LE GRAND BAZAR OU L'EUROPE FACE À L'IMMIGRATION

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Tout laisse à penser que la question de l'immigration va constituer l'un des défis essentiels du XXIè siècle en Europe, aujourd'hui paralysée par ses divergences, ses égoïsmes nationaux, la lourdeur et la complexité de ses institutions. L'auteur qui renvoie dos à dos les idéologies extrêmes, l'angélisme comme la xénophobie, propose une troisième voie pour tenter de sortir de l'impasse, fondée sur un renouveau des valeurs démocratiques, le principe d'un accord de volonté entre le migrant et l'Etat d'accueil, une solidarité européenne renforcée, et enfin, une relance du dialogue Nord-Sud.
Publié le : samedi 1 décembre 2001
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EAN13 : 9782296273597
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Le grand bazar ou
L'Europe face à l'immigration

Collection Questions Contemporaines dirigée par J.P. Chagnollaud, A. Forest, P. Muller, B. Péquignot et D. Rolland

Déjà parus
Henri-Géry HERS, Science, non-science et fausse science, 1998. Jean-Paul MEYER, Face au troisième millénaire, 1998. Jean-Paul GOUTEUX, Lafoi: une histoire culturelle du mal, 1998. Jean TERRIER, La dispersion de l'information, 1998. Charles DURIN, L'émergence de l'humanisme démocratique, 1998. Lise DIDIER MOULONGUET, L'acte culturel, 1998. Jean LECERF, Chômage, croissance: Comment gagner? 1998. Pierre FROIS, Développement durable dans l'Union Européenne, 1998. Yann FORESTIER, La gauche a-t-elle gagné trop tôt ?, 1998. Bruno GUIGUE, Aux origines du conflit israelo-arabe, 1998. André TIANO, Les pratiques publiques d'exclusion depuis la Révolution française, 1999. Robert BESSON, Quelle spiritualité aujourd'hui ?, 1999. Olivier DURAND, Le vote blanc, 1999. Patrick HUNOUT (éd), Immigration et identité en France et en Allemagne, 1999. André MONJARDET, Euthanasie et pouvoir médical, 1999. Serge MAHÉ, Propriété et mondialisation, 1999. Georges KOUCK, L'entreprise à l'école du non-lucratif, 1999. Bernard BAR THALA Y, Nous, citoyens des États d'Europe, 1999.

Anne Marie GAILLARD et Jacques GAILLARD, Les enjeux des
migrations scientifiques internationales, 1999. ARTIFICES, Art contemporain et pluralité: nouvelles perspectives, 1999. Pierre BERGER, L'informatique libère l'humain, 1999. Laurent GUIHERY, Economie du Fédéralisme quelle constitution fédérale pour l'Europe?

Maxime TANDONNET

Le grand bazar ou L'Europe face à l'immigration

L'Harmattan 5-7, nie de l'École-Polyteclmique 75005 Paris

France

L'Harmattan Hongrie Hargita lI. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan ltaUa Via Bava, 37 102) 4 Torino ITALIE

(Ç) L'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-1675-X

Tout laisse penser que la question de l'immigration va constituer l'un des défis essentiels du XXIe siècle en Europe. Pour des raisons démographiques, économiques, politiques, elle sera l'un des grands enjeux de la vie publique sur le « vieux continent ». Peu de sujets ont un caractère aussi passionnel et aussi sensible dans les opinions publiques européennes. Pourtant, la réalité de l'immigration demeure mal connue. La question migratoire est une jungle où s'enchevêtrent les passions, les peurs, les fantasmes, les clichés, les exploitations idéologiques, mais aussi les silences, les tabous, et les non-dits. Cet ouvrage vise d'abord à essayer de clarifier les principaux termes du débat en répondant à quelques questions simples: que représente l'immigration en Europe? D'où viennent les migrants, et quelles sont leurs motivations? Quels sont les courants migratoires de l'avenir? Quels sont les enjeux concrets de l'immigration pour l'Europe et ses Etats? Que peuvent faire les gouvernements? Quelles sont les différentes approches du sujet et les choix politiques possibles? Que signifie le transfert des compétences à l'Europe dans ce domaine? En réalité, l'enjeu de l'immigration suscite un désarroi croissant de tous les gouvernements européens. La mondialisation, l'accélération des communications et l'effacement des frontières traditionnelles, se traduisent par une impuissance croissante des Etats face à ce phénomène. Dès le début des années quatre-vingt-dix, la « chute du Mur» a mis fin à la coupure rigide de l'Europe en deux blocs et favorisé le développement de vastes mouvements de populations sur le continent. L'essor de la circulation des personnes, par-delà les frontières, grâce au progrès technologique et à la déréglementation, représente l'un des aspects les plus caractéristiques de la mondialisation.

La France a été particulièrement touchée, au cours des années quatre-vingts et quatre-vingt-dix, par la montée des passions sur la question migratoire, qui s'est imposée comme l'un des sujets politiques les plus sensibles et les plus controversés des deux décennies. L'apaisement du débat de fond manifeste-t-il un retour à la raison? Pas sûr... Les tabous qui pèsent sur le sujet masquent la réalité des tensions sociales et idéologiques qui en vérité, demeurent très vives. Les querelles sur l'immigration sont en train de gagner l'ensemble du continent européen, déchiré entre une montée de la haine dans plusieurs Etats, et un renouveau de l'utopie, illustré par le célèbre rapport de la division des populations de l'ONU du 21 mars 2000 sur une immigration massive -1,3 milliard de nouveaux venus d'ici à 2050- comme remède au déclin démographique de l'Europe. Un peu partout en Europe se développent des thèses extrémistes qui vont de la xénophobie traditionnelle (l'étranger, chargé de tous les maux), à un nouvel angélisme prônant l'ouverture généralisée des frontières européennes, sans tenir compte de la réalité des capacités d'intégration des Etats ou de la situation de leur marché du travail. La question de l'immigration devient, partout en Europe, un sujet politique de tout premier plan. Nul aujourd'hui ne peut encore écrire, comme le faisait Emmanuel Todd en 1995 dans son ouvrage Le destin des immiifés : « De toutes les démocraties occidentales, la France est la seule dont le débat politique soit empoisonné, depuis une dizaine d'années, par un parti d'extrême droite spécialisé dans la diabolisation de l'immigré ». Le mal français semble en effet avoir contaminé l'ensemble du vieux continent. L'Europe cherche aujourd'hui une issue au malaise migratoire à travers un transfert à l'Union européenne des pouvoirs en matière d'asile et d'immigration qui relevaient jusqu'alors de la seule souveraineté des Etats (traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997). D'ores et déjà, ce choix politique soulève des questions délicates liées aux désaccords entre les Etats qui retardent l'avènement d'une politique commune efficace et crédible.

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La lenteur des procédures de décision européennes, se conjuguant à une forte augmentation de la pression migratoire sur notre continent, suscite aujourd'hui un réflexe de retour aux politiques nationales. Ce développement s'effectue cependant dans un contexte de confusion et de désordre, qui augure mal de ses chances de réussite. Pourtant, les solutions existent: elles passent par une clarification du partage des responsabilités entre les nations et l'Europe, et par une approche planétaire impliquant un renouveau du dialogue Nord-Sud. Augmentation prévisible de la pression migratoire sur l'Europe; désarroi des milieux dirigeants devant ce phénomène; montée des peurs et des fantasmes tout spécialement en France, mais aussi dans les autres grands pays européens: tous les ingrédients sont réunis pour faire de la question migratoire une source de tensions, voire de crise dans l'Europe du troisième millénaire. La première partie de cet ouvrage brosse un tableau de l'immigration en Europe, aussi réaliste que possible. La deuxième tente d'esquisser une vision de l'avenir des flux migratoires vers le « vieux continent ». La troisième souligne le désarroi des élites et des classes dirigeantes européennes, tenaillées entre les thèses nouvelles sur «l'immigration de remplacement» et une montée des haines à laquelle aucun Etat n'échappe plus aujourd'hui. La quatrième présente les données du transfert à l'Union européenne des pouvoirs en matière d'asile et d'immigration, prévu par le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997. La cinquième enfin traite du malaise français sur l'immigration, des soubresauts d'une société face à un enjeu pourtant fondamental pour son avenir.

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Première partie
L'immigration aujourd'hui en Europe

I

Etat des lieux
Qu'est-ce que l'immigration en Europe? La construction européenne et l'affinnation d'une citoyenneté commune par le traité de Maastricht du 7 février 1992 ont bouleversé la conception européenne de l'immigration. Désormais, les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ne sont plus considérés, dans un autre pays de l'Union européenne, comme des étrangers: ils disposent du droit d'installation, d'exercer un emploi salarié ou une profession, et même de certains droits politiques comme celui de voter aux élections municipales ou européennes. Les ressortissants communautaires ne sont plus des étrangers ni des immigrés sur le territoire d'un autre Etat de l'Union européenne que le leur. Ce changement profond semble largement entré dans les consciences et les mœurs. Ainsi, les Portugais, première communauté non française sur le territoire français (800.000 personnes) bénéficient de la citoyenneté européenne et ne sont plus réellement considérés en France comme des immigrés. C'est pourquoi les mouvements de personnes internes à l'Union ne sont pas traités dans cet ouvrage, le thème de l'immigration portant sur les échanges humains à caractère durable entre l'Europe occidentale et le reste du monde. L'immigration est aujourd'hui un enjeu européen, qui appelle une réflexion et des réponses à l'échelle européenne. En effet, les phénomènes migratoires contemporains, par leur ampleur, concernent l'Europe occidentale dans son ensemble.

D'ailleurs, la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, entre les treize Etats de l'Union européenne signataires de la convention de Schengen, permet désormais aux étrangers non européens de se déplacer librement dans l'espace de libre circulation ainsi créé. Il existe ainsi une solidarité de fait entre les Etats parties au regard des phénomènes migratoires: le migrant qui arrive dans un pays de l'espace Schengen bénéficie du libre accès au territoire de l'ensemble des Etats signataires, c'est-à-dire les Quinze, sauf le Royaume-Uni et l'Irlande. Quelle est l'ampleur l'Europe? des mouvements migratoires vers

Le solde migratoire (la différence entre les entrées et les sorties à des fins durables) était de 0,717 million en 1999, en hausse légère par rapport aux années précédentes. L'accroissement officiel de la population dû aux courants migratoires oscille chaque année, dans l'Union européenne, autour de 0,7 million de personnes. Ce chiffre ne prend en compte que l'immigration régulière, les entrées et les départs enregistrés par « Eurostat », le service statistique de la Commission européenne. Le solde migratoire est à rapprocher de l'augmentation naturelle de la population de l'Union européenne. La différence entre les naissances (4 millions) et les décès (3,7 millions) aboutit à un accroissement de 0,3 million de personnes sur un an. En additionnant solde migratoire et accroissement naturel de la population de l'Union européenne, on obtient une augmentation totale de la population européenne d'un peu plus d'un million de personnes en 1999. La hausse de la population, dans l'Union européenne, est donc due pour les deux tiers environ à l'immigration. En l'absence de soldes migratoires positifs, l'Allemagne, l'Italie et la Suède seraient confrontées à une baisse de leur population depuis déjà une dizaine d'années. Pour avoir une idée plus complète de l'augmentation du nombre de ressortissants étrangers dans l'Union européenne chaque année, il faut aussi tenir compte du flux d'immigration irrégulière, estimé à 500.000 personnes par la Commission européenne et l'office 12

international des migrations (OIM), sur la base des informations fournies par les polices nationales. En cumulant le solde migratoire officiel et ce demi-million, on obtient un nombre d'étrangers qui serait en hausse d'environ 1,2 million chaque année, sur l'ensemble du tenitoire des Quinze. Ce chiffre a fortement varié sur une quinzaine d'années: il était estimé à un demi-million en 1985, avait atteint un pic en 1990, aux alentours de 2,5 millions, avant de se stabiliser en 1994, à un million, puis de repartir légèrement à la hausse à compter de 19971. Le taux d'immigration nette (solde migratoire/population totale) est de 2,2% dans l'Union européenne, contre 3% aux EtatsUnis et 6% au Canada2. Quatre millions d'enfants naissent ainsi chaque année dans l'Union européenne pour une augmentation annuelle de la population étrangère de 1,2 million de personnes. A très long terme (une cinquantaine d'années), environ un cinquième de la population européenne pourrait donc, si la tendance se prolonge, être composé d'immigrés ou de descendants des immigrés des années à venir. Ces ordres de grandeur visent à souligner à quel point la question migratoire est vitale pour l'avenir de l'Europe. Un certain métissage de l'Europe de l'Ouest, c'est-à-dire le mélange des cultures, des origines, des traditions, constitue l'une des données essentielles, inéluctables, de l'avenir de notre continent au XXIe siècle. Il est donc urgent de sortir des approches idéologiques ou démagogiques, et de considérer l'immigration comme une réalité, qui appelle un débat dépassionné et des réponses de nature politique, au sens le plus noble du terme. Combien d'immigrés vivent aujourd'hui en Europe? Le nombre total des migrants dans le monde est estimé à plus de 120 millions en 2000, selon le bureau international du travail (BIT), ce qui représente environ un habitant de la planète sur 500. Ce chiffre est en augmentation continue: 110 millions en 1990 contre 75 millions en 1965.
t Selon M.Jonas Widgren dans « Hommes et Migrations» de Inars-avril200J
Eurostal

:1 Source:

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Le nombre total des étrangers présents dans «l'Europe des Quinze », en incluant les ressortissants communautaires (ce qui limite la portée de cette donnée) est évalué à 18 millions. L'Europe occidentale attire un peu moins d'un expatrié sur six dans le monde. Elle vient juste derrière les Etats-Unis - un sur six- et surtout, loin derrière le continent asiatique 40 millions, soit un sur trois en raison des migrations massives internes aux pays asiatiques, notamment vers l'Inde et le Pakistan. Il faut donc relativiser la position de l'Europe au regard des flux migratoires planétaires. La vision eurocentriste du vieux continent, sur lequel convergeraient toutes les migrations de la planète, est inexacte, même si l'Europe est l'une des régions du monde les plus convoitées par les migrants. En réalité, le nombre de nationaux de pays tiers (ressortissants d'Etats non membres de l'Union européenne) présents sur le tenitoire des Quinze, s'établit aux alentours de 12 millions, auxquels il faut rajouter environ 0,5 million de demandeurs d'asile: 12,5 millions d'étrangers, tel est le chiffre à retenir, le plus proche de la réalité, sur la présence étrangère dans l'Union européenne. Globalement, le nombre d'étrangers par rapport à la population européenne reste donc dans des proportions modestes: 3,3% de 374 millions d'habitants...

-

-

Ces données ne portent toutefois que sur les ressortissants de pays tiers, les personnes qui n'ont pas la nationalité d'un pays de l'Union européenne. Elles ne couvrent pas l'ensemble du champ de l'immigration. La notion d'immigration, beaucoup plus large, plus floue et plus subjective, se rattache à l'origine des personnes, et non à leur nationalité. Elle implique une prise en compte des personnes naturalisées, et dans une certaine mesure, des enfants nés en Europe mais dont les parents ont une origine étrangère récente. Le taux de naturalisation (nombre d'étrangers qui acquièrent, en un an, la nationalité du pays d'accueil, rapporté au chiffre total de la population étrangère), depuis le début des années quatre-vingt-dix, varie de 6% (pays-Bas), à moins de 1% (Italie, Luxembourg). L'Allemagne et le Royaume-Uni avec 3%, et la France avec 2,5 %, se situent dans une position intermédiaire. 14

Ces pourcentages mettent à mal bien des clichés: ils montrent notamment que, depuis dix ans, l'accès à la nationalité allemande n'est pas aussi fermé qu'on ne le croit généralement. Ils relativisent aussi la portée de certains discours face aux réalités. L'Allemagne est censée préconiser une approche restrictive en matière d'immigration, alors que la société allemande est relativement ouverte à l'accueil des nouveaux venus dans la communauté nationale. L'Italie, qui a au contraire la réputation de pencher en faveur d'un esprit de grande ouverture, conserve pourtant une politique restrictive sur le plan de la naturalisation. La part des naissances étrangères - enfants dont les deux parents sont étrangers - représente une autre donnée essentielle. Ce chiffre exprime l'apport des arrivants étrangers au dynamisme démographique des Etats européens. Il est aujourd'hui stabilisé autour d'un peu plus de 10% du total des naissances dans l'ensemble des grands Etats de l'Union européenne: 10,2% en France; 12,8% au Royaume-Uni; 13,2% en Allemagne3. La question de l'immigration en Europe dépasse donc celle de la seule présence des étrangers, qui en est pourtant le noyau. L'idée d'immigration n'est pas objective, quantifiable... Elle dépend beaucoup du regard porté par la société d'accueil: l'immigration commence par une installation physique destinée à durer, et s'arrête au moment où la société cesse d'identifier une personne ou ses descendants par une origine étrangère et les reconnaît, sans arrière-pensée, comme membres à part entière de la communauté nationale. D'ailleurs, les tentatives pour traduire l'immigration sous une forme statistique relèvent toujours d'un exercice hasardeux et sujet à polémique. Le concept d'immigration est lié à la différence d'origine et non pas à un statut juridique, contrairement à la notion d'étranger. Il relève pour beaucoup du non-dit, de l'inconscient collectif, se rattache à une certaine image du monde qui oppose l'Europe, l'Occident, aux autres peuples de la terre. Dans l'imaginaire des populations européennes, la vision de l'immigré est aujourd'hui de plus en plus indissociable des arrivants du « tiers-monde », et de tout ce qui les
3 Rapports SOPEMI de l'OCDE, 1999 et 2000

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distingue de la réalité européenne: les modes de vie, la religion, les traditions, la langue, les patronymes, la couleur, le niveau de richesse. L'idée d'immigration est liée, de manière implicite, à la
différence.

Comment se répartissent les immigrés en Europe? La réalité de l'Europe de l'immigration est cependant très contrastée et sa répartition extrêmement inégalitaire. Trois pays de l'Union européenne accueillent 65% des populations étrangères recensées sur le continent: l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni. Il suffit de rajouter trois autres pays pour atteindre les 80%: la Belgique, l'Italie et les Pays-Bas. Pour s'en tenir aux seuls ressortissants de pays tiers, non nationaux d'un Etat de l'Union européenne, les communautés étrangères se répartissent de manière très inégale (données Eurostat 1998) :

- Allemagne: 5,5 millions, soit 6,7% de la population - France: 2,3 millions (4%)

totale

-Italie:

- Royaume-Uni: 1,3million (2,3%) - Belgique: 0,4 million (3,3%)
0,75 million (1,3%)

- Pays-Bas: 0,5 million (3,1%) - Espagne: 0,35 million (0,9%)

- Suède:

0,5 million (4%)

Dans la composition des communautés étrangères, on retrouve toujours des liens à caractère historique ou géographique entre les Etats membres et les pays d'origine. La communauté turque est la plus nombreuse en Allemagne avec 2,1 millions de personnes. En France, les deux premières nationalités étrangères, non européennes, sont algérienne, avec 0,7 million de personnes et marocaine avec 0,6 million. Le Royaume-Uni accueille une forte communauté indienne (0,139 million) alors que l'Italie s'ouvre de plus en plus à une immigration du Maghreb, avec 0,131 million de Marocains, et albanaise (0,14 million).

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Les principaux flux de personnes vers les Etats européens correspondent assez étroitement à la présence des communautés expatriées, si l'on s'en tient aux migrations sud-nord: en 1997, les Algériens et les Marocains représentaient de loin les deux premières nationalités des entrées régulières en France: 12.200 et 10.300. Le premier groupe de nationaux accueillis en Allemagne (à part les Polonais) était celui des Turcs: 56.000. Quant à l' Angleterre, (en dehors des Américains et des Australiens), elle accueille en tout premier lieu des ressortissants indiens: 16.000. Les phénomènes migratoires en Europe s'inscrivent ainsi dans une continuité historique assez nette et le facteur d'attraction vers un pays semble être avant tout la présence d'une forte communauté nationale d'origine. Les liens familiaux jouent un rôle décisif dans le choix d'une terre d'accueil pour les migrants. Une enquête réalisée de novembre 1999 à août 2000, sur deux cents étrangers régularisés en Ile-de-France, pour le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, a pennis de montrer que les trois-quarts d'entre eux avaient choisi la France comme pays de destination en raison de leurs attaches familiales dans ce pays; 56% ont d'ailleurs été pris en charge à leur arrivée par des proches. Certains mouvements de populations ont un caractère de plus en plus transnational, touchant en parallèle plusieurs Etats européens. L'immigration marocaine se développe ainsi de manière horizontale dans différents pays de l'Union, notamment en France, en Italie, aux Pays-Bas, en Belgique. Elle se distingue donc fortement de l'immigration algérienne, beaucoup plus focalisée sur la France.
Les grandes étapes de l'immigration en Europe

Les grandes étapes qui ont jalonné l'histoire de l'immigration en Europe transcendent la vie des Etats. Elles ont un lien très fort avec les événements internationaux, politiques et économiques et concernent l'ensemble de l'Europe.
Première étape

Les années 1950 à 1974 sont celles de l'immigration du travail. Les Britanniques sont les premiers à recourir à l'immigration 17

extra-européenne, dans les années cinquante, en accueillant plusieurs dizaines de milliers de travailleurs jamaïcains, pakistanais et indiens. A la même époque, l'appel à la main d'œuvre étrangère, en France et en Allemagne, se limite à des mouvements internes à l'Europe (Italiens, Espagnols). La fin des années cinquante marque le début des grands courants d'immigration sud-nord. Pendant une quinzaine d'années, la France fait massivement appel à une main d'œuvre algérienne, en provenance des milieux ruraux, afin de pourvoir à ses besoins en force de travail sous qualifiée et bon marché. Le patronat est à l'origine de cette politique, obtenant du gouvernement une libéralisation des entrées, et un accompagnement social minimum pour l'accueil.<les nouveaux venus, hébergés dans des foyers de la SONACOTRA4,s()us tutelle de l'Etat qui impulse aussi de grands programmes HLM. 800.000 Algériens sont ainsi accueillis dans les années soixante. A partir de 1970, le recrutement à l'étranger se diversifie et la France fait aussi appel à des travailleurs marocains et, de plus en plus, à une main d' œuvre en provenance d'Afrique noire. L'Allemagne, autre grand pays d'immigration européen, s'engage dans une politique analogue avec la Turquie. Tout au long de cette période, elle fait massivement appel à une main d'œuvre turque, elle aussi sous qualifiée, d'origine rurale, considérée comme adaptée aux tâches répétitives et sous rémunérées de la grande industrie. La République fédérale allemande procède alors par des accords officiels avec le gouvernement turc, organisant les courants migratoires entre les deux pays: deux millions de Turcs environ sont accueillis en Allemagne. Ni en France ni en Allemagne, cette immigration n'est alors perçue comme définitive ou comme un enjeu politique. On ne parle d'ailleurs pas d'immigration en tant que phénomène de société, mais des « travailleurs immigrés ». Les retours au pays sont fréquents: jusqu'à 1974, un quart des travailleurs algériens en France retournent vivre en Algérie. La Grande-Bretagne, troisième grand pays d'immigration, fait appel à des sources plus diversifiées et plus lointaines, correspondant
4 Société nationale de construction pour les travailleurs 18

au Commonwealth, notamment à des Indiens, Pakistanais, nationaux du Bangladesh, Antillais. Le reste de l'Europe occidentale, notamment les méditerranéens (Italie, Espagne), les nordiques (Suède, Finlande, Danemark), demeurent alors en marge des grands courants migratoires sud-nord.
Deuxième étape

1974 marque une première rupture fondamentale en matière d'immigration. Le premier choc pétrolier entraîne partout une brutale poussée du chômage qui touche d'abord les étrangers. La France et l'Allemagne décident de mettre fin à l'immigration du travail. Pour le Royaume-Uni, la fermeture est plus progressive et l'arrêt de l'immigration de masse se fait par étapes, à partir du début des années soixante, par remises en cause successives des droits à la libre circulation dont bénéficiaient les ressortissants du Commonwealth (lois de 1964, 1968 et 1969, 1971 et 1981). De 1974 à 1989, le courant engendré par l'immigration du travail se prolonge à travers les procédures de réunification familiale: les personnes entrées dans la période précédente, au titre du marché du travail, font venir leur famille. Au rythme de plusieurs centaines de milliers par an, les familles turques, algériennes, marocaines, ou originaires d'Afrique noire (d'abord très minoritaires), s'installent en Europe de l'Ouest. C'est à partir du milieu des années soixante-dix que l'immigration, après avoir été considérée comme un phénomène avant tout économique, une variable d'ajustement entre les besoins de l'industrie et la main d'œuvre disponible, devient un enjeu politique et social. La percée du Front national anglais de Enoch Powel, puis celle du Front national français de Jean-Marie Le Pen à partir de 1981, traduisent la prise de conscience en Europe du caractère durable de l'installation des communautés étrangères et les angoisses qui en résul tent.

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Troisième étape

La chute du Mur de Berlin en 1989 marque une nouvelle rupture profonde, après celle de 1974, dans l'histoire de l'immigration en Europe occidentale. Le regroupement familial est partout en diminution en raison du tarissement progressif de sa source qui est l'immigration de travail des années soixante (le mouvement décline quand la plupart des familles ont opéré leur réunification). C'est une immigration à caractère politique, liée aux transfonnations politiques de l'Europe qui prend le relais. L'Allemagne est ainsi au cœur d'un tourbillon humain déclenché par la fin du communisme sur le continent européen, régime dont l'une des caractéristiques essentielles tenait aux obstacles à la libre circulation des personnes et aux interdictions de sorties. Tout d'abord, elle décide d'ouvrir l'accès à son territoire aux minorités d'origine allemande dispersées en Europe centrale et orientale, notamment en Russie (<< Allemands de la Volga », ou les les « Allemands de Russie »), accueil qui s'accompagne de coûteux programmes de réinsertion. Trois à quatre millions « d'Aussiedler » sont accueillis en Allemagne, sur une période de quelques années, bénéficiant de facilités particulières en matière d'insertion et d'accès à la nationalité allemande. Dès 1990, 400.000 Allemands de la Volga ont été ainsi accueillis en Allemagne. Une loi du 1et janvier 1993 a défini les critères nécessaires pour bénéficier d'un accueil en Allemagne au titre d'Aussiedler: être né avant cette date, venir du territoire de l'exURSS, faire preuve de son origine allemande (par exemple à travers la mention « nationalité allemande» inscrite sur un passeport soviétique). A partir du 1er janvier 1996, un test d'allemand sélectif (30% de réussite) a été rendu obligatoire, avant le départ des pays de l'exURSS, pour le membre de famille ayant présenté le dossier. Enfin, des quotas d'accueil ont été imposés: 100.000 arrivées au maximum à partir du 1er janvier 2000. En outre, l'Allemagne, sans remettre officiellement en cause le principe d'arrêt de l'immigration du travail, facilite les « migrations temporaires », notamment polonaises, en passant des contrats avec les pays d'origine qui permettent à plusieurs centaines de milliers de 20

personnes d'être employées sur le sol allemand pour de brèves durées (six mois en général). Un autre phénomène prend une ampleur considérable au cours de ces années: l'augmentation de la demande d'asile, portant sur des centaines de milliers de personnes, chaque année en Europe occidentale, de manière très concentrée sur l'Allemagne et dans une moindre mesure, sur la France, les Pays-Bas, l'Angleterre et la Belgique. A partir de 1989, les nationalités libérées du joug communiste, ou cherchant à s'en libérer, affluent massivement vers l'Europe occidentale pour y solliciter l'asile: Yougoslaves, Roumains, Bulgares, Tchèques, Slovaques, Hongrois. Les guerres des Balkans provoquent un séisme en Europe centrale. Un million de Bosniaques sont contraints de fuir le conflit. En 1992, 320.000 d'entre eux trouvent refuge en Allemagne, qui met en place des politiques volontaristes d'accueil de ces « populations déplacées ». L'Allemagne connaît à partir de cette période une flambée d'attentats racistes, visant indistinctement les milieux immigrés: familles turques, « Aussiedler », réfugiés. C'est à la même période que le Front national en France atteint son apogée (15% des suffrages aux législatives de 1997).
Quatrième étape

1993 est un nouveau tournant pour les politiques d'immigration en Europe. L'Allemagne, la France et les Pays-Bas engagent d'importantes réformes qui visent à lutter contre les abus en matière de demandes d'asile. Les lois Pasqua en France permettent d'examiner en urgence les demandes d'asile abusives; l'Allemagne et les Pays-Bas décident de refuser dorénavant l'examen des demandes d'asile présentées par des personnes en provenance de «pays sûrs ». L'Allemagne applique également des restrictions à l'accueil des Aussiedler, limité à un certain quota annuel. Ces mesures ont un effet sensible et provoquent une cassure profonde dans la courbe des flux migratoires vers l'Europe occidentale. Cette stabilisation est cependant éphémère et après une immigration à dominante économique (de travail) de 1960 à 1974; puis sociale (le regroupement familial), de 1975 à 1989, enfin 21

politique, liée aux bouleversements intervenus sur le continent, de 1989 à 1993, on voit s'affirmer, depuis le milieu des années quatrevingt-dix, un nouveau mouvement migratoire vers l'Europe occidentale, hétérogène par ses origines géographiques et ses motivations, dû à l'accélération de la mondialisation, à la dérégulation des sociétés, à l'instabilité planétaire, et marqué par une dominante:
l'immigration clandestine.

22

II

Les quatre portes d'entrée
L'immigration du travail La question de la relance de l'immigration du travail est au cœur d'un nouveau débat de société, lié à l'amélioration de la situation de l'emploi en Europe occidentale de 1997 à 2001, auquel la troisième partie de cet ouvrage est en grande partie consacrée. L'immigration du travail a connu ses heures de gloire dans les années soixante, notamment à travers les expériences française et allemande. Elle a été fortement réduite en 1974, mais n'a jamais totalement cessé. Les Etats de l'Union européenne appliquent le principe de l'opposabilité de la situation du marché de l'emploi: le recrutement d'un ressortissant de pays tiers, non communautaire, n'est autorisé qu'à la condition de ne pas disposer de la qualification correspondante sur le marché du travail national ou communautaire. Le Royaume-Uni a conservé une immigration du travail qui représente environ 45% des entrées à titre pennanent des étrangers. Les Britanniques accueillent notamment des ressortissants du Commonwealth hautement qualifiés, notamment des Australiens, Africains du Sud et Néo-Zélandais, au nombre d'environ 50.000 par an. Ainsi, les ressortissants de ces Etats n'ont pas besoin d'autorisation de travail spécifique pour travailler en Grande-Bretagne entre 17 et 27 ans. Cette immigration a un caractère particulier du fait de la proximité culturelle des nouveaux arrivants avec leur pays d'accueil.

L'immigration du travail a gardé une certaine importance après 1974 en Allemagne, pays qui a poursuivi le recrutement de salariés pour des durées limitées, dans le cadre d'accords bilatéraux signés avec les Etats d'origine. Elle emploie ainsi des travailleurs invités, « Gastarbeiter », en provenance d'Europe centrale et orientale (environ 3.000 en 1997) offrant un emploi et une formation à des experts de haut niveau. En outre, l'Allemagne a développé la pratique des emplois saisonniers, dans l'industrie et l'agriculture, proposés à des étrangers, sur la base de contrats d'une durée d'en général six mois: 230.000 en 1997. La France applique une politique restrictive à cet égard, proposant, à la demande des entreprises, des emplois saisonniers à un certain nombre de ressortissants d'Etats tiers, par exemple marocains et tunisiens, sur la base de contingents limités. Le nombre d'entrées au titre de l'immigration du tTavail demeure extrêmement réduit en France: 6.000 environ par an, pour des chiffres qui atteignaient 180.000 dans les années soixante-dix, avant le choc pétrolier, et sont descendus sous la barre des 10.000 à partir de 1974. La France applique donc de manière stricte le principe «d'opposabilité de la situation de l'emploi». Toute entreprise qui souhaite recruter un étranger doit obtenir une autorisation de l'Etat, accordée dans la mesure où aucun citoyen, français ou communautaire, n'est susceptible d'occuper cet emploi. La France s'efforce en revanche d'encourager la venue de chercheurs et de scientifiques par la délivrance d'une carte de séjour d'un an qui leur est réservée. On observe également une forte augmentation des étudiants accueillis: 23.500 en 1998 (+40% en deux ans). Sans réouverture franche de l'immigration du travail, la France s'est donc clairement engagée dans la voie d'une politique d'immigration « élitiste ». La question de l'immigration du travail est fondamentale, car elle représente le principal levier des grands flux migràtoires à long terme. Le regroupement familial découle, encore aujourd'hui, des courants d'immigration du travail des années soixante et soixante-dix. En outre, les demandeurs d'asile, voire les immigrés clandestins, se dirigent en priorité vers les pays qui accueillent des communautés étrangères de leur nationalité, forgées par l'immigration du travail. 24

Le regroupement familial Le regroupement familial n'est rien d'autre que le droit pour un ressortissant étranger en situation régulière de faire venir sa famille proche: conjoint et enfants, sous certaines conditions de ressources et de logement. La personne qui sollicite pour sa famille le bénéfice du regroupement familial doit disposer d'un logement décent, selon des critères précis, et d'une source de revenu stable. Les règles ne sont pas les mêmes selon les Etats européens: plus strictes en Allemagne qu'en France. Cette procédure demeure la source principale des entrées régulières en Europe (environ les deux tiers, hors asile et immigration clandestine). Il est essentiel de noter que la marge de manœuvre des gouvernements dans ce domaine est réduite car le droit au regroupement familial est surtout fondé, non sur les lois ou les règlements, qui expriment une volonté politique, mais sur les décisions des tribunaux, sur les jurisprudences qui s'appuient sur l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, concernant le droit à la vie familiale. Un gouvernement européen aurait toutes les peines à restreindre le regroupement familial, même s'il le voulait, car les tribunaux s'opposeraient à une mesure de ce type en faisant prévaloir la Convention européenne des droits de l'homme sur toute décision politique, loi nationale jugée non conforme à ce principe. En France, le regroupement familial résulte ainsi d'une jurisprudence du Conseil d'Etat du 8 décembre 1978. Au nom du droit à la vie familiale, la haute Cour, saisie par le GISTI (groupe d'information et de soutien aux travailleurs immigrés) a annulé un décret du gouvernement français d'avril 1976, qui entendait limiter fortement cette forme d'immigration. L'arrêt du Conseil d'Etat a eu un impact considérable sur la société française dans la mesure où l'immigration familiale a été, depuis, la source majeure de l'immigration régulière en France. Le droit à la vie familiale est aujourd'hui un principe juridique qui s'impose au pouvoir politique du fait de la jurisprudence des tribunaux. Pour revenir sur cette réalité, une simple loi ne suffirait pas; il faudrait un bouleversement des ordres juridiques européens, 25

passant par des révisions constitutionnelles et la dénonciation inconcevable- de la Convention européenne des droits de 1'homme, qui est l'un des fondements de la démocratie et des droits de I'homme dans l'Europe moderne

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Il importe cependant de se garder de tout fantasme sur l'importance du regroupement familial qui alimente une grande partie des mythes xénophobes, autour de l'idée fausse de masses improductives qui entreraient sur le teITitoire national ou européen, avec pour seule ambition de bénéficier des allocations familiales. L'image classique de familles de quatre ou cinq enfants, originaires d'Afrique noire ou du Maghreb, est en outre sans fondement puisque la moyenne des mouvements de personnes liés au regroupement familial est stabilisée autour de 1,5. Les sources du regroupement familial, qui sont avant tout l'immigration du travail (famille qui rejoint un salarié), mais aussi les reconnaissances du statut de réfugié et les régularisations d'étrangers en situation illégale, ont tendance, par un effet mécanique, à se tarir après un optimum atteint au début des années soixante-dix, en raison de l'atTêt de l'immigration du travail en 1974. Ainsi, les chiffres du regroupement familial en France, sur une longue période, sont globalement en forte baisse: 80.000 en 1970 ; 36.000 en 1987 ; 15.000 en 1997, 26.000 en 1998 . Le même phénomène est observable en Allemagne (14.000 entrées de conjoints en 1996) et partout ailleurs en Europe. Seules, les politiques de régularisations se traduisent par des reprises ponctuelles comme en France en 1998, les sans papiers régularisés étant habilités à faire venir leur famille. L'asile politique La plupart des Etats européens sont en revanche aujourd'hui touchés par une forte augmentation des demandes d'asile. Elles sont passées de 300.000 en 1998 à environ 400.000 en 1999 et en 2000 dans l'Union européenne, ce qui représente une hausse considérable sur une période très brève. Elles sont stabilisées en Allemagne, voire en légère baisse: 95.000 par an de 1997 à 1999, mais seulement 78.000 en 2000. Elles sont en revanche en forte hausse en GrandeBretagne: 50.000 en 1998, 70.000 en 1999 et 98.000 en 2000, ce pays 26

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