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L'ESPAGNE
Du sous-développement au développement Collection Recherches et Documents — Espagne
dirigée par D. Rolland avec J. Chassin et P. Ragon
Déjà parus
BESSIÈRE Bernard, La culture espagnole. Les mutations de l'après-
Franquisme (1975-1992), 1992.
LAFAGE Franck, L'Espagne de la Contre-Révolution, XVIlle-XXe siè-
cles (préface de Guy Hermet), 1993.
KÜSS Danièle, forge Guillén, Les lumières et la Lumière (préface de
Claude Couffon), 1994.
TODÔ I TEJERO Alexandre, La culture populaire en Catalogne, 1995.
PLESSIER Ghislaine, Ignacio Zuloaga et ses amis français,1995.
SICOT Bernard, Quête de Luis Cernuda, 1995.
ARMINGOL Martin, Mémoires d'un exilé espagnol insoumis, 1995.
FRIBOURG Jeanine, Fêtes et littérature orale en Aragon, 1996.
CAMPUZANO Francisco, L'élite franquiste et la sortie de la dictature,
1997.
GARCIA Marie-Carmen, L'identité catalane, 1998.
SERRANO MARTINEZ José Maria, CALMÈS Roger, L'Espagne : Du
sous-développement au développement, 1998.
© L'Harmattan, 1998
ISBN : 2-7384-7069-6 José Maria SERRANO MARTINEZ Roger CALMÈS
L'ESPAGNE
Du sous-développement
au développement
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
5-7, rue de l'École Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y 1K9
Des mêmes auteurs
SERRANO MARTINEZ, J. M a.
- Jerarquia de ciudades y cireas de influencia en la regiôn de Murcia.
Chambre de Commerce de Murcie, 1974.
- Estructura del transporte colectivo por carretera en la Regiôn de
Murcia, Instituto de Desarrollo Regional, Murcia, 1982
- La red urbana de Murcia, Universidad de Murcia, 1983
- Die régionale Gliderung Spaniens : Schwierigkeiten und Wiederspriiche
des neuen Territorialstruktur (en collaboration avec KAUFMANN, R)
Materialien N° 26. Justus Liebig Universitat, Giessen, 1993.
- Area Metropolitana de Murcia. Ancilisis del crecimiento urbano en su
borde Sur, Universidad de Murcia, 1993
- Configuration territorial all area metropolitan of Murcia a finales del
siglo XX. Servicio de Publicaciones. Universidad de Murcia, 1996.
CALMÈS, R.
- L'espace rural français (ouvrage collectif), Paris, Editions Masson, 1978
- Les campagnes des Ségalas et du Lévezou, Rodez, Editions Subervie,
1978
- L'Europe agricole (en collaboration avec Lydia MYKOLENKO), Paris
Editions Ellipses-Marketing, 1985
- L'Europe et les régions (en collaboration avec Ph. MADELINE et M. C
ROBERT), Caen, Centre de publications de l'Université de CAEN, 1992
- Les mutations dans le milieu rural (Direction), Caen, Éditeur Presses
Universiraires de CAEN, 1995
- Atlas de l'agriculture normande
Universitaires de CAEN, 1995 INTRODUCTION
Pour les uns l'Espagne est le pays du Soleil, du flamenco, des
valeurs exotiques, pour les autres une super-puissance du temps des grandes
découvertes, un pays au riche passé culturel dont les peintres, musiciens et
écrivains ont porté son renom au-delà des frontières. Le XX e siècle a pourtant
brouillé cette image prestigieuse avec la guerre civile qui a ruiné le pays,
lancé les démocrates sur les routes de l'émigration, ouvert la voie à une
dictature de près de 40 ans et refermé l'Espagne sur elle-même. L'usure du
pouvoir et les pressions politiques extérieures aidant, ce pays s'est ouvert à la
démocratie à la mort de Franco et depuis les transformations de toute nature
se sont accélérées. L'instauration d'une monarchie constitutionnelle moderne
a permis une alternance démocratique qui a rétabli les libertés fondamentales
des citoyens et engagé l'économie dans la compétition internationale. La
société s'en est trouvée profondément changée : traditionnellement féconde,
elle est devenue l'une des plus malthusienne d'Europe et ne remplace plus les
générations. Alors que dans le passé elle cherchait le salut dans l'émigration
ibéro-américaine et européenne, elle trouve aujourd'hui la prospérité à
l'intérieur des frontières mais dans un cadre européen très ouvert. L'Espagne
prend toute sa place. Elle devient même un pays d'accueil pour les migrants,
les retraités et une voie de passage vers l'Europe pour beaucoup d'autres
notamment pour les ressortissants d'Afrique du Nord. La prospérité
retrouvée, grâce à un rythme de développement supérieur à la moyenne de
l'Union européenne, l'Espagne s'est engagée résolument dans la
modernisation de son économie, avec les restructurations industrielles et
l'essor du tertiaire, et de son organisation territoriale avec la loi de 1978 qui a
engagé un long processus de décentralisation mettant ainsi fin à plus de deux
siècles et demi de centralisation contestée et mal assumée. La conjonction des
deux phénomènes, restructuration et décentralisation, a favorisé l'émergence
7 de nouveaux centres de décision, les capitales des Communautés autonomes,
mais aussi le renforcement des capitales provinciales jalouses de leur pouvoir.
Ces villes, en développant les emplois industriels et surtout administratifs, ont
attiré de nouvelles populations dont la concentration a modifié le schéma
urbain espagnol. La hiérarchie urbaine s'est consolidée par le haut et par le
bas. Un nouveau système urbain espagnol, dans lequel Madrid a renforcé sa
situation, est né alors même que les systèmes régionaux se renforçaient.
Parallèlement la morphologie urbaine s'est renouvelée. Les vieux centres
historiques des grandes villes sont, soit protégés, soit endommagés, mais
toujours noyés dans des banlieues banalisées et sans caractères. Ce faisant,
l'Espagne n'a fait que suivre le schéma général de l'évolution urbaine en
Europe occidentale qui a fait des années soixante et soixante-dix une des
grandes périodes d'urbanisation. Cependant, l'originalité de l'Espagne est
d'avoir effectué ce passage d'une société rurale traditionnelle à une société
urbaine moderne en un temps très court. Cette rapidité de l'évolution n'a pas
été sans laisser des stigmates dans l'espace, les paysages et la société. Dans ce
mouvement général qui a ébranlé le pays, le tourisme occupe une place
considérable. Par endroits, il a défiguré les littoraux mais surtout il est devenu
une activité fondamentale pour l'économie espagnole. Pour accompagner son
essor, l'Espagne, avec l'appui de la Communauté européenne, a
profondément renouvelé les réseaux de communications sur l'ensemble de
son territoire. Les échanges inter-urbains, inter-régionaux et internationaux y
ont trouvé un nouveau souffle. L'équilibre du territoire en a été modifié et les
inégalités régionales se sont accrues contrairement à ce que pouvait laisser
espérer la décentralisation. La crise multiforme dans les unes, la dévitalisation
dans les autres créent des retards alors que la concentration humaine et
économique engendre la richesse parmi les plus favorisées.
L'observation distanciée, laisse de l'Espagne une image de pays
bouleversé par une évolution extrêmement rapide et résumée par le sous-titre
du livre « du sous-développement au développement ». L'objet de cet
ouvrage est précisément de montrer comment s'est effectuée cette mutation
globale d'un pays qui bondit avec la même rapidité de la jeunesse au
vieillissement, de la ruralité à l'urbanisation, de la tradition artisano-
industrielle aux pôles technologiques, du repliement à l'ouverture
internationale. La méthode que nous adopterons pour exposer tout cela repose
sur la mise en lumière des traits principaux, plus que sur l'analyse détaillée
des processus en cours. Nous essaierons donc de trouver des logiques
explicatives afin de relier entre eux tous les changements intervenus et de
reconstruire une image cohérente de ce pays aux mille facettes.
8 CHAPITRE 1
LA RÉFORME DES CADRES
TERRITORIAUX
Les changements dans l'organisation et la gestion territoriales
figurent parmi les transformations les plus profondes qu'a connues l'Espagne
depuis 25 ans. La décentralisation a donné aux Communautés autonomes plus
de pouvoirs que n'en ont habituellement les États fédérés. C'est un modèle de
décentralisation dont les conséquences n'ont pas été bien perçues à l'étranger.
Ce processus n'est pas encore arrivé à son terme, les tractations, les
polémiques et le jeu politique laissent en suspens la recherche d'un modèle
national d'organisation de l'espace. Pourtant, l'obligation de définir des
règles communes pour engager la modernisation du pays a recueilli un large
soutien de la population, soutien manifesté par sa large participation aux
consultations populaires entre le début de la transition démocratique et le
rétablissement de la démocratie.
A. Originalité du processus de régionalisation
Les deux formes d'organisation des États, centralisée ou fédérale;
régissent le fonctionnement de divers pays membres de l'Union européenne.
La France centralisée et l'Allemagne fédérale ont par des voies différentes
développé une véritable démocratie et atteint un niveau de vie élevé.
9 En Espagne, la marche vers l'autonomie des régions a été ouverte
par l'État centralisé et c'est là que réside son originalité. La guerre civile
(1936-39) avait ravivé des oppositions multiples contre l'État et le franquisme
par réaction avait étouffé toute velléité de véritable pouvoir régional malgré
les spécificités basque et catalane. A la mort de Franco en 1975, la dictature,
ennemie des libertés politiques et syndicales ne pouvait survivre à défaut d'un
large socle populaire et ce malgré une certaine prospérité économique qui
avait hissé le PIB / habitant de 58,3 % de la moyenne communautaire en 1960
à 79,2 % de cette moyenne en 1975. Vingt ans plus tard, il est toujours à 79
% ce qui signifie que l'Espagne suit le rythme européen mais ne rattrape plus
son retard. En 1975, donc l'alternative démocratique était la seule issue.
Comment allait-on la réaliser ? Tel était le défi !
De larges couches de la population avaient atteint un certain niveau
de vie et cette majorité sociologique sur laquelle s'appuyait le courant
démocratique manquait de pratique politique. Dans ces conditions, il est tout
à fait remarquable de constater que le peuple espagnol ait fait preuve de
prudence voire de maturité dans la transition politique qui d'une certaine
façon fut un modèle de modération reconnu même par ses détracteurs.
Après la disparition de Franco, le nouveau chef de l'État est
proclamé Roi selon le processus de succession établi par l'ancien régime. En
1976, après quelques mois de balbutiements, le gouvernement dirigé par A.
Suarez, ouvre le processus de réforme politique, non par la voie de la rupture
préconisée par l'opposition, mais en recherchant la normalisation
démocratique. La Constitution de 1978 est une pièce maîtresse de cette
évolution en ce sens qu'elle touche à la redistribution des pouvoirs. Dans son
chapitre VIII (articles 137 à 158) elle réaffirme l'existence d'un seul État,
fondé sur la nation espagnole mais reconnaît et garantit le droit à l'autonomie
des nationalités et régions qui la constituent. Cependant ni leur nombre ni leur
qualité ne sont précisés, ce qui a crée certaines confusions qui durent encore
aujourd'hui. La portée de ces dispositions n'a pas échappé aux observateurs.
Ainsi, L. Sanchez Agesta considérait que « nous devons avoir conscience de
la nouveauté de ce fait et peut-être de sa gravité...L'aspect le plus novateur de
cette constitution est son accent politique, elle ne se limite pas à établir une
nouvelle organisation territoriale du pouvoir qui va au-delà de l'articulation
en provinces, déjà centenaire » (1980, p. 343). Les constituants ont suivi une
voie intermédiaire entre centralisme et fédéralisme en créant le « modèle
autonome » qualifié, par ce même auteur d'audacieux et d'un destin
hasardeux.
10 B. Les facteurs d'émergence du « modèle
autonome »
Nombreux sont les auteurs qui cherchent dans l'Histoire les causes
de la division régionale menée à bien grâce à la Constitution de 1978. Jusqu'à
quand faut-il remonter pour trouver les justifications qui servent de
fondement à toutes les prétentions territoriales ? L'Espagne fonctionne
comme un État moderne depuis la fin du XV e siècle et atteint ses limites
actuelles, au début du XVI' siècle, avec l'incorporation de la Navarre. Depuis
il n'y a eu que peu de remaniements frontaliers avec la France et encore
moins avec le Portugal. A cette époque, il s'agissait plutôt d'une réunion de
royaumes, territoires et villes entre les mains de la Maison d'Autriche. Après
la guerre de succession, au début du XVIII` siècle, la nouvelle dynastie des
Bourbons réforma et homogénéisa l'organisation territoriale (Marias, J.,
1985). Plus tard au XIX' siècle, la division en provinces de 1833 avait le
même but (Calero Amor, A. M., 1987) et son adaptation à la réalité a permis
aux provinces de se perpétuer jusqu'à nos jours. En simplifiant, on pourrait
dire que tous les territoires espagnols fonctionnaient dans le cadre d'une
homogénéisation voulue par l'État à l'exception de la Catalogne et du Pays
Basque où le nationalisme se manifestait. (Trias Vejarano, J. J., 1975 ; Caro
Baroja, J., 1986).
Après les tentatives de la première République fédérale au XIXe
siècle et celle de la le- République avec la guerre civile, les tentatives de
changement de régime s'avéraient délicates. Jusqu'à l'adoption de la nouvelle
Constitution en 1978, les constituants furent soumis à toutes sortes de
pressions et même au terrorisme. Il y avait quelques régions, appelées à tort
« historiques » qui revendiquaient un traitement spécifique par rapport au
reste du territoire espagnol qui de son côté pensait que le droit à l'autonomie
allait résoudre tous les problèmes. Finalement la solution adoptée fut
d'étendre à tout le territoire, le droit d'accéder à l'autonomie (ce qui fut
appelé « le café pour tous »). Cette solution ne satisfit pas les régions
« historiques » qui voulant marquer leur différence, se lancèrent dans de
nouvelles revendications de transferts de compétences et d'opposition à l'État
central. Après vingt ans de négociations parfois violentes, le processus
d'autonomisation n'est pas clos. Cette réforme de l'organisation territoriale
s'est faite sans plan pré-conçu au gré des groupes de pression et des attitudes
démagogiques relevant d'intérêts privés sous-couvert de représentation
démocratique. A ce propos le cas de l'Andalousie est emblématique.
L'inexpérience et l'ingénuité de certains hommes politiques, l'intérêt
personnel des autres, transformèrent la majorité des élus en autonomistes
11 militants. Ainsi, commença un processus frénétique tendant à convaincre le
peuple espagnol que l'autonomie était la seule voie du progrès. Le slogan
maintes fois répété « Liberté, amnistie, autonomie » occultait le problème
crucial du coût et des finalités de cette réforme.
La prise en compte des provinces comme unités de base des
Communautés Autonomes répondait à notre avis à deux critères. D'abord les
provinces offraient un cadre fonctionnel existant qui avait fait ses preuves
depuis plus d'un siècle, ensuite cette existence leur conférait une légitimité
incontestable. Mais, à partir de là, comment former les regroupements dans le
cadre des Communautés Autonomes ? Pour la Galice et la Catalogne, les
choses étaient claires car leurs limites étaient connues depuis longtemps. Des
propositions assez différentes de la réalité actuelle furent faites (Bradshaw, R.
P. ; Estebanez, J., 1985). Les divisions régionales ont abouti à 7 régions
uniprovinciales, 5 de trois provinces, 2 de quatre, 1 avec cinq, 1 avec huit et 1
avec neuf provinces, sans compter les villes de Ceuta et Melilla dont le statut
a été précisé récemment. Le processus d'autonomie réalisé dans la
précipitation et la passion n'a pas répondu à son objectif principal qui était
d'apaiser les revendications des régions « historiques » qui monnayent très
fort leur soutien critique dans le cadre des coalitions gouvernementales ou qui
laissent s'exprimer dans la violence des aspirations déçues.
C. Les Communautés Autonomes
Au début, le processus d'autonomie soulevait beaucoup de
scepticisme. Les groupes politiques et les entités territoriales donnaient très
justement aux concepts d'autonomie et de régionalisation des acceptions
différentes voire opposées. Seule la marche en avant a permis de dépasser
cette querelle, et d'imposer une réalité complexe dont nous exposons les
grand traits.
1. Création des régions politico-administratives
Alors que le concept de région avait servi de source intarissable à
des recherches théoriques qui se confondaient presque avec l'essence même
de la discipline, nous voici face à dix-sept nouvelles unités territoriales,
constituées sur des bases historiques ou empiriques et qui commencent à
avoir une vie propre et un fonctionnement singulier (Figure 1). Leur
composition et leur étendue sont assez dissemblables (Tableau 1.1).
Ces Communautés Autonomes diffèrent non seulement par la superficie
12 Figure 1. Régions et Communautés Autonomes
z-r/N7-
Asturle
F r a , Cantabrie- , ////, " c e Galice 2 ------ ._ - /
/ Pays Basque -,.„ .., ...1
/ («Ls-L, Navarre
.) Rioja' : . ...
fi C.A. de -......e
,' Catalogne Castille-Léon
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2 Madrid 1 i t, /t-T . —,.... /,./ .._ , , Minorque ...„. -„ \ I ......._./ \ - I t 4, '-r- NI Majorque s... (...,
Castille-Mancher
Estrémadure; C.A. d ° \ Ibiza
Îles Baléares
Q Valence 0 . i r
, - -\ n e'-', . r ,.... Formentera 1„,
, 1
-..----
200 km
Îles Canaries 9
La Palma
Tenerife
Gomera 0 C
Hierro Grande Canarie
13
nmais aussi par le volume de population et l'encadrement urbain. Le
schéma régional qu' elles composent diffère de l'harmonie voulue par le
pouvoir central en 1833, lors de la division du territoire en provinces. Dans
cette construction à géométrique variable, les régions autonomes
uniprovinciales ont été favorisées car les transferts de pouvoirs et de
fonctions ont considérablement gonflé les services et emplois dans les
anciennes capitales provinciales devenues capitales régionales. Ces villes ont
accru la polarisation de leur espace et modifié l'équilibre interne instauré de
longue date.
Tableau1.1- Communautés Autonomes espagnoles
1 2
16.4 Andalousie 82.868
47.650 9,4 Aragôn
Asturies 10.565 2,1
Baléares 5.014 1
Canaries 7.242 1,4
Cantabrie 5.289 1,0
Castille-La Manche 79.230 15,7
Castille-Leôn 94.193 18,7
Catalogne 31.930 6,3
Communauté de Valence 23.305 4,6
Estrémadure 41.602 8,2
Galice 29.434 5,8
Madrid 7.995 1,6
Murcie 11.317 2,2
Navarre 10.421 2,1
Pays Basque 7.261 1,4
Rioja, La 5.034 1
Ceuta et Melilla 32 0
Espagne* 504.782
1 : Superficie totale en kilomètres carrés ; 2 : Pourcentage sur le otal
* (on inclut naturellement Ceuta et Melilla, 32 km 2, qui n'ont accédé à leur autonomie
municipale que très récemment.)
Des problèmes aigus ont surgi dans les Communautés Autonomes
pluri-provinciales, au moment du choix de la capitale. Dans beaucoup d'entre
elles, où le choix était difficile, des solutions de compromis ont été adoptées.
Ainsi, en Estrémadure, Mérida a été choisie au lieu de Caceres ou Badajoz,
aux Canaries, les deux capitales exercent ce rôle alternativement, en
14
Galice, Santiago de Compostelle, ville historique a été préférée aux quatre
capitales provinciales et à la ville la plus peuplée, Vigo. La plupart de ces
régions regroupent des provinces mal reliées. Les réseaux routiers et ferrés
n'étaient pas interconnectés et fonctionnaient selon le modèle radial imité du
modèle madrilène mais à l'échelle provinciale. Il a fallu adapter tous les
systèmes régionaux, y compris l'urbain, aux nouvelles exigences et besoins
des Communautés Autonomes. (Serrano Martfnez, J. M a. ; Kaufmann, R.,
1993).
Le coût de ces réformes a été énorme pour le contribuable même si
des compensations existent à travers le rapprochement des services, la
création d'emplois dans des centres somnolents, et le contrôle démocratique
du pouvoir. Ce sont les conséquences à long terme du processus de
régionalisation qui comptent. Pour l'étude géographique de ces questions,
nous considérons que l'Espagne est un authentique laboratoire.
2. Rôle des Communautés Autonomes
Les Communautés Autonomes ont acquis un poids conséquent face à
l'État. Leurs dépenses n'ont cessé d'augmenter. En 1980, elles représentaient
3,4 % du PIB espagnol, 10,5 % en 1985 et 18,2 % en 1995, alors que celles
des provinces et des communes s'élevaient à 29,1 % du PIB pour cette même
année 1995.
Dès leur création, des transferts de fonctionnaires venant de
l'Administration centrale se sont produits, mais de nombreux agents de l'État
ont aussi été détachés pour gérer le quotidien. Avec ces deux processus, les
Communautés Autonomes avaient en 1995 plus de fonctionnaires que l'État.
Ainsi plus de 432.000 emplois ont été transférés dont 121.853 pour la seule
Andalousie, 79.000 pour la Catalogne, 61.000 pour la Communauté de
Valence, 49.000 en Galice et 34.800 au Pays Basque et 20.000 aux Canaries.
Ailleurs ils sont plus faibles. Ces transferts d'emplois reflètent les
compétences dévolues à ces nouvelles collectivités territoriales et expliquent
l'envolée de leurs budget (Tableau 1.2).
En quelques années, la croissance rapide des budgets a généré un
endettement important qui s'élevait à 3.392 milliards de pesetas pour
l'ensemble de 17 Communautés dont 965 pour la Catalogne et 683 pour
l'Andalousie soit presque la moitié à elles deux. Dans de nombreux cas, la
dette cumulée dépasse le budget, ce qui entraîne des frais financiers énormes
et compromet les investissements. Devant cette situation critique, créée par
l'irresponsabilité des décideurs, les élus et politiques de tous bords se
retournent vers l'État pour lui faire endosser leurs propres défaillances, alors
que lui-même est tenu de respecter des critères de convergence du traité de
15 Tableau 1.2- Évolution des budgets des Communautés Autonomes
(en milliard de pesetas)
1986 1990 1991 1995
Andalousie 529,8 1.215,8 1.349 1.806
Aragôn 33,1 60,4 84,9 702
Asturies 35,4 66,5 79,8 105,9
Baléares 12 24,9 31,6 53,8
Canaries 80,1 193,9 219,4 435
Cantabrie 23,1 49,9 50,4 43,3
Castille-La Manche 49,6 125,5 148,8 299,1
Castille-Le& 61,3 150,4 153 229,7
Catalogne 451,1 1064,6 1.212 1.620,2
Communauté de Valence 166 557,8 641 861
Estrémadure 33,2 85,5 100,1 138,8
Galice 137 354,5 388 790,2
Madrid 116,2 298,6 298,6 419,9
Murcie 30,9 62,3 67,3 86,4
Navarre 243
Pays Basque 662,2
Rioja, La 10 23,3 25,5 31.8
1.769,6 4.334,5 4.859,4 8528,3 Total
La Navarre et le Pays Basque ne figuren pas dans cette liste en raison de leur
fonctionnement particulier. En effet, elles prélèvent elles-mêmes leurs impôts et versent une
contribution au Trésor public.
Source : Conseil de politique fiscale et financière.
Maestricht en vue de la réalisation de l'Union monétaire européenne. Il y a là
une contradiction majeure qui consiste à définir une politique autonome et à
en faire supporter les dysfonctionnements par l'État central.
3. La prise de conscience régionale
L'émergence du concept de région se produit lorsque les habitants
l'adoptent volontairement et majoritairement. Dès lors, la vie régionale prend
forme autour des activités et des fonctions du nouveau territoire. En Espagne,
les perceptions du fait régional sont très variées en raison du passé historique.
Quelques régions, à forte identité culturelle, comme la Catalogne et le Pays
Basque avaient une conscience régionale beaucoup plus développée. Il
existait aussi des situations intermédiaires où les affinités linguistiques et
géographiques prédisposaient les populations à se regrouper dans un même
16 cadre régional. Cependant dans la majorité des cas les habitants n'avaient pas
conscience d'appartenir à une région déterminée. Il est évident que la
survivance du régime franquiste hostile à toute référence régionale, hormis
l'aspect folklorique, y était pour quelque chose ! Mais la situation changea
rapidement lorsque la nouvelle organisation territoriale se mit en place avec
le régime démocratique. La course aux symboles d'identité régionale
(drapeaux, hymnes, blasons, etc.) commença. Les régions qui en disposaient
déjà étaient précisément celles, qui au nom de l'histoire, demandaient un
traitement spécifique. Tout cela, conduisit à une exaltation du sentiment
régional et à un renforcement de tous éléments qui pouvaient cimenter les
populations dans les nouveaux cadres territoriaux. Dans ce sens, les réseaux
infrastructurels furent recentrés et la « culture » régionaliste fut développée
surtout auprès des jeunes générations.
A travers cette régionalisation, mettant en exergue la variété des
« peuples », la pluralité des cultures, l'Espagne vivait une expérience
démocratique forte, fondée sur le respect des minorités, expérience très
enrichissante pour la nation tout entière, mais non dépourvue de risques,
comme ceux qui consistent à développer les langues régionales au détriment
du castillan, langue nationale. Ces comportements frisent
l'inconstitutionnalité et inexplicablement sont passés sous silence pour des
raisons politiques. De la même manière qu'une région a besoin de l'adhésion
de ses habitants, une nation est tributaire d'une expérience commune, d'un
sentiment d'appartenance. Or, cette réalité s'est diluée dans la période récente
sans que personne s'en émeuve. Ce concept de nation commune, nié par
certains régionalistes au nom des particularismes régionaux, se vide peu à peu
de sens. Cela peut paraître anecdotique mais certains évitent d'utiliser le
terme d'Espagne et lui préferent celui d'État espagnol comme si en omettant
le mot on faisait disparaître l'Espagne. Il faut donc leur rappeler que
l'Espagne existe depuis des siècles en tant qu'État, Patrie et Nation pour des
dizaines de millions de personnes. Malgré tout, cette question pose le
problème du devenir des régions dans le contexte géo-politique nouveau de
l'Union européenne dont la dynamique laisse augurer des modifications de
limites à l'Est et une autre nature des liens entre régions, nations et Europe.
Une troisième question mérite d'être posée : celle du coût économique de
cette refonte territoriale. Dans un pays, aux multiples besoins, il y a lieu de se
demander si les buts poursuivis sont prioritaires. Certes, grâce à cette réforme
constitutionnelle le pouvoir s'est rapproché des citoyens, mais le processus
d'autonomisation régionale chemine sans cap bien déterminé et par un certain
fatalisme n'est discuté par personne, comme si la recherche identitaire n'avait
17 pas de prix. L'affirmation autonomiste ne saurait pourtant être contradictoire
avec le maintien de l'Espagne.
D. L'aboutissement du processus d'autonomie
régionale
Comme nous l'avons rappelé, la difficulté de satisfaire tous les
particularismes, fut à l'origine de la généralisation de l'autonomie à toutes les
régions. Le texte constitutionnel l'instituant porte la marque d'une certaine
inexpérience politique et les tentatives de remise en ordre de ce processus
n'ont pas manqué. La LOAPA (Loi Organique d'Harmonisation du Processus
d'Autonomie) soutenue par les nationalistes, fut abrogée par le Tribunal
Constitutionnel (Garcia de Enterria, E., 1988). Les partisans d'un changement
constitutionnel qui aboutirait à la création d'un État fédéral ne manquent pas
(Armet, L. et al. 1988 ; col. Javier de Burgos, 1983). Mais cette orientation a
aussi ses détracteurs, comme l'attestent les propos de J. Marias «Si dans une
nation européenne, la structure fédérale manque de sens, c'est bien en
Espagne : c'est la raison pour laquelle, je parle de tentation fédérale qui irait à
l'encontre du caractère profond de la réalité espagnole...L'Espagne est
antérieure à ses parties, c'est-à-dire que, loin d'être le résultat d'une union
progressive d'anciennes unités plus petites, royaumes, comtés, etc., du Moyen
Âge, issue de la reconquête espagnole, elle se constitua par parties » (1987,
p.7). D'autres vont plus loin et proposent une confédération (d'États
ibériques ?) frôlant le pittoresque, oubliant que l'Espagne est l'un des États
constitués parmi les plus anciens du monde et que des intérêts communs
soudent ses régions.
Aujourd'hui l'organisation en Communautés Autonomes semble
complexe en raison des mécanismes employés pour le transfert des
compétences de l'État vers les régions (Fuji, J. P., 1992) mais aussi en raison
de « l'euphorie autonomiste » des premières années qui a conduit à des
maladresses, qui, comme le souligne E. Garcia de Enterrfa « prêtent le flanc à
une critique de l'action des Communautés Autonomes... La naïveté, le
gaspillage, la personnalisation du pouvoir et le clientélisme, les
dysfonctionnements, la rhétorique - propres à tout pouvoir émergeant - ont
proliféré avec beaucoup plus de vivacité que dans la sphère étatique..., mais il
faut croire au traitement démocratique de ces maux .» (1987, p. 15).
Les problèmes à résoudre sont de deux ordres. D'une part, en
l'absence de majorité politique, les partis de gouvernement doivent faire
18 appel aux partis nationalistes, ce qui a le mérite d'appeler les minorités à
participer au pouvoir central mais entraîne des dépenses supplémentaires en
contrepartie de leur soutien. D'autre part, il faut se demander avec J. Marias
« si l'on cherche à améliorer l'ensemble et ses parties ou à désarticuler la
structure nationale de l'Espagne » (1987, p. 12). Même si l'intégrité
territoriale de l'Espagne est rappelée dans la Constitution, les gouvernements
autonomes fortifient d'abord leur propre communauté régionale par
l'éducation, l'information et la formation, au détriment des liens avec l'État.
C'est dire le poids des facteurs culturels dans ce processus qui s'auto-
entretient par l'émulation entre régions et a de fortes probabilités de durer,
(Elorza, A., 1992) malgré la faiblesse du modèle territorial proposé qui
conduit à un fonctionnement difficile. Curieusement, cette évolution se
produit à un moment où le lien territorial se consolide à travers toute
l'Espagne et où les interrelations régionales se renforcent grâce à la
modernisation des réseaux. On peut espérer que ce cheminement vers
l'autonomie ne soit pas un épisode de plus dans l'oscillation pendulaire entre
un centralisme autoritaire et un régionalisme centrifuge mais une construction
plus solide articulant les deux échelles nationale et régionale voire en
s'ouvrant vers une organisation européenne proposant des solutions
fonctionnelles et démocratiques.
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21 CHAPITRE 2
POPULATION ET TERRITOIRE
En Espagne les modifications relatives à la population ont été si
importantes durant les dernières décennies que la situation des années quatre-
vingt-dix n'a rien à voir avec celle d'il y a trente ans, qu'il s'agisse du rythme
de croissance, de l'importance des migrations des soldes naturels ou
migratoires et de la distribution spatiale qui en résulte. Nous croyons qu'il
n'est pas exagéré de dire que jamais dans l'histoire, des transformations aussi
importantes se sont produites en si peu de temps. Le panorama actuel pose
une série de questions que tout gouvernement devra prendre en compte quelle
que soit l'organisation territoriale retenue.
A. Faible croissance de la population
Comme le montrent les statistiques, le rythme d'augmentation de la
population espagnole durant les dernières décennies s'est ralenti (Tableau
2.1). En vingt ans, l'Espagne est passée d'un des rythmes les plus élevés en
Europe, à l'un des plus bas. La baisse de la natalité en est le principal facteur
explicatif (Tableau 2.2). Les chiffres font état d'un déclin continu, lent entre
1960 et 1975 et rapide ensuite. Ils sont si faibles dans les années quatre-vingt-
dix qu'il est difficile de penser qu'ils puissent diminuer encore. L'indice de
23 ,,CD Ir) d- - VD (--
06 o6 o6 cc 06 c),6 o6
fécondité est passé de 2,8 en 1970 à 1,2 en 1994 soit une valeur
insuffisante pour renouveler la population. Le total des naissances qui
Tableau 2.1- Évolution de la population espagnole
1 2 3
34.041.531 3.138.394 10,16 1970
1975 36.012.682 1.971.151 5,79
1981 37.746.321 1.733.639 4,81
1986 38.891.218 1.144.897 3,03
1991 39.433.768 542.550 1,4
1995 39.790.967 357.199 0,91
1 : Population totale ; 2 : Croissance absolue sur la valeur antérieure ; 3 : % d'augmentation
d'une année de référence à l'autre.
Tableau 2.2- Natalité et mortalité
1 2 3
1961-1965 21,3 12,7
1966-1970 20,4 11,9
1971-1975 19,1 10,7
1976-1980 16,9 8,9
1985 11,9 3,7
1990 10,3 1,8
1993 9,7 1,1
1 : Natalité en %o ; 2 : Mortalité en %o; 3 : Solde naturel en %o
Source : INE ; M. Ferrer ; J. J. Calvo (1994)
s'élevait à 669.378 en 1975 n'était plus que de 380.564en 1994. A moyen
terme ces chiffres annoncent un déclin global de la population, à moins qu'un
revirement inattendu se manifeste. Cette évolution bouleverse l'équilibre
global de la population et entraîne un rapide vieillissement qui s'inscrit dans
les normes européennes (Tableau 2.3).
Le plus étonnant est que ce problème ne semble pas retenir une
attention particulière des pouvoirs publics, ce qui explique sans doute
l'absence ou la faiblesse des mesures pour le corriger. Bien au contraire,
certaines attitudes semblent encourager le processus en cours. Cependant,
d'autres traits de la démographie sont plus positifs. Ainsi, entre 1975 et 1995,
l'espérance de vie est passé de 73 à 77 ans et la mortalité infantile de 19 %o
à 7,7 %o. C'est un bilan satisfaisant résultant d'une série de causes favorables
24
telles que l'amélioration des conditions de vie qui elle-même découle d'une
santé meilleure étendue à toutes les couches de la population et d'un régime
alimentaire équilibré.
Tableau 2.3- Changements de la structure par âge de la population
espagnole
1 2
27 10 1975
1980 26,5 10,4
1985 24,7 11,3
1990 21,9 12,6
18 14 1995 *
1: Pourcentage des moins de 15 ans ; 2 : Pourcentage des plus de 65 ans ; * Estimation
Source : Élaboration propre d'après les chiffres de l'INE.
Ces caractéristiques démographiques présentent des différences
notables selon les régions (Tableau 2.4). Les chiffres les plus intéressants
concernent le solde naturel. Outre Ceuta et Mellilla qui sont un cas à part, en
raison de leur taille et de leur forte composante musulmane non nationale,
les régions de Murcie,d'Andalousie et des Canaries progressent
notablement, alors que d'autres régressent en particulier les Asturies,
l'Aragôn, la Galice, la Cantabrie, la Castille-Leôn, la Navarre, le Pays
Basque et la Rioja (Figure 2). Le vieillissement, la baisse de la
fécondité mais aussi des raisons économiques ont influé sur ces
comportements démographiques régionaux.
Le plus remarquable, est que cette évolution se soit produite avec
une telle ampleur et une telle rapidité. Nous considérons que les changements
de valeurs et les transformations socio-économiques et politiques se sont
conjugués pour lui conférer un caractère abrupt. Le passage rapide d'une
société rurale à une société urbaine, l'accélération des transformations
économiques, la crise grave de quelques secteurs productifs, l'augmentation
du chômage, les dérèglements des marchés du travail traditionnel, la montée
du travail féminin, la maîtrise de la procréation, le retard dans la formation
des couples et d'autres aspects techniques et institutionnels relevés par M.
J. Calvo Miranda (1994) ont fortement contribué à cette évolution Ferrer et J.
de la population espagnole.
Si cette tendance se poursuit, la question démographique devra faire
l'objet d'une attention particulière non seulement pour le problème interne
qu'elle pose mais aussi pour la chaîne de problèmes qu'elle entraîne. Ces
considérations ne relèvent pas d'une idéologie nataliste mais de la nécessité
25 Figure 2. Solde naturel en 1993
ah...à.
al nn
aalUIZI»
daMIIIII» -
1».11»1111111». -:, ' a —
-
11111110
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MW --- ' %
o
En pourcentage
200 km
4 à 4.7
2à 4
0 à 2
0 à -2
lir -2 à -4
-4 à -4,5
26
de maintenir un équilibre entre classes d'âge et entre actifs et inactifs pour
sauvegarder un « État Social » garant d'une solidarité intergénérationnelle.
Tableau 2.4- Différences régionales dans le mouvement naturel
de la population. ( Année 1993)
I 2 3 4
5,46 12,05 8,15 3,9 Andalousie
4,99 8,03 10,36 -2,33 Aragôn
Asturies 4,55 6,45 10,71 -4,25
Baléares 5,31 10,77 9,84 0,93
4,54 10,96 7,09 3,89 Canaries
Cantabrie 4,58 7,79 9,47 -1,68
Castille-La Manche 5,81 10,46 9,72 0,74
Castille-Leôn 4,86 7,61 9,56 -1,96
Catalogne 5,05 9,21 8,65 0,56
Communauté de Valence 4,96 9,76 8,99 0,77
Estrémadure 5,51 10,89 9,75 1,14
Galice 4,41 7,56 9,97 -2,41
4,81 Madrid 9,95 7,22 2,74
Murcie 5,36 12,66 7,99 4,66
Navarre 5,26 8,58 8,72 -0,14
Pays Basque 4,62 7,65 8,03 -0,38
4,72 7,85 9,42 -1,57 La Rioja
Ceuta et Melilla 5,48 17,35 6,21 11,14
Espagne 5,02 9,74 8,67 1,07
1: Taux de nuptialité en %o ; 2 : Taux de natalité en %o; 3 : Taux de mortalité en %.9
4: Solde naturel en %o ; Source : INE
B. De l'émigration à l'immigration
L'Espagne fut longtemps un pays d'émigration. Depuis les débuts de
la colonisation et de la conquête de l'Amérique existait un flux d'émigrants.
Durant le XXe siècle et jusqu'à la dernière décennie, les sorties ont été
supérieures aux entrées. Les rythmes, les destinations et les caractéristiques
de l'émigration sont loin d'être homogènes (Garcia Fernàndez, J., 1965). Il y
eut des périodes de fortes saignées à destination des Amériques centrale et
méridionale et Garcia Fernândez (1965, p. 36) estime, qu'entre 1946 et 1963,
un demi-million de personnes prirent ce chemin. D'autres pays ont
27 conjoncturellement accueilli des dizaines de milliers d'émigrants espagnols
en particulier l'Algérie où se rendirent de nombreux Levantins. (Vilar, J. B.,
1975). Cependant durant les dernières décennies l'Europe fut la destination
préférentielle bien que les anciennes destinations se soient maintenues. Ainsi ,
dans les années 1960, se développa un fort exode de travailleurs vers la
plupart des pays d'Europe occidentale (King, R., 1993) mais ces flux se sont
considérablement ralentis après 1975 (Tableau 2.5).
Jusqu'à cette date emblématique on était dans le cycle banal d'une
émigration fréquente vers l'Europe occidentale pour beaucoup d'Espagnols.
Après 1975, d'une part des causes internes et des causes externes propres à
l'Europe, notamment les progrès technologiques considérables, bien plus que
le ralentissement économique dû à la crise énergétique, ont réduit la
demande de main-d'oeuvre peu qualifiée dont faisaient partie la plupart des
émigrants espagnols. Vu en perspective, ce phénomène nous renvoie à la fin
d'un cycle et au commencement d'un autre. D'autre part, le changement
Tableau 2.5- Destination de l'émigration espagnole
1 2 3 4 5 6
1971-1975 385.220 93,49 21.497 67 5.255 412.039
1976-1980 62.537 77,92 11.364 1.525 4.825 80.251
1981-1985 85.181 73,43 6.536 18.151 6.127 115.995
1986-1990 71.156 90,15 3.924 2.645 1.200 78.925
I : Ensemble des pays européens ; 2 : Europe, % sur le total ; 3 : Amérique ; 4 : Afrique ;
5 : Asie ; 6 : Total
Source : Direction générale des migrations
démocratique, consécutif à la chute de la dictature franquiste, ouvrit de
nouvelles perspectives qui permirent de réduire l'émigration. Depuis le milieu
des années soixante-dix, la réalité espagnole a beaucoup changé et
l'émigration est moins attractive.
Quand on compare les pays d'émigration des Espagnols, on
remarque le poids des « colonies » ibéro-américaines héritage d'un long passé
historique. Nombre d'émigrants, malgré les affinités culturelles,, les bonnes
relations traditionnelles et le temps écoulé, n'ont pas changé de nationalité
bien qu'ils en aient la possibilité. La statistique les dénombre donc comme
citoyens Espagnols bien qu'il n'aient aucune intention de retourner dans leur
pays d'origine (Tableau 2.6).
28 Tableau 2.6- Espagnols résidant à l'étranger
Europe Amérique Afrique Océanie Total
1970 1.193.359 1.039.211 - - 2.232.570
1980 914.373 855.110 - - 1.769.483
1994 551.122 596.138 3.932 16.219 1.167.461
Source : Direction générale des migrations.
A l'examen de ces chiffres, deux remarques peuvent être faites :
l'importance comparable des colonies espagnoles en Europe et en Amérique
et le déclin progressif de l'effectif total qui s'explique par la diminution des
sorties, l'augmentation des retours et le décès des émigrants de longue date.
On a le sentiment que le cycle de l'émigration est clos. Il n'en reste que des
résidus et le souvenir qu'elle eut une grande importance sociale mais aussi
économique en raison des rentrées de devises envoyées au pays par les
expatriés. Aujourd'hui, en Europe, les retours sont plus importants que les
départs ( Tableau 2.7) car les émigrés espagnols ont les plus fortes
potentialités de retour (Cazorla Pérez, J., 1981), leur enracinement territorial
y est moindre et la proximité relative de l'Espagne y rend les voyages moins
difficiles. Bon an mal an, on arrive ainsi à un équilibre migratoire avec le
Tableau 2.7- Retour des immigrés d'Europe
1 2
Retours (en 1000) Solde migratoire (en 1000)
1960-1964 218,5 424,7
1965-1969 553,9 12,5
1970-1974 396,4 130,6
1975-1979 334,5 -265
1980-1983 63,3 -16
1984-1989 85,1 31,2
1990-1993 65,7 -38,6
Source : S. Del Campo ; M. Navarro (1987) p. 77
Direction Générale des migrations.
reste de l'Europe, équilibre qui s'inscrit dans le cadre des relations intenses
de toute nature que l'Espagne entretient avec les autres pays de l'Union
européenne.
En guise de conclusion partielle, on peut faire les remarques suivantes :
29 - depuis les années soixante-dix les courants migratoires ont changé. Les
départs ont diminué et les retours augmenté affectant l'importance des
groupes d'Espagnols expatriés.
- la faiblesse de la croissance démographique ne s'explique plus comme par
le passé par l'importance de l'émigration.
- les causes qui expliquent ce retournement résident dans les changements
socio-économiques de la société espagnole. L'émigration vers l'Europe ou
l'Amérique n'est plus aussi attractive. L'élévation du niveau de vie, la
progression des salaires et des qualifications, la difficulté de trouver des
pays offrant des conditions favorables, la généralisation de l'aide sociale et
l'adhésion enthousiaste au régime démocratique aident à mieux comprendre
cette évolution qui pourrait paraître paradoxale à la seule analyse des
données socio-économiques et en particulier des chiffres élevés du
chômage.
En sens contraire et de manière simultanée s'est instauré un courant
continu d'immigration. C'est nouveau dans l'histoire récente de l'Espagne
(Tableau 2.8). En vingt ans, entre 1975 et 1994, le nombre d'étrangers
résidant en Espagne a presque triplé passant de 162.289 à 461.364. Compte
tenu de la mobilité accrue des populations et de l'arrivée massive des
touristes, le contrôle des résidents étrangers peut être imprécis. De là à
penser que le mouvement d'immigration dépasse les chiffres enregistrés, il
n'y a qu'un pas. Les illégaux seraient très nombreux notamment les
Maghrébins dont l'entrée se fait surtout par Gibraltar (Gozâlvez Pérez, V.,
1990). Malgré les restrictions introduites par les pays membres de l'U.E. et le
rôle de gardien de la porte Sud joué par l'Espagne leur nombre augmentera
dans les prochaines années et la progression rapide des chiffres récents le
confirme.
Tableau 2.8- Étrangers résidant en Espagne selon leur provenance.
Europe Amérique Afrique Asie Océanie Divers Total
1975 102.702 48.142 3.232 9.393 440 1.380 165.289
1980 118.372 46.701 4.067 11.419 518 968 182.045
1985 158.126 54.067 8.529 19.451 748 1.040 241.971
1990 270.022 80.558 25.854 29.116 1.103 994 407.647
1993 250.007 110.356 85.345 37.749 871 14 484.342
1994 238.507 103.324 82.607 35.743 839 344 461.364
Source : Direction générale des migrations.
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