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POLITIQUES PUBLIQUES DE SECURITE

De
254 pages
Une présentation des politiques publiques de sécurité mises en œuvre en France depuis une vingtaine d'années. Cette évocation de l'action publique dans les territoires urbains et ruraux conduit à aborder les principaux thèmes aujourd'hui au centre des réflexions et des débats sur les problèmes de sécurité.
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POLITIQUES PUBLIQUES DE SÉCURITÉ

Collection Sécurité et Société Dirigée par Michel Bergès et Jean-Louis Loubet deI Bayle

Cette collection publie, en relation avec les activités du Centre d'Études et de Recherches sur la Police (CERP) de l'Institut d'Études Politiques de Toulouse, les travaux de chercheurs de toutes disciplines intéressés par les problèmes de sécurité. Elle se propose d'aborder ces questions en toute liberté de problématique et de méthodologie, en étudiant notamment le développement des fonctions et des institutions policières et militaires, les politiques publiques de sécurité intérieure et extérieure, les manifestations de violence individuelle ou collective, les phénomènes de réaction sécuritaire, les fonnes de corruption sociale, économique et politique qui menacent les sociétés contemporaines, les risques techniques et les systèmes de protection qu'ils suscitent.

Déjà paru
Michel BERGÈS, Le syndicalisme policier en France, 1995.

@L'Harmattan, 1999 ISBN: 2-73-84-8039-X

François DIEU

POLITIQUES PUBLIQUES DE SÉCURITÉ

L'Harnlattan L'Harmattan Inc. 5-7, rue de l'École Polytechnique 55, rue Saint-Jacques 75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

INTRODUCTION

Le sentiment d'insécurité, les violences urbaines, la délinquance des mineurs, les incivilités, les violences scolaires... autant de mots, de concepts, d'images qui, par-delà leur banalisation, leur utilisation à toutes les sauces, même les plus amères, les plus abjectes, ne sauraient exprimer la souffrance, le désespoir, l'abandon, la colère, l'amertume de ces victimes si nombreuses qui peuplent notre quotidien. Avant toute chose, l'insécurité est une oppression pour l'individu, dans la chair et l'esprit duquel elle imprime une trace souvent indélébile. Dans une approche collective, sociétale, l'insécurité peut constituer un objet de préoccupation, d'étude, de réflexion, de politiques publiques. Pour autant, il n'y a guère que l'examen de situations individuelles pour rendre compte de l'effectivité d'un phénomène que la victime d'une agression ou d'un cambriolage, atteinte dans son intégrité physique et dans ses possessions, s'efforce de décrire, d'expliquer, d'exorciser. Chacun d'entre nous a été victime, à un moment ou à un autr.e, ou tout au moins compte dans son entourage immédiat, dans sa famille, son cercle d'amis, ses collègues de travail, un certain nombre de victimes de l'insécurité, de sorte que ce fait social, pour reprendre la terminologie de Durkheim, tend à s'insinuer dans le quotidien des populations par la multiplicité et la diversité de ses manifestations et de ses représentations. Si le phénomène n'est pas nouveau, il est perçu de plus en plus comme une agression intolérable. L'insécurité est en nous, l'insécurité est partout; c'est un phénomène totalitaire, qui tend à affecter le corps social dans son ensemble, dans chacune de ses composantes: individus, administrations, entreprises, associations... Ainsi, l'insécurité, c'est avant tout une litanie d'histoires individuelles: c'est Roger, au chômage depuis plusieurs années, dont la voiture, une antique Renault, a brûlé

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sur le parking de sa cité HLM; c'est Sophie, retraitée depuis quelques mois, qui s'est fait arracher son sac à main par deux jeunes en cyclomoteur; c'est Serge, paisible cadre dans une PME, agressé dans un train par une dizaine d'adolescents, roué de coups sans raison apparente; c'est aussi Benoît, collégien sans histoire, qui ne veut plus se rendre en cours de peur d'être racketté par ses camarades de jeu; c'est Bruno, dont le domicile a été dévasté par des cambrioleurs qui n'ont emporté au final que la bague de fiançailles de son épouse, un vieux magnétoscope et quelques disques; c'est aussi Nadia, qui n'ose pas se rendre au commissariat pour expliquer aux policiers qu'elle a été violée par trois jeunes de son quartier qu'elle avait imprudemment suivi dans les caves de l'immeuble où vivent depuis trente ans ses parents; c'est aussi Jean-Jacques, jeune gardien de la paix, confronté au quotidien, dans son métier d'îlotier, aux insultes, aux crachats et aux jets de pierres, à l'incompréhension et à la haine; c'est Christian, originaire d'un pays africain dévasté par la famine et la guerre, qui ne supporte plus le climat de guerre civile qui règne dans son quartier, entre brimades policières et menaces des dealers; c'est Fred, qui essaye tant bien que mal de payer son loyer et qui constate amèrement qu'il est l'un des seuls dans son immeuble délabré à encore le faire; c'est Danièle, une institutrice militante, qui se réveille plusieurs fois par nuit, terrifiée, depuis que, il y a trois ans, un toxicomane en manque l'a menacée avec un couteau l'espace de quelques secondes; c'est Karim qui s'est fait voler son cyclo avec lequel il se rendait chaque m~tin au lycée professionnel pour décrocher son BEP; c'est aussi ce couple de retraités dont les derniers jours vont être pollués par le bruit incessant de leurs voisins, à qui ils n'osent rien dire de peur d'être agressés... Et même si, d'ordinaire, cette considération pour la dimension individuelle, humaine de l'insécurité est par trop rapidement rangée dans le dossier du sentimentalisme que l'observateur se doit de dissimuler sous la pile de faits et de données qu'il a pu patiemment collecter, il parait pour le moins incongru, déplacé, voire même malsain d'engager un exposé sans penser à tous ceux pour lesquels l'insécurité est souffrance et peur, dommage et traumatisme. Mesurés à l'aune de l'attention qui leur est portée ces temps derniers, les questionnements sur la sécurité ou l'insécurité, ces termes pourtant antagonistes étant les deux volets d'un même phénomène, ont si ce n'est gagné leurs

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Introduction

lettres de noblesse académique, au moins acquis droit de cité dans les rangs des spécialistes des sciences sociales. Il était temps. Publier il y a encore une vingtaine années - à une époque où une bonne partie de l'intelligentsia n'avait pas encore fait sien le droit à la sécurité - un manuel de politiques publiques de sécurité aurait probablement été perçu par de nombreux universitaires comme une gageure, comme une provocation émanant sans aucun doute d'un auxiliaire zélé de la répression. Il est vrai d'ailleurs que cette démarche n'aurait guère eu d'intérêt, tant il est vrai que la réponse publique à l'insécurité procédait au moins jusqu'à la fin des années 70 plus de l'empirisme et de la tradition politico-administrative que d'un véritable volontarisme traduit dans un ensemble plus ou moins homogène de décisions et d'actions. La montée en puissance, ces dernières années, du phénomène insécuritaire, si elle a permis l'ouverture de nouveaux champs d'étude, n'en a pas moins fait l'objet d'une sorte d'accaparement de la part de différents acteurs, qui, obéissant à des logiques propres, ont contribué à obscurcir, à dénaturer la perception par les acteurs sociaux des questions de sécurité. Sans méconnaître l'importance du débat, de la controverse comme moteur de la réflexion et de l'analyse, force est de constater la persistance, en ce domaine, d'un parasitage médiatico-idéologique qui accentue davantage la dimension passionnelle et émotionnelle du phénomène insécuri taire. Dans un contexte particulièrement chargé, le début de l'année 1999, et notamment la seconde quinzaine du mois de janyier, fournit une parfaite illustration de ce qui peut apparaître comme une pression de la sécurité, exacerbée, mise à profit par quelques opportunistes, au rang desquels figurent, en premier lieu, les médias. Bien qu'ils s'en défendent opiniâtrement, en invoquant le droit à l'information en guise de justification quasi immanente, les journalistes contribuent à façonner des représentations simplifiées, voire simplistes d'une insécurité réduite à quelques clichés, à quelques coups de projecteur, à quelques colonnes dans un quotidien du soir. De cris d'alarme en tentatives maladroites d'explication, les journalistes, par souci de rendre compte d'un thème d'actualité, ont fait de l'insécurité le sujet de nombreux articles, éditoriaux, débats et autres reportages. Aucun média de presse écrite ou audiovisuelle ne s'est dérobé à ce qu'un hebdomadaire a

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Politiques publiques de sécurité

qualifié de "mobilisation générale" 1, un empressement médiatique à stigmatiser l'insécurité qui dépasse d'ailleurs les clivages idéologiques. Ainsi, et pour ne prendre au hasard que quelques exemples, quelques bribes, alors que "Le Figaro" soulignait dans une de ses éditions la recrudescence des violences urbaines2, "Arte" consacrait une soirée thématique à la sécurité dans les villes3, "Le Canard Enchaîné" raillait le reportage-bidonnage de "TF1" mettant en scène des gendarmes sur la piste de trafiquants de drogue4, une chaîne qui, dans son émission "Public" du dimanche soir accueillait Jean-Louis Debré, ancien ministre de l'Intérieurs; quant au "Monde", il rendait notamment compte, avec détails et commentaires, des décisions prises par le Conseil de sécurité intérieure du 27 janvier6. Des exemples parmi tant d'autres. Dans un registre similaire, cette mobilisation médiatique a donné lieu à la parution de différents ouvrages, au titre, à la couverture et au contenu plus ou moins alarmistes. Sous la plume de journalistes, de policiers, voire d'universitaires 7, cette littérature donne l'impression si ce n'est d'exploiter un nouveau filon d'édition, au moins d'investir un champ d'étude particulièrement vaste et insuffisamment occupé par des chercheurs dont les travaux sont dépourvus, à quelques exceptions près, d'une véritable audience et visibilité sociale.
1 Le Point, "Sécurité: mobilisation générale", 9 janvier 1999. 2 "Violence urbaine: le vrai décompte", Le Figaro, 23-24 janvier 1999. 3 Arte, soirée "Théma" : "À l'abri du danger? La sécurité dans les villes", 28 janvier 1999. 4 TF1, "Reportages" : "Sur la piste de l'ecstasy", 5 décembre 1998. Cf. "Des gendarmes déguisés en trafiquants de drogue", Le Canard Enchaîné, 27 janvier 1999. Quelques jours plus tard, dans son émission "Des racines et des ailes" (3 février 1999), France 3 devait également présenter des scènes reconstituées d'opérations de secours en montagne, en se gardant bien d'informer les téléspectateurs qu'en réalité, les "victimes" secourues n'étaient autres que des CRS mimant, à l'occasion de séances d'entraînement, des alpinistes en difficulté. Cf. "Des CRS au secours de France 3", Libération, 9 février 1999. 5 "Public", présenté par Michel Field, 31 janvier 1999. 6 Le Monde, 29 janvier 1999. 7 À titre d'exemple, et pour chacune de ces trois catégories d'auteurs, cf. Christian Jelen, La guerre des rues. La violence et "les jeunes", Plon, 1999 ; Richard Bousquet, Insécurité: nouveq,ux risques. Les quartiers de tous les dangers, L'Harmattan, "Villes et Entreprises", 1998 ; Michel Wieviorka, Violence en France, Seuil, "L'épreuve des faits", 1999.

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Introduction

Opportuniste également, l'opposition parlementaire qui, à la veille de ce Conseil de sécurité intérieure de la fin du mois de janvier dernier, profitant de la séance des questions orales à l'Assemblée nationale, a consacré ses six questions au domaine de l'insécurité, notamment pour stigmatiser les dissensions dans le gouvernement (entre Élisabeth Guigou, ministre de la Justice et Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur) s'agissant de la réponse à apporter à la délinquance des mineurs et à la recrudescence des violences urbaines (entre "sauvageons" et "jeunes en difficulté"). Pour l'opposition, qu'elle soit d'ailleurs de droite ou de gauche, l'insécurité constitue un thème mobilisateur susceptible de déstabiliser le gouvernement, en dénonçant sa politique ou son absence de politique, en proposant, le cas échéant, une alternative, des propositions différentes de celles éventuellement retenues. En ce domaine, il semble bien que les clivages dépassent désormais l'idéologie politique stricto sensu, la gauche (plurielle) comme la droite comptant dans ses rangs partenaires et adversaires du "tout répressif" ou du "tout social". Sur un autre plan, il y a, bien évidemment, l'extrême droite qui exploite depuis des lustres - à la manière d'un fond de commerce - le problème de l'insécurité, par une association si ce n'est à l'immigration, au mois à son volet clandestin, alors que, en tout état de cause, la mise en relation de ces deux phénomènes reste à déterminer en ce domaine que la connaissance objective se doit de disputer à l'ignorance et à la désinformation, principaux moteurs du racisme et de la haine. Dans ce recensement probablement incomplet de ceux qui tirent avantage de cette pression de la sécurité, une place à part doit être réservée aux cabinets privés qui ont fleuri, ces dernières années, pour proposer des audits et conseils aux ministères et à leurs centres d'étude et de prospective, aux communes et autres établissements publics; des cabinets animés par un souci de profit et dont l'activité pose problème, au moins sous l'angle de la recherche, au regard des lacunes importantes en matière de méthodologie d'enquête (travail de recueil des données bâclé, application des mêmes grilles d'analyse, tendance à la généralisation des informations fragmentaires collectées, uniformité des recommandations formulées...), mais aussi compte tenu de leurs pratiques commerciales, qui paraissent incongrues dans ce domaine qui touche chacun d'entre nous dans ce qu'il y a

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Politiques publiques de sécurité

de plus essentiel. Au-delà du prix souvent prohibitif de leur prestation, les relations privilégiées qui peuvent être les leurs avec les industriels de la sécurité, ce qui peut aboutir à des recommandations dans le domaine de l'installation, par exemple, d'un dispositif de vidéosurveillance, appellent nombre d'interrogations et de réserves. Dans le même ordre d'idées, certains de ces consultants n'hésitent pas à employer des procédés de marketing et de publicité, sans véritablement maîtriser les conséquences de leur démarche: entre faire parler les faits et faire parler de soi, entre progrès de la connaissance et impératifs du marché. La publication du "rapport Bauer" 1 par la presse en ce moi~ de janvier 19992 illustre parfaitement ce type de dérives. En effet, malgré ce que laisse entendre la présentation médiatique de cette étude, cette dernière n'a en aucune manière été commanditée par le ministère de l'Intérieur ou un quelconque organisme public; en d'autres termes, il s'agit d'une initiative purement privée motivée, pour l'essentiel, par des considérations de publicité. Cette étude ne repose ensuite sur aucun travail d'investigation digne de ce nom, mais sur de simples calculs qui donnent l'impression d'avoir été effectués, à partir de quelques chiffres collectés çà et là, presque sur un coin de table. D'autre part, ses résultats sont, bien évidemment, contestables: lorsque partant d'un effectif budgétaire de 89 000 policiers en tenue pour arriver à 20 000 fonctionnaires effectivement sur la voie publique, Alain Bauer commet diverses erreurs (comme, par exemple, la non prise en compte des policiers des brigades anti-criminalité et des unités d'intervention des polices urbaines, sans compter les effectifs des autres services comme les CRS - effectuant des missions de sécurisation), qui témoignent d'une certaine méconnaissance des phénomènes policiers. Enfin, ce type de rapport présente, sur un plan plus particulier, l'inconvénient majeur de discréditer l'apport indéniable que peut constituer la réalisation de recherches et d'études par des spécialistes et des chercheurs.
1 Rapport réalisé par Alain Bauer, PDG d'AB Associates, conseil en sûreté urbaine. Auteur avec Xavier Raufer d'un piètre "Que sais-je ?" sur Violences et insécurité urbaines (PUP, 1998), Alain Bauer a exprimé à plusieurs reprises dans les médias son approche largement journaliste, il est vrai, du phénomène insécuritaire. Cf. "Violence urbaine: des faits et des pistes", Libération, 31 janvier 1998 ; "La violence qui (re)vient", Le Monde, 7 janvier 1999. 2 Cf. "Police: la vérité sur le effectifs", Le Figaro, 22 janvier 1999. - 10-

Introduction

Paranoïa insécuritaire

ou risques objectifs?

Les discours alarmistes, les scénarios catastrophes, les images sombres des banlieues, les voitures qui brûlent comme autant d'autodafés contre la société de consommation, les CRS qui investissent les immeubles, les policiers qui interpellent manu militari des dealers, les jeunes qui crient leur haine de la société et de sa police: autant de propos et d'images réalistes, choquants, qui semblent plaider avec insistance pour une vision résolument pessimiste du devenir de nos villes. Sans sombrer dans la paranoïa insécuritaire, l'évocation des principaux risques objectifs qu'il est possible de recenser, à la lumière des évolutions récentes et des expériences étrangères, est de nature à faciliter l'identification si ce n'est de ce qu'il convient de faire, au moins de ce qu'il convient de ne pas faire, dans ce domaine où les erreurs d'appréciation, les déboires des politiques conduites peuvent avoir des conséquences extrêmement fâcheuses en termes de cohésion sociale, de vie quotidienne des individus. Face au constat de l'aggravation de l'insécurité et l'incapacité des forces policières à s'opposer à ce fléau, un certain nombre de risques peuvent ainsi retenir l'attention de l'observateur, ces diverses menaces, loin de s'exclure, pouvant se combiner, se conjuguer pour donner naissance à des situations particulièrement complexes et inquiétantes. 1) L'apparition de milices citoyennes. Les citoyens d'un quartier, d'une commune décident - à l'instar de ce qui se passe dans certaines villes américaines ou, plus récemment, allemandes - de prendre en charge leur propre sécurité, en organisant, notamment la nuit, des systèmes de patrouille à pied. Si, au départ, il peut s'agir d'une simple surveillance dissuasive destinée à rassurer la collectivité, la survenance d'incidents peut conduire ces citoyens en quête de tranquillité à développer des stratégies plus offensives, à multiplier les patrouilles Cà pied et en véhicule) et à se munir d'un attirail de moyens de protection, allant du chien de défense au fusil de chasse, en passant par la matraque et la bombe lacrymogène, de sorte que toute confrontation avec des délinquants, voire avec des personnes jugées suspectes Cà raison de leur âge, de la couleur de leur peau ou, tout simplement, parce qu'elles ne vivent pas dans le quartier ou la commune) risque alors de déboucher sur des incidents. Dans ce climat malsain où se développe la culture de l'autodéfense

- Il -

Politiques publiques de sécurité

et la xénophobie, il est à craindre que les citoyens effectuent leur propre contrôle d'identité, voire même appliquent leur propre justice expéditive. 2) Le développement de l'urbanisme sécuritaire. La volonté de répondre à l'insécurité peut conduire à la constitution de véritables forteresses sur le modèle des" gated communities" qui se sont développées, ces dernières années, aux États-Unis. Dans ce pays, on estime qu'environ neuf millions de personnes vivent actuellement dans la vingtaine de milliers de ces villes-forteresses. Murs d'enceinte, palissades électrifiées, vidéosurveillance, vigiles en uniforme et règlement intérieur restrictif (qu'il s'agisse de déterminer les modalités d'accès des invités, la liste des arbustes pouvant être plantés, l'heure de sortie des poubelles, voire même les jouets autorisés à traîner dehors et le mobilier pouvant être aperçu la nuit de l'extérieur) ont permis, en effet, de constituer d'authentiques villes réservées à une minorité fortunée désirant vivre - en sécurité - à l'écart du reste de la société. Ces îlots protégés, qui ne sont pas s'en rappeler les villages fortifiés du Moyen-âge, peuvent alors se développer comme d'authentiques communautés politiques, ne reconnaissant d'autres règles que les leurs, ce qui risque d'aboutir à un processus de morcellement de l'État. Cet urbanisme sécuritaire peut également revêtir la forme plus anodine, plus individualiste encore de la construction de villas fortifiées, c'est-à-dire construites avec comme priorité principale, non l'esthétique ou le confort, mais la sécurité, de sorte qu'il soit possible de voir apparaître alors de véritables bunkers, transformant les rues de certains quartiers en autant de lignes Maginot. 3) L'extension incontrôlée de la vidéosurveillance. Dans son roman futuriste" 1984", Georges Orwell dépeint une société totalitaire, dans laquelle le contrôle de l'individu s'exerce notamment au moyen du "télécran", télévision permettant à un individu déshumanisé de regarder des images de propagande, mais aussi d'être observé dans les moindres gestes et propos de la vie quotidienne. "Big Brother vous regarde". Sans méconnaître l'intérêt que représente l'utilisation des dispositifs de vidéosurveillance (pour la régulation du trafic routier ou encore la sécurité dans les enceintes sportives et les réseaux de transport), cet outil technologique pose malgré tout problème dans la mesure où,

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Introduction

par définition, il tend à s'immiscer dans la vie privée des individus, observés qu'ils sont, plus ou moins à leur insu, par des réseaux de caméras. Bien que motivé par les meilleurs raisons sécuritaires qui soient, un développement incontrôlé de ce type de technologie encore en devenir risque fort, audelà même des dérapages stigmatisés ces dernières années, d'être progressivement amené à contester la frontière pourtant si fondamentale dans une démocratie pluraliste entre les sphères privé et public, en permettant à un État devenu - plus ou moins progressivement et inconsciemment - "Big Brother" de plonger par-dessus l'épaule de ses citoyens. 4) La privatisation de la sécurité. Reconnu juridiquement, au moins depuis le début des années 801, comme une composante à part entière de la réponse à l'insécurité, le secteur de la sécuri!é privée a connu depuis un développement sans précédent. A l'heure actuelle, on peut estimer que ce secteur emploie plus d'agents que la Police nationale. En occupant le segment quelque peu délaissé dans les faits par la puissance publique de la demande de protection de proximité, la sécurité privée a véritablement surfé sur la vague déferlante de la délinquance et du sentiment d'insécurité. Cette immixtion de la logique du marché se traduit, par définition, par la prise en considération, par les entreprises et autres prestataires de sécurité, uniquement des demandes solvables, c'est-à-dire susceptibles de donner lieu au paiement en espèces sonnantes
et trébuchantes plus ou moins du prix déterminé pernicieuse

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par la loi de l'offre et de de libéralisme

la demande - pour le service. Aussi ce développement de la sécurité privée peut-il être appréhendé comme une forme

-

sous couvert

1 En particulier, depuis les dispositions de la loi du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds. Plus récemment, l'annexe I de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 donne une valeur législative à cette participation du secteur privé à la réponse à l'insécurité: "les entreprises de gardiennage, de surveillance et de transport de fonds, d'une part, les agences privées de recherche, d'autre part, exercent des activités de sécurité de nature privée. Elles concourent ainsi à la sécurité générale". Cf. les travaux de Frédéric Ocqueteau, Les défis de la sécurité privée, L'Harmattan, 1997 ; "La sécurité privée en France. État des lieux et questions pour l'avenir", Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, n033, 3 ème trimestre 1998, pp. 105-127. - 13 -

Politiques publiques de sécurité

policé et de critique entendue sur l'impuissance de l'État tentaculaire - de retour en force de la loi du plus fort, c'està-dire de celui qui dispose des ressources au moins financières lui permettant, indépendamment de toute action régalienne, de garantir la sécurité de sa personne et de ses biens. Cet appel au marché peut conduire la logique capitaliste à s'insinuer dans les différents pans de l'espace sécuritaire, en prenant la place, pour ceux, bien évidemment, qui en ont les moyens, d'un Etat démissionnaire ou, plus exactement, démissionné par la conjonction d'une insécurité et d'une loi du marché pour le moins envahissantes. Pour caricaturer, sur le ton d'une fable inquiétante, ce spectre d'une privatisation à outrance de la sécurité: selon que vous serez puissants ou misérables, vous serez protégés par des vigiles, des alarmes et des caméras ou bien il faudra vous contenter d'une vie d'insécurité, avec comme seule perspective l'intervention a posteriori de policiers et de gendarmes venant constater le cambriolage de votre domicile ou enregistrer la plainte pour l'agression dont vous avez été victime. 5) La municipalisation de la sécurité. Bien qu'elle se traduise par une présence d'agents publics au service de la collectivité, la (re)création des polices municipales, ces quinze dernières années, n'est cependant pas de nature à dissiper les craintes légitimes de ceux qui considèrent que la sécurité, comme d'ailleurs la santé ou l'éducation, est un domaine où l'inégalité de traitement doit être prohibé, en application des principes républicains, mais aussi parce qu'il en va de la cohésion même du système social. Par certains côtés, le développement des polices municipales semble se situer à contre-courant d'une histoire de l'institution policière qui, avec l'avènement du régime républicain, a vu dans l'étatisation des forces une garantie de neutralité et de professionnalisme. Par ailleurs, à moins d'une réforme d'ensemble des ressources financières des collectivités locales, les disparités manifestes entre les communes, au même titre d'ailleurs que les différences d'interprétation et de doctrine en ce domaine, qu'il s'agisse de constituer ou non une police municipale, voire même de lui attribuer ou non telle ou telle mission ou bien encore tel ou tel équipement, tel ou tel armement, ne peuvent conduire qu'à des inégalités importantes de traitement entre les citoyens, ce qui semble peu compatible avec les exigences du service public en général et de la réponse publique à l'insécurité en particulier. - 14-

Introduction

Dans un autre domaine, toute montée en puissance des polices municipales, par l'accroissement de leurs effectifs et l'amélioration des équipements et de la formation, supposera, à un moment ou à un autre, une extension des pouvoirs (judiciaires) de leurs agents, de manière à leur permettre d'exercer leur travail de policier de manière rationnelle et efficace, ce qui conduira, en fait comme en droit, à reconnaître l'existence, à côté de la Gendarmerie et de la Police, d'une troisième force composée d'une myriade de polices municipales. Dans le même ordre d'idées, pourquoi ne pas imaginer alors un autre mouvement de localisation de la sécurité qui permettrait, après une réforme tendant à accroître leurs compétences en la matière, aux conseils généraux et régionaux de mettre en place des forces de police départementales et régionales? 6) La désertification de l'espace public. Le problème avec la peur, c'est qu'elle fait peur, c'est-à-dire qu'elle a tendance à s'auto-entretenir, à fonctionner comme une boule de neige, en incorporant sur son passage les inquiétudes et préoccupations qui existent dans d'autres domaines de la vie sociale. Aussi la peur du crime est-elle exacerbée, amplifiée par les autres peurs qui minent tout-un-chacun : la peur de la mort, de la maladie, du chômage, du lendemain, des chiens, de la nuit, de l'inconnu... Le couple détonant insécuritéindividualisme offre à la peur une plage de croissance illimitée, qui produit inlassablement des discours et des comportements sécuritaires plus ou moins irrationnels, voire même hystériques. Il en est ainsi du phénomène de peur clinique des lieux publics, manifestation première de la peur de l'autre: le pas pressé, le regard fuyant, la séquestration volontaire dans le chez-soi, la multiplication des moyens de protection du domicile, la limitation à l'extrême des activités sociales apparaissent comme les principales manifestations de cette véritable hantise de se trouver dans les lieux publics, appréhendés comme des lieux de passage insécures, ce qui aboutit inexorablement à leur instrumentalisation, à leur marginalisation, à leur désertification. La peur dans les villes risque fort d'accoucher d'une peur des villes qui, à défaut de conduire l'individu à déserter les centres urbains, pourrait faire de lui un être de plus en plus individualiste, asocial, tendant à se replier dans la sphère limitée du domicile, de la famille ou du cercle d'amis; un individu esquivant la relation à autrui sous l'emprise d'une méfiance chronique et - 15-

Politiques publiques de sécurité

instinctive, pour lequel l'espace public, qu'il s'agisse d'une rue, d'une salle de cinéma ou d'un commerce de quartier, ne serait qu'un endroit dangereux que l'on n'emprunte furtivement que contraint et sur ses gardes. Dans une société cultivant à souhait l'apathie à autrui, les liens sociaux deviendraient rapidement une matière consumable, ce qui, à terme, priverait le corps social des valeurs humanistes de solidarité et de tolérance qui ont été le moteur de la civilisation. 7) L'extrémisme sécuritaire. Et si la solution à l'insécurité ne résidait-elle tout bonnement dans l'arrestation et la condamnation, la mise hors d'état de nuire des délinquants et autres auteurs de désordres et d'incivilités? Tirant argument de l'incapacité des politiques de prévention de la délinquance à juguler la progression du phénomène insécuritaire, ils sont nombreux, à droite comme à gauche d'ailleurs, à réclamer davantage de répression: des policiers supplémentaires pour la brigade anti-criminalité, un nouveau commissariat de police, des compagnies de CRS en sécurisation, le recrutement de nouveaux policiers municipaux, une réforme de l'ordonnance de 1945 pour s'attaquer aux mineurs multirécidivistes (ou réitérants), la réouverture des maisons de correction, le rétablissement de la peine de mort, la multiplication des contrôles d'identité... Bien qu'un consensus existe quant à la nécessité de privilégier une réponse sociale et préventive à la délinquance, l'immédiateté de la demande sécuritaire des responsables politiques nationaux et locaux se situe de plus en plus dans
une logique de répression du vocabulaire politique

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même si le mot semble proscrit qui se décline forcément en

interventions policières, en interpellations, en déferrements, en emprisonnements... La tentation est grande alors de vouloir appliquer ce principe de "tolérance zéro", qui expliquerait la spectaculaire diminution (évoquée plus haut) de la criminalité à New York; une dérive d'autant plus séduisante que, à très court terme, la répression policière à outrance permet généralement d'obtenir des résultats immédiats, le danger étant de considérer que dès lors cette solution coercitive est de nature à réduire en profondeur et de manière durable le phénomène délinquant, alors que, objectivement, ce type de traitement dépasse largement le cadre policier. Si l'insécurité n'est pas une fatalité, elle n'est qu'une des manifestations de l'exclusion sociale, de sorte que sa résorption, loin de reposer uniquement sur des - 16-

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prescriptions policières et répressives, suppose assurément une action permanente et énergique, globale et structurelle sur les facteurs de précarisation des individus, au rang desquels figure, bien évidemment, la lutte contre le chômage. Cet extrémisme sécuritaire est d'autant plus perfide qu'il dépasse les clivages politiques et se trouve exprimé par des personnalités dont on ne peut soupçonner l'attachement aux valeurs républicaines; pour autant, il risque fort de construire, jour après jour, discours après discours, mesure après mesure, une société disciplinaire, avec ses cohortes de policiers et de gendarmes, ses règles de droit répressives, ses hectares de prisons, ses fossés de méfiance entre les groupes sociaux, ses incompréhensions et son avenir assombri. 8) Le laxisme sécuritaire. Il y a plusieurs moyens pour l'Etat de démissionner, de capituler devant la progression de la violence et de l'insécurité. La première, la plus pernicieuse, consiste dans la constitution de ce qu'il est convenu d'appeler aujourd'hui les zones de non-droit, une expression plus pragmatique (et symbolique) que juridiquement établie qui permet de désigner ces quartiers dans lesquels les forces de police ne parviennent que très difficilement à pénétrer, c'est-à-dire nécessairement en mobilisant d'importants moyens (en particulier, le recours à des forces mobiles du type CRS et escadrons de Gendarmerie mobile) et en engageant une épreuve de force susceptible de provoquer des actes de violence qui peuvent déboucher sur de véritables émeutes urbaines. La tentation est alors grande pour les autorités responsables du maintien de l'ordre d'éviter au maximum ce type d'interventions policières, ce qui limite d'autant, outre la présence policière de sécurité publique, les possibilités d'opération de police judiciaire (perquisitions, arrestations...). Aussi ce type de quartiers deviennent-ils de véritables bases arrière pour les délinquants et trafiquants, assurés qu'ils sont de bénéficier alors d'une réelle impunité à partir du moment où ils parviennent à regagner ces forts Chabrol d'aujourd'hui. Une autre forme de capitulation réside dans la banalisation de certains actes de violence urbaine, parmi lesquels les incendies de véhicules ou bien encore les agressions contre les représentants de l'État (les policiers, les pompiers ou encore les enseignants), encouragés, il est vrai, par l'inadaptation du droit répressif à ce type d'infractions. Sur un autre plan, le laxisme sécuritaire, c'est aussi la mollesse des réformes administratives,

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notamment le refus plus ou moins contraint de faire coïncider la carte d'implantation des institutions policières aux réalités socio-démographiques et à la géographie de la délinquance, en refusant d'engager, là aussi, une épreuve de force pourtant nécessaire avec les corporatismes syndicaux et autres lobbyismes locaux. L'insécurité: un phénomène exclusivement urbain?

Le développement récent des recherches sur la sécurité intérieure et les institutions policières n'a concerné, tout au moins jusqu'à présent, que le milieu urbain. La ville et ses banlieues représentent objectivement, il est vrai, un champ d'étude privilégié pour le chercheur, qu'il soit historien, criminologue, économiste ou sociologuel : le monde urbain est, en effet, un espace où se concentrent les populations {trois Français sur quatre vivent actuellement dans les villes)2 et, corrélativement, les activités sociales, ce qui fait de la ville un espace aux frontières indéterminées où les problèmes de violence, de déviance et d'insécurité s'expriment et sont perçus avec une certaine intensité. "Césure, rupture, destin du monde" selon la formule de Fernand Braudel, la ville est un lieu de contraste et d'uniformité, de lumière et de torpeur, un
1 À titre d'illustration, on peut mentionner l'intérêt porté, ces dernières années, par les revues à vocation scientifique à la ville et aux politiques de la ville. Cf. "La politique de la ville: les enjeux", Après-demain, n0358, novembre 1993 ; "La politique de la ville: acteurs et outils'" Aprèsdemain, n0359, décembre 1993 ; "Politique de la ville et lutte contre l'exclusion", Regards sur l'Actualité, n0196, décembre 1993 ; "Intégration ou explosion? Banlieues...", Panoramiques, n012, 4èmetrimestre 1993 ; "Les politiques de la ville", Revue Française d'Administration Publique, n071, juillet-septembre 1994 ; "La ville: habiter, gouverner", Sociologie du Travail, volume XXXVII, n02, 1995 ; "La ville. Peurs et espérances", Notes et Études documentaires, n05014-15, 1995 ; "Les quartiers en difficulté", Revue d'Études et d'Informations de la Gendarmerie, n0179, 4ème trimestre 1995 ; "La ville objet politique, objet de politiques", Revue Française de Science Politique, n045, février 1995 ; "Villes", Le Courrier du CNRS, n082, 1996 ; "La politique de la ville", Problèmes Politiques et Sociaux, n0784, mai 1997. 2 Au début du XVIIe siècle, l'espace européen comptait quinze millions de citadins pour une population d'environ cent millions de personnes; à l'heure actuelle, plus des deux tiers des quatre cent millions d'Européens résident dans une agglomération de plus de cinq mille habitants. - 18 -

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lieu de richesse et de misère, de prospérité et d'exclusion, un lieu de racine et de passage, de brassage et de repli, un lieu d'animation et de résidence, d'industrie et d'inertie. Ainsi les problèmes de sécurité, quand ce ne sont pas les problèmes sociaux 1, ont-ils d'ordinaire une connotation urbaine hautement prononcée, comme si l'insécurité, quand ce n'est pas la violence2, devait s'accompagner, presque naturellement, de l'épithète urbain3. Se penchant, il y a une vingtaine d'années, sur la ville" agressive, criminelle et inquiète", le rapport Peyrefitte4 faisait à ce propos le constat suivant: "l'homme est pris au piège de la ville (...) La cité radieuse devient triste réalité. La grande ville est milieu pathogène. La criminalité en France habite les grandes cités. La relation de l'homme à l'espace, les structures urbaines, le mode de vie, autant de facteurs de déséquilibre qui favorisent la violence. La ville secrète violence et insécurité. Elle favorise une uniformité hostile dans une juxtaposition tranchée des différences. Elle impose à tous la contrainte d'un mode de vie unique" 5. Les statistiques des crimes et délits constatés, celles de la population carcérale, les enquêtes de victimation6 ainsi que les mesures du sentiment d'insécurité paraissent ainsi autant de justifications à cette corrélation, parfaitement
1 Ainsi, pour François Dubet, la question urbaine tend aujourd'hui "à se profiler comme le nouveau visage d'une question sociale détachée de la question ouvrière, comme l'espace des mutations les plus sensibles des politiques publiques et comme l'appel à une sociabilité perdue" ("Les figures de la ville et la banlieue", Sociologie du Travail, op. cit., p. 127). 2 "Historiquement, écrit ainsi Catherine Samet, la violence apparaît comme inextricablement liée au phénomène urbain" ("Violence urbaine et ~ustice", Notes et Études Documentaires, op. cit., p. 89). Cf. Henri Coing et Christine Meunier, Insécurité urbaine, Anthropos, 1980 ; Charles Szlakmann, La violence urbaine, Robert Laffont, 1992 ; Culture et Conflits, "Émeutes urbaines, le retour du politique" (n05, 1992) et "Violences urbaines" (n06, 1992) ; Christian Bachmann et Nicole Le Guennec, Violences urbaines, Albin Michel, 1996 ; Alain Bauer et Xavier Raufer, Violences et insécurité urbaines, op. ci!. 4 Alain Peyrefitte (sous la dir. de), Réponses à la violence, rapport au premier ministre du Comité d'étude sur la violence, la criminalité et la délinquance, Presses Pocket, 2 tomes, 1977. 5 Ibid., tome 2, p. 107. 6 Sur les enquêtes de victimation et, plus généralement, sur la prise en compte des victimes dans l'appréhension du phénomène délinquant, cf. Renée Zauberman et Philippe Robert, Du côté des victimes: un autre regard sur la délinquance, L'Harmattan, "Logiques sociales", 1995.

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fondée, au moins sur le plan quantitatif, entre densité de peuplement et délinquance, à cette réduction, en somme, des problèmes de sécurité au seul environnement urbain. Ainsi, en moyenne, près des trois quarts des crimes et délits enregistrés, ces dernières années, par les services de Police et de Gendarmerie ont été commis en zone de police étatisée, la population carcérale se composant dans les mêmes proportions de personnes issues du monde urbain. Depuis le début des années 80, la ville, théâtre de l'insécurité, a reçu d'ailleurs, avec la "politique de la ville", sa politique publique spécifique, destinée à lutter contre les formes d'exclusion et de précarisation. Pour autant, et sans vouloir céder à un provincialisme à forte consonance rurale, le décideur politique ou administratif, comme d'ailleurs l'observateur des phénomènes sociaux, ne peut légitimement faire l'impasse sur les problèmes de, sécurité dans ce que l'on appelait naguère les campagnes. A cet égard, après avoir observé la diffusion progressive des modes de vie urbains dans le monde rural, un ouvrage synthétique publié, il y a quelques années, sur l'insécurité constatait ainsi que "les cambriolages gagnent la campagne, les gendarmes n'y peuvent rien. Leur territoire est envahi par les logiques urbaines" 1. Il serait d'ailleurs dérisoirement niais de penser que les zones rurales puissent être épargnées par la délinquance, par l'insécurité et le sentiment d'insécurité, voire même par les violences urbaines2, ne serait-ce que - pour faire état d'un argument de bon sens - au regard de la présence dans ce type de zones de biens et de valeurs susceptibles d'être convoités ou
.2

1 Sébastian Roché, Insécurité et libertés, Seuil, 1994, p. 135. Dans un entretien accordé aux Cahiers de la Sécurité Intérieure, Lucienne Bui Trong, responsable de la section "Villes et banlieues" de la direction centrale des renseignements généraux reconnaissait ainsi que "le phénomène des violences urbaines s'étend géographiquement: nombre de petits quartiers dans des petites villes de province en présentent les formes embryonnaires (incivilités, violences au quotidien), avec leur cortège de sentiment d'insécurité, alors que, il y a quelques années, il affectait a priori de grands quartiers excentrés, d'habitat social, coupés du reste de la ville et peuplés de gens déracinés" ("Sur quelques secrets de fabrication", n033, 3ème trimestre 1998, p. 231). Dans un registre similaire, Le Figaro, dans son édition du 13 avril 1999 ("La violence déborde des banlieues") faisait également état, à partir d'une note interne de la direction générale de la Gendarmerie, d'une augmentation, en 1998, de 230% des faits de violence urbaine dans les zones surveillées par les gendarmes. - 20-

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dégradés. La diffusion des modes de vie et des valeurs de la société de consommation, ainsi que les progrès considérables dans le domaine des moyens de mobilité et de communication, ont assez singulièrement réduit les clivages pouvant exister entre les mondes rural et urbain. En voiture, avec le téléphone, voire le réseau Internet, il ne faut ainsi que quelques minutes, voire quelques fractions de seconde pour franchir les kilomètres séparant un important centre urbain d'un village de montagne. Ce phénomène a manifestement conduit à un obscurcissement de la frontière entre le rural et l'urbain, les comportements des villageois tendant à se rapprocher de ceux des citadins en de nombreux domaines, notamment en termes de consommation ou de demande de services publics et d'équipements. Le secteur de la sécurité représente également une illustration saisissante de ce continuum entre ruralité et urbanité, la violence, la déviance et la peur ne connaissant guère les délimitations physiques et humaines pas plus que les principes de répartition territoriale. Pour ne donner que quelques exemples, citons ainsi les problèmes posés par l'augmentation de la population de certaines petites communes rurales ou balnéaires liée à l'afflux de touristes ou encore, compte tenu de la mobilité de la délinquance, la recrudescence des cambriolages dans des zones rurales où abondent logements pavillonnaires et résidences secondaires appartenant à des citadins, sans oublier la menace parfois évoquée de voir de paisibles villages être utilisés comme bases arrière par les malfaiteurs ou, pourquoi pas, les terroristes 1.
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Ce constat conduit à poser la question plus

fondamentale de la pertinence du critère du territoire dans l'appréhension et la réponse à l'insécurité. Sur un plan plus général, l'importance de la mobilité sociale et physique, des déplacements dans la vie quotidienne des Français, qu'il s'agisse des trajets domicile-lieu de travail ou encore domicile-lieux de loisirs et de villégiature, suppose de concevoir le territoire dans une logique non de
1 À l'image des "apaches" et autres anarchistes qui, à la fin du siècle du siècle dernier, profitant de la faiblesse endémique des effectifs de police dans la banlieue parisienne (en 1885, un policier pour 300 habitants à Paris et un policier pour 1 900 habitants dans le reste du département de la Seine), trouvaient refuge à la périphérie immédiate de la capitale, dans des zones réputées pour leur insécurité. Cf. Jean-Marc Berlière, Lépine. Vers la naissance de la police moderne, Denoël, 1993, p. 49.

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sédentarisation, mais de polarisation, d'attraction et de zones d'influence. Aussi, au-delà même des problèmes de découpage territorial opérant pour la réalisation de diagnostics et la conduite de politiques publiques!, l'observation conduit à relativiser toute approche purement sectorielle, qu'il s'agisse d'opérer des distinctions tranchées entre campagnes et villes ou bien encore entre les diverses composantes de l'environnement urbain. Ainsi, et pour ne prendre qu'un seul exemple, on peut estimer qu'une part conséquente des actes de délinquance de prédation et autres incivilités perpétrés dans les centres-villes ou dans les communes dortoirs de la périphérie des grandes agglomérations soit imputable aux habitants (notamment mineurs) des quartiers sensibles. En effet, si les statistiques produites par les forces de Police et de Gendarmerie permettent d'établir une cartographie des infractions, il n'en est pas de même s'agissant des auteurs et des victimes de ces comportements délinquants. Ainsi un même fait de délinquance peut-il mettre en relation, en cause trois types de territoire présentant des différences notables d'un point géographique, socio-démographique et insécuritaire. Pour prendre un cas de figure presque caricatural: un vol de sac à main dans un centre commercial situé au centre-ville commis par un jeune d'une banlieue sensible au préjudice d'une personne âgée résidant dans une petite commune rurale. Dans cet exemple, deux individus (l'auteur et la victime) provenant de deux environnements différents (la banlieue et la campagne) vont se trouver engagés dans une relation de délinquance, brusque et impromptue, arbitraire et fugace, dans un espace qui n'est ni pour l'un, ni pour l'autre le lieu ordinaire de résidence et de vie sociale. Quel est alors le territoire pertinent en termes d'inscription du fait de délinquance et, le cas échéant, de réponse (publique et/ou privée) à l'insécurité? Doit-on considérer qu'il s'agit du lieu dont l'auteur est issu et dans lequel il se retranche son forfait accompli? Ou bien alors le lieu que la victime va regagner après avoir déposé plainte et dans lequel elle va désormais devoir continuer à vivre avec son expérience de victimation ? S'agit-il, plus simplement, de l'endroit où le vol a été perpétré, même si ce dernier ne compte qu'un nombre limité de
1 Cf. Hugues Lagrange, "Du diagnostic à l'action: l'échelle pertinente du territoire", Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, n033, 3èmetrimestre 1998, pp. 175-194.

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résidents permanents? Aussi toute entreprise cohérente doitelle avoir pour point de départ la superposition de ces trois cartes (infractions, infractants, victimes), de manière à établir une représentation en trois dimensions du phénomène insécuritaire. Sur un plan plus particulier, cette nécessaire relativisation du critère du territoire plaide avec insistance pour une adaptabilité plus grande de la présence policière qui, à l'instar de la délinquance, ne doit pas être appréhendée dans une logique statique (et statistique d'ailleurs) de pré carré, de frontières et autres zones de compétence exclusive à défendre en fonction de mobiles institutionnels ou corporatistes, de sorte que la carte policière n'a d'intérêt que si elle se trouve mise en adéquation constante avec la géographie fluctuante et contingente de l'insécurité. Une politique publique de sécurité? Qu'est-ce qu'une politique publique sécurité? Pour répondre à cette question, encore convient-il de définir préalablement les deux composantes de cette notion, à savoir les concepts de "politiques publiques" et de "sécurité". Pour ce qui est, en premier lieu, du concept de sécurité 1, la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité en donne, dans son article premier, une définition particulièrement extensive, sur un plan tout à la fois formel et matériel: "la sécurité est un droit fondamental et l'une des conditions de l'exercice des libertés individuelles et collectives. L'État a le devoir d'assurer la sécurité en veillant, sur l'ensemble du territoire de la République, à la défense des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l'ordre public, à la
l Sur un plan général, pour définir la sécurité, et, a contrario, l'insécurité, on pourra se reporter à la définition proposée par Jean Baechler, pour qui la sécurité est "l'é~at où ce qui est propre à l'acteur social - sa personne physique et morale, ses possessions, les contrats qui le lient à d'autres acteurs - est soustrait à toute intervention extérieure qui ne serait pas décidée par l'acteur lui-même. L'acteur peut être un individu, un groupe de définition numérique quelconque, une politie ou même l'humanité, qui pourrait être menacée en tant que telle par la déplétion de la couche d'ozone ou par des atteintes génétiques" ("Démocratie et insécurité", in "Politique et insécurité", Actions et Recherches Sociales, n04, décembre 1985, p. 89).

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protection des personnes et des biens". Cette notion, au demeurant fort ancienne, de "sécurité" peut être considérée ici comme synonyme de celle, devenue tout autant d'utilisation courante, de "sécurité intérieure". Cette dernière notion, qui s'est imposée, au moins depuis le début des années 90, dans les discours, sur l'agenda public et dans les réalisations, et qui s'est construite à partir d'une sorte de dichotomie en forme de binôme: sécurité intérieure-sécurité extérieure, s'est développée, paradoxalement, à une époque de remise en cause - notamment à la faveur de la diffusion de la menace terroriste - de la frontière entre les problèmes militaires et policiers, certains auteurs avançant l'idée d'un obscurcissement tendanciel de cette frontière, d'une sorte de continuum entre la sécurité intérieure et extérieure du territoire. Le constat de l'absence d'étanchéité de cette frontière ne peut conduire pour autant à une confusion, à une négation de la particularité, au plan des menaces et des parades, de ce qui relève fondamentalement de l'un ou l'autre volet de la sécurité. Sur un plan plus particulier, dans le vocabulaire policier, l'idée de sécurité intérieure est indissociable des projets de modernisation de la Police nationale entrepris depuis le début des années 80, dont elle est devenue, comme on le montrera plus haut, sinon l'objet, au moins le référent. Ainsi l'intitulé "sécurité intérieure" est-il plus particulièrement apparu, en 1989, lors de la création de l'Institut des hautes études de la sécurité intérieure (IRESI), organisme du ministère de l'Intérieur qui a pour principales missions la formation des responsables des institutions de sécurité (grâce à un système de sessions nationales et régionales), ainsi que la réalisation et la diffusion d'études et de recherches sur les phénomènes policiers et les politiques publiques de sécurité (publication d'une revue trimestrielle, organisation de séminaires, orientation de recherches...), avant de se voir confier, plus récemment, des fonctions d'expertise et de conseil auprès des collectivités locales s'agissant de la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité. Par-delà son émergence conjoncturelle, cette notion de sécurité intérieure, plus précise que celle de "sécurité", moins étroite que celle, par trop juridique, de "sécurité publique", et plus neutre que celle, par trop banalisée, de "police" (même appréhendée dans sa signification fonctionnelle, par référence alors, non à l'institution, mais à la fonction policière), présente un intérêt immédiat dans la

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mesure où elle permet de traduire l'hétérogénéité et la complexité des questionnements auxquels elle renvoie, en permettant une approche dépassant le seul cadre policier (et hexagonal) des problèmes de sécurité. Ainsi, la sécurité intérieure présente la singularité d'être un domaine exclusif (réservé) de l'activité gouvernementale! partagé entre différents départements ministériels: l'Intérieur (Police et Sécurité civile), mais aussi la Justice (Administration pénitentiaire), la Défense (Gendarmerie) ou encore l'Économie et les Finances (Douanes). La création récente du Conseil de sécurité intérieure (CSI) institutionnalise ce caractère interministériel, en dotant la sécurité intérieure d'un organe politique comparable, si ce n'est en droit, au moins en pratique, aux conseils et comités supérieurs de défense2. Annoncé à l'occasion du colloque de Villepinte3, le CSI est destiné à réunir autour du premier ministre, les ministres de l'Intérieur, de la Défense, de la Justice et le secrétaire d'État au
1 Sous réserve peut-être de l'initiative prise par Jacques Chirac, d'organiser à l'Élysée, le 13 janvier 1998, une table ronde sur l'insécurité et les violences urbaines, réunissant douze maires de toutes tendances politiques (une deuxième rencontre étant intervenue, le 23 avril, au cours de laquelle le président de la République a reçu une trentaine de maires de villes moyennes pour évoquer avec eux certains aspects du malaise social urbain, notamment l'immigration, l'intégration et la toxicomanie). Quelques jours plus tard (19 janvier), le ministre de l'Intérieur, Jean-Pierre Chevènement devait, en quelque sorte, reprendre l'initiative en rassemblant sur le même thème, et dans la perspective de l'élaboration des contrats locaux de sécurité, autour également des ministres de la Défense et de la Justice, au Palais des Congrès, trois cent cinquante maires, préfets et procureurs de la République provenant des vingt-six départements qui concentrent, à eux seuls, plus des trois quarts de la délinquance. Les déclarations prononcées par le chef de l'État durant les mois de décembre 1998 et de janvier 1999 sur la nécessité d'apporter des solutions immédiates et durables à la recrudescence de l'insécurité et des violences urbaines, ainsi que les réponses du premier ministre à ces propos que les observateurs médiatiques ont pu décrire comme des attaques contre la politique gouvernementale, témoignent de cette inscription en bonne place des problèmes de sécurité dans les débats et tensions de la cohabitation. 2 Contrairement au Conseil de sécurité intérieure dont la création relève d'un simple acte réglementaire, l'action des conseils et comités de la défense nationale est prévue expressément par la constitution du 4 octobre 1958, qui, dans son article 15, précise que ces organes de définition de la politique de défense sont placés sous la présidence du président de la République, chef des armées. 3 "Des villes sures pour des citoyens libres", 24-25 octobre 1997. - 25-