TCF : Touring-club de France TGV: Train à grande vitesse UDSR : Union démocratique et socialiste de la Résistance UNA T : Union nationale des associations de tourisme

INTRODUCTION

L'accident routier menace chacun d'entre nous. L'automobile, certes pour beaucoup symbole de réussite sociale mais aussi de mobilité, est un outil indispensable de la vie quotidienne. Le zonage urbain et l'essaimage des agglomérations entraînent de nombreux déplacements qui se réalisent en voiture: celle-ci représente 83% de la part du trafic de voyageurs empruntant la route. La voiture est le premier mode de transport, non seulement des personnes, mais aussi des marchandises. Car le faible coût de ce mode et sa capacité à effectuer du porte à porte notamment ont entraîné l'explosion du transport routier de marchandises: ce dernier effectue 700/0 de l'acheminement des biens 1. De plus, ce dernier a récupéré, pour des raisons de rentabilité, une partie de la part autrefois dévolue au rail (produits comestibles, denrées périssables): le fer, aujourd'hui, n'assure plus que l'acheminement des biens sur grande distance et le transport des masses indivisibles. Enfm, les transporteurs des Etats membres de la CEE ont désormais la possibilité d'effectuer des opérations de fret en France, lieu de passage pour les poids lourds de tous les pays européens. Tous ces éléments, le mode de vie, le zonage urbain et le développement du transport routier de marchandises, ont convergé pour faire de la circulation routière un problème de société majeur où le risque permanent de thrombose, les dégâts écologiques, telle en particulier la pollution de l'air, sont venus s'ajouter à un risque important pour la sécurité. Celle-ci fait l'objet, depuis le début des années 1970, d'une politique publique qui a réussi à réduire I'hémorragie en vies humaines en dépit de la multiplication du trafic. Cette politique semble maintenant avoir de plus en plus de mal à poursuivre ses avancées. C'est toutefois dans les années 1950 que furent posés les principes et opérés les choix qui ont servi, plus tard, de base à cette politique de sécurité routière. En effet, c'est lors de l'élaboration du code de la route que la loi pénale a été érigée en instrument principal de la lutte contre les accidents de la route. Exhumer la longue et difficile production de ce code, c'est retrouver un secteur capital des politiques publiques: celui qui concerne la régulation des déplacements. Celle-ci revêt un aspect fondamental dans une vie sociale qui ne repose plus sur la proximité entre voisins, mais sur une sociabilité éclatée en réseaux diversifiés. En reconstituant la genèse du code de la route2, on découvrira que les objectifs initiaux de ce texte - la protection de l'infrastructure contre un usage trop intensif, la défense du rail contre la concurrence routière - qui avaient été progressivement abandonnés, resurgissent maintenant quand des préoccupations écologiques conduisent à mettre en cause les excès du recours à la circulation routière.

1

2 Cet ouvrage est tiré d'une thèse de doctorat en droit privé et sciences criminelles soutenue en décembre 1993 sous la direction de Ph. Robert à l'Université Paris-Sud; Cf Kletzlen, 1993.

Voir par exemple,Carrère, 1997; Mercadal, 1996.

L'automobile

et la loi. Comment est né le code de la route?

I - Les politiques de circulation

routière

L'Etat entend assurer au moindre coût dans l'intérêt général un équilibre entre les divers moyens de transport et la sécurité des usagers. Il s'agit, non plus comme au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, de maintenir la prééminence du rail mais de favoriser le mode de circulation le plus rentable pour la collectivité. Ainsi, développe-ton le transport combiné de marchandises (rail/route; eau/route; eau/rail) et les transports collectifs urbains et ferroviaires (TGV) de personnes. On souhaite dans tous les cas minimiser les nuisances occasionnées à l'environnement par le rail et la route3. La gestion du risque est cependant le souci principal des politiques de circulation routière. Elle est déférée pour l'essentiel au conducteur: c'était la cause4 de la création du code de la route. L'Etat a encadré le développement de l'insécurité routière, longtemps charge collectiveS mais également circuit économique, ne serait-ce que pour les compagnies d'assurance6, par diverses politiques. Ces dernières ont consisté tout d'abord, sous l'égide de l'organisme national de sécurité routière créée en 1960 par le ministère des Transports, dans l'aménagement de l'infrastructure routière: c'est la politique de suppression des points noirs. Puis, avec la mise en place d'une mission interministérielle (1970) remplacée par un comité interministériel de sécurité routière (1972) placé sous l'autorité du Premier Ministre, l'essentiel des mesures répressives est adopté en ces années 1970: contrôle de l'alcoolémie au volant, limitation de vitesse, port de la ceinture de sécurité, accroissement des contrôles des forces de l'ordre7. Mais les effets de ces mesures se sont vite essoufflés. Alors, sous l'impulsion de la direction de la sécurité et de la circulation générale instituée en 1983 au ministère des Transports, les actions entreprises depuis cette date - qui se greffent sur les mesures précédentes - tendent à inciter la population à l' auto-responsabilisation: campagnes de sensibilisation à l'insécurité routière, conduite accompagnée, limitation de la vitesse à 50 km/h en ville, contrôle technique et entretien des véhicules, éducation des jeunes8... Il s'agit, en associant les citoyens, les conducteurs et tous les professionnels de l'automobile, d'obtenir une nouvelle culture automobile basée sur une conduite apaisée et civilisée9. En bref, l'objectif est de modifier le comportement des conducteurs face au risque. On attend du contrôle pénal qu'il contribue à la réalisation de cet objectif. Bien qu'elles ne considèrent pas le contrôle de la circulation comme une activité prioritaire, police et gendarmerie sont sur les routes et approvisionnent l'appareil
3

Loi d'orientation sur les transports intérieurs du 30 décembre 1982. 4 Au sens juridique du terme. Ripert (1955) distingue la cause de la production d'une loi de ses motifs, c'est-à-dire des événements entourant sa fabrication. S Cf pour la période 1984-1987 , Godefroy, Laffargue, 1989. 6 Badr, Triomphe, Bluet, 1992 ; OCDE, 1990. 7 Fichelet, 1984 ; Cauzard, 1991 ; Galland, 1991 ; Décreton, 1993.
8

Gentile, 1994.
1996, 128.

9 Mayet,

10

Introduction

judiciaire. Ce contrôle, outil du maintien de l'ordre (il permet la recherche des délinquants...), aboutit à un contentieux de masse, occupant le devant de la scène

pénale10, et à une remise en cause de la capacité des tribunaux à traiter rapidement ce
contentieux et surtout, par contrecoup, les autres contentieux. Afm de désengorger l'appareil judiciaire, dans les années 1980, on procéda à quelques décriminalisations et on étendit le système de traitement de certaines le permis à points12. Comme l'écrit Ph. Robert, il a probablement manqué une administration autonome de la route qui soit responsable (de la circulation automobile), y compris d'assurer sa police. Elle aurait pu régler l'essentiel par transaction administrative comme c'est la pratique dans tous les autres domaines, et trier ce qui nécessitait un recours à la justice. On tend de plus en plus vers cette solution, mais l'outil administratif fait défaut tant que la police de la route est assurée par les services ordinaires13. La création d'un corps d'agents spécialisés dans le contrôle de la circulation routière est l'une des propositions retenues, voici déjà dix ans, par Le livre blanc sur la sécurité routièrel4. Il - La remise en cause du contrôle pénal de la circulation routière

infractions par des procédures simplifiéesIl. Dans cette mouvance, on institua en 1989

Le /ivre blanc sur la sécurité routière préconisait également un renforcement et un durcissement de la répression. En effet, sur les contestations relatives aux dysfonctionnements du système de contrôle, se greffa la dénonciation de l'impossibilité du système à juguler davantage l'insécurité routière. D'où un questionnement sur le bien- fondé et les causes de cette impossibilité relative puisque la courbe des accidents s'est régulièrement infléchie depuis les années 1970 nonobstant une augmentation des trafics 15. On s'interroge à la fois sur le comportement du conducteur et sur le fonctionnement du système de contrôle de la circulation automobile. Des recherches sont menées dans les deux directions; la seconde est moins bien connue étant donné qu'on a ouvert ce champ d'investigation dans les années 199016. Ainsi que l'expose Pérez-DiazI7, des travaux sur le comportement du conducteur montrent que, pour bon nombre d'entre eux, la norme légale ne constitue
10

Robert M., 1986 ; 1996.
1986. Ph., 1992 a. de la sécurité 1992, routière, 12 ; Sarre 1989. 1992 ; INSEE, 1993, 66.

Il Couvrat, Massé, 1989a; 1989 b ; Pérez-Diaz, 1998.
12 Jayet, 13 14 15
16

Robert Cour

Commission

des Comptes,

Cf Pérez-Diaz, Lombard, 1992, 12 ; Barberger et al., 1992 ; Guilbot, 1994 ; 1995 ; Pérez-Diaz, 1998.
Pérez-Diaz, 1998.

17

Il

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et la loi. Comment est né le code de la route?

pas le pôle majeur ou unique de régulation de leurs comportements18. Car entre la norme légale et les comportements s'interposent des normes informelles; celles-ci, surtout lorsqu'elles diffèrent de la première, prennent souvent le pas sur cette dernière dans l'adoption des attitudes au volant19. De plus, représentations et pratiques diffèrent selon les groupes sociaux en présence, générant différentes normes de groupes2o. La conformité des comportements à la loi résulterait alors de la concordance entre la norme juridique et la norme de comportement. D'autres travaux montrent que, sous réserve d'un conflit de normes, cette conformité résulterait également de la quasi-certitude de faire l'objet d'un contrôle routier et donc, le cas échéant, d'une amélioration du système de contrôle21. Mais cela impliquerait l'engagement de dépenses publiques supplémentaires, la certitude d'un contrôle routier dépendant en fait d'une multiplication des agents chargés de cette fonction22. Cela suppose cependant l'existence d'un certain consensus quant au bien-fondé du contrôle pénal. Contrairement à certaines idées reçues, Ocqueteau et Pérez-Diaz ont constaté qu'en raison des atteintes potentielles à l'intégrité physique, certaines infractions routières font l'objet d'une forte réprobation sociale. Un consensus apparaît particulièrement en faveur de la répression de l'alcool au volant et de la conduite délibérément dangereuse. En revanche, la répression des autres règles de la circulation routière est plus contestée23. Cela implique également que le contrôle de la circulation soit un impératif majeur pour les agents du système de contrôle. Or, policiers, gendarmes et magistrats ont leurs propres priorités, leurs propres exigences, enfin leurs propres pratiques. L'analyse de ces pratiques permet d'ailleurs à Pérez-Diaz de relativiser le prétendu diagnostic d'ineffectivité du contrôle pénal de la circulation routière et de souligner les difficultés que rencontrent ces agents du fait de l'éclatement des compétences entre des institutions de contrôle animées de logiques et d'objectifs hétérogènes. Ces administrations sembleraient vouloir gérer à un moindre coût et en toute autonomie le contentieux de la circulation routière. Comme la gestion de celle-ci ne représente qu'une de leurs fonctions parmi d'autres, des questions de priorité en découlent24. C'est finalement en ces termes - coût, autonomie et priorités - que se pose le fonctionnement du système de contrôle. En raison de priorités de litiges à régler, le ministère de la Justice, la Chancellerie, semble être favorable à une dépénalisation du code de la route25.
18 Biecheler-Frétel, 1986, 568. 19 Corbett, Simon, 1992. 20 Cf Renouard, 1995 ; Esterle-Hedibel, 21 Killias, 1991. 22 Ross, 1982. 23 Ocqueteau, Pérez-Diaz, 1989. 24 Pérez-Diaz, 1998.

1996.

25Journée sur la politique pénale en matière routière, 29 juin 1990, ministère de la Justice (non publié). 12

Introduction

Toutefois, si la gestion de la circulation routière n'est pas primordiale pour cette administration, elle' l'est en revanche pour celle des Transports. Le pénal est une ressource moins onéreuse que l'entretien et la réfection de la chaussée publique et des ouvrages d'art qu'elle comporte. De plus, il aurait, pour ce dernier ministère, des effets stigmatisants efficaces. D'où un usage intensif de la norme pénale.

III- La réglementation de la circulation routière
L'utilisation de la route a toujours été réglementée, moins du fait de l'appartenance de la voirie au domaine public qu'en raison des enjeux stratégiques, économiques et techniques qui lui ont été assignés. Les mesures de police et de gestion du trafic sont dictées par le souci de sa conservation dans ces multiples optiques. Elles appartiennent aux maires et préfets qui peuvent ordonner dans le cadre de leurs pouvoirs de police générale des restrictions à l'usage de la route. Pendant plusieurs siècles, les pouvoirs publics s'occupèrent des problèmes de circulation routière, seulement afm d'assurer la sécurité des marchandises, puis celle des personnes, contre le brigandage. Jusqu'aux années 1950, leur principal souci fut d'abord de protéger l'infrastructure routière des dégradations commises par les véhicules qui l'utilisaient, ensuite d'assurer la liberté et la sécurité de la circulation à des fins économiques. La question du coût de l'entretien de la voie publique entraîna une gestion de la circulation routière par une réglementation administrative, et, lorsque celle-ci se révéla inopérante, par des mesures législatives.

1 - De la loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage et des messageries publiques au code de la route de 195826
Afin de minimiser les dépenses de réfection et d'entretien d'une route objet du trafic croissant du roulage et des messageries, le ministère des Travaux publics promulgua la loi du 19 mai 180227. Ce texte limitait le nombre de chevaux attelés, déterminait le poids des voitures et prévoyait un système de pesée au moyen de ponts à bascule. Ensuite, une loi de 1806 soumettait toutes les voitures de roulage attelées à plus d'un cheval à l'usage de roues à jantes d'une largeur déterminée proportionnellement au nombre de chevaux. Ces mesures se révélèrent inopérantes car, à l'insuffisance numérique des ponts à bascule, se joignait la fraude avec la coopération des préposés au pesage28. Et dès la Restauration, les entrepreneurs de transport
26Jusqu'en 1958, tous les décrets réglementant la circulation routière portaient le nom de code de la route. Nous emploierons ainsi ce terme aussi bien à propos des différentes réglementations administratives que de la réglementation pénale de 1958. Cependant, seule cette dernière réunissait en un document unique un ensemble de textes, ce qui constitue une codification au sens juridique du terme.
27 Clerc, 1978.

28Assemblée nationale législative, 30 mai 1851, déb. parI., 343. 13

L'automobile

et la loi. Comment est né le code de la route?

demandèrent leur suppression, le corps des Ponts et Chaussées, chargé de l'entretien des routes, leur protection pénale. La gestion de la route échappait alors à l'autorité judiciaire sauf lorsqu'une responsabilité civile ou pénale était en cause à la suite d'accidents de la circulation. Suppléant une réglementation administrative inefficace, la loi pénale du 30 mai 1851 sur la police du roulage et des messageries publiques assurait la liberté et la sécurité de la circulation. Le souci de développer les flux de circulation à des fins économiques entraîna l'abrogation des prescriptions relatives aux poids et largeur de jantes des véhicules. La loi protégeait l'industrie des transports, plus particulièrement le roulage, négligeant la question du coût collectif de son entretien, antérieurement toujours déterminante. Cette loi, grâce à la délégation faite au règlement, fut appliquée pendant cent ans, jusqu'à l'ordonnance du 15 décembre 1958 portant code de la route, non sans que des projets et propositions aient été formulés dans l'intervalle29. Ces textes répressifs de 1851 et de 1958 sont les deux édifices de notre droit de la circulation routière. L'un et l'autre incriminent certains comportements, tels le refus d'obtempérer, le fait de circuler sans plaque ou avec une plaque portant un nom ou un domicile faux, le fait de causer des dommages à une route ou à ses dépendances. L'un et l'autre laissent à l'administration la discrétion de fixer les normes techniques, comme la détermination de la forme des roues, de la longueur des essieux. La loi punit notamment d'une amende et/ou d'une peine d'emprisonnement le non-respect de prescriptions techniques qu'elle ne défmit pas. Le dispositif pénal sanctionne donc la méconnaissance d'un ordre prescriptif qui lui est extérieur. Les premières automobiles à vapeur puis à essence apparurent à la fm du XIXe siècle. Un décret du 10 mars 1899 pris en application de la loi sur la police du roulage protégeait l'industrie automobile et la sécurité. A cette fm, le décret posait les premières mesures de limitation de vitesse, trente kilomètres à l'heure en rase campagne, vingt kilomètres à l'heure dans les agglomérations. Un député combattit en 1903 cette mesure au nom du développement de l'industrie automobile. Il soulignait, en s'appuyant sur des renseignements statistiques, que, parmi l'ensemble des moyens de locomotion, l'automobile n'était pas la principale cause d'accidents30. Pourtant, une partie de la population s'insurgeait contre les nuisances qu'occasionnait l'automobile. Sport de riches à ses débuts (1890-1914), sa pratique suscita, comme en Grande-Bretagne d'ailleurs, des affrontements entre campagnes et villes et dans les villes, entre piétons et automobilistes. A leur tour, les accidents sécrétèrent l'organisation de mouvements pro-autos - constructeurs et automobilistes - et d'associations autophobes - bénéficiant de l'appui d'une partie de la presse. Les ligues autophobes requirent l'intervention des pouvoirs publics31. Mais ces derniers n'osaient
29

cf Lascoumes, Poncela, Lenoël, 1992. 30 Proposition de loi Pugliesi-Conti tendant à réglementer la circulation des automobiles, Chambre, doc. parI. n° 1033, in Lascoumes, Poncela, Lenoël, 1992. 31Emsley, 1991 ; Fridenson, 1991. 14

Introduction

pas affronter les mouvements hostiles à toute réglementation: groupes de pression proautos et municipalités soucieuses de conserver leur autonomie quant à la réglementation de la circulation routière dans les villes. D'où, en France, la longue genèse du code de la route de 192132; il fallait, en effet, encadrer une circulation composée de voitures à cheval, à pétrole, d'omnibus, de tramways à vapeur... qui posait des problèmes de gestion du trafic. Berlière met l'accent sur la course permanente entre le développement anarchique et monstrueux d'une circulation très hétérogène et les efforts désespérés de la préfecture de police de Paris pour la réglementer dans la capitale sous la Ille République33. Dès 1918, le gouvernement incitait à une utilisation massive de l'automobile dont les usines permettaient de faire travailler un grand nombre d'ouvriers. La démocratisation de l'automobile concourrait à la production d'un trafic dense qui reposait avec urgence le problème de la protection de l'infrastructure routière. Un décret-loi du 30 juin 1934 réintroduisit des normes déterminant les poids et longueur maxima des véhicules. L'évolution de la technique entraîna très vite une nouvelle définition de ces dernières. Le décret du 20 août 1939 dit code de la route réaffmnait cette nécessité de protéger la route afm d'offrir le maximum de sécurité à ses utilisateurs. Il fixait les conditions de circulation (vitesse, croisements, dépassements, intersections, stationnement) et les normes techniques auxquelles devaient répondre les véhicules (organes moteurs, de manœuvre, de direction, de visibilité, freinage, éclairage, signalisation). Bien sûr, l'essor de la circulation routière, surtout après la Seconde Guerre mondiale, s'accompagnait d'une augmentation du nombre d'accidents. Mais, en raison du poids économique de l'industrie automobile, ce problème ne préoccupa guère les pouvoirs publics. Cette situation était propre à certains pays grands fabricants d'automobiles (France, Italie, Allemagne)34. Car, en Grande-Bretagne par exemple, certes productrice de véhicules mais dotée surtout d'une importante discipline collective, la sécurité routière était devenue très tôt un impératif majeur. En effet, le retentissement du nombre d'accidents fut à l'origine de la réglementation. Toutefois l'application de la loi de 1903 instituant une limitation de vitesse suscita un conflit entre conducteurs et policiers. La loi étant tombée en désuétude, le législateur en 1930 a décriminalisé les excès de vitesse; l'enjeu était de permettre à la police de retrouver sa légitimité qui était contestée par les automobilistes. L'insécurité routière demeurant, on rétablit en 1934 la limitation de vitesse et, dans le même temps, le permis de conduire fut institué. La voiture était alors devenue un moyen de transport des classes moyennes35. La loi de 1934 amorçait une ramification du contrôle pénal de la circulation routière. Au nom de la sécurité publique, celui-ci ne cesserait par la suite de
32 Spinga, 1973 ; Studeny, 1990 ; 1995 ; Fridenson, 1991. 33 Berlière, 1990, 707. 34 Chesnais, 1976, 130. Pour un exposé de la réglementation routière dans ces pays, Cf. Kellens, Pérez-Diaz, 1997. 35 Emsley, 1991 ; 1997.

et du contrôle

de la circulation

15

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et la loi. Comment est né le code de la route?

s'étendre. D'autant que le transport routier allait se développer massivement en raison de la restriction des fonds publics affectés au rail. Ainsi, en Grande-Bretagne comme en France, les pouvoirs publics eurent quelques difficultés à réglementer dans un champ qui les confrontait à des groupes socialement influents: les constructeurs et les automobilistes, c'est-à-dire la bourgeoisie aisée. A l'aube du xxe siècle déjà, la focalisation sur les excès de vitesse supposait qu'on rende le conducteur principal responsable des accidents. Du fait de cette représentation, en France, des députés, le gouvernement même, n'avaient de cesse de demander, au moins à partir de 1925, une révision du dispositif de sanctions dans le sens de la sévérité. Plus que les amendes dont le taux était annuellement révisé ou la peine d'emprisonnement, ces propositions visaient une réforme de la procédure de suspension du permis de conduire. Cette dernière mesure était brandie comme le seul instrument apte à assurer la sécurité. C'était, avec la répression de toute entrave à la circulation routière et le système de responsabilité civile36, les seuls objets des réformes projetées dans l'entre-deux-guerres. Ces propositions se rejoignaient en ce sens que toutes reléguaient à l'arrière-plan l'intérêt de la conservation de la voirie. Personne ne demandait, pas même les bureaux du ministère des Transports, la révision du dispositif juridique mis en place en 1851. Les principes posés par la loi, voire leur utilisation ne paraissaient pas contestés. La procédure de délégation au décret permettait d'adapter la réglementation à l'évolution de la technique. On proposait simplement de compléter la loi; on ne remettait en cause ni son esprit, ni son bien-fondé. La pérennité du système pouvait paraître acquise. La sécurité, d'abord utilisée pour soutenir l'essor de la circulation, légitimait ensuite certaines réformes formulées. Elle n'autorisait pas la mise en chantier d'un droit spécial de la circulation routière. Les accidents avaient toujours existé, liés à l'usage de n'importe quel moyen de locomotion. Leur traitement s'effectuait par l'application des dispositions des codes civil et pénal prévues à cet effet. 2

- L'ordonnance

du 15 décembre

1958

portant

code

de la route

Les flux de circulation étant nécessairement réduits pendant la Seconde Guerre mondiale, ce n'était pas la mortalité sur les routes qui pouvait motiver le ministère des Transports à refondre la loi sur la police du roulage et des messageries publiques. Si le dispositif avait survécu aux guerres de 1870 et de 1914-1918, celle de 1940-1945 annonçait son abrogation. Car à ce moment-là, sous l'effet de bouleversements économiques, le champ des transports ferroviaires et routiers connaissait d'importantes recompositions. Les destructions du matériel ferroviaire durant les hostilités entraînèrent l'essor du trafic routier de marchandises. Comme ce dernier menaçait la suprématie du fer et posait une nouvelle fois le problème de la protection de l'infrastructure routière, les bureaux du ministère des Transports élaborèrent le premier code pénal de la route.
36 Lascoumes, Poncela, Lenoël, 1992 ; Ewald, 1982.

16

Introduction

Ce code réprima le non-respect des dimensions et charges des véhicules - objet de contraventions de 3e et 4e classes (articles R 238 et suivants). Mais surtout, il institua un contrôle judiciaire de l'alcool au volant - objet de délits (articles L 1 et suivants) - et du retrait du permis de conduire - objet d'une pluralité de sanctions (articles L 13 et suivants). Ces trois catégories d'incriminations constituèrent les principaux enjeux de la création de ce droit pénal spécial. Cette réglementation pénale est toujours en vigueur. Si jusqu'aux années 1970, l'objet des politiques répressives de circulation routière concernait la gestion du trafic, depuis cette date, il porte sur celle du risque. Ce glissement des enjeux des politiques routières a entraîné de multiples et fréquentes modifications des parties législative et réglementaire du code de la route. Aujourd'hui, amas de dispositions répressives toujours plus nombreuses, ce code comporte présentement quelque 2 800 pages. En raison de sa complexité, une réforme en profondeur est en cours au ministère des Transports. La préparation du code de la route commença sous l'Occupation et s'acheva avec l'avènement de la ve République. Grâce à la mise en place de ces nouvelles institutions, son processus d'élaboration put venir à terme. Les conditions de fabrication du texte furent longues, discrètes en ce sens qu'elles eurent lieu sur une scène dépourvue de toute visibilité - la scène administrative; elles sont donc difficiles à exhumer. Leur analyse permet cependant de montrer une recomposition des objectifs assignés à une loi. En effet, à la protection de l'infrastructure, enjeu initial du code de la route, succéda la sécurité routière, enjeu fmal et officiel du texte. Cette recomposition des fonctions de ce droit pénal témoigne d'une distorsion entre des enjeux sociologiques et leur ultime traduction juridique. Sous cet angle notamment, l'étude des circonstances d'élaboration du code de la route offre un excellent exemple d'observation de la production de la loi. D'autant que la reconstitution de l'histoire de certaines incriminations oblige d'une part à remonter dans le temps, parfois jusqu'à l'aube du xxe siècle, d'autre part à explorer les travaux préparatoires de textes extérieurs au champ de la circulation routière, voire au champ pénal. De la sorte, la production du code de la route offre une vision à la fois diachronique et synchronique de la création de la norme pénale. L'analyse des conditions de production de ce code s'inscrit dans la perspective de la construction d'une sociologie politique du droit.
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IV - Une sociologie

politique du droit

Jusqu'à présent, en France, le droit pénal de la circulation routière n'a jamais fait l'objet d'étude de sociologie et d'histoire législatives. A l'étranger, quelques recherches portent sur la genèse des lois incriminant l'alcool au volant.

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L'automobile

et la loi. Comment est né le code de la route?

1 - Les recherches

sur la genèse des normes dans le champ de la circulation routière

Le droit pénal français de la circulation routière a été l'objet de multiples études de droit positif. Couvrat et Massé37montrent ainsi comment ses particularités ont participé aux recompositions du droit pénal général. Ce droit est par ailleurs objet d'une disqualification du fait des transformations du droit civil des accidents de la route. En effet, une recherche sur les problématisations dans le temps de la question des accidents de la route permet à Ewald de mettre en exergue le passage d'une responsabilité civile individuelle fondée sur la faute à une responsabilité collective fondée sur le risque. Cette recomposition a affecté le fonctionnement du système pénal où, désormais, l'indemnisation des victimes prime la sanction38. Se pose alors la question récurrente de l'autonomie de ce champ du droie9. Quelques travaux étrangers portent sur la genèse du contrôle de l'alcool au volant aux Etats-Unis et au Canada. Pour Gusfield qui s'attache à la construction du problème de l'alcool au volant, la criminalisation de la conduite en état d'ivresse aux Etats-Unis est à caractère moral: sa fmalité est de rappeler l'ordre social existant4o. En revanche, Soullière et Lebeuf analysent, la première les différents facteurs et acteurs, le second les divers discours concourant à l'incrimination de l'alcool au volant au Canada dès l'aube du xxe siècle41. Selon ces auteurs, l'idéologie juridique, c'est-à-dire la dynamique interne du droit, explique la pénalisation de la conduite en état d'ivresse au Canada. Le droit apparaît ainsi comme un système qui s'auto-reproduit. C'est un exemple d'autopoièse juridique42. Ces travaux canadiens permettent aussi de formuler l'hypothèse d'une transformation dans le temps de la logique du pénal en ce domaine sur quatre axes: le passage d'un principe punitif à un passage préventif,. le passage de l'idée de faute à celle de risque,. le passage de la primauté de l'individu à la primauté de la collectivité ,. le passage des comportements délinquants aux situations problématiques comme objet
de gestion43.

37Couvrat, Massé, 1989a. 38 Ewald, 1982 ; voir aussi Commaille, 1976 ; Commaille, Dezalay, 1971. 39Cf par exemple Alt-Maes, 1987. 40 Gusfield, 1981. Cependant, pour Hagan, 1980, les lois américaines anti-alcool manifestent une certaine hostilité envers l'immigration européenne. 41 Soullière, 1989 ; Lebeuf, 1988 ; 1990. 42 Selon la théorie autopoiétique développée notamment par Luhman, 1989, le droit serait un système clos qui, selon un modèle cybernétique, se reproduirait par ses propres opérations. Pour une critique, cf Systémisme, in Arnaud, 1993 ; Bouretz, 1992; pour une conception relative de l'autopoièse, Teubner, 1992 ; Bouretz, 1992. 43Laberge, Landreville, 1989, 78.
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Introduction

Le peu de travaux réalisés sur la création de la norme juridique dans le champ de la circulation automobile s'explique notamment par l'ouverture récente de ce champ de recherches en Europe. 2 - Le champ de recherches sur la production des lois

Les recherches portant sur la production des lois pénales sont le fait de sociologues, juristes, historiens et politologues. A la diversité des champs académiques, correspond bien évidemment une diversité de l'objet d'étude. Les terrains d'observation ont d'abord concerné, dans les années 1970, des lois objets de controverses aux EtatsUnis, telles celles relatives à la délinquance juvénile, au contrôle des drogues et des alcools et envers lesquelles les chercheurs étaient critiques. Ensuite, dans les années 1980-1990, le champ s'est débarrassé de cette origine militante et s'est ouvert en Europe au droit pénal économique, politique, routier ou encore au droit du travail et à la procédure pénale44. Auparavant, en France du moins, le droit de la famille et le code civil étaient les principaux objets d'étude de la production des normes juridiques45. On ne dispose pas encore d'une vue d'ensemble de l'activité législative et a fortiori d'une théorie des incriminations. D'autant que les controverses sur les perspectives théoriques et sur les options méthodologiques sont importantes46. Les recherches effectuées s'inscrivent dans deux problématiques, l'une juridique, l'autre sociologique. La première s'intéresse aux mouvements d'une législation donnée et aux débats auxquels ils donnent lieu: l'objectif, comme l'illustre Lascoumes à travers de multiples travaux47, est d'identifier les différents intérêts et valeurs protégés afin de souligner les continuités ou les ruptures de leurs significations juridiques. S'inspirant de celle de Foucault, cette démarche implique une analyse des discours juridiques. L'autre problématique se préoccupe des conditions sociohistoriques d'émergence d'une loi ou de dispositions particulières. L'accent est mis sur les acteurs de la production législative, ce qui suppose un croisement de toutes les sources de données disponibles. Et, parce que de nos jours, l'impulsion législative
échappe bien souvent à ceux qui en portent la responsabilité gouvernement -, l'exploitation des archives administratives officielle parlement et s'avère primordiale. Les

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recherches réalisées dans le cadre de cette dernière problématique, notamment celles anglo-saxonnes, mettent l'accent tantôt sur le processus de création de la norme juridique, tantôt sur les événements ayant présidé à son émergence48.
44 cf Hebberecht, 1985; Lebeuf, 1988; Robert Ph., 1991 ; pour le droit du travail, SoubiranPaillet, 1992 ; pour la procédure pénale, Robert Ph., 1992. 45 Cf pour le droit de la famille notamment Carbonnier, 1983 ; 1994 ; Commaille, 1994 ; pour le
code civil, Arnaud, 1973. 46 Robert Ph., 1991.

47 Lascoumes, 1989; Lascoumes, Roth, Sansonetti, 1989; Lascoumes, Poncela, Lenoël, 1989; 1992. 48Cf Stein, 1980 ; Galliher, 1980 ; pour une critique de cette distinction, Robert, 1991 ; 1992b. 19

L'automobile

et la loi. Comment est né le code de la route?

Le droit étant une œuvre humaine, intégrant données sociales et opérations techniques49, sa création et son utilisation constituent un système de ressources mobilisables selon les intérêts et les pouvoirs en cause. Le droit n'étant qu'un système normatif parmi d'autres, tous les objectifs poursuivis par les acteurs associés à la création de la loi ne seront pas obligatoirement reconnus par le système juridique: ils peuvent l'être par d'autres systèmes, professionnel, religieux... De même, ils ne seront pas nécessairement traduits par une loi pénale: elle pourra être civile ou administrative. Comme il nous importe de détecter les enjeux sociologiques à l'origine du code de la route, ces enjeux à l'état pur, non tels que traduits et redéfmis par le législateur, le travail ici présenté se situe dans le cadre de la problématique des acteurs sociaux. Car celle de la construction des intérêts juridiques fait seulement état des intérêts reconnus par le législateur. Bien sûr, ce processus de traduction juridique fait partie de notre questionnement. Il permet d'ailleurs de constater des distorsions entre les défmitions sociologiques et juridiques des enjeux investis dans une activité législative. Cet ouvrage propose de rendre compte du processus et des événements ayant déterminé le législateur à créer, à l'aube de la ve République, alors que les flux de circulation se multipliaient, un code pénal de la route susceptible d'être enfreint par tout le monde. Il s'agit donc, par delà le législateur juridique, de pénétrer jusqu'au législateur sociologique, c'est-à-dire jusqu'aux forces impersonnelles, aux besoins sociaux, économiques, moraux... qui ont présidé à l'apparition du texte5o. Des hommes, des groupes, des institutions qu'il convient d'identifier sont porteurs de ces forces et de ces besoins. Le processus de création de la loi mêle donc éléments politiques, sociaux et juridiques. En ce sens, notre démarche s'inscrit dans la construction d'une sociologie politique du droit telle que la définit Commaille : discipline dont l'objet d'étude est le pouvoir, en l'occurrence un pouvoir de régulation qui détermine des contraintes à destination des pratiques individuelles et collectives en vue de produire leur ajustement. Ce qui nous importe donc, c'est bien ['étude de la production du juridique par rapport à des finalités politiques (..)51.

3 - Une analyse stratégique du code de la route
Pour rendre compte de manière stratégique des conditions de production du code de la route, nous nous sommes appuyée sur les apports des travaux de sociologie législative, de sociologie des organisations et de politique publique. Philippe Robert52 propose une grille d'analyse de la création de la norme juridique reposant sur les acteurs, la scène et le processus de fabrication.

49 50 51 52

Weber,

1986 ; Lascoumes, 1978. 1994, 32.

Serverin,

1988.

Carbonnier, Commaille, Robert, 1991.

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Introduction

A - Acteurs,

scène et processus

de création de la loi

Toute loi est le fruit de coalitions, de compromis réalisés par les groupes en présence, non de l'action unilatérale de quelques groupes influents53. C'est pourquoi, il importe de repérer les acteurs de la création de la norme juridique, leurs intentions et motivations dans le cadre de leurs interrelations54. En raison de ces interrelations, le jeu législatif met en présence des acteurs inégalement armés: l'identification de la situation de ces derniers permet de déceler les enjeux qu'ils poursuivent55, l'analyse de leurs interactions détermine les stratégies entreprises, réussies ou avortées des acteurs. Les comportements des acteurs ne sont ni le produit de divers déterminismes ni de pures rationalités. Au contraire, ainsi que l'enseignent Crozier et Friedberg à propos du fonctionnement de l'entreprise, les acteurs agissent par rapport à des opportunités et à travers des opportunités au contexte qui les définit, et d'autre part par rapport au comportement des autres acteurs, au parti que ceux-ci prennent et aujeu qui s'est établi entre eux56. Le pouvoir est fondamental, ne serait-ce que parce qu'il détermine les ressources dont disposent les acteurs et les rôles, constamment redéfinis, qui leur sont impartis. Cette notion de rôle permet de distinguer la position dans le système (de) l'individu. (..) Elle permet donc de distinguer ce qui appartient à la logique d'un système et ce qui doit être référé à une personnalité ou à une trajectoire personnelle. L'interprétation d'un rôle social consiste en une véritable stratégie individuelle ou collective, stratégie de légitimation et par conséquent, de pouvoir57. Aucun rôle social, aucune position, aucune stratégie, aucun objectif n'est déterminé une fois pour toutes. Dès lors, aucun système n'est entièrement réglé ou contrôlé58. D'autant que l'enchaînement des actions peut générer des effets pervers, c'est-à-dire indépendants de la volonté des acteurs. Le fonctionnement de tout système s'inscrit dans un environnement social qui conditionne nécessairement les comportements des acteurs. Comme l'expose Bourdieu, les structures sociales déterminent les actions qui elles-mêmes concourent à la constitution des structures. Celles-ci sont des systèmes de relations entre acteurs59. Ce mécanisme des structures structurant l'action permet d'intégrer dans les opérations de création de la loi l'historicité des actions et des structures.

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Cf les synthèses réalisées sur les travaux de sociologie législative Hagan, 1980; Hebberecht, Reynaud, 1993.

1985 ; Lebeuf, 1988 ; Robert, 1991 ; 1993b.
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55 Robert 1991 ; 1992b. 56 Crozier, Friedberg, 1977,47-48. 57 Reynaud, 1993, 50-51. 58 Crozier, Friedberg, 1977, 25 ; Mény, Thoenig, 59 Bourdieu, 1984.

1989, 111 ; Reynaud,

1993, 51.

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