Politiques publiques de jeunesse en Europe

André Thayse

Description

De l'Europe, il est très souvent question dans nos débats politiques mais sa réalité reste très largement méconnue. Ceci est particulièrement vrai pour tout ce qui concerne les questions de jeunesse. Ce numéro d'Agora porte un regard sur la participation des jeunes en Europe, l'évaluation internationale des politiques de jeunesse, les aides à l'emploi des jeunes dans l'UE et les politiques "jeunes" en Europe. Enfin, plus particulièrement, sont analysées les politiques de jeunesse de l'Espagne, le Royaume-Uni et l'Allemagne.

Sujets

• Science politique
• Politique

Informations

• Publié par: L'Harmattan
• Date de parution: 01 avril 2007
• Nombre de lectures: 319
• EAN13: 9782296167629
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 11 Mo

Extrait

AGORA débats/jeunesse N° 42 E 4 TRIMESTRE 2006

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E AGORA N° 42 – 4 TRIMESTRE 2006 POLITIQUES PUBLIQUES DE JEUNESSE EN EUROPE Dossier coordonné par Annie Oberti, avec la collaboration de JeanPierre Halter et JeanCharles Lagrée

ÉDITORIAL – POLITIQUES PUBLIQUES DE JEUNESSE EN EUROPE Annie Oberti, JeanClaude Richez

DÉBATS PARTICIPATION DES JEUNES : REGARDS SUR SIX PAYS S ÉVALU O ATION INTE M RNATIONALE M DES POLIT A IQUES I DE JE R UNESSE E Valérie Becquet Howard Williamson

AIDES À L’EMPLOI DES JEUNES DANS L’UE Wallace McNeish, Patricia Loncle

L’EUROPE EN QUÊTE DE POLITIQUES « JEUNES » JeanCharles Lagrée

ESPAGNE, THÉORIE ET PRATIQUES DES POLITIQUES DE JEUNESSE Maribel Garcia, Rafael Merino

LA POLITIQUE DE JEUNESSE AU ROYAUMEUNI : UNE ÉVALUATION CRITIQUE Entretien avec Tom Wylie

LA POLITIQUE DE JEUNESSE EN ALLEMAGNE René Bendit

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POINTS DE VUE 112 USAGES SOCIAUX DES CENTRES DE LOISIRS 114 Francis Lebon MARGINALITÉ ET MUSIQUES ÉLECTRONIQUES 128 Anne Petiau ACTUALITÉ 140 LIVRES 142 “ Comptes rendus de lecture 142 Parutions 149 AGENDA 153 VEILLE INFORMATIVE 156 Recherche / Études / Formations 156 & Rapports officiels 163 Sur le web 165 V. O. 169 English : 170  Español : 173  Deutsch : 176

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« Nous n’avons qu’un seul moyen de démontrer qu’un phénomène est cause de l’autre, c’est de comparer les cas où ils sont simultanément présents et absents et de chercher si les différentes variations qu’ils présentent dans ces différentes combinaisons de circonstances 1 témoignent que l’un dépend de l’autre . » Émile Durkheim D e l’Europe, il est très souvent question dans nos débats politiques mais sa réalité reste très largement méconnue en tant que telle, dans ses différentes composantes comme dans ses orientations générales. Ceci est particulière ment vrai pour tout ce qui concerne les ques tions de jeunesse. La politique « jeunesse » ne relève pas des compétences de l’Union européenne, pour autant, les programmes Jeunesse de la ÉDITORIAL Commission, l’action du Conseil de l’Europe en matière de jeunesse et d’éducation non formelle et la publication en 2001 du livre blanc sur la jeu nesse ont peu à peu focalisé l’attention des pays européens sur ces questions et ont entraîné des diffusions de « bonnes pratiques », des échanges de praticiens, un souhait de connaissance mutuelle dont témoignent de nombreuses publications et colloques, autant de lieux où s’élaborent des tentatives d’analyses comparatives.

DES ÉTUDES COMPARATIVES SUR LES QUESTIONS DE JEUNESSE Il n’est pas surprenant de ce point de vue que l’essentiel des sources documentaires en la matière soit des rapports ou des études impul sées par le Conseil de l’Europe et la Commission, d’autant que ces deux institutions ont adopté un mode de coopération sur les questions de jeunesse. Ainsi, depuis 2000, nous disposons sur les politiques nationales de jeu nesse des pays européens, à l’initiative du Conseil de l’Europe, et piloté par Howard Williamson, d’un panorama assez intéressant POLDIETIQJEUUESNEPSUSBELIEQNUEUSROPE 1 D URKHEIM É., Les règles de la méthode sociologique , Presses re universitaires de France, Paris, 1983 (1 édition, 1895), p. 124.

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sur dix pays, bien qu’incomplet et de production inégale. Dans le même esprit, signalons aussi la publication de la revue Forum 21 , publiée conjoin 2 tement par l’IJAB (Allemagne), la NYA (Angleterre) et l’INJEP (France), qui s’attache, depuis 2003, « à présenter les événements qui interviennent en matière de politique européenne de la jeunesse ». Les sources disponibles sont récentes, disparates, partielles, souvent descriptives, rarement mises en œuvre par des universitaires ou des ins tituts de recherche, elles relèvent souvent d’initiatives institutionnelles, voire gouvernementales, ce qui conduit les auteurs à déboucher sur des propositions ou recommandations pour « une politique européenne des jeunes » ou pour favoriser « la citoyenneté européenne de la jeunesse ». Toutes soulèvent des questions de méthode, se heurtent à la difficulté de délimiter leur champ, au concept de politique publique, aux termino logies, aux spécificités des contextes nationaux qui rendent les tenta tives d’approches comparatives souvent infertiles. C’est ce qui fait dire à JeanClaude Gillet lors d’un séminaire organisé à l’INJEP en novembre 2006 sur les « youth workers » : « La comparaison en la matière n’est pas une utopie mais une illusion », raison pour laquelle il préfère rechercher « des analogies » entre des systèmes différents, notion qu’il a eu l’occasion de développer dans une livraison récente d’ Agora « L’animation et ses analogies : des enjeux pour l’action collec 3 tive ». Cette remarque peut facilement être élargie à l’ensemble des politiques publiques de jeunesse. Le travail d’évaluation des politiques jeunesse de différents pays coor donné par Howard Williamson est symptomatique de cette situation. Il a mobilisé des experts du Conseil de l’Europe, qui ont étudié la politique de dix pays selon une méthode de double regard : un rapport présenté par chaque pays concerné, puis une analyse de ce rapport par des experts internationaux à la suite d’une mission d’étude dans chaque pays. Cette démarche d’évaluation par des experts étrangers n’est pas allée sans dif ficulté. Elle dévoile des conceptions divergentes quant à la posture de l’ex pert et à l’évaluation selon les pays. Elle renvoie aussi très certainement à des présupposés théoriques divergents. La contribution d’Howard Williamson à cette livraison d’ Agora reprend de façon synthétique la pré sentation des politiques de jeunesse de sept pays membres du conseil de l’Europe et dégage empiriquement des critères permettant de construire une approche comparative, dont il pointe la difficulté. La synthèse de ces études a donné lieu à l’élaboration d’indicateurs, qui sont rappelés dans l’article.

2 IJAB : Internationaler Jugendaus tausch- und Bessucher dienst der Bundesrepublik Deutschland – Service international de la République fédérale d’Allemagne d’échange de jeunes et d’accueil, organisme fédéral central qui œuvre en faveur de la politique internationale de la jeunesse, du tra- vail de jeunesse et d’information des jeunes ; NYA : National Youth Agency – Agence nationale de la jeunesse, gouvernementale, a pour mission le développement personnel et social des jeunes afin d’accroître leur rôle dans la société et de faciliter leur insertion. 3 o er Agora débats/jeunesse , n trimestre 2005.39, 1

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4 Une autre étude, celle conduite par l’IARD , a opté pour une approche comparative. Consacrée à la condition des jeunes et à la politique pour la jeunesse en Europe, cette importante étude rassemble des données rela tives à dixhuit pays et comporte un chapitre consacré à ce qui nous inté resse plus particulièrement ici, à savoir les politiques nationales de 5 jeunesse en Europe . À partir d’une approche typologique inspirée par 6 celle construite par Duncan Gallie et Serge Paugam pour les régimes sociaux, les rapporteurs distinguaient un modèle universaliste des pays scandinaves, un modèle basé sur la communauté dans les îles britan niques, un modèle protecteur de l’Europe du centre et le modèle centra lisé des pays méditerranéens. Attardonsnous y un peu dans la mesure où pour le sujet qui nous intéresse ici – les politiques publiques de jeunesse 7 en Europe et leur comparaison –, l’étude de IARD reste la plus aboutie . Le modèle scandinave est marqué par une approche universaliste, en ce qu’il s’adresse à la génération de la jeunesse dans son ensemble (adoles cents et postadolescents jusqu’à 25 ans). La jeunesse y est considérée comme une ressource sociale qui doit être développée non seulement ÉDITORIAL comme un investissement pour l’avenir, mais aussi comme jeunesse en tant que telle, aujourd’hui, ici. Ces politiques ont fait l’objet dans le courant des années 1990 d’une réorientation permettant le passage d’une approche fragmentée et sectorielle à un pilotage unique par un seul ministère. Les pays centreeuropéens restent caractérisés par la mise en œuvre d’un modèle qui prend la jeunesse dans un sens très large, incluant aussi bien les enfants que les jeunes adultes et les jeunes familles considérés comme un groupe social qui doit être protégé, favorisé et soutenu. De ces considérants découlent des politiques fortement orientées vers les activités d’encadrement. Au contraire, le modèle des îles britanniques se caractérise lui par une longue tradition d’activités orientées vers la communauté et d’une inter vention publique limitée même si aujourd’hui, elle cherche à être mieux coordonnée, comme en témoigne ici dans Agora Tom Wylie. Les poli tiques de jeunesse restent très largement déléguées à la société civile et la jeunesse y est surtout perçue comme un problème. Dans le monde méditerranéen, les activités d’encadrement et de sou tien restent fermement investies par les familles et l’Église, avec une faible participation du tiers secteur et des autorités locales, et les « poli

4 « Étude sur la condition des jeunes et sur la politique pour la jeunesse en Europe », cette recherche a été menée par l’Istituto IARD – Franco Brambilla ([e-mail]), qui se situe à Milan et qui dépend de Ricerca italiana, équivalent pour l’Italie du CNRS. Pour la France, cette étude a été supervisée par Olivier Galland. Le volume I « Résumé exécutif et rapports com- paratifs », publié sous la supervision scientifique d’Antonio Schizzerotto et de Giancarlo Gasperoni, est téléchargeable à l’adresse : ec.europa.eu/youth/doc/studies/iard/summaries_fr.pdf. Le rapport définitif comprend également les rapports nationaux sur les conditions des jeunes (vol. II) et les rapports nationaux sur les politiques jeunes (vol. III). 5 IARD, « Résumé exécutif et rapports comparatifs », pp. 58-119. 6 G ALLIE D., P AUGAM S., Welfare Regime and the Experience of Unemployment in Europe , Oxford University Press, Oxford (Royaume-Uni), 2000. 7 On regrettera que, contrairement au volume I, l’accès aux autres volumes de l’étude reste prati- quement impossible.

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tiques de jeunes sont centrées sur un niveau étatique national ». La contri bution sur l’Espagne, un peu plus loin dans ce numéro, dément en partie cette caractérisation. Depuis la fin des années 1990, les choses ont bougé, avec une place de plus en plus importante des autorités locales ; il semble que l’évolution soit convergente en Italie. Typologie intéressante mais où l’on voit mal où situer deux pays comme la France et l’Allemagne. Pour compléter ce tour d’horizon, mentionnons encore les travaux récents, publiés avec le concours de l’INJEP et sous la direction d’auteurs membres du comité de rédaction d’ Agora : Les jeunes Européens et leurs valeurs : Europe occidentale, Europe centrale et orientale , sous la direction 8 d’Olivier Galland et de Bernard Roudet , Devenir adulte aujourd’hui : pers 9 pectives internationales , sous la direction de Claire Bidart , et La participa 10 tion des jeunes à la vie locale en Europe , de Valérie Becquet. Ces travaux 11 apparaissent presque comme pionniers , encore qu’ils portent plus sur les formes de socialisation, les modalités d’« entrer en société » que sur l’ana lyse comparative de politiques publiques qui nous intéressent ici. Dans ce domaine, en langue française mais aussi dans les autres langues, contrairement au constat que dresse Patrick Hassenteufel dans un 12 numéro relativement récent de la Revue française de science politique , on ne peut certainement pas écrire que « la dimension comparatiste est, aujour d’hui, pleinement intégrée à l’analyse des politiques publiques ». Cette ana lyse des politiques publiques dans le domaine de la jeunesse souffre par ailleurs d’un déficit chronique, où l’on peut voir le reflet d’une difficulté struc turelle de notre société à prendre en compte les questions de jeunesse. La vogue, également évoquée par Patrick Hassenteufel, dont semble jouir l’ap proche comparative ne semble pas avoir encore touché notre champ. Pourtant ses apports sont irremplaçables : « Tout d’abord, le “détour com paratif” permet de porter un regard décentré sur sa propre réalité nationale en questionnant des éléments qui peuvent paraître évidents d’un point de vue strictement interne et oblige à questionner en permanence les

8 Collection « Recherches », La Découverte, Paris, 2005. 9 Collection « Débats Jeunesses », L’Harmattan/INJEP, Paris/Marly-le-Roi, 2006. Les contributions à cet ouvrage procèdent des rencontres « Jeunes et société en Europe et autour de la méditerra- née » (octobre 2003) organisées à Marseille tous les deux ans par le CEREQ, l’INJEP et le LEST, rencontres qui apparaissent aujourd’hui comme un lieu privilégié d’exercice d’une approche com- parative (wwwjeunes-et-societes-cereq.fr). 10 Collection « Jeunesse/Éducation/Territoires : cahiers de l’action », INJEP, Marly-le-Roi, 2005. 11 Citons encore, pour être complets, le travail de Cécile Van de Velde, Devenir adulte : sociologie comparée de la jeunesse en Europe (Presses universitaires de France, Paris, 2007), publication issue de sa thèse préparée sous la direction de Serge Paugam, soutenue à l’Institut d’études politiques de Paris en 2004, et pour mémoire C HISHOLM L., B YNNER J., F URLONG A. (eds.) Youth, Citizenship and Social Change in a European Context , Ashgate, Aldershot (Royaume-Uni), 1997, déjà relativement ancien, et, en anglais également, deux ouvrages plus récents, F ORBRIG J., Revisiting Youth Political Participation , Publications du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 2005, et L ÓPEZ B LASCO A., M C N EISH W., W ALTHER A. (eds), Young People and Contradictions of Inclusion: Towards Integrated Transition Policies in Europe , Policy Press, Bristol (Royaume-Uni), 2003 (l’article de Wallace McNeish et Patricia Loncle publié ici est une version traduite et remaniée de sa contribution à cet ouvrage). 12 « De la comparaison internationale à la comparaison transnationale », Revue française de science o politique 1, février 2005, pp. 113-132., vol. 55, n

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instrumentslesplusélémentairesquiconcourenttantàlamiseenformede notre pratique de chercheur qu’à la construction de manière plus générale de nos manières de penser, de sentir ou d’agir. Surtout, la pratique comparative, par la multiplication des cas qu’elle suppose, permet la validation (ou l’invali dation) empiriquement fondée d’hypothèses théoriques générales lors 13 qu’elle est mobilisée de manière déductive . »

APPROCHE MONOGRAPHIQUE ET COMPARATIVE S’engager dans une démarche comparative nécessite au préalable une appropriation des différentes données nationales, une certaine familiarité avec cellesci, tout un travail d’acculturation. Nous avons ici retenu trois exemples, ceux de l’Espagne, de l’Allemagne et de la GrandeBretagne. Si nous reprenons les modèles dégagés par l’IARD, le premier relèverait du modèle méditerranéen, le second de celui des îles britanniques, mais sous quelle typologie placeraton l’Allemagne ? Pour l’Espagne, Maribel Garcia et Rafael Merino, professeurs à l’uni versité autonome de Barcelone, s’attachent à montrer comment la poli ÉDITORIAL tique de jeunesse en Espagne, largement prise en charge par les municipalités et les communautés autonomes en s’appuyant sur les asso ciations, s’explique par l’histoire, en remontant à la période franquiste. Politique qui, par ailleurs, considère les jeunes comme ressource, ce qui se traduit par le développement d’une « politique affirmative de la jeunesse ». La situation allemande est présentée par René Bendit, chercheur au Deutsch Jugend Institut de Munich. Il reprend, pour la présenter, les termes de la loi sur l’aide à l’enfance et à la jeunesse. La priorité est don née à la famille : « Soigner et éduquer les enfants sont le droit naturel des parents et le devoir qui leur incombe prioritairement. La communauté éta 14 tique veille à leur mise en œuvre . » L’intervention auprès des jeunes s’ap puie sur les associations et les organisations de jeunesse, le secteur bénévole prend en charge la plupart des services et activités de jeunesse. René Bendit insiste aussi sur le caractère fortement décentralisé de l’in tervention publique. Nous sommes en Allemagne dans un système où les questions de jeunesse échappent très largement aux politiques d’État, héritage à rebours et en réaction au nazisme qui avait fait de cellesci un monopole d’État. Les États qui ont fait l’expérience du fascisme, c’est une conclusion que nous pouvons également tirer de la contribution concernant l’Espagne, évitent de faire des question de jeunesse une politique d’État. La situation anglaise est présentée par Tom Wylie, directeur de la National Youth Agency, principal intervenant impliqué, en charge de la 15 mise en œuvre de la politique de jeunesse en Angleterre . Tom Wylie éla

13 « De la comparaison internationale à la comparaison transnationale », op. cit. , p. 114. 14 Article 2 du paragraphe 1 de la loi sur l’aide à l’enfance et à la jeunesse du 26 juin 1990 (tra- duction de F. Fouquet, Office franco-allemand pour la jeunesse). Au sujet de l’Allemagne, voir aussi « Politique de l’enfance et de la jeunesse, aide à l’enfance et à la jeunesse en République fédé- rale d’Allemagne, structures, institutions, organisations », IJAB, 2004, disponible en ligne à l’adresse : www.kinder-jugendhilfe.org. 15 o Cet article est paru en version anglaise dans le n 4 de Forum 21 qui nous en a autorisé ici la publication en français. Il est présenté dans une forme légèrement remaniée.

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bore le bilan critique de la politique mise en place en Angleterre depuis 1997 jusqu’en 20004, non sans avoir rappelé le contexte britannique (Écosse, Irlande du nord et pays de Galles). Il pointe les problèmes ren contrés par la jeunesse : chômage, logement, discrimination, santé (dont l’alcoolisme), et présente les dispositifs mis en place pour réformer l’in tervention publique en direction des jeunes. Dans l’évaluation de cette politique, Tom Wylie est amené à souligner le fait que certaines tranches d’âges échappent au maillage par dispositifs, en particulier ceux qu’il appelle les « adolescents plus âgés », et les inconvénients de la multipli cation de guichets ; il ouvre la réflexion sur une approche plus transversale qui privilégie l’échelon local. Quant au défi de la comparaison, outre la contribution d’Howard Williamson déjà mentionnée plus haut, il est relevé par Patricia Loncle et Wallace McNeish, Valérie Becquet et JeanCharles Lagrée. Valérie Becquet présente les modalités de participation des jeunes à l’échelon local, prolongeant une réflexion amorcée dans la livraison parue et mentionnée plus haut des « Cahiers de l’action ». Cette enquête, outre la présentation d’une typologie des modes de participation locale et une analyse des caractéristiques de six pays, comporte des remarques sur la méthode et aborde une définition de l’objet traité, dans le souci de se gar der d’une vision trop ethnocentriste. Patricia Loncle et Wallace McNeish entrent dans la comparaison à tra vers la thématique des politiques de soutien à l’emploi des jeunes. Cet article est issu d’un travail présenté dans l’ouvrage collectif Young People and Contradictions of Inclusion: Towards Integrated Transition Policies in Europe . Il s’intéresse à la période 19992001, qui correspond en France au dispositif « Nouveaux Services – Nouveaux Emplois ». Il est consacré aux transitions des jeunes vers l’emploi dans les sociétés modernes ainsi qu’aux (in)adéquations des politiques censées accompagner ces transi tions dans sept États membres de l’Union européenne. Il conclut en pro posant la construction d’idéauxtypes : indépendance économique (RoyaumeUni), adaptation aux positions sociales (Allemagne), construc tion de biographies individuelles (Danemark, Suède), statut distinct et autonomie de la jeunesse (Espagne et Italie). JeanCharles Lagrée aborde la question de la politique de jeunesse de l’Union européenne. Il met en évidence leur caractère sectoriel, restreint et centré sur le développement d’une citoyenneté européenne déterminé par le principe de subsidiarité et qui fait que l’Europe, dans le champ de la jeunesse, « se présente alors, pour l’essentiel, comme une “mosaïque” de “politiques de jeunesse nationales”, chacune répondant à sa propre définition, poursuivant ses propres objectifs ». Si nous reprenons le typologie de Patrick Hassenteufel, nous pouvons considérer que le travail de Patricia Loncle et Wallace McNeish participe plus d’une approche en termes de modèle, tandis que Valérie Becquet insiste plus pour sa part sur les convergences et que JeanCharles Lagrée essaie d’intégrer une dimension transnationale.

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POUR UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DE LA JEUNESSE EN EUROPE Si nous revenons aux politiques nationales audelà des différents modèles ou idéauxtypes construits, cellesci semblent aujourd’hui profon dément marquées à la fois par une montée en puissance des autorités locales et par un renforcement des coordinations à l’échelon national. Ceci semble au moins vrai, si nous reprenons les typologies esquissées par le rap port IARD, pour les modèles scandinaves, britanniques et méditerranéens. Monographies nationales comme études comparatives participent « à une meilleure connaissance de la jeunesse ». En effet, comme le note Claire Bidart, en introduction à l’ouvrage déjà signalé, la comparaison des « rapports divers entre les jeunes et les sociétés dans lesquelles ils vivent, l’analyse des différentes façons dont s’articulent leurs transitions biogra phiques et les particularités des contextes sociétaux nous aident à perce voir les enjeux et les déterminants de leurs insertions sociales. Comment rentrentils dans les rôles adultes, comment les fontils évoluer ? Chaque société, chaque ensemble culturel donne la façon dont “sa” jeunesse est 16 socialisée ». C’est aussi le cas, ajouterionsnous, des politiques É cie ou D ne n I égoc T ie pas O son pa R cte e I ntre A génér L ations. publiques qui structurent et sont structurées par des représentations de la jeunesse mais déterminent aussi des modalités particulières d’entrée dans la vie adulte et reflètent par ailleurs comment chaque territoire négo À l’exception de l’article de JeanCharles Lagrée, ce numéro n’aborde pas directement la politique de jeunesse des institutions européennes, en particulier les programmes initiés par la Commission européenne. Cette thématique sera l’objet d’une prochaine livraison. On peut noter, dès maintenant, que les politiques de jeunesse nationales des États membres sont nettement infléchies par les programmes européens, comme le sou ligne le rapport de l’IARD :« Il faut mentionner qu’il existe un certain dan ger que les projets et les programmes de l’UE ne remplacent les politiques des jeunes nationales et que les gouvernements nationaux n’assurent plus la responsabilité d’une politique jeunes qui leur soit 17 propre . » Danger réel ? JeanCharles Lagrée défend ici la thèse contraire ; et audelà : danger ou atout ? Le débat est ouvert… Annie Oberti, JeanClaude Richez

Un dossier coordonné par : Annie oberti, conseiller technique et pédagogique supérieur, responsable du pôle vie associative de l'INJEP avec la collaboration de : JeanPierre Halter, sociologue, chercheur associé à l'INJEP JeanCharles Lagrée, sociologue, chargé de recherche CNRS

16 B IDART C., op. cit., p. 11. 17 IARD, op. cit.