LE GLAS DE LA FONCTION PUBLIQUE

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Dès 1980, les bailleurs de fonds internationaux ont tenté de conjurer le phénomène de saturation des fonctions publiques en imposant aux gouvernements africains des programmes d'ajustement structurel, produisant des mouvements sociaux et accélérant la paupérisation au sein des populations africaines. Ces échecs à répétition posent fondamentalement la question de la légitimité de la fonction publique, voire de l'État. Participation, transparence et responsabilité fondant la gouvernance, une bonne gouvernance ne peut germer que cultivée sur une volonté politique bien nourrie.
Publié le : samedi 1 avril 2000
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EAN13 : 9782296406940
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Les fonctions publiques africaines
Essai sur la signification d'une institution en quête de légitimité

(Ç)L'Harmattan,2000 ISBN: 2-7384-8867-6

Moïse Nembot

Les fonctions publiques afticaines
Essai sur la signification d'une institution en quête de légitimité

Préface de Monique Chemillier-Gendreau

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

Préface

La mondialisation tant décriée a l'avantage de mettre à l'épreuve un certain nombre d'éléments d'organisation politique et sociale qui ont été universalisés à partir de leur source d'origine, le plus souvent les sociétés occidentales. Celles-ci longtemps colonisatrices, confrontées au milieu du XXe siècle à l'exigence d'émancipation des peuples dominés, transmirent quasi-mécaniquement leurs propres institutions à ces sociétés enfin promues au statut d'États souverains. Mais déplacés de leur milieu socioculturel d'origine, ces éléments réagissent mal à l'implantation sur un terreau différent. Leur dénaturation est aussi l'occasion de mettre à jour des fragilités ou incohérences jusque-là peu perceptibles mais qui affectent aussi l'institution originelle. La fonction publique, ce réservoir de compétences et de forces humaines au service de l'État, tout orienté en principe à la réalisation des missions d'intérêt général constitutives du service public, est un remarquable exemple du caractère difficilement exportable des modèles dans le domaine politico-juridique, mais aussi de l'existence d'une crise latente sur les lieux mêmes de naissance de ces institutions. Le travail de Moïse Nembot nous apporte des précieux éléments pour alimenter cette réflexion. Animé d'un pessimisme bien explicable, il se consacre dans les pages qui suivent à l'étude des fonctions publiques des pays d'Afrique francophone. Et le mot de «glas» sous sa plume vient signaler l'échec de la transplantation. Il refait le parcours de l'histoire, en montrant d'abord comment l'organisation coloniale s'est imposée en niant les structures sociales existantes, dites traditionnelles, ou parfois en entreprenant de les utiliser à l'aune de ses intérêts. Il indique ensuite comment

par une logiquê inévitable, le modèle de l'organisation de base de l'État conquérant s'est imposé à la société conquise en dépit de l'obtention de sa liberté, hypothéquant par là même celle-ci. Encombrés d'un outil inadapté à l'administration de leurs sociétés, les nouveaux gouvernants, écartelés entre une culture d'emprunt et une culture traditionnelle estompée, ont laissé filer les choses. Gonflée en nombre, impropre à répondre aux besoins réels, déconnectée des notions qui en sont pourtant les fondements (respect des deniers publics, intérêt général, efficacité de l'action de l'État au service des citoyens et des usagers), gouvernée désormais par les impératifs des marchés transmis par le FMI et ses politiques d'ajustement structurel, balayée par le vent de la corruption, la fonction publique en Afrique apparaît aujourd'hui sous des traits caricaturaux. «Importation contraignante », «part de l'irrationalité », tares fonctionnelles », « invalidation », « délégitimation », ces expressions en jalonnant ce travail témoignent de la lucidité de l'auteur. Les remèdes sont rares et de portée incertaine. Il n'en sont pas moins passés en revue soigneusement, l'accent étant mis sur la responsabilisation et sur la décentralisation. Le lecteur occidental se gardera je l'espère, de prodiguer leçons ou conseils. Il se réjouira de voir que l'analyse critique des institutions et de leur dérive s'amorce sous la plume des Africains eux-mêmes. Il prendra acte avec une immense inquiétude de la destabilisation des sociétés concernées qu'illustre leur échec à se doter de corps d'administrateurs compétents au service des besoins du pays. Mais il évitera de croire qu'il s'agit là de problèmes qui ne le concernent qu'indirectement. On ne peut éviter le constat que le monde d'aujourd'hui parce qu'il est inéluctablement ouvert, est de ce fait un monde condamné à être solidaire et que les effondrements de telle ou telle société sont nécessairement des coups portés aussi aux autres. Mais de surcroît, nous sommes conduits par cette réflexion sur les fonctions publiques africaines à faire retour sur les nôtres et sur les fondements de l'État et du pouvoir qui ont présidé à leur élaboration. Ce détour-là est inévitable lorsque nous suivons Moïse Nembot dans sa recherche de la « volonté politique» qui manquerait à la source des réformes nécessaires pour pallier tous les dérapages examinés. Pour qu'il y ait au sein d'une société 8

donnée la volonté politique suffisante pour mener des réformes, il est nécessaire que deux conditions soient remplies. Il faut que l'État ne soit pas aux mains d'un clan, d'une classe, d'une ethnie, d'une coterie, mais que ceux qui atteignent le pouvoir restent soucieux de réaliser le postulat d'universel qui est à la base de l'abstraction de l'État. Jamais complètement accompli, ce postulat signifie cependant que le maximum des membres de cette société doit se reconnaître dans l'exercice du pouvoir par ceux qui ont accédé. Mais ensuite, il est impératif que ces hommes et ces femmes qui sont censés représenter en leurs personnes une société toute entière disposent d'un pouvoir réel et non fictif. C'est cette capacité effective à conduire la société qui donne du sens à l'intérêt général et donc qui fonde la légitimité de son outil humain, la fonction publique. Or c'est cela qui est en crise aussi en occident. Infiniment moins grave, moins visible pour le moment, cette crise est cependant réelle. La fonction publique occidentale (notamment en France, modèle de référence des pays décrits par Moïse Nembot) n'échappe pas aux phénomènes de corruption, elle est ébranlée par la montée de la contractualisation dans le secteur public, elle est obscurcie par l'incertitude qui règne sur les critères du service public, des deniers publics, de la propriété publique, toutes notions qui coïncidaient presque complètement avec la fonction publique aux origines de la doctrine de l'État. En Europe aussi cette fonction publique perd peu à peu de sa légitimité. Elle subit le contre coups des attaques portées contre l'État. Mais surtout, ce dernier n'est plus l'espace de réalisation des fonctions sociales cohérentes. La notion de service public se déplace inexorablement à l'échelon européen ou elle est cependant encore très embryonnaire et de multiples problèmes concernant les humains (domaine des communications, de l'environnement, de la santé, de l'alimentation, etc.) se posent aujourd'hui à un échelon planétaire sans que les réponses soient même ébauchées dans ce cadre fort peu institutionnalisé. Exprimé par la base et non plus décrété par le pouvoir, l'intérêt général se sépare pourtant de la question de la souveraineté. Ainsi faudra-t-il, et cette utopie-là devra être la réalité de demain, que des hommes et des femmes soient formés à la gestion des tâches qui relèvent de la collectivité et pour lesquelles les intérêts de cette dernière requièrent des 9

comportements spécifiques et cela à des échelons territoriaux différents, mais articulés entre eux. Ces échelons ne comportent pas seulement la commune ou la région et l'État, mais s'étendent au continent ou au sous-continent et pour une part à l'ensemble de l'humanité. Repenser la fonction publique africaine suppose d'ouvrir la réflexion dans ces multiples dimensions et en assumant leur complexité. Monique Chemillier-Gendreau. Professeur à l'Université Paris VII-Denis Diderot.

10

Chapitre introductif

Considérations générales sur les orientations africanistes de la fonction publique

« On ne développe pas un pays en doublant l'effectif des services administratifs ou en distribuant des sinécures à des amis, mais en mobilisant les bras et les énergies au service d'un idéal fondé sur le bien commun »1. Par ces mots, M. R. Gendarme invite les responsables politiques et administratifs à rechercher l'efficacité de leurs services publics dans l'utilisation optimale des potentialités disponibles. Dans cette perspective, les fonctions publiques africaines vacillant au milieu des tourments socio-économiques, constituent un intéressant objet de recherche. La fonction publique est une institution2 sociale dont l'efficacité suppose une adhésion consciente des populations sur lesquelles elle exerce une emprise totale3. Chaque société possède un ensemble de valeurs autour desquelles se bâtit sa cohésion. La légitimité de toute institution est fonction de sa conformité à cette axiologie. Dans les sociétés africaines traditionnelles les croyances enseignent qu'« aussitôt que quelqu'un est mort, il va dans un autre monde et vit là, dans la même dignité, avec les mêmes honneurs qu'ici-bas, et que tout ce que ses parents
1. 2.
R. Gendarme, La pauvreté des nations, éditions Cujas, 1963, p. Il. Parmi les différentes définitions consacrées à l'institution, celle donnée par Madeleine Grawitz, comme une vaste entreprise au service d'une idée, semble idoine dans le cadre de cette étude, voir Les méthodes des sciences sociales, Précis Dalloz, 7e éd, Paris, 1986, p. 52. Voir M. Hauriou, «La définition de l'institution », in M. Troper et autres, Le positivisme juridique, LGDI, 1994, p. 148.

3.

sacrifient après sa mort lui est rendu dans l'autre monde »4. Cette croyance en la « survie» des morts dans l'au-delà, est à la base de la notion d'« ancêtre» sur laquelle est fondée la conception de légitimité dans les communautés non islamisées d' Afrique5. Dans les sociétés traditionnelles de religion musulmane, la légitimité tire son fondement du Coran. Tout est contenu dans les enseignements sacrés du prophète. Ces traditions sont inviolables et ce caractère hiératique imprègne la vie de l'homme Africain et le conditionne même6. Le pouvoir d'administrer du chef traditionnel ou du Lamido est légitime parce qu'il est conforme à la volonté des ancêtres ou du prophète? C'est cette conformité qui appelle la participation. Faute d'avoir ignoré ces données fondamentales au moment de l'instauration de l'administration dans les pays Africains, l'action administrative que conduit la fonction publique se trouve rejetée. L'entreprise coloniale en Afrique a d'abord répudié le sacré en sapant les structures traditionnelles qui la véhiculaient et l'entretenaient. L'administration coloniale qu'on y a substituée tendait au contrôle d'un territoire, donc présentait un dispositif léger reposant sur l'administration métropolitaine aux fins de commandement. Conçue comme un dispositif déconcentré, la fonction publique avait sur place le caractère d'une instance hypercentralisée au regard du territoire considéré. Cette particularité est restée lorsque la puissance métropolitaine (la France) se fut retirée. L'indépendance a produit les fonctions publiques africaines. Aux besoins usuels d'État qu'il fallait organiser souverainement, s'ajoutaient les impératifs du développement à susciter: la nécessité d'étoffer rapidement, à partir de l'embryon laissé par l'ancienne bureaucratie, tout un appareil d'Etat capable de répondre à ces défis cumulés. Pour des
4. 5.
6. 7. w. Bosman, «Voyage en Guinée », Utrecht, 1705, cité par M. Kamto, in Pouvoir et droit en Afrique Noire, LGDJ, 1987, p. 59.

Voir A. Hampate Ba,



Les traditions africaines, gages du pro-

grès », in Tradition et modernisme en Afrique Noire, Rencontre internationale de Bouaké seuil, Paris, 1965, p. 36. Voir M. Kamto, op. cit., p. 59. J.B. Fotsing, Le pouvoir fiscal en Afrique: essai sur la légitimité fiscale dans les États d'Afrique Noire francophone, LGDJ, Paris, p.19. 12

raisons de crédibilité internationale, des structures sophistiquées créées à plaisir sans la moindre préoccupation de leur adéquation aux réalités, se multiplient. De façon concomitante, les nouvelles fonctions publiques ont importé des cadres juridiques d'inspiration française tels le statut général et sa multitude de statuts particuliers afin de se donner une légitimité légale. Mais que vaut une telle légitimité si les valeurs sur lesquelles elle repose sont caractérisées par leur extranéité. Les nouveaux États ne disposaient pas immédiatement de cadres nécessaires pour répondre à cet immense appel de talents et de compétences. Comme ailleurs en pareille circonstance, mais dans des proportions considérables, on s'est employé à lester les structures de la fonction publique avec tous ceux qui se trouvaient disponibles. Cette situation accentua une forme inflationniste d'administration dans laquelle les signes de la responsabilité ne correspondent pas toujours avec la réalité des aptitudes et des moyens. De remède d'urgence qu'il était au départ, le recrutement dans les services publics est érigé en panacée, engageant la fonction publique sur la voie d'une dispendieuse expansion numérique. Dans un tel contexte, les aides extérieures, sans cesse renouvelées, semblent avoir plutôt servi à remplir le tonneau des Danaïdes des administrations improductives. Le montant des dépenses de personnel qui a atteint la dérive dans certains pays, place l'Etat en situation d'insolvabilité, rendant inévitables les politiques d'ajustement structurel. Par la maîtrise des masses salariales et la déflation des effectifs, le FMI et la Banque mondiale espèrent rationaliser les fonctions publiques africaines. Les mesures d'ajustement dont on dénonce les effets brutaux8, ont tout de même exercé, comme il ressort des actes du colloque de Cotonou sur la modernisation des fonctions publiques africaines, «une influence heureuse sur l'évaluation des politiques économiques, la promotion de l'initiative sociale, porteuse de croissance »9. Pourtant les fonctions publiques
8. 9. Voir E. LE Roy, «Droits humains et développement: Des visions du monde à concilier, » Revue générale de droit, Université d'Ottawa Montréal, 1994, n° 25, pp.446-447. Actes du Colloque de Cotonou sur la modernisation des fonctions publiques africaines du 3 au 5 novembre 1991, Documentation française, Paris, 1992, p. 242. 13

africaines subissent toujours les conséquences des facteurs socioculturels spécifiques. Calquée sur les modèles occidentaux qui sont appréciés pour leur « efficacité », l'institution fonction publique - endure en Afrique le monopartisme ou ses variantes, génératrices d'une politisation générale de l'administration qui la pervertit dans son rôle. L'intérêt général dont elle est censée assurer la promotion disparaît au profit des pratiques reposant sur des solidarités de type interpersonnel ou familial. Sous l'effet de ces décalages réunis, la fonction publique en Afrique en est arrivée à se démarquer à la fois des modèles dont elle se réclamait et des réalités autochtones au nom desquelles elle revendique sa spécificité, ce qui explique son « irrationalité». Sans toutefois apporter aux populations le progrès extérieur qui eût justifié a posteriori l'aliénation des valeurs traditionnelles africaines, la fonction publique, outil du développement et symbole de l'identité nationale, s'érige en un corps étranger dont les administrés se méfient. Loin d'être hostile à la modernité, les peuples africains veulent l'aborder à partir de leur propre univers de référence et de représentations. Par des attitudes à la fois d'indifférence à l'égard de l'action administrative et des initiatives locales de développement que les pouvoirs publics qualifient d'« informelles », le monde paysan postule la décentralisation de la gestion des activités d'intérêt général. Bien des travaux d'africanistes ont donné de l' administration ou de la fonction publique africaines des éclairages variés: juridiquelO, de science administrativell, sociologique12, politique13. Mais les descriptions des phénomènes du mimé10. Les études du professeur G. Timsit sur «La mise en œuvre des statuts de la fonction publique en Afrique et à Madagascar », Bull. tk l' IIAP, 1968, n° 5, 34 pages et celles de J. M. Bréton consacrées récemment au droit de la fonction publique des États d'Afrique francophone, EDICEF, 1990, 263 pages sont les principales. Il. Voir J. Bugnicourt «Le mimétisme administratif en Afrique, obstacle majeur au développement », RFSP, 1973, n° 6, pp. 1238-1268. 12. M. Bachelet, «sociologie et ethnologie dans l'administration des pays en voie de développement », Bull. IIAP, janv-mars, 1971, pp. 57-77 ; P. Mercier, «Facteurs sociologiques de la vie administrative en Afrique », Bull. IBEOM, 1966, pp. 185-202. 13. En science politique, les travaux de J.-F. Médard, «L'État sousdéveloppé en Afrique Noire: Clientélisme politique ou néopatrimonialisme », CEAN, lEP Bordeaux, Travaux et documents, 14

tisme administratif, du sous-développement administratif l'ont emporté sur une analyse de la rencontre des cultures et les logiques qu'elle implique. Il en est résulté une perception reposant sur une comparaison un peu hâtive avec la situation administrative des pays développés. Cette approche empirique que partagent les principales «chapelles» de pensée sur les administrations africaines (Section I) est de nature à occulter les réalités complexes dont l'appréciation requiert une démarche transdiciplinaire (Section II). Car, « le syncrétisme méthodologique seul permet d'accéder à la connaissance totale des phénomènes qui se déroulent à la fois au niveau du réel observable et dans les profondeurs d'un psychisme ou se côtoient le rationnel et le magique, la permanence de l'instinct et la fugacité du rêve, écrit le professeur G. Burdeau »14.

Section I - Les thèses africanistes sur la fonction publique du développement
Si l'évolution des fonctions publiques africaines a suscité des réflexions aussi convergentes que controversées sur leurs tendances depuis les indépendances (paragraphe I), les chercheurs font l'impasse quant aux possibilités du passage du système de fonction publique de carrière au système de l'emploi (paragraphe II). Ils invoquent la faiblesse du secteur privé pour justifier l'immutabilité de la fonction publique fermée en Afrique.

n° 1; J.-F. Bayart, «La société politique camerounaise (19821986) », Politique africaine, n° 22, 1986, s'emploient à décrire les mots qui minent les administrations africaines. 14. G. Burdeau., Traité de science politique, tome I, 2e éd. 1966, p. 2 5 cité par M. Kamto, Pouvoir et droit en Afrique Noire, LGDJ, Paris, 1987, p. 58. 15

*1. Les succédanés d'une théorie sur les fonctions publiques africaines

Parce qu'elles ne sont ni très cohérentes, ni de nature à identifier tous les phénomènes qui perturbent le fonctionnement des fonctions publiques africaines; ne pouvant non plus aider à résoudre le problème épistémologique nécessaire à une analyse approfondie de l'institution fonction publique en Afrique, les considérations qui leur sont consacrées semblent plus des succédanés qu'une véritable théorie. Il s'agit des analyses évolutionniste (A), développementaliste (B) et patrimonialiste ou néo-patrimonialiste (C) qui intéressent les chercheurs.
Les évolutionnistes

Les analyses évolutionnistes sont fondées sur un double postulat: le développement de l'administration, donc de la fonction publique qui est sa structure fonctionnelle est un développement linéaire. Autrement dit, il se déroule selon un processus continu qui ne connaît ni rupture, ni régression; il est aussi universel: le développement de l'administration est commun à tous les pays et se fait dans des conditions semblables, à des époques historiques différentes, d'un pays à l'autre. Cet évolutionnisme administratif à sa source dans les thèses de Morgan sur l'évolutionniste culturel15qui consiste à envisager toute culture comme se développant le long d'un axe rectiligne qui la mènerait de l'étape primitive à celle de la civilisation. Les cultures progressant à des allures différentes, Morgan considérait que certaines formes de comportements contemporains étaient des «représentants vivants de stades de culture anciens» et qu'au sein même des cultures avancées, on pouvait relever des «survivances» prouvant que ces valeurs étaient passées par des stades antérieurs16. Transposée à l'administration, cette conception conduit à considérer que les structures administratives des pays développés aujourd'hui ne sont que l'image de celles que con15. Cf. L.H. Morgan, La société archaïque (Ancient society 1877) trad. de l'américain par H. Jaouiche, éd. Anthropos, Paris, 1971, 632 pages. 16. P. Pirinau, «sur la notion de culture en anthropologie », RFSP, oct. 1975, n° 5 vol. XXV, p.962. 16

naîtront les États africains lorsqu'ils seront parvenus au terme de leur évolution et qu'à l'extrême rusticité des institutions administratives des Etats nouveaux succèdent progressivement la sophistication et l'efficacité de celle des pays modernesl? Ces analyses évolutionnistes distinguent trois phases: dans la première les services publics nécessaires sont le maintien de l'ordre et de la sécurité ainsi que la mise sur pied d'un cadre administratif garantissant la propriété publique et privée. Parce que l'État ne prend pas encore en charge le développement économique, les structures administratives qui fonctionnent au cours de cette période, se caractérisent par leur simplicité et leur cohérence. Mais cette cohésion disparaît dans la seconde phase dès lors que les services publics s'étendent à la gestion du développement économique. Lorsque surviennent les besoins sociaux tels que l'hygiène, le travail, l'assistance et l'éducation, l'administration centrale a recours aux institutions locales décentralisées pour y faire face afin de les transformer plus tard en «services extérieurs ». Les administrations centrales s'ouvrent de la sorte à la représentation des intérêts exprimés par les syndicats et les associations d'usagers. Dans la troisième phase, les services publics ne concernent plus que les activités économiques et sociales, que l'administration prend en charge directement ou indirectement par le biais des entreprises publiques de développement économique. Il y a donc une nécessité d'intégrer dans les ressources humaines qui assurent son propre fonctionnement, les personnes qui animent les institutions périphériques. Il en est résulté la cohésion des pouvoirs et les efforts de coordination à l'échelon ministériel, ainsi que la multiplication des administrations horizontalesl8. Cette évolution en trois phases qui se retrouverait dans tous les États permettrait d'expliquer la façon dont l'agent public dans les pays du Tiers-monde s'est transformé au cours de l'histoire. Comme le fonctionnaire du ministère
africain, thèse, Grenoble, 1965, pp. 26-28. 18 . Voir. G. Timsit, L'administration publique des pays en voie de développement, cours de maîtrise, (réonoté), Paris, Université René Descartes, 1973, p. 9. 17

17. Voir A. Angstheim, Le service public

français de l'Intérieur à la fin du XIXe siècle, le personnel de l'État en Afrique est passé de la mission du maintien de l'ordre et de la sécurité à «l'administrateur universel de la des évolutions peut justifier dans certains cas le recours à l'analyse évolutionniste, il faut s'interroger sur son fondement. L'évolutionnisme est construit sur l'idée de progrès. Or, comme le note Claude Levi-Strauss, le progrès n'est ni nécessaire, ni continu. «Il procède par sauts, par bonds ou, comme diraient les biologistes, par mutations. Ces sauts et ces bonds ne consistent pas à aller toujours plus loin dans la même direction,. ils s'accompagnent de changements d'orientation, un peu à la manière du cavalier des échecs qui a toujours à sa disposition plusieurs progressions, mais jamais dans le même sens. L'humanité en progrès ne ressemble guère à un personnage gravissant un escalier, ajoutant par chacun de ses mouvements une marche nouvelle à toutes celles dont la conquête lui est acquise,. elle évoque plutôt le joueur dont la chance est répartie sur plusieurs dés et qui chaque fois qu'il les jette, les voit s'éparpiller sur le tapis amenant autant de comptes différents. Ce que l'on gagne sur l'un, on est toujours exposé à le perdre sur l'autre. C'est
seulement de temps à autre que l'histoire est cumulative.
»20

nation »19. Évolution semblable et achevée? Si la similitude

Ce serait un danger de considérer les institutions administratives actuelles des pays africains comme des «représentants vivants »21d'un stade de culture administrative archaïque par lequel seraient passés les États européens développés. Une démarche récente, adoptée par l'anthropologie juridique cherche à comprendre l'attitude des membres des sociétés africaines face aux systèmes juridiques étrangers qui leur sont imposés et s'efforce de «déchiffrer le message» 22 dont sont porteuses les institutions plutôt que de s'en tenir à leur description. Ces sociétés ne sont pas des entités de la passivité et de l'immobilisme qui ne connaissent pas
19. A. Angstheim, thèse précitée, p. 32. 20. Claude Levi-Strauss, «Race et histoire », in La question raciale devant la science moderne, UNESCO, pp. 21-22. 21. A. Angstheim, op. cit., p. 33. 22. Voir H. Alliot, «Un droit nouveau est-il en train de naître en Afrique?» in Dynamiques et finalités des droits africains, Economica, Paris, 1980, p. 467. 18

d'innovation sociale23parce que «['unanimisme du groupe, comme le prescrit J.W. Lapierre, empêcherait toute fonction de contestation» 24, ce sont des sociétés particulières, différentes de celle de l'Europe ou d'autres régions du monde. Elles vivent à leur manière, leur historicité et la rigueur scientifique exige qu'elles soient étudiées en tant que telles et non par référence aux schémas valables pour d'autres sociétés.
Les développementalistes

Pour Gabriel A. Almond et G. Bingham-Powell, «le développement résulte de la capacité de la structure et de la culture existantes du système administratif à résoudre le problème ou à répondre à la menace à laquelle il doit faire face grâce à la spécialisation poussée des rôles qui modèle le comportement des hommes pour les rendre rationnels »25. Autrement dit, c'est au degré de la différenciation structurelle et de la rationalisation culturelle qu'on pourra jauger le développement d'un système administratif. Plus les comportements administratifs sont rationnels, plus le système sera développé. Ces études essentiellement américaines ont inspiré les recherches consacrées aux administrations publiques africaines. Dans leurs travaux, MM. Comevin et Chapel axent leurs réflexions sur les causes, les manifestations et les remèdes de ces institutions en faisant l'impasse sur les changements sociaux26. L'étude des problèmes de la fonction publique est peu marquée par le contexte culturel dans lequel elle est pratiquée. Le concept de fonction publique de développement, précise E. Weidner, est une institution rigoureusement finalisée, orientée vers le développement économique, constituée de façon telle que soient remplies les conditions nécessaires pour parvenir à l'accomplissement des fins poursuivies par l'État. La démarche consiste à décrire le contenu des actions
Voir M. Kamto, Pouvoir et droit en Afrique Noire, LGDJ, 1987, p.50. 24. Voir J.W. Lapierre, Vivre sans l'État ?, op. cit., p.344. 25. G.A. Almond et B.C. Powell, Comperative Politics, a developmental approach, Little Brow and Compagny., p. 28. 26. Voir R. Cornevin, «Sous-développement et sous-administration, interférences et accélérations », RFSP, 1961; Y. Chapel, «Le développement administratif », RISA, 1966. 19 23.

administratives en tant que processus qui stimule la réalisation de progrès socio-économique grâce à l'utilisation des compétences et de la qualification des fonctionnaires27. L'analyse développementaliste insiste sur les caractères des structures de la fonction publique qui sont capables de satisfaire aux exigences politiques évoluant à côté de celles animées par des fonctionnaires ayant une aptitude croissante à faire face aux problèmes posés par le changement social28. Cette approche des problèmes de la fonction publique traite le développement comme un élément additionnel aux actions administratives limitées au maintien de l'ordre et la collecte des impôts. L'époque coloniale et post-coloniale qui se prêtaient à de telles analyses sont aujourd'hui révolues. Il est inexacte de considérer la fonction publique de développement comme un simple « ajout» des structures modernes aux institutions traditionnelles existantes. Le développement est une globalité et les institutions administratives sont difficilement dissociables des autres entités destinées à cette fin. L'usage du concept de fonction publique de développement conduit par ailleurs à se limiter à la recherche d'innovations institutionnelles et faire l'impasse sur les possibilités de les adapter aux réalités favorables au changement socio-économique. L'acception d'une fonction publique de développement implique l'existence de deux secteurs d'administration dont l'un, celui qui n'aurait pas pour objet la finalité du développement, serait improductif: ceux des fonctionnaires qui y serviraient, devraient être regardés comme des freins de la « machine» administrative. Il en résulterait pour eux une perte de prestige qui rejaillirait sur l'ensemble de la fonction publique. L'autre secteur serait destiné à multiplier des structures dont la finalité est la rentabilité économique29. Comme les développementalistes, les néo-patrimonialistes se
Voir, Garcia-Zamor, «Micro-bureaucraties and development of administration », RISA, 1974, p.422. 28. Voir A.K.A.L. Kubaisy, Administrative development in new Nations, Theory and practice, AI-Huriyah Printing House, A.L. Jamhouryah Press, Bogdad, 1974, p. 26. 29. Voir W. Wood, «Development administration: an objection », Indian Journal of public administration, 1967, pp. 703-704 cité par G. Timsit in L'administration publique des pays en développement, . Paris, Université Réné Descartes, 1978, p. 26.
20

27.

préoccupent d'une certaine pratique dans la gestion de la chose publique.
Les patriomonialistes

A la suite de Max Weber qui décrit le patrimonialisme dans une partie de son œuvre en 19763°, J.-F. Médard et A.S. Meschériakoff ont consacré des études sur ce phénomène dans les institutions publiques africaines. Pour le sociologue allemand, il y a patrimonialisme lorsque la logique de domination domestique du père sur son ménage s'étend au-delà de sa maison et conquiert un espace politique. Comme l'armée patrimoniale présentée par M. Weber sur la monarchie mérovingienne, la fonction publique du même type est une administration personnelle du chef qui se tient à sa disposition en lui étant « politiquement soumise» et dont l'existence dépend de lui31.J.-F. Médard découvre dans l'État africain post-colonial tous les traits caractéristiques de l'État patrimonial32: un appareil administratif, une appropriation personnelle du pouvoir par le chef, le présidentialisme africain devenant une figure de l'État patrimonial. Cet « ordre» dans sa pratique ne fait aucune distinction dans la conception des choses publique et privée. Mais lorsque M. Médard veut établir la différence entre ce phénomène et ce qu'il appelle le néo-patrimonialisme, son analyse devient floue. Il prétend qu'il s'agit d'une résurgence actuelle d'un phénomène d'antan, l'État patrimonial de la monarchie franque33. Ainsi le préfixe néo qualifierait simplement les distorsions introduites dans le modèle par le décalage historique. Devant l'impasse sur laquelle débouche la différenciation de ces deux types de systèmes politiques, M. Médard écrit que «le fait de distinguer les normes publiques des
Voir Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Grundrissder verstehen der Sociologie übegen, J.-C. Mohr, Aufrage 5e, 1976, 1. 2. p. 582. Cette partie de l'œuvre n'a pas fait l'objet d'une traduction, des citations allemandes sont empruntées à A.S. Meschériakoff, op. ci t., p.122. 31. Ibid. 32. Voir J.-F. Médard, «L'État sous-développé en Afrique Noire: clientélisme politique ou néo-patrimonialisme », Centre d'Étude de l'Afrique Noire, lEP de Bordeaux, Travaux et documents, n° 1, p. 3. 33. Voir M. Weber, op. cit., p.585. 21 30.

règles privées conduit à voir dans le néo-patrimonialisme une sorte de zone intermédiaire entre le patrimonialisme et la

corruption

»34.

Une telle réflexion ne permet guère de savoir

si le néo-patrimonialisme est une catégorie à part entière ou une simple transition entre le patrimonialisme et les conceptions modernes de l'État. Le concept de patrimonialisme ne peut rendre compte de la situation actuelle dans les services publics africains que s'il correspond à ce que M. Weber appelle une direction administrative. Dans son essai d'interprétation du fonctionnement de l'administration d'Afrique francophone subsaharienne35, A.S. Meschériakoff adopte la démarche entreprise par M. Weber, mais en envisageant d'abord l'expression du patrimonialisme au niveau de la fonction publique en tant que groupe spécifique qui participe à l'exercice du pouvoir politique; ensuite il étend son analyse à toute activité rentrant dans le cadre de la fonction administrative. Le fonctionnement de l'administration publique patrimoniale en Afrique repose comme en France sur la séparation du grade et de l'emploi, mais suivant une logique inversée. Le grade n'est pas dans un tel contexte un titre qui confère vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent, il est plutôt un bénéfice tandis que l'emploi peut être source de revenu36. Le grade-bénéfice rend compte de la conception patrimoniale de la fonction publique, car sa double nature politique et privée exprime le lien intime entretenu par l'État entre un espace politique et son appropriation personnelle par le chef. La confiance du chef de l'État se trouve à l'origine de la collation du grade-bénéfice. Cette foi s'exprime souvent par l'obligation de serment37. Il Y a aussi dans ce système une tendance à l'homogénéité géographique
34. J.F. Médard, op. cit., p. 29. 35. Voir A.S. Meschériahoff, « L'ordre patrimonial: Essai d'interprétation du fonctionnement de l'administration d'Afrique francophone subsaharienne », RFAP, n° 42, 1987, pp. 121-149. 36. Ibidem, p.133. 37. Le professeur Pambou Tchivounda écrit que c'est par le serment des hauts fonctionnaires en particulier que « le prince, à défaut de référer à la foi, pourra se réclamer de l'alliance établie », in« Le Serment politique en Afrique Noire contemporaine », RJPIC, 1981, n° 3, p. 802. 22

par ministère et tout pouvoir de nomination se transforme en pouvoir de patronage38. Parce qu'il crée des avantages, le grade attribué est considéré comme un don qui appelle un «contre-don». Comme privilèges, l'agent bénéficiaire du grade peut obtenir des crédits de la nature de ceux alloués aux dignitaires du régime dans la conviction qu'ils ne seront jamais remboursés, mais dont le refus risquerait d'entraîner pour l'entreprise des désagréments plus onéreux que le crédit lui-même. Dans les pays où les fonctionnaires sont aussi devenus des planteurs, leur grade leur permet de s'approprier de bonnes terres à vil prix, voire gratuitement39. En contrepartie de la prébende offerte par le chef du système patrimonial, l'agent public doit soutenir indéfectiblement le Président, «guide éclairé de la nation »40,s'il compte jouir sans cesse de la rente de la situation que constitue son emploi. La logique patrimoniale pervertit aussi le service public. L'administration s'identifie à la chose publique et la fonction publique exprime une certaine manière d'exercer la puissance publique. La fonction publique patrimoniale au contraire est la propriété du chef de l'État. Elle établit et assure le maintien d'un certain état de la société permettant au chef « suprême» d'en conserver la direction. Par la neutralisation de la société civile et l'extraction des richesses de la nation, les responsables patrimoniaux consolident la longévité du chef au pouvoir. Pour éviter que le peuple ne remette en question le régime en place, l'administration érige les brutalités policières en mœurs41. La seule limite à l'utilisation de la force réside dans l'importance des liens familiaux et tribaux avec le pouvoir et celui qui ne bénéficie pas d'une telle protection, demeure dépourvu de tout recours. Pendant plusieurs années (trente ans au moins) le parti et le syndicat uniques ont occupé le terrain pour empêcher que ne naissent de véritables organisations qui pourraient disputer
Voir J.-F. Médard, « L'État sous-développé au Cameroun », L'année africaine, 1977, p.43. 39. Voir, J. Dutheil de la Rochère, L'État et le développement économique en Côte d'Ivoire, A. Pédone, Paris, 1975, pp. 240-252. 40. Voir M. Kamto, Pouvoir et Droit en Afrique, LGDJ, 1987, p. 347. 41. Voir A. S. Meschériakoff, op. cil., p. 141. 23 38.

au chef de l'État son pouvoir. Aujourd'hui des «constellations d'individus faméliques », sans programme politique cohérent ni envergure nationale, «prêts à renoncer à la véhémence et la harangue gesticulatoire pour quelques liasses

de billets de banque

»42

en vue de soutenir une personnalité

ou une oligarchie prétendent constituer le multipartisme dans certains pays. Mais la finalité de la logique patrimoniale demeure: extraire des populations les ressources nécessaires au maintien de l'autorité suprême au pouvoir43. La signification de ressources s'étend au-delà de l'argent et des minerais pour désigner le choix, le temps et l'information car les techniques d'extraction vont de l'impôt à l'aide extérieure en passant par le vote et la démagogie. Le suffrage a pour objet de montrer publiquement que la population apporte son soutien au chef de l'État et l'obtention d'un bon score (95,26 % comme résultats du scrutin présidentiel du 22 octobre 1995 en Côte d'Ivoire pour le Président sortant ou près de 75 % pour M. Eyadema en 1998) est probant à cet égard) indique la capacité de la fonction publique à contrôler la société civile. En plus des droits de douane qui constituent l'essentiel de l'impôt dans ces économies extraverties, la retenue à la source de la contribution sur les salaires fonctionnant surtout dans les entreprises à capitaux étrangers, les redevances de télévision prélevées indistinctement chez tous les salariés ou dans tous les ménages dotés de l'électricité, les cotisations parfois obligatoires au parti ou au syndicat sont autant de moyens de ponction sur les populations. Lorsqu'elles sont insuffisantes, les ressources internes sont complétées par l'aide internationale. L'assistance extérieure finance directement le fonctionnement de l'administration patrimoniale lorsqu'il s'agit de «boucler ses fins de mois» ou indirectement par le biais de projets dits de développement consistant à créer des institutions dont l'objet principal est de payer des traitements44. Les patrimonialistes dénoncent le fait que l'aide
M. Kamto, L'urgence de la pensée: Réflexions sur une précondition du développement en Afrique, Éditions Mandara, Yaoundé, 1993 , p. 176. 43 . Voir R. Dahl, L'analyse politique contemporaine, traduction française, 1973. 44. Voir A. S. Meschériakoff, op. cit., p. 144. 24 42.

privée qui passe par le canal des organisations non gouvernementales soit taxée et procure des avantages aux fonctionnaires qui assurent sa réalisation sur le terrain, lorsqu'elle n'est pas simplement détournée. Et M. Meschériakoff écrit dans la conclusion de son étude que «le degré maximum d'efficacité de la logique patrimoniale est atteint lorsque le chef ne quitte le pouvoir que volontairement ou pour des causes naturelles: mort ou maladie» 45. Ce courant de pensée à l'immense mérite d'avoir décrit une logique d'appropriation privée de la chose publique dans les administrations africaines. Mais sa faiblesse réside dans sa démarche comparative qui le contraint à poser comme référence le modèle légal-rationnel qui serait une sorte d'idéal à poursuivre. Empruntant à la science politique qui privilégie les justifications à l'explication, les analyses patrimonialistes relatives à la fonction publique concentrent leur argumentation sur les rapports entre le gouvernement et l'administration (le pouvoir politique et le fonctionnaire). Elles ne traitent qu'à titre indicatif les relations entre la fonction publique et les administrés. Une telle approche semble occulter le message qu'expriment souvent les usagers du service public dans leurs demandes et qui pourraient constituer la base des réflexions sur les réformes de la fonction publique.
*2. De l'instauration d'un système de fonction l'emploi dans les États africains publique de

Depuis M.F. Gazier46,il est connu que l'introduction de la fonction publique de structure ouverte en Afrique serait impossible parce que ces États ne remplissent pas les conditions incontournables. Dans le contexte actuel de crise dans les administrations africaines, l'expérimentation modérée d'un tel système semble opportun.

45. 46.

Ibidem, p. 149. F. Gazier, La fonction publique dans le monde, Bibliothèque l'IIAP, éditions Cujas, Paris 1972. 25

de

Les préalables

nécessaires

nelle »48. Une tentative de mise en place d'un statut commun

Lorsque l'administration nomme une personne qui devient titulaire d'un emploi, mais de cet emploi seulement; cette situation pouvant durer jusqu'à ce qu'il n'y ait plus d'accord entre l'administration employeur et le fonctionnaire recruté, soit parce que le responsable du service public estime que l'agent n'est pas bien compétent ou qu'il n'est pas content de lui, soit parce que l'administration modifie son organisation et veut créer des emplois différents, en se séparant de ce personnel, il y a fonction publique ouverte. Si le fonctionnaire peut unilatéralement décider de quitter son poste tout simplement parce que la tâche lui paraît ennuyeuse au bout de quatre ou cinq ans dans le même métier ou si, ayant acquis de l'expérience, il compte trouver un emploi plus important et mieux payé dans le secteur privé, il y a là l'effectivité d'un système de fonction publique de l'emploi47o Pratiqué aux États-Unis, ce modèle est adopté en Algérie depuis la loi du 5 août 1978 portant statut général des travailleurs algériens. Son article premier dispose qu'il s'applique à « toute personne qui vit du produit de son travail, qu'il soit intellectuel ou manuel et n'emploie pas à son profit d'autres travailleurs dans son activité profession-

à l'ensemble des travailleurs maliens en 1965 a échoué49. L'administration malienne n'était pas préparée à établir, à l'époque, un catalogue général des emplois comportant pour chaque catégorie de service sa nature, les tâches à accomplir, la responsabilité de l'agent et le niveau de qualification requis pour aboutir à ce que l'on appelle Job description (description de l'emploi) et procéder à leur regroupement en classes, elles-mêmes rassemblées en séries correspondant à des échelles de traitement5o.
47. 48. 49. 50. Ibidem, p. 24. Voir M. Bousbia, «La fonction publique algérienne », Acte du V colloque de l'Assiciation Internationale de la fonction publique, Avignon 1982, RFAP, 1983, p. 96. Voir Diango Cissoko, op. cit., p.233. Voir G. Braibant, Institutions administratives comparées, Cours de l'lEP de Paris 1974-1975, pp. 275-276. 26

Or, les observateurs de la vie administrative en Afrique s'accordent pour dire que deux conditions sont nécessaires pour que le système d'emploi fonctionne dans les pays africaIn s. Il faut, comme le préconise F. Gazier, qu'un secteur privé important doté de grandes entreprises qui ne soient pas publiques, pour que l'on puisse passer de l'une à l'autre très facilement, se développe dans la nation5!. En sorte qu'une personne puisse servir quelques années dans l'administration, puis exercer dans une entreprise privée ou une compagnie d'assurance pendant une période et, revenir éventuellement dans l'administration. Puisque dans les États africains les organisations ayant un personnel administratif nombreux n'appartenant pas au secteur public sont rares, le système de l'emploi peut se scléroser rapidement. Ensuite, il faut que le régime d'enseignement soit différencié. Les établissements de formation telles les grandes écoles et les universités doivent dispenser des enseignements de toutes les spécialités de façon à préparer des économistes, des statisticiens, des juristes, des comptables et des enseignants. S'il n'existe pas un appareil universitaire aussi spécialisé que diversifié, on ne trouvera pas, au moment des recrutements, des spécialistes de tous les emplois administratifs à pourvoir52. Cette deuxième condition est aujourd'hui en partie remplie dans de nombreux pays africains. Les institutions universitaires africaines forment des compétences dans plusieurs domaines. On pourrait dans ce contexte introduire le système de l'emploi à dose limitée dans les États francophones d'Afrique. Du SYSTEME EL'EMPLOI D LIMITE:la déflation des effectifs dans les fonctions publiques africaines revêt un caractère arbitraire. Les mesures de restructuration de la fonction publique préconisées par le FMI sont appliquées sans discernement par les responsables africains. Sans fondement juridique établi, les «ajusteurs» structurels licencient par vagues successives les agents de l'État qu'ils estiment surabondants.
51. 52. Voir F. Gazier, op. cit., p. 27. Voir Marc Debène, « Introduction au droit de la fonction publique », Encyclopédie juridique de l'Afrique, tome 8, 1981, p. 362. 27

Ils invoquent l'application de la notion de poste de travaiZS3 qu'aucun texte ne définit comme fondement de leur décision. Dans certains pays le motif tiré de l'absence de poste de travail cache mal l'imposition des sanctions infligées par anticipation aux fonctionnaires dont les dossiers disciplinaires sont chargés. Le redressement de cette situation peut passer par l'introduction du système de l'emploi dans la catégorie A de la fonction publique comme une phase d'expérimentation. Assez nombreux dans les administrations africaines actuelles, les agents appartenant à ce groupe socioprofessionnel sont considérés comme les responsables du laxisme, du favoritisme, de l'incompétence et de la corruption qui minent les fonctions publiques africaines54. Parce qu'ils sont «intouchables », ils ont la conviction que l'État ne peut sans préjudice se passer de leur service. Certains pays amorcent le processus de contractualisation des agents publics (Burkina, Guinée) à partir des critères de tâches préalablement définies, de la périodicité nécessaire pour les effectuer, de l'évaluation du rendement obtenu. Le maintien de l'agent à son poste est subordonné à la satisfaction de ces conditions. Mais il aurait été souhaitable de conduire l'action sur le plan horizontal (la catégorie A dans tous les services) plutôt que l'expérimentation par ministère ou service telle que menée par les États burkinabé et guinéen55. Dès lors qu'ils seront conscients de la précarité de leur nouvelle situation, les personnels de direction, de conception et de contrôle pourraient mieux responsabiliser les autres catégories d'agents de l'État; la menace de l'insécurité de l'emploi incitant les fonctionnaires à plus de conscience professionnelle.

53.

54. 55.

Selon l'article 99 du statut général des travailleurs algériens, « Le poste de travail est un ensemble déterminé de tâches qui sont à accomplir régulièrement par les travailleurs dans le cadre de la répartition de toutes les tâches qui incombent au collectif dont ce travail fait partie », voir Mahmoud Bousbia, op. cit., p. 97. Voir Diango Cissoko, op. cit., p. 235. Voir W. Fofana et autres, Les rémunérations dans la fonction publique béninoise,. analyse comparative, OFPA, Cotonou, septembre 1994, pp. 55-56. 28

Section II L'évanescence des fonctions publiques africaines: problème d'identification et d'élucidation Le rapport administration/administré est toujours problématique dans toute société organisée. Le cerner dans un continent aux multiples influences culturelles nécessite des approches autres que juridique. La participation à l'action administrative en Afrique aujourd'hui est fonction d'un double apport culturel: traditionnel et occidental. La rencontre de la formulation rationnelle des réponses aux demandes sociales, d'origine européenne et la conception africaine de régulation des problèmes communautaires rendent la compréhension du comportement des acteurs de la fonction publique (fonctionnaire, pouvoir politique, autorités traditionnelles, administration, société civile) complexe (Paragraphe II). Parce que la méthode éclaire les hypothèses et détermine les conclusions, il est essentiel de clarifier la démarche à suivre pour aborder le sujet (Paragraphe I).
*1. La question méthodologique

-

Poursuivre un objectif suppose la connaissance de l'objet choisi et l'indication des voies qui y conduisent. L'étude du champ portera sur la délimitation matérielle et géographique du sujet à traiter. La dimension matérielle de l'étude En abordant le « glas» de la fonction publique dans les États d'Afrique francophone, l'ambition est de réaliser un « essai sur la signification d'une institution en quête de légitimité ». Il s'agit d'un «essai », c'est-à-dire d'un effort pour comprendre la fonction publique en tant qu'institution au travers de la légitimité que son rôle peut susciter dans les populations en Afrique. Les notions clés de cette analyse sont « glas », « fonction publique» et « quête de légitimité ». Le mot « glas» du latin classicum (sonnerie de trompette) signifie le carillonnement des cloches annonçant l'agonie d'une personne. L'emploi allégorique de ce terme n'a pas le
29

même sens que le romancier américain, Ernest M. Hemingway, a donné au titre de son grand succès Pour qui sonne le glas (For whom the bell tolls)56; il désigne l'alerte, une sorte d'« alarme» déclenchée tant par l'opinion publique internationale que par les populations africaines sur la situation évanescente de la fonction publique en Afrique. Tandis que les organismes financiers internationaux procurent des fonds nécessaires au fonctionnement de cette institution au prix de déflations massives des effectifs, les populations locales développent des initiatives pour suppléer l'action administrative défaillante. On aurait pu choisir de traiter de «l'évolution» de la fonction publique en Afrique. Une telle analyse conduirait à donner un caractère éminemment historique au sujet, ce qui ne tend pas vers l'objectif de cette recherche. La « dynamique» de la fonction publique dans les États africains retenue au départ comme perspective d'analyse s'est révélée inappropriée au fil des recherches. Le mouvement positif de changement annoncé dans la plupart des pays africains est en réalité stagnant. La fonction publique est traitée dans cette étude en tant qu'aspects fonctionnels de l'administration. Elle désigne dans cette optique non seulement l'ensemble des personnels qui, occupant à titre professionnel un emploi salarié dans les services des personnes publiques, sont soumis à un statut de droit public, mais aussi tous ceux qui collaborent à l'action de l'administration en Afrique aux moyens d'un contrat ou d'une décision administrative et qui sont rémunérés sur le budget de l'État. C'est en fait l'ensemble de moyens en personnels de l'administration. Puisque la fonction publique hospitalière ainsi qu'une véritable fonction publique territoriale n'existent pas encore dans les pays africains concernés, l'analyse porte sur les personnes qui sont considérées comme agents publics. Il s'agit des fonctionnaires que le statut général de la fonction publique malienne définit comme les «personnels titularisés qui ont vocation exclusive à occuper, au sein des services publics de l'État, un emploi administratif permanent d'un niveau
56. Voir E.M. Hemingway, Pour qui sonne le glas, 1940, dont le thème principal est la victoire dans la défaite, inspiré de la guerre ci vile espagnole. 30

hiérarchique correspondant »57. Autrement dit, ceux qui concourent de façon permanente à l'exécution du service public sont régis par le même régime juridique. Ils forment la catégorie la plus importante d'agents publics et se distinguent des autres personnels liés à l'administration par un contrat de droit public. - Ces personnes sont les agents contractuels employés à des tâches soit techniques, soit occasionnelles en fonction de l'évolution des activités de l'administration. Cette catégorie de personnel est en augmentation constante dans les fonctions publiques africaines58. Recrutés sur la base d'un contrat de droit public, ces personnels obtiennent leur titularisation au bout de quelques années de service dans la fonction publique59. L'évolution de leur situation juridique en Afrique revêt un certain intérêt du point de vue du droit. Mais faute de données statistiques fiables sur leur proportion par rapport à l'ensemble des agents publics dans les États membres de l'OFPA, les développements s'y rapportant seront moins importants. - Les auxiliaires, non organisés en cadre, sont souvent engagés dans des circonstances exceptionnelles pour des opérations temporaires. Ils ont été progressivement dotés de garanties et d'avantages de carrière et sont autorisés à accéder à la fonction publique par le biais de la validation de leurs services auxiliaires. Leur statut est généralement fixé par voie réglementaire. - Les membres des cabinets ministériels sont recrutés dans des conditions particulières pour occuper des emplois non permanents. Bien qu'ils ne soient pas dotés d'un statut, l'évolution de leur situation leur a consacré la qualité d'agents publics. - Les personnels militaires sont aussi nombreux que les fonctionnaires dans les fonctions publiques africaines. Compte tenu des problèmes que posent l'augmentation
57. Voir article 1er de l'ordonnance n° 77-79 du 26 décembre 1977 ,
58. 59. portant statut général des fonctionnaires de la République du Mali. Voir R. Pierrot, «Les agents non titulaires de l'État dans quelques pays africains d'expression française », Bull, IIAP, 1988, pp. 343349. Voir J.-M. Breton, op. cit., p.44. 31

constante de leurs effectifs et surtout l'importance des privilèges qui leurs sont reconnus, cette catégorie d'agents publics aurait dû faire l'objet d'analyses approfondies. Mais leur nombre exact n'est connu dans aucun État et les informations les concernant relèvent du domaine de la confidentialité. Ce qui au contraire est difficilement occulté, est la tension manifeste qui oppose dans certains pays les personnels en uniforme (militaires, agents du maintien de l'ordre) aux fonctionnaires civils. Les seconds dénoncent la situation privilégiée des premiers du point de vue des rémunérations60. - Les stagiaires sont dans une situation légale et réglementaire. Ils ont vocation à entrer dans les cadres de l'administration. Mais leur titularisation n'étant pas un droit, ils sont dans une position précaire. Cet ensemble de personnels auxquels est appliqué un droit répondant aux principes du régime administratif, qui déroge au droit commun du travail et au régime instauré par les conventions collectives, s'inscrit sous le vocable d'agent public. Dans un style stipulatif, fonctionnaire, «agent de l'État », « personnel de l'État », «agent administratif », « cadre administratif », seront utilisés comme des notions fonctionnelles dans les développements pour désigner les agents publics. La notion de fonctionnaire est abandonnée au profit de celle d'agent public au Bénin, au Burkina Faso, au Rwanda et au Congo61. Ces personnes qui concourent à l'exécution du service public, animent une institution dont l'action semble illégitime dans les sociétés africaines. La notion de « légitimité» est au centre de la communication entre les pouvoirs publics incarnés par les agents publics et les administrés. Elle est liée à l'histoire et à l'efficacité de la fonction publique en Afrique. La légitimité est le fait pour une institution publique d'être acceptée par les populations concernées, en apportant des réponses à leurs demandes: ces

60. 61.

Voir annexe 5, Tableaux comparatifs des grilles salariales des militaires et des personnels civils de la fonction publique camerounaise. Voir Recueil des statuts généraux des fonctions publiques africaines, OFP A, 1994, tome I et tome 2, 1995. 32

populations sont ainsi disposées à lui prêter leur concours62. Cette légitimité peut être historique lorsque la personne ou l'institution qui en bénéficie l'hérite de la volonté des « ancêtres-fondateurs» auxquels le groupe social doit soumission et vénération. La fonction publique en Afrique manque ce type d'adhésion parce qu'instaurée pendant la période coloniale, elle n'a pas su intégrer les structures et les traditions nécessaires à sa dilution dans le corps social. Ainsi les populations refusent de se reconnaître en elle et de suivre ses initiatives. Avec peu de moyens disponibles, une organisation peut arriver à faire des réalisations au point de répondre au mieux aux demandes des populations et obtenir leur acceptation spontanée: c'est la légitimité-efficacité. Dans le cas contraire elle recourt à la démagogie, aux exactions, voire à la force pour tenter d'imposer le «consensus» au groupe social. Face à l'action inefficace de l'administration, les populations africaines manifestent leur repli et protestent de diverses manières. La «quête» de légitimité peut consister à «acheter les consciences» des paysans en finançant des projets initiés par l'administration. Ces initiatives ne réussissent pas parce qu'elles sont inadaptées; tandis que celles proposées par les populations rurales ne sont jamais prises en considération. La recherche de l'adhésion peut se faire aussi par l'annonce des réformes structurelles conjuguée avec le soutien financier extérieur. Pour tenter de restaurer la légitimité de la fonction publique en Afrique, les institutions financières internationales imposent sa restructuration et procurent des fonds nécessaires aux opérations du volet social de l'ajustement. Avec le concours de la coopération française, les pays africains ont crée un Observatoire des fonctions publiques africaines (OFPA) à Cotonou, chargé de proposer des actions régionales, notamment en matière de formation et d'harmonisation
62. Les notions fonctionnelles sont caractérisées par le rôle qu'elles jouent dans un contexte donné. Elles sont aussi appelées « notionsinstruments », sont plus exigeantes sur la stabilité et la précision des axiomes et des définitions. Voir R. Latournerie, «Sur un lazare juridique, Bulletin de santé de la notion de service public, Agonie? Convalescence? ou Jouvence? », EDCE, fascicule n° 14,1960, p.94. 33

des statuts, d'échanges de fonctionnaires entre les États membres. Ce paramètre a été déterminant dans la délimitation du sujet63. La quête de légitimité est le fil conducteur permettant de partir de la période coloniale à l'Afrique indépendante pour s'interroger sur ce qui fonde la relation entre l' administration et les administrés dans les États africains aujourd'hui. Il y a la conviction que la crise qui mine la fonction publique en Afrique est moins une conséquence du sousdéveloppement économique des pays du continent que les représentations que les populations se font de l'administration et de son rôle. L'interrogation porte sur la conception qu'ont les pouvoirs publics du service public en Afrique, sur la façon dont les agents publics l'exercent et sur la perception qui en est faite par les administrés. Mais l'analyse ne peut s'étendre sur toute l'Afrique parce qu'il s'agit d'un continent vaste aux peuples divers.
Le cadre géographique

Le champ général que recouvre cette étude est l'Afrique. Mais l'Afrique est plurielle car « Autant l'unité africaine est réelle en géographie physique, autant il ne saurait être question d'une tradition africaine fondamentale et également valable pour les ethnies africaines », constatait M. Hampate Ba64. Et «le foisonnement des différences, la singularité originale de chaque société sont les apparences qui sautent aux yeux dès lors qu'on interroge les documents ethnog. 65 rap h lques» . Incontestablement, l'Afrique Noire n'est pas un ensemble homogène. Mais en insistant plus sur les spécificités que sur les ressemblances, en « exagérant les différences, on risque de cacher tout ce que ces peuples ont de commun »66.Des mulLa mise en place de l'observatoire des fonctions publiques africaines en 1992 a permis d'avoir la documentation sur les États dont l'accès aurait été impossible sans son existence. 64. A. Hampate Ba, «Les traditions africaines, gages de progrès », in Tradition et modernisme en Afrique Noire, Rencontre internationale du Bouaké, Paris, Le Seuil, 1965, p. 31. 65. l.W. Lapierre, Vivre sans États ?, Seuil, Paris, 1980, p. 70. 66. G.A. Kouassigan, L'homme et la terre, Préface de P. Ourilac, Paris, ORSTOM, Bergert- Levrault, 1966, p. 15. 34 63.

tiples sociétés africaines partagent des similitudes de tradition et « c'est sur ces fondements révélés par une analyse comparative que l'on peut affirmer l'existence d'une commu-

nauté culturelle; d'une africanité »67. Mais il n'y a aucune
prétention d'épuiser l'analyse des relations entre l'administration et la société en Afrique. L'ambition de cette recherche se limite à l'interprétation des comportements des populations vis-à-vis de la puissance publique considérée comme exogène en Afrique. Il est apparu important de partir de l'Afrique coloniale pour mieux comprendre comment «servir donne droit à commander, et commander n'est

légitime que pour servir »68 dans les sociétés contemporaines.
Le choix des «États d'Afrique Noire francophone» répond à un double enjeu: la similitude des institutions léguées par la colonisation et le conditionnement opéré par le mimétisme sur les rapports administration/administré dans ces pays, d'une part; d'autre part, la création de l'Observatoire des fonctions publiques africaines a permis de collecter les informations relatives aux différentes fonctions publiques des États membres dont certains sont lusophones (Angola, Mozambique, le Cap vert), un pays anglophone (La Gambie), un État hispanophone (la Guinée-Bissau). Sur les vingt pays que regroupe l'Observatoire des Fonctions Publiques Africaines, la délimitation du champ d'étude prend en compte les anciens territoires français d'Afrique (le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, les Comores, le Congo, la Côte d'Ivoire, la République Centrafricaine, le Gabon, la Guinée, le Mali, le Niger, le Sénégal, le Togo, le Tchad) et les anciens territoires belges (Zaïre, Burundi, Rwanda). Pour ce qui est de Madagascar, on l'exclut du cadre de l'étude parce que cet État insulaire revendique sa différence69. A la croisée des océans, Madagascar subit des influences culturelles venues non seulement de l'Afrique mais aussi d'Asie. Mais la principale raison est que Madagascar comme les Comores ont adhéré à l' OFP A très récemment. Par conséquent les informations
67. J. Marquet, Pouvoir et Société en Afrique, Hachette, Paris, 1970, p.10. 68. J. Chevallier, Science administrative, Thémis, 1986, p. 544. 69. Voir A; Bouillon, L'enjeu d'une différence,. la Madecassitude, Thèse, Ecole des Hautes Etudes en sciences sociales, Paris, 1978, cité par M. Kamto, Pouvoir et droit en Afrique, op. cit., p. 46. 35

relatives à la fonction publique dans ces pays et disponibles à l'Observatoire sont maigres. Les États cités ne seront pas traités avec la même densité du fait qu'ils ne présentent pas le même intérêt pour cette analyse. Les pays non évoqués pourront être pris en exemple ou à titre comparatif. La disponibilité de la documentation ainsi que la structuration des sociétés en ensembles politiques infra-étatiques concurrents, notamment les peuples à chefferies, justifieront l'inégalité des analyses d'un pays par rapport à un autre. Produit de longs entretiens avec certains responsables de l'OFPA et des experts africains, de nombreuses heures passées auprès des agents publics, des autorités traditionnelles et des villageois, ce travail est aussi le résultat d'une expérience personnellement vécue en tant qu'africain issu du milieu rural, complétée par les documents récents rassemblés par l'OFPA. Les anecdotes rapportés dans les développements ont valeur d'indices. Ce sont les points de manifestation d'une réalité autrement latente par son ampleur et son intensité. Prendre en considération ces faits divers permet d'éviter une analyse juridiciste de la fonction publique, qui la scrute comme un appareil désincarné, se désintéressant du comportement individuel de ses agents et hors système, de

l'attitude des usagers70

L'objet et l'enjeu de cette étude commandent qu'elle soit menée sous plusieurs approches.
Une démarche transdisciplinaire

Pour éclairer les hypothèses et établir les conclusions, il est nécessaire de préciser non seulement l'approche mais aussi d'en montrer l'intérêt. La démarche juridique permet l'explication du sens des institutions, mais elle ne donne aucune indication sur la signification latente de celles-ci. C'est pourquoi cette analyse emprunte à la sociologie et à la psychologie, mais aussi et surtout à l'anthropologie.
L'APPORT PSYCHOSOCIOLOGIQUE la voie sociologique dans : les études administratives a été tracée par Max Weber (1920).
70. Voir R. Draï, «L'approche psychologique des réalités administratives », Psychologie et science administrative, CURAPP, 1985, p. 8. 36

L'intrusion progressive des sociologues sur le terrain de l'administration a permis de l'envisager comme un «phénomène social» et a apporté des outils d'investigation nécessaire à son étude. La fonction publique est une organisation. En tant que telle, elle est formée d'individus et de groupes dont les intérêts ne coïncident pas nécessairement et qui peuvent entrer en conflit les uns avec les autres. Elle évolue par ailleurs dans un milieu déterminé avec lequel elle entretient des relations intenses. Il est donc nécessaire de prendre en considération les « variables d'environnement» qui influent sur sa structuration interne et conditionnent sa survie. On ne saurait l'étudier indépendamment de l'appareil de représentations qui la créent, la soutiennent ou la combattent. Il s'agit d'analyser la stratégie que chaque acteur déploie en adoptant certains comportements nés des contraintes qu'il subit et des atouts dont il dispose. La rencontre des stratégies, des «zones d'incertitude» dont parle M. Crozier71peut donner lieu à un processus de négociation ou de confrontation dans laquelle les participants cherchent à valoriser le pouvoir qu'il détiennent et à améliorer leur position par rapport à la gestion des politiques publiques. Parce que cette analyse stratégique rend compte des comportements et des «interactions interindividuelles »72, elle contribue à expliquer le mécanisme de décision dans la fonction publique, les rapports entre les organisations administratives et leurs relais sociaux. Envisagée sous cet angle, la psychologie sociale sera d'une grande utilité dans la tentative de compréhension de l'action administrative en Afrique, à commencer par la signification de la puissance publique incarnée par les agents publics, en passant par la mentalité administrative, jusqu'aux réactions légales et illégales des populations qui se replient sur elles-mêmes. Mais on ne saurait s'en contenter. Parce que la démarche

psychologique s'inscrit dans le courant « béhavioriste »73, elle
en partage également les limites. Le principal reproche est
71. 72. Cf. M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, Seuil, Paris, 1963. Jacques Chevallier, Science administrative, Thémis, Paris, 1986, p.51. 73. Cf. D.B. Truman, « The impact on political science of the revolution in the behavioal sciences» in Research frontiers in politics and governement, 1955 ; D. Lasswell, Psychology and politics, 1928. 37

l'absence de la fonction théorique dans la psychologie administrative. Or la science ne se satisfait pas de la seule recherche pragmatique. Elle doit aussi produire «une pensée théorique qui favorise les hypothèses, les liens logiques, les interprétations explicatives» 74. Parce qu'elle se limite à l'observation scientifique, la psychologie ne parvient pas encore à interpréter et théoriser les résultats75. Un effort de dépassement des explications par les déterminismes structurels pour des analyses plus subjectives dans les recherches sur l'Afrique est aujourd'hui nécessaire. Ce retour sur l'individu devrait s'accompagner de l'interrogation sur les origines et le sens des institutions76. La question des logiques des acteurs et des institutions requiert une démarche anthropologique. L'APPORT DE L'APPROCHEANTHROPOLOGIQUE: pour remonter aux origines du rôle joué par les hommes et leurs croyances dans la mise en place et le fonctionnement des institutions publiques, l'histoire du droit semble inopérante. L'analyse des rapports de fonctionnement des sociétés traditionnelles cohabitant avec les sociétés modernes dans l'objectif de définir l'attitude de l'Africain aujourd'hui (agent public ou administré) reste complexe. La compréhension de son comportement face à l'action administrative nécessite l'éclairage de l'anthropologie. Elle cherche d'une part à comprendre le comportement dans les sociétés traditionnelles africaines face aux systèmes juridiques et politiques étrangers77 et d'autre part à «déchiffrer le message »78 dont sont porteuses les institutions au lieu de s'en tenir à leur description juridique comme le font déjà si bien les juristes. Plutôt que d'analyser la fonction des institutions, elle recherche la signification latente qu'elles cachent, ce qui constitue un intérêt sur le plan épistémologique. Mais il ne s'agit pas
74. 75. 76. 77. 78. R.G. Schwartzenberg, Sociologie politique, Montchresben, Paris 1988, p.20. Ibidem, p. 19. Voir J.-B. Fotsing, op. cit., p. 16. Voir N. Rouland, Anthropologie juridique, PUF, coll. droit fondamental, 1988, p.338. M. Alliot, « Un droit nouveau est-il en train de naître en Afrique? » in Dynamiques et finalités des droits africains, Economica, 1980, p. 467. 38

de la démarche marxiste reposant sur des mobiles économiques79, car l'anthropologie dynamiste s'efforce de déceler les attitudes qui occultent les réalités du pouvoir. En abordant le phénomène administratif en Afrique, la démarche non statique de l'anthropologie entend saisir les « forces impulsives» autant que les relations qui les constituent. Il est indéniable que le déséquilibre et la contestation sont inscrits dans l'essence du phénomène administratif. L'anthropologie s'intéresse à la fonction publique non pas sous l'angle des principes qui régissent son organisation et son fonctionnement, mais par rapport aux pratiques, aux stratégies et manipulations qu'ils provoquent. Cette approche permet d'éclairer les tentatives de réappropriation des pouvoirs de gestion de la société dans un continent où sont multipliés les comportements mimétiques au sein des services publics. Il faut préciser qu'on se servira principalement de l'anthropologie du droit pour expliquer ce sujet. La démarche est hardie, donc risquée. Le juriste publiciste s'étonnera de l'intrusion dans son domaine d'un vocabulaire quelque fois ésotérique tandis que l'anthropologue « puriste» s'exaspérera de l'usage important de concepts de Droit public. Une telle réaction est compréhensible, car l'anthropologie fait timidement ses débuts dans la vision « publiciste» du phénomène administratirso. Il n'est nullement question de faire des révélations dans le domaine de la fonction publique en Afrique à travers cette approche. L'exercice consiste simplement à présenter les rapports administration et société, agent public et usagers du service public sous une autre vision. En fait, c'est la nature du problème abordé et la spécificité des sociétés concernées qui vont justifier cette démarche. En matière de fonction publique, les États africains se sont dotés de normes juridiques parfois plus complètes que dans certaines administrations des pays occidentaux. Mais les textes ne sont pas souvent respectés ou leur application, à la limite, se

79.

Cf. Anthropologie économique des Gouro de Côte d'Ivoire, Mouton et Co, Paris, 1964. 80. Voir D. Darbon, «Pour une socio-anthropoligie administrative en Afrique? », RFAP, 1985, pp. 457-470; «Administration et société », Les afriques politiques, La Découverte, 1991, pp. 172-183. 39

réduit au résultat d'une palabre suscitée par les réseaux relais, pris selon les critères de droits traditionnels. Lorsque la structure sociale locale est fortement organisée, les distorsions et les déviations que subit l'action administrative conduisent à une mutation des pouvoirs de décision et d'intervention dans les activités d'intérêt général. *2. Perceptions et « traditionalisations
des missions de service public
»

Abstraite et inaccessible, la fonction publique dans les États africains apparaît aux yeux des populations comme un groupe exogène d'organisation sociale secondaire par rapport aux structures locales. Les institutions traditionnelles suppléent l'impuissance de l'administration, face à l'accumulation des demandes non satisfaites, par des actions d'envergure localement financées.
Les représentations hétérogènes du service public dans les sociétés africaines

La perception de la fonction publique est différente selon qu'elle s'applique à l'institution ou aux hommes qui la composent. L'appréciation de son action varie selon qu' 0n vit au centre (capitale, mégalopoles) ou dans un milieu rural. Pour les administrés urbains, c'est sur l'appareil fonction publique, autoritaire, opaque et lente que se fixent les critiques. De la sorte, la «machine» fonction publique est une entité qui transcende les personnalités individuelles de ses agents. L'intégrité des fonctionnaires n'est pas suspectée parce qu'ils sont considérés comme de simples exécutants, soumis à la logique de l'institution. Toutefois le jugement globalement négatif porté sur la fonction publique, est atténué par des appréciations modérées sur certains secteurs en particulier (éducation, santé). Cette attitude est aussi celle des agents publics et d'hommes politiques. Quant aux ruraux, le sentiment de crainte mêlé au désir de se libérer d'un appareil «inhumain» qui ponctionne sans prestations de service en contrepartie, modèlent les comportements de cette catégorie d'administrés. Les agents publics 40

sont perçus comme étant des obstacles aux demandes destinées à l'État; caste de privilégiés, « ils sont payés à ne rien faire» 81.Les structures traditionnelles s'organisent et opèrent localement dans des domaines qui relèvent normalement des compétences de l'administration.
Le village et son chef, structures traditionnelles de substitution aux actions de l'administration défaillante

Que vient faire le village dans une étude consacrée à la fonction publique? pourrait-on questionner. Ce n'est point par extrapolation, ni par simple préoccupation de souligner exagérément la spécificité des traditions africaines que le village est mis en exergue. Il s'agit de rendre compte d'un phénomène d'appropriation des activités d'intérêt général par des structures sociales locales, action révélée par la déliquescence irréversible des administrations publiques en Afrique. Le village, ici, n'est pas une invention du pouvoir colonial qui évoque un découpage administratif. Il signifie « une institution sociale totale et intégrée aux fonctions religieuse, politique et économique, caractéristiques d'un certain état de développement et qui fait la transition entre le clan, la tribu et la féodalité, dirigé par un chef qui dispose généralement

d'un pouvoir héréditaire ou charismatique »82. Autrement dit,

le village est le cadre où se soudent les solidarités favorables à l'organisation des activités collectives. Du fait de l'absence de structuration sociale supra-villageoise, le village exprime le fondement des réalisations conduites par le chef traditionnel et qui, normalement, seraient des missions de service public. De la construction des écoles, des dispensaires et des routes au Cameroun83 et au Congo84entièrement financée par les cotisations des populations rurales, à la mise en place de garderies d'enfants et destinées à assurer leur formation dans le village Tendième de la Casamance85, les villageois se subVoir D. Darbon, L'administration et le paysans en Casamance: anthropologie administrative, Pédone, Paris, 1988, p. 177. 82. Zapka Komenan, Chefferie traditionnelle et administration locale en Côte d'Ivoire, Thèse, Paris I, 1984, p. 27. 83. Voir J.-B. Fotsing, Pouvoir fiscal en Afrique, op. cit., p.250. 84. Voir B. N'Kaloulou, Dynamique paysanne et développement rural au Congo, L'Harmattan, 1984, p. 220. 85. Voir D. Darbon, op. cit., p. 175. 41 81.

stituent à l'administration dans les domaines où elle s'avère défaillante. Lorsqu'elles disposent de moyens limités, les populations entreprennent des actions (ramassage des ordures à Dakar et Kinshasa par des jeunes organisés en association) pour attirer l'attention des pouvoirs publics. L'administration ne réagit souvent qu'en greffant son opération sur les initiatives villageoises. La mobilisation des ressources nécessaires à la réalisation de ces activités ressort de la compétence du chef du village. En tant que souverain sur ses sujets, l'autorité traditionnelle organise des cotisations et perçoit des taxes sur des cérémonies se déroulant dans son village pour financer les actions de «service public ». L'usage de son pouvoir mobilisateur de ressources s'étend jusqu'en milieu urbain où se regroupent ses sujets émigrés. Il prélève sur ces derniers les droits d'allégeance, les droits de justice et les droits nobiliaires. Ces opérations s'effectuent d'autant plus facilement que les populations préfèrent payer les taxes informelles au chef du village dont elles sont convaincues de l'intégrité et de l'efficacité dans la gestion, que d'honorer leurs obligations fiscales à l'égard de l'administration. Le village devient ainsi le cadre physique et conceptuel des missions de service public en Afrique. Son chef s'érige en « agent du fisc». Tel est son intérêt dans cette analyse. Au-delà de toutes ces considérations, la question fondamentale qui conduit cette recherche est celle de savoir ce qui, en Afrique, fonde l'institution fonction publique et entraîne l'adhésion des administrés. Autrement dit, l'évanescence actuelle de la fonction publique en Afrique s'explique-t-elle par la pauvreté des États et la mauvaise gestion des administrations publiques ou simplement par le rejet d'une certaine conception du système institutionnel destiné à servir les populations ? Telle est la problématique générale de cette essai. Dans les sociétés africaines précoloniales, le minimum de « service public» 86,tel qu'il existe dans tout groupe organisé, était assuré par des structures traditionnelles coordonnées par

86.

Tout pouvoir, y compris le pouvoir personnel, correspond à un besoin social et son fonctionnement entraîne nécessairement des charges dont la réalisation implique du service. 42

un chef7. La colonisation a bouleversé ou simplement détruit ces organisations pour instaurer une administration de type européen. L'implantation de cette nouvelle forme de gestion de la société n'a pas pris en considération les spécificités du milieu de réception. La contrainte qui a accompagné la mise en œuvre de son action n'a guère suffi à susciter l'adhésion des populations. Au lendemain des indépendances, les gouvernements africains ont poursuivi l'importation des normes inadaptées dont l'application provoque des dysfonctionnements. L'hypothèse peut être formulée de la manière suivante: l'impasse de la fonction publique en Afrique s'explique par son caractère exogène et «irrationnel» (première partie). L'administration africaine post-coloniale porte la marque centralisatrice et distante léguée par son prédécesseur. Face à des peuples attachés à leur culture et leurs institutions, l'action administrative demeure inefficace. Des initiatives émanant des populations suppléent le rôle de l'administration dans sa mission de garant et de promoteur de l'intérêt général. L'absence de réponses aux demandes cumulées des administrés favorise la structuration de la société civile en groupes organisés dont les interventions conjuguées en matière de «service public» rend la fonction publique illégitime. D'où la seconde hypothèse: la centralité de l'appareil fonction publique dans les États considérés et le repliement des populations qui en résulte fonde l'invalidation de cette institution (deuxième partie). Seront envisagées en deux phases: - Première partie: Extranéité et «irrationalité» de la fonction publique dans les États d'Afrique francophone. - Deuxième partie: Centralité et invalidation de la fonction publique dans les États d'Afrique francophone.

87.

Voir E. Kwayeb, Les institutions d£ droit public du pays Bamiléké (Cameroun) évolution et régime actuel, LGDJ, Paris, 1960, p. 70. 43

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