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Education populaire, territoires ruraux et développement

De
248 pages
Dans nombre de secteur d'activité, les processus multiples de décentralisation qui se succèdent depuis vingt ans contribuent à transformer les pouvoirs des institutions et des acteurs, et ainsi à changer profondément les rapports qu'ils entretiennent entre eux. C'est le cas dans le domaine de l'action sociale et dans celui de l'action populaire pour ce qui concerne ses relations avec les structures intercommunales. Cette question est abordée dans cet ouvrage à partir de l'étude de six pays lorrains situés en milieu rural.
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ÉDUCATION POPULAIRE, TERRITOIRES RURAUX ET DÉVELOPPEMENT

@ L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-6434-7 EAN: 9782747564342

Marie-Christine

BASTIEN,

Sylvain BERNARDI et Roger BERT AUX

ÉDUCATION POPULAIRE, TERRITOIRES RURAUX ET DÉVELOPPEMENT

L'Harmaltan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italla Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALIE

Collection
Isabelle Catherine

FORUM-IRTSde Lorraine
VILLERMAIN-LECOLIER GRANDPOIRIER . SIMON et Estelle

José ROSE, Bernard FRIOT "La construction sociale de l'emploi des années 60 à aujourd'hui. ", 1996.
Maurice BLANc, Guy DIDIER, Anne FLYE-SAINTE-MARIE

Stoian STOIANOFF-NENOFF "Pour une clinique du réel. Lacan et les didactic(h)iens. ", 1998. Ariane LANTZ "L'Administration face aux étrangers. Les mailles du filet. ", 1998.
Chrisûan MOLARO "VIOlences urbaines et violences scolaires. ", 1998.

"Immigrés en Europe: le défi citoyen. ", 1996. Roger BERTAux "Pauvres et marginaux dans la société française. ", 1996.
Stoian STOIANOFF-NENOFF

"Qu'en dira-t-on? Une lecture du livre de Jacques Lacan. ", 1996.
Giuseppina SANTAGOSTINO

Eirick PRAIRAT "Penser la sanction. Les grands textes. ", 1999. Valentine GAUCHOTTE "Les catholiques en Lorraine et la guerre d'Algérie. ", 1999. Marie-Jeanne CHOFFELMAILFERT, Hans-Jürgen LÜSEBRINK "Regards croisés vers une culture transfontalière. ", 1999. Marie-Jeanne
MAILFERT

(Sous la direcûon de) "Shoah, mémoire et écriture, Primo Levi et le dialogue des savoirs. ", 1997.
Alain BROSSAT

"Un communisme insupportable. ", 1997. Georges NAVET (Sous la direcûon de) "La cité dans le conflit. ", 1997.
Eirick PRAIRAT "La sanction. Petit manuel à l'usage des éducateurs. ", 1997.
Agnès GUILLOT

CHOFFEL-

"Une politique culturelle à la rencontre d'un territoire. ", 1999. Alex FAITELSON "Courage dans la tourmente en Lituanie 1941-1945. ", 1999.
Georges NAVET

"Les jeunes professeurs des écoles: devenir enseignant. ", 1998.

(Sous la direction de) "Modernité de la servitude. ", 1999.

Pierre-André DuPUIs et Eirick PRAlRAT (Sous la direction de) "Ecole en devenir; école en débat. ", 2000. Gilbert MEYNlER

Alain BROSSAT "La paix barbare. Essais sur La politique contemporaine. ",2001. Bernard BALZANI, Roger BERTAUX,Jean BROT "Questions urbaines et politiques de la ville. ", 2002. Georges NAVET (Sous la direction de) "L'émancipation. ", 2002. Lionel JACQUOT "L'expérience du travail à l'épreuve de la modernisation. Rationalisation du modèle de production dans l'industrie textile vosgienne. ",2003.

(Sous la direction de) "L'Algérie contemporaine. Bilan et solutions pour sortir de la crise. ", 2000.
Georges NAVET "Le philosophe comme fiction. ", 2000. Véronique GERARDIN-COLLET Christiane RlBONI (Sous la direction de) "Autisme: perspectives actuelles. ", 2000.
O1ivier LE COUR GRANDMAISON

(SOUSla direction de) "Faut-il avoir la haine ?", 2001.

Le FORUM-IRTS Lorraine organise chaque année conférences, co11oques et de journées d'études. Cette co11ection publie des ouvrages liés aux problématiques pluriel1es développées dans ces diverses manifestations. Les thèmes abordés se situent dans le champ des sciences humaines et des questions sociales: psychanalyse, sociologie, travail social, histoire, philosophie.

Photo de couverture - sphère en argile située sur le territoire de la Commune d'Esley (Vosges) Opération: 3 Sphères 3 Territoires - conception: Brigitte Bourdon Sphère 1 - réalisation Loul Cambre, Bernard Defer... Avec: Foyers Ruraux des Vosges Scènes et Territoires en Lorraine Communauté de communes du Pays de Saône et Madon

REMERCIEMENTS
Cet ouvrage s'est réalisé grâce au concours, aux soutiens, à l'engagement de nombreuses structures; celles qui ont été interrogées en tant que terrains d'étude, celles qui ont alimenté les débats et celles qui ont bien voulu apporter leur soutien fmancier:

- La Communauté - La Communauté - La Communauté
Sud Toulois

de communes de Cattenom et environs de communes du Pays de Châtenois de communes du Pays de Colombey-lès-Belles et du

- La Communauté de communes du Pays du Sânon - La Communauté de communes du Pays de Saône et Madon - La Communauté de communes du Pays de Spincourt - Le Syndicat de Défense et de Développement des Communes Riveraines de l'Aéroport - Le Carrefour des Pays Lorrains - La Direction Régionale de l'Agriculture et de la Forêt - Le Fonds National de Développement de la Vie Associative (FNDV A) - La Direction Régionale et Départementale de la Jeunesse et des Sports - Le Conseil Régional de Lorraine - Le Conseil Général de Meurthe-et-Moselle - L'IRTS de Lorraine - Le Département Recherche de l'IR TS de Lorraine - L'Association PRELUDES - La Fédération Régionale des Familles Rurales - La Fédération Régionale des MJC de Lorraine - L'Union Régionale des FOL Lorraines (URFOLOR) - La Fédération des Œuvres Laïques de Meurthe-et-Moselle - Les Foyers Ruraux de Lorraine (Union Régionale et les Fédérations Départementales de Meurthe-et-Moselle, de Moselle et des Vosges)

Cet ouvrage est le fruit de l'étude mise en œuvre par le département de recherche de l'IRTS de Lorraine en 1999-2000. Cette étude a été: - commanditée par l'Union Régionale des Foyers Ruraux de Lorraine et réalisée avec le concours financier du FNDV A, du conseil régional de Lorraine et de la DRAF de Lorraine;

- éditée

avec le concours [mancier du conseil général de Meurthe-etMoselle et de l'association PRELUDES;

- coordonnée par Alain MARTIN, - réalisée par Roger Bertaux et

délégué régional de l'URFRL; Sylvain Bernardi du département de recherche de l'IR TS de Lorraine, et par Marie-Christine Bastien, sous la direction scientifique de Maurice BLANC, professeur de sociologie à l'université de Strasbourg.

AVANT-PROPOS
Au moment où ce travail de recherche commencé en 1998 se termine, l'idée même de poser la problématique des coopérations entre mouvements d'éducation populaire et communautés de communes prend tout son sens aujourd'hui pour éclairer des questionnements pertinents destinés à construire les pays de demain. Les lois de décentralisation et les politiques publiques de développement local ont profondément contribué à favoriser de nouveaux types de coopérations dans nos territoires ruraux. Les analyses de situations observées en Lorraine, différentes d'une intercommunalité à une autre, ne sont sans doute pas spécifiques à notre région et sans être totalement transposables ni modélisables, les résultats de ces analyses constituent néanmoins un support de réflexion voire de compréhension des nouvelles coopérations qui se construisent sur notre territoire. La richesse de mouvements associatifs diversifiés et d'une vie fédérative organisée a favorisé la profonde évolution des relations des mouvements d'éducation populaire avec ces nouvelles collectivités intercommunales naissantes; les bouleversements dans certains équilibres ont également mis à jour la fragilité de nombreuses organisations associatives, qui pourraient, sans soutiens nouveaux, disparaître beaucoup plus rapidement que le temps de leur patiente construction. Cette nouvelle situation a entraîné les différents mouvements associatifs à revisiter les concepts et valeurs de l'éducation populaire, pour mieux comprendre combien l'engagement des militants d'aujourd'hui reste un exercice nécessaire mais difficile et combien les objectifs qu'ils s'assignent paraissent encore lointains. Instaurer un nouvel échelon territorial doté de compétences à la dimension de cet espace nécessite une volonté politique des élus intercommunaux, une réflexion et une concertation parfois longue impliquant une technicité dont il faut se doter. Ainsi les acteurs du développement local (élus intercommunaux, élus associatifs, structures professionnelles et citoyens) se trouvent confrontés à de nouveaux apprentissages de la démocratie plus directement active où se croisent des enjeux d'identité, de développement, voire de survie pour certains.

10 Je souhaite que la contribution à la réflexion initiée par les Foyers Ruraux de Lorraine pennette d'apporter ici, grâce au concours d'éminents chercheurs, une aide utile aux acteurs associatifs ruraux comme aux élus territoriaux.

Pierre CHARLES Président de l'Union Régionale des Foyers Ruraux de Lorraine Septembre 2003

PREFACE
En accompagnant les évolutions de notre société, les lois de décentralisation ont profondément modifié nos cadres et organisations socio-politiques... Des lois de 1982 à la loi d'orientation pour un développement durable des territoires, l'intercommunalité s'impose désormais au travers de la structuration des communes en communautés et de la construction des pays. Au cours de ces vingt dernières années, des hommes et des femmes, acteurs du développement local, qu'ils soient élus, représentants du monde associatif et des mouvements de l'éducation populaire, agents de développement ou simples citoyens, se sont engagés à ces échelons de plus grande proximité, pour renforcer le lien entre préoccupations politiques et problèmes du quotidien, favoriser le dialogue et les débats entre les acteurs de la société civile et leurs représentants élus locaux, valoriser les potentialités et les ressources locales, placer résolument l'homme au cœur des projets de développement. Des assises de Mâcon en 1982 au manifeste de Carcassonne en 1997 lors des rencontres de "Territoires d'avenir", face aux nouveaux enjeux d'un développement voulu durable, participatif et solidaire, ils ont réaffirmé leur volonté d'articuler dans une démocratie renouvelée élus et société civile... parce que le développement d'un territoire ne se décrète pas mais se construit par la mobilisation des forces vives dans leur diversité, parce que la démocratie de représentation ne suffit pas en ellemême mais se doit d'aménager des espaces de consultation et d'échanges avec les citoyens. Aujourd'hui, les collectivités locales et territoriales peuvent accéder à des compétences élargies au champ de l'éducation, de l'animation socioculturelle et sportive, des loisirs... Avec la constitution des pays, la loi Voynet a instauré les conseils de développement et offre de nouvelles perspectives de mise en tension créatrice des institutions et des réseaux. Au-delà des enjeux de pouvoirs et des intérêts corporatistes, de nouvelles coopérations entre élus, acteurs socio-économiques et représentants du monde associatif sont ainsi à imaginer et à expérimenter à l'échelle des territoires de vie. Elus, partenaires socio-économiques, associations, chacun doit pouvoir apporter sa contribution pour l'élaboration et le suivi des projets de développement de son lieu de vie.

12 La présente étude lancée par l'Union Régionale des Foyers Ruraux arrive à point. Prenant en compte la diversité historique, socioéconomique et humaine de territoires ruraux lorrains, donnant la parole aux acteurs locaux, elle nous aide à mieux comprendre comment se tissent de nouveaux partenariats entre acteurs locaux, à identifier quels peuvent être les leviers de réussite pour que se construisent de nouveaux espaces collectifs de projets. ' L'enjeu est fondamental. Notre société doit réinvestir les valeurs fondatrices de l'éducation populaire d'accès à l'autonomie et d'exercice de la citoyenneté. A défaut, se confirmerait un repli de l'individu sur luimême, par une baisse de l'engagement bénévole et militant, par une affirmation exacerbée des libertés individuelles au détriment des valeurs collectives de solidarité et de fraternité. Elus locaux et fédérations d'éducation populaire ont à se réinterroger sur leurs missions d'animation des territoires et de reconnaissance et d'appui aux associations locales pour ancrer les valeurs de l'éducation populaire au plus proche de la population. Cent ans après le vote de la loi 1901, notre réflexion doit porter sur la place qu'en tant que citoyen nous voulons occuper pour agir sur le changement, sur la place qu'en tant qu'élu, nous accordons au mouvement associatif comme véritables partenaires de ce changement, sur la place qu'en tant que parents, nous voulons donner à nos enfants et à nos jeunes, pour qu'ils apprennent à exercer au plus tôt leurs responsabilités citoyennes. C'est parce que nous aurons pu créer à l'échelle de nos territoires les conditions de l'écoute authentique de l'autre, de l'échange et du débat constructif, que nous pourrons faire de nos territoires, des lieux de vie plus accueillants, plus fraternels, plus solidaires. La route est encore longue, mais ici et là, les étapes franchies et les expériences réussies alimentent notre enthousiasme et notre détermination. Michel DINET Président du conseil général de Meurthe-et-Moselle Septembre 2003

INTRODUCTION

GENERALE

OBJET, PROBLÉMATIQUE, MÉTHODE
Depuis la mise en œuvre des lois de décentralisation, l'organisation des institutions de gouvernement de la société française est en pleine recomposition. Les conséquences ne manquent pas de se faire sentir à tous niveaux, en particulier en raison des transformations entraînées quant aux lieux de la prise de décision, et dès lors dans la redéfinition des pouvoirs respectifs des acteurs. Comme d'autres secteurs professionnels 1, le secteur de l'éducation populaire se trouve lui aussi concerné par ces mutations, et peut-être plus douloureuse1t)ent qu'ailleurs, étant donné l'importance des références militantes qui s'y sont toujours développées. La puissance des engagements de nombre de ses membres (engagements divers, du reste, sur l'éventail des positionnements possibles2) s'accommode sans doute assez mal d'une redéfmition des places dont la conséquence la plus immédiate et la plus visible pour les acteurs concernés est la réduction sensible de l'autonomie de décision, de moyens et d'actions des fédérations d'éducation populaire. Les travaux de recherche qui vont être présentés dans le présent ouvrage ont l'ambition de contribuer à l'avancée de la réflexion sur ce plan, à partir d'une étude locale sur les rapports entre les associations d'éducation populaire et les structures de l'intercommunalité en milieu rural (étude menée en Lorraine en 1999-2000). Dans cette introduction, nous chercherons à situer en premier lieu le contexte institutionnel dans lequel s'est déroulée cette étude (commande de l'Union Régionale des Foyers Ruraux de Lorraine), puis à défmir les éléments principaux de la problématique qui a été la nôtre, enfm à décliner les éléments de la méthodologie mise en œuvre.

1. La commande d'une fédération d'éducation populaire O'Union Régionale des Foyers Ruraux de Lorraine) Le département de recherche de l'Institut de Formation et de Recherche en Action Sociale3 a été saisi en 1998 par l'Union Régionale des Foyers Ruraux de Lorraine (URFRL) pour réaliser un travail de

14 recherche sociologique dont l'objectif était de repérer les coopérations existantes entre les communautés de communes4 et le mouvement associatif d'éducation populaire, la nature de ces coopérations, leurs modalités, leurs supports, leurs enjeux, ainsi que les logiques qui guident les différents acteurs. Un premier texte d'orientation de l'étude avait été écrit par Alain Martin, permanent de cette Union Régionale, intitulé "Les Foyers Ruraux de Lorraine dans le développement locaf'. Ce texte débordait d'ailleurs largement le cadre des seuls Foyers Ruraux et considérait l'ensemble des fédérations d'éducation populaire, et quelquefois même le mouvement associatif entendu dans un sens large. Plusieurs craintes étaient exprimées, en particulier celle que les FEp5 se trouvent dans une logique qui n'était pas la leur: "C'est ainsi [dans le contexte historique de mobilisation des élus politiques et des associations autour de la revitalisation du monde rural] que se sont construites progressivement des politiques départementales associatives qui ont été confrontées aux logiques locales spécifiques (logiques communales, logiques intercommunales de Pays...). (.) Chaque fédération départementale a recherché à s'adapter à son terrain, à ses propres logiques économiques et celles de ses partenaires (financement de matériel, de projets thématiques, de postes...) conduisant chaque structure à des références différentes et progressivement à des politiques différentes. Aujourd'hui, si chaque fédération départementale garde les mêmes buts, il apparaît un certain nombre de contradictions, voire d'incohérences, dans les discours produits et les actions réalisées qui peuvent: - mettre en péril l'unité d'action régionale nécessitée par la coordination de projets dont les dimensions dépassent le cadre départemental,

- à plus long terme, détourner les actions entreprises d'éducation populaire. (...)

de leur mission

La question importante qui se pose est de savoir s'il est possible de développer une politique associative cohérente en matière de développement local en milieu rural sans: - écrêter les particularités ou l'originalité des projets, - tomber dans des actions de type prestation de service (réalisation, diffusion et vente), c'est-à-dire en niant la participation possible de chaque citoyen à la réflexion et à l'évolution, ainsi qu'à la création (individuelle ou collective) et à la médiation, développer des stratégies nécessaires aux équilibres budgétaires, adaptées aux contextes locaux mais qui peuvent se contrarier ou s'annuler à un autre niveau territorial, - appliquer simplement la politique d'un décideur-financeur. "6

-

15 Bref la grande crainte des commanditaires de l'étude était que les FEP ne perdent leur âme dans un partenariat nouveau, à armes inégales, avec les structures communales et surtout intercommunales. Dans sa version plus positive et optimiste, cette crainte pouvait se transformer en la formulation d'un espoir: celui de faire émerger les moyens d'une coopération dans laquelle les FEP puissent sauvegarder leurs orientations et leur autonomie de pensée et d'action et ainsi ''favoriser le rassemblement des énergies et redonner de la force à l'action collective pluri-partenariale"7. Par ailleurs les commanditaires de la recherche formulaient une hypothèse d'interprétation forte sur la coopération entre les FEP et les Communautés de Communes: il leur paraissait en effet hautement probable que les structures organisationnelles et idéologiques des CCs d'une part et des FEP d'autre part étaient de natures différentes; plus précisément la métaphore de "l'angle droit" était utilisée pour signifier que la logique d'action des CC était plutôt de type horizontal, c'est-à-dire fondée sur le local, alors que la logique d'action des FEP était plutôt de type vertical étant donné leur forte référence à un mouvement national, porteur de valeurs et de pratiques s'imposant à tous les échelons locaux9. L'étude de terrain devait infirmer ou confirmer cette hypothèse de compréhension, les chercheurs ayant manifesté dès le début des discussions une certaine réserve sur les attendus de cette métaphore.

2. Eléments de problématique

de l'équipe de recherche

Il est apparu aux chercheurs assez vite que les logiques d'action des CC d'une part, des FEP d'autre part fonctionnaient à partir de références différentes 10,fondées sur des valeurs, des orientations qui pouvaient pour une part se rejoindre, mais qui au bout du compte n'étaient pas toujours identiques, et peut-être surtout que ces logiques d'action étaient supportées et confortées par des types d'identité et de légitimité distinctes. Ces différences pouvaient être source de difficultés, lorsque, comme c'est actuellement le cas, la coopération entre ces deux types d'organisation tend à se développer pour des raisons que nous examinerons plus loin. La rencontre entre une nécessité de coopération et l'existence de logiques d'action distinctes oblige en effet les acteurs à réguler leurs interactions, à inventer des solutions de coopération. Deux grands axes d'analyse nous ont guidés dans le travail d'investigation et d'interprétation des matériaux recueillis. Le premier est d'ordre structurel et consiste à penser que les mutations globales de notre société aux plans économique, social, culturel et institutionnel, dans le cours de ces vingt dernières années, transforment profondément les rapports entre les acteurs que sont les FEP et les CC; on est là sur un

16 registre structurel que nous considérons comme exerçant une influence déterminante sur les nouvelles configurations de rapports entre ces acteurs. Le deuxième axe est d'ordre local et conjoncturel: la tendance d'évolution est globalement la même sur l'ensemble des territoires étudiés, mais elle se module dans une histoire locale spécifique, avec des acteurs qui d'un territoire à l'autre ne développent pas exactement les mêmes stratégies, ne pèsent pas du même poids, n'ont pas les mêmes orientations d'action; bref il y a un contexte local et historique spécifique à chaque pays1! ou à chaque FEP, qui nous interdit de globaliser et de systématiser absolument notre analyse des tendances générales. Nous allons examiner rapidement chacun de ces axes. 2.1. Axe structurel d'analyse Pour ce qui concerne ce premier axe, quatre orientations de réflexion nous ont guidés. La première orientation part d'une appréciation générale des fonctions remplies par chaque partenaire et des types de légitimité dont ils peuvent se réclamer. La seconde orientation cherche à situer ces coopérations entre CC et FEP en milieu rural dans le cadre d'une évolution historique, dont nous faisons l'hypothèse qu'elle joue grandement dans les difficultés présentes, en ce sens que cette évolution a changé récemment à la fois les enjeux et la structure des rapports entre ces deux acteurs collectifs. La troisième orientation de réflexion concerne une thématique omniprésente sur le terrain, tant du côté des CC que du côté des FEP, la problématique du développement local en milieu rural. La quatrième orientation concerne les rapports spécifiques qu'entretiennent ces acteurs particuliers que sont les salariés des structures intercommunales, les agents de développement, et les salariés de l'éducation populaire (animateurs). 2.1.1. Légitimités etfonctions La première différence qui apparaît entre les CC et les FEP est que leurs légitimités d'action se fondent sur des éléments distincts. Les dirigeants d'une structure intercommunale sont issus d'une élection au second degré: élus d'abord conseillers municipaux au sein de leur commune d'appartenance, ils sont ensuite désignés par leurs pairs pour les représenter au sein de la structure intercommunale1z. Ainsi, même si le suffTage indirect peut apparaître comme moins fondateur que le suffrage direct, l'élu intercommunal peut néanmoins se prévaloir d'une légitimité globale fondée sur le principe républicain de la souveraineté du peuple. Ce point peut sans doute être contesté par ceux qui militent pour l'élection au suffTage direct, mais il reste que les élus communaux, et par extension intercommunaux, sont très attachés à cette légitimité "républicaine", où ils

17 situent la source de leur pouvoir territorial et de leur monopole quant à l'appréciation de l'intérêt général et aux moyens de "le faire prévaloirI3". En bref, la référence au suffrage universel constitue, sinon un argument objectivement décisif, du moins l'élément premier de leur identité d'élu et de la rhétorique de justification de soi, qu'ils font valoir dans leurs propos écrits et/ou oraux. Il en va assez différemment des FEP, qui relèvent d'une légitimité associative, c'est-à-dire dont la légitimité s'ancre dans le rassemblement d'un nombre déterminé, mais partiel, de citoyens sur un objet et sur la manière d'approcher cet objet; la légitimité est ici sectorielle et non globale, elle se fonde dans le militantisme associatif. Les arguments qui fondent cette légitimité et, au-delà, le droit à intervenir légitimement dans le débat public, ne sont pas vains: ce qu'on appelle aujourd'hui la crise du politique vient à point nommé crédibiliser la revendication des FEP et, plus largement, de tout le mouvement associatif (cf. le discours sur l'importance des corps intermédiaires entre le citoyen et l'Etat), d'être entendue dans leurs idées et propositions. Tout le débat sur la démocratie de proximité ou la démocratie participative, versus démocratie représentative, se fonde sur l'importance de ne pas confier ni déléguer aveuglément et sans contrôle le pilotage de la société aux seuls élus politiques. Sans doute la visée de chacun de ces deux acteurs, CC et FEP, est-elle généralement universelle, c'est-à-dire que les projets d'action de l'un et l'autre visent l'ensemble de la population d'un territoire sans discrimination partisane: personne ne s'adresse seulement à ses propres militants ou adhérents, chacun cherche à satisfaire des besoins globaux. Cependant, et c'est là que commence à se situer la source du poids politique différent de ces acteurs, les élus de l'ensemble des citoyens peuvent toujours se réclamer d'une légitimité plus large que les dirigeants d'une association. Par ailleurs, les missions que les CC et les FEP ont à remplir sont assez distinctes, même si elles ne sont pas contradictoires, et même si pour une part elles se recouvrent. Les maires d'une commune ont à assurer d'abord la bonne gestion des services collectifs qui permettent à la vie quotidienne des habitants de se dérouler: ordre public, état civil, déplacement des individus, voirie, aménagement et entretien des lieux publics, développement économique, culture, loisirs, etc. Pour ce qui concerne plus précisément les CC qui prennent en charge des activités que leur confient les communes, on sait que la loi fixe au moins deux transferts obligatoires de compétence des maires vers la CC: le développement économique et l'aménagement de l'espace; la troisième compétence obligatoire (mais chaque CC peut aller au-delà) relève du choix de chaque CC et peut concerner l'environnement, I'habitat, la voirie, la culture. Bref,

18 on est là dans le cadre de responsabilités globales, qui sont du même ordre que les responsabilités communales, et dont le détail dépend seulement du cadre légal d'une part et de la négociation locale entre les maires et la CC d'autre part. Ajoutons que le bilan des élus en ces domaines multiples et variés est la base de leur réélection potentielle, généralement souhaitée (au moins par les élus eux-mêmes). Les FEP ont certainement un large éventail d'interventions et définissent le plus souvent leurs missions de manière extensive: l'animation de la vie rurale, le développement local, la participation citoyenne. Cependant les responsabilités concrètement assumées sont loin d'avoir l'ampleur de celles des élus communaux et intercommunaux. Les domaines d'intervention sont le plus souvent constitués autour de l'éducation, de la formation, de la culture, des loisirs, du sport, de l'action sociale, de l'environnement, ce qui est déjà beaucoup; mais des domaines tels que le développement économique, l'amélioration de l'habitat, l'aménagement des espaces sont manifestement de la compétence des communes et non des FEP. En outre, et ceci rejoint nos remarques précédentes, le caractère militant des FEP peut les inciter à développer des orientations particulières (la centration de certaines fédérations sur le périscolaire par exemple), dans un esprit spécifique, engagé, partisan diront certains, et ainsi peut engendrer le risque qu'elles ne soient reconnues et investies que par une partie seulement de la population (l'exemple historique le plus clair concerne le domaine socio-éducatif, où on a longtemps vu s'affronter les partisans de la laïcité et les partisans d'une éducation confessionnelle, entraînant des clivages profonds non seulement entre dirigeants, mais aussi au sein des populations localesI4). La question des moyens peut également contribuer à différencier les deux types de structures. Les communes, mais aussi les communautés de communes15,ont légalement le droit de lever l'impôt sur les contribuables, ce qui constitue pour elles une source de revenus réguliers et importants, à partir desquels elles peuvent lancer des projets de grande ampleur, faire fonctionner des services, rémunérer des agents, et subventionner des associations. On peut également ajouter que certaines communes bénéficient de revenus très substantiels, liés à la taxe professionnelle payée par des établissements industriels ou commerciaux de grande taille. A l'inverse, les FEP ne tiennent l'essentiel de leurs moyens que de mises à disposition de personnels par l'Etat (mais certaines FEP seulement), des subventions de financeurs extérieurs, en particulier des collectivités territoriales (conseil général, communes et CC), et des programmes nationaux ou européens16. Dans ce domaine, il y a peu de régularité, beaucoup de diversité, et ceci semble dû aux politiques particulières des financeurs, en particulier des conseils généraux mais aussi des communautés de communes (les uns accordent des subventions, d'autres

19 non; certains financent des postes, d'autres financent des projets). Inversement, la force des FEP a toujours tenu, et aujourd'hui encore, à l'investissement militant et bénévole, bien que la force du militantisme tende globalement à décliner depuis quelques années. Bref, à première vue - et il conviendra de confirmer ou d'infirmer cette proposition à partir des observations locales - sur les trois plans auxquels nous nous sommes placés jusqu'ici, la légitimité, les missions, les moyens, il semble bien qu'il y ait une disproportion certaine entre les structures intercommunales d'une part, .et les structures locales d'éducation populaire d'autre part. Les ressources matérielles et symboliques que les unes et les autres peuvent mobiliser ne sont pas du même ordre, ni de la même importance. 2.1.2. Evolution historique de l'environnement économique, social, politique et institutionnel Le cadre environnemental dans lequel se meuvent les CC et les FEP s'est profondément transformé dans les dernières décennies. En ce sens, les modalités de coopération entre les FEP et les CC aujourd'hui et les transformations qui affectent cette coopération et les formes d'interaction entre ces partenaires (interactions d'alliance, de rivalité et de compétition, de luttes, d'allégeance) sont dues tout à la fois aux mutations économiques et sociales et aux transformations de l'organisation politicoinstitutionnelle de la société française depuis la décentralisation. Historiquement, l'éducation populaire se situe dans la mouvance du mouvement ouvrier et de la "question sociale" posée par le développement industriel, ainsi que dans le contexte de la construction de la République. D'une façon ou d'une autre, d'un camp ou d'un autre, l'éducation populaire avait partie liée avec le monde ouvrier, noyau dur des classes populaires, que ce soit à travers les diverses formes d'encadrement de la jeunesse ou à travers des initiatives multiples visant l'accès aux connaissances et à la culture pour les couches populaires de la société. On sait que chaque grand courant de pensée a eu ses œuvres ou ses ligues, organisations le plus souvent concurrentes, voire opposées dans une lutte dont les enjeux politiques n'étaient vraiment visibles que pour les dirigeants. Dans ce jeu, l'Etat a fmi au cours des années soixante (mais déjà dès le Front Populaire) par occuper une place centrale, en ce sens qu'il avait reconnu la légitimité des actions des diverses FEP sur le terrain de la culture, de l'animation et des loisirs, comme sur le plan de la participation des citoyens à l'organisation de leur vie quotidienne et sur celui des capacités associatives et militantes d'innovation. Concrètement, cette reconnaissance passait par l'octroi de subventions et de postes (souvent fonctionnaires mis à disposition), mais aussi par la consultation régulière des dirigeants des FEP par les instances gouvernementales.

20 On peut ainsi conceptualiser le modèle de l'intégration des FEP dans la société d'avant les années quatre-vingt. Au plan macro-politique, on a affaire à une société industrielle capitaliste qui voit l'opposition majeure entre patronat et mouvement ouvrier, opposition arbitrée de manières diverses par l'Etat à travers les gouvernements successifs. Ce conflit central, organisé autour du monde de l'économie, du travail et de l'entreprise, se joue aussi sur un autre plan: celui de l'encadrement de la jeunesse et celui de l'accès à la culture; on y trouve des acteurs multiples, souvent liés à ce conflit central, les uns plutôt du côté du mouvement ouvrier et des courants de pensée laïque, les autres plutôt du côté des courants conservateurs (religieux17, philanthropiques, paternalistes). L'interlocuteur qui fait la règle et la loi, mais qui aussi donne les moyens de fonctionner, est l'Etat. La liaison entre ces deux plans (rapports économiques et action culturelle) est structurelle. Chaque champ a sans doute son autonomie, à condition de préciser que celle-ci est toute relative, en particulier pour ce qui concerne le champ d'intervention des FEP. Les conflits politiques droite/gauche sont l'expression de ces luttes de pouvoir, et dans les années 60-70 ils structurent clairement les clivages de la société française sur les deux plans que nous venons de distinguer. Au demeurant, le passage sémantique de l'éducation populaire à l'animation socio-culturelle1s (années soixante) n'est certainement pas à sous-estimer. L'éducation populaire correspond à des projets politiques précis, même s'ils sont multiples, plus précisément à une vision de l'homme, de la société, de la justice, de la solidarité, de l'égalité, bref à des valeurs qui fondent l'adhésion et l'engagement militant. L'animation, quant à elle, correspond le plus souvent au plus petit commun dénominateur des fédérations d'éducation populaire; elle retranche tout ce qui fait l'objet de désaccords fondamentaux (sur les valeurs, sur la conception d'un fonctionnement souhaitable de la société) et ne retient que des éléments fades à force d'être édulcorés, mais qui ont l'avantage de se prêter d'une part à une professionnalisation possible hors des clivages militants, et d'autre part à la nécessité pour l'Etat d'encadrer et de faire "participer" des populations déstabilisées par les évolutions économiques, sociales, d'habitat qui se jouent avant même la crise économique qui commence au milieu des années soixante-dix. Ajoutons un élément particulier, tenant à la spécificité de notre objet d'étude: la question du monde rural tient dès l'après-guerre à l'importance de l'exode rural, au dynamisme des grandes villes se développant bien souvent au détriment des campagnes, et donc à la dévitalisation de cellesci. Très tôt nombre d'acteurs locaux se mobilisent pour lutter contre les effets pervers de cette tendance, tant chez les hommes politiques que dans les mouvements associatifs (nous développerons plus loin la stratégie principale de ces acteurs: le développement local).

21 Aujourd'hui, le paysage s'est transfonné. Non seulement la crise économique s'est installée et s'est approfondie vingt-cinq années durant, avec son cortège de désindustrialisation et de chômage; mais peut-être surtout deux phénomènes majeurs sont apparus dans ce sillage: d'une part le transfert d'une grande partie de la décision politique légitime de la sphère de l'Etat à la sphère des collectivités territoriales, et d'autre part la crise de la socialité et de la militance ("banlieues sensibles" et "galère" des jeunes, crise de la vie associative et du militantisme). Les problèmes nouveaux ne sont plus seulement ceux du monde ouvrier exploité économiquement et dominé politiquement; ils sont aussi ceux d'une traction de plus en plus large de la jeunesse (et pas seulement celle dite des "banlieues sensibles"), qui déborde de toutes les anciennes fonnes d'encadrement (disons de "socialisation", si le tenne d'encadrement choque) de droite comme de gauche, qui ne s'identifie plus comme ses aînés à la classe ouvrière et à son combat politique, qui s'exprime dans des conduites qui posent problème à tous les adultes (ou presque), et qui altement les logiques de désorganisation, de marginalité et de repli, les logiques de rejet de la participation citoyenne, et les conduites de destruction rageuse19. Les modèles d'action collective antérieurs apparaissent souvent peu opérants, qu'il s'agisse du modèle de la vie associative sur le plan culturel, social, sportif, etc., ou qu'il s'agisse du modèle syndicat/parti sur le plan de la lutte politique. Il se peut qu'ici et là la vie associative se développe, mais elle n'embraye plus comme avant20 sur ces nouvelles couches populaires21, peu présentes dans le monde du travail, mais plutôt caractérisées par le chômage, la zone, les types d'habitat marginaux, bien symbolisées, pour ce qui concerne les fonnes extrêmes de l'exclusion sociale, par l'expression "les sans" (sans papier, sans travail, sans logement, sans culture, etc.). Ces problèmes sont évidemment les plus visibles dans les grandes métropoles urbaines, mais peu à peu on les voit apparaître dans des villes moyennes et même dans les campagnes, devenant progressivement une préoccupation qui est loin d'être marginale chez les responsables politiques et associatifs. Parallèlement, la décentralisation modifie très sensiblement le type de relations entre les acteurs attachés à développer localement la vie culturelle et la participation citoyenne. L'interlocuteur pertinent n'est plus que rarement l'Etat, ou ses représentants départementaux, mais bien plutôt le conseil général et les communes. Là s'élaborent et se définissent désonnais les orientations politiques locales, là se votent les budgets. Pour les FEP, le changement est de taille; désonnais pour vivre et se développer, il faut chercher les sources de fmancement auprès d'élus directement intéressés par les actions menées et par les répercussions, positives ou négatives, qu'elles peuvent engendrer sur la vie locale et sur

22 l'image des élus en charge des affaires. L'origine de l'interrogation initiale des Foyers Ruraux (cf. la commande de recherche) se situe bien à cet endroit: la crainte d'une instrumentalisation des FEP par les CC, point sur lequel l'étude des pays lorrains apportera des éclaircissements. En outre, il faut bien remarquer qu'il ne s'agit pas seulement d'un changement d'interlocuteur, mais surtout que dans ce transfert, la nature de l'interlocuteur s'est transformée. L'interlocuteur précédent était lointain, sa logique d'action se situait au plan national, dans des rapports de force politiques globaux, il définissait un cadre d'action et des missions générales; l'interlocuteur présent est proche, il connaît précisément les situations locales qui sont l'espace des rapports de force qui influent sur ses décisions et actions, il tend à passer des commandes en termes de programmes au monde associatif et de l'éducation populaire dans des domaines spécifiques, souvent hors de considérations définissant des missions générales, enfin il se situe sur le même champ de coopération/compétition que les FEP locales. L'interlocuteur précédent pouvait se contenter, sauf exception, d'un contrôle formel, flottant et global; l'interlocuteur présent demande une évaluation des résultats obtenus au regard des objectifs définis, exerce un contrôle précis sur la réalisation, de plus il est sensible à tout "dérapage" (ou plutôt à ce qui lui apparaît comme dérapage), car il a à en rendre compte à ses concitoyens. De plus parce que le champ local est commun aux acteurs de l'éducation populaire et aux acteurs politiques, les relations sont plus fréquemment qu'auparavant des relations de concurrence. Le responsable associatif local peut devenir un rival politique, s'il ne l'est pas déjà. Cet élément n'est certes pas vraiment nouveau, mais désormais il est au cœur de relations plus complexes puisque les ressources de l'un sont conditionnées par la décision politique de l'autre, mais aussi puisque les actions qui ne pourraient être menées en raison de subventions refusées peuvent servir d'argument de contestation politique locale. D'une certaine manière, les acteurs locaux, politiques et associatifs se tiennent mutuellement bien plus qu'avant; ils sont désormais sur le même terrain, obligés à coopérer, au pire à cohabiter; mais la rivalité, la compétition, voire la méfiance et le conflit, ne sont jamais loin derrière les façades du partenariat. 2.1.3. La thématique du développement local en milieu rural Cette thématique est omniprésente sur les terrains des pays retenus dans le panel de la recherche. Plus que cela, elle est déclinée souvent de la même manière, à quelques variantes près, par un grand nombre d'acteurs, intercommunaux et d'éducation populaire, comme s'il s'agissait d'une doctrine partagée ou d'une référence obligée22. Pour nous en faire l'écho, nous nous servirons ici d'un document de synthèse, émanant d'une

23 association régionale, PRELUDES, qui a publié les actes d'une journée d'étude sur le thème "Les relations ville-campagne, quelle place pour chacun dans un développement équilibré du territoire? ", journée organisée conjointement par PRELUDES et par Carrefour des Pays Lorrains, association regroupant les acteurs intéressés par le développement local (structures intercommunales, fédérations et association, agents de développement, personnes physiques)23. Deux thèmes majeurs s'en dégagent: la question rurale aujourd'hui, la stratégie du développement local. L'espace rural est d'abord caractérisé, en dépit de nombreux dynamismes, par sa faiblesse ou sa fragilité: "L'espace rural, même prospère, fait partie des faibles: faible densité de population et des services, faible productivité, faible pouvoir de réaction face au renforcement logique des tendances à la concentration dans l'organisation territoriale, activité économique et environnementale de base -l'agriculture - menacée par ses propres succès" (B. Kayser). "Les éléments irréfutables du diagnostic sur la fragilité des espaces ruraux sont à la fois: démographiques, économiques, sociaux, historiques. (..) Lafragilité est définie, non seulement par la présence, ou l'absence ou la plus ou moins grande intensité de l'un ou l'autre des indicateurs relevant de ces domaines, mais encore et surtout par leur interrelation complexe, chacun d'entre eux nourrit la fragilité tout en étant amplifié en retour par cette dernière, en une boucle qui s'alimente et s'amplifie d'elle-même" (Ch. Roland-May). Sur la base de ce diagnostic, sans doute trop rapidement évoqué ici, les intervenants de la journée d'étude envisagent des stratégies. Une stratégie consiste, pour Ch. Roland-May, dans le couplage ville-campagne, la ville étant conçue comme nécessaire au développement de sa campagne environnante24 (dans une liaison régionale hiérarchique qui va du bourg rural, à la petite ville, à la ville moyenne, à la ville-relais, et qui aboutit à la liaison avec la ville-métropole régionale). Mais cette vision est critiquée, non pas sur l'analyse de la liaison ville-campagne, mais dans la mesure où elle déboucherait sur une stratégie qui conditionnerait le développement rural au pouvoir d'attraction (de domination?) de la ville. Les intervenants les plus nombreux sont manifestement attachés à une autre stratégie, celle du projet de développement rural, qui précisément nous intéresse ici parce qu'il nous semble être la vision la plus communément partagée par les acteurs que nous avons rencontrés. Ecoutons d'abord Bernard Kayser: "Le pragmatisme et la raison, et l'efficacité aussi, commandent de passer des ratiocinations sur la forme et la taille des territoires à l'examen critique du concept de projet inscrit dans l'espace. L'idée, très simple, est que le projet, par lequel procède le développement, ne

24
néces,vite pas la délimitation d'une inscription territoriale a priori, même

si, de toute évidence, il n y a pas de projet possible indépendamment de l'espace sur lequel il s'appuie. Qu'est-ce alors qu'un projet? Pour qu'il soit pris en considération dans le cadre de politiques d'aménagement, il lui faut évidemment une certaine ampleur et une certaine complexité, et qu'il s'inscrive dans un espace qui, pour être sans stricte définition, n'en est pas moins normalement identifié. Il lui faut être l'objet d'une élaboration locale et de négociations avec les échelons supérieurs représentant la société globale. Il nécessite enfin des acteurs, des leaders, et une stratégie clairement affichée. (...) L'enjeu, ce n'est plus seulement telle ou telle réalisation locale quoique non négligeable
-,

mais la participation

du territoire concerné au

mouvement économique national. (...) L'enjeu territorial exige un partenariat avec des forces exogènes: un partenariat avec les pouvoirs publics de différents niveaux, qui ne se limite pas à la régulation administrative et au financement, mais qui implique un véritable partage des tâches. (...) L'échelle d'un projet se définit moins par la superficie impliquée que par sa capacité de rassembler des ressources complémentaires et dispersées et de les mettre en synergie. Comment alors imaginer qu'un projet territorial puisse ne pas associer les ressources et moyens d'une ville, voire de quelques petites villes ou bourgs, avec ceux des communes rurales associées? L'intercommunalité peut lui donner une ossature
administrative.
"

Michel Dinet, leader régional du développement rural, complète cette approche, qu'il partage, par plusieurs remarques sur la nécessité de la mobilisation et de la participation des habitants et sur le multidimensionnalisme incontournable du développement locap5 : "Le développement local, c'est d'abord: la mobilisation des acteurs et des énergies sur un territoire: en termes de démocratie, d'imagination, de proposition, d'invention de projets. Mais [cette mobilisation] doit se confronter à son environnement proche ou plus éloigné comme la métropole lorraine, et aux réalités du marché international, sinon on fait du développement bocal ou développement auto-centré26. (...) Une dynamique de développement du territoire est aussi synonyme d'approche transversale d'un territoire: "Elle permet qu'un citoyen et ses représentants, élus ou non, perçoivent l'écologie en même temps que l'économie, le culturel en même temps que le social et l'économique, et
voient cela dans le cadre d'un tricot où chaque maille est importante.
"

(...)

Michel Dinet réfute une solution qui consisterait avant tout à "doper le rura/,,27 à partir d'une ville moyenne. Il existe aussi des secteurs sans bourg-relais, sans ville moyenne "qui s'organisent à partir de germes". "Ces germes proviennent d'une réaction à un pépin (fermeture d'usine, reconversion) ou au contraire d'éléments identitaires et culturels forts sur