Assimilation et départementalisation des Outremers : la République en échec ?

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Sur la base des articles 72 et 73 de la Constitution, les anciennes possessions ou collectivités françaises (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon), ont été assimilées et départementalisées. Mayotte, quant à elle, ne l'a été que tardivement, alors qu'élus et populations locales réclamaient, depuis 1958, un alignement des statuts et des conditions politiques effectives. Plusieurs décennies plus tard, le bilan général n'est pas bon : l'égalité réelle sera-t-elle un jour atteint ?
Publié le : mercredi 15 juin 2016
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EAN13 : 9782140012815
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Assimilation et départementalisation Delamour MABA DALI
des Outremers : la République en échec ?
Le cas troublant de Mayotte
En instituant et en institutionnalisant l’article 73 de la Constitution, la
République souhaitait faire des territoires ou collectivités d’Outre-mer des Assimilation et départementalisation
départements français. Aussi, c’est sur la base des articles 72 et 73 de
la Constitution que les anciennes possessions ou collectivités françaises des Outremers :
telles que la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et
SaintPierre-Et-Miquelon ont été assimilées et départementalisées. L’entité in- la République en échec ?
sulaire mahoraise, quant à elle, n’a été assimilée et départementalisée
que bien tardivement par rapport aux autres territoires d’Outre-mer,
alors que la population et les dirigeants politiques locaux réclamaient
sempiternellement le statut de département français, depuis 1958, date Le cas troublant de Mayotte
de l’avènement de la Vème République. Force est de constater, quelques
décennies plus tard, que l’assimilation et la départementalisation,
pourtant plébiscitées par les populations ultramarines, s’avèrent être un fasco
pour la République, incapable d’honorer ses engagements. L’égalité
réelle, tant revendiquée et attendue par ces populations ne sera jamais
atteinte, suscitant ainsi des incompréhensions, déceptions, frustrations,
désespoirs, exaspération et un sentiment généralisé d’une citoyenneté
et d’une justice à deux vitesses. Dès lors, l’assimilation et la
départementalisation sont apparues comme des concepts surannés appelant
nécessairement des évolutions législatives, statutaires ou institutionnelles afn
de remédier aux nombreux problèmes existants qui persistent.
MABA DALI Delamour est Docteur en droit. Il est actuellement inscrit
dans la plus prestigieuse École du Barreau de France, celle de Paris.
Outre son diplôme de Doctorat, Delamour est titulaire d’une Maîtrise
« Carrières judiciaires et sciences criminelles » et d’un Master 2 Droit
privé/Droit public : « Protection des droits fondamentaux et des libertés ».
Il a travaillé à l’Assemblée Nationale au Service des Afaires Juridiques,
à la Commission des Lois Constitutionnelles, de la Législation et de
l’Administration Générale de la République, et dans d’autres commissions, notamment la
Commission de la Division du Contrôle et des Études Législatives.
ISBN : 978-2-343-09347-5
52 € COLLECTION OCÉAN INDIEN / ÉTUDES
OCEAN_INDIEN_ETUDE_GF_DELAMOUR.indd 1 03/06/2016 14:47
Assimilation et départementalisation
des Outremers : la République en échec ?
Delamour MABA DALI
Le cas troublant de Mayotte












Assimilation et départementalisation
des Outremers :
la République en échec ?
Océan Indien/Études

Cette collection rassemble les essais généraux, études et
travaux universitaires concernant les îles de l’océan
Indien : Les Comores, l’Ile Maurice, Madagascar, La
Réunion, les Seychelles…).

NB. Les œuvres littéraires issues de la même zone
géographique sont publiées dans notre collection Lettres
de l’océan Indien.


Déjà parus

Toibibou ALI MOHAMED, Culture intellectuelle et
colonisation aux Comores, 2016.
Ali Madi DJOUMOI, La jeunesse étudiante et
l’indépendance des Comores, 2015
André SAURA, Le colonel Ratsimandrava héros tragique
du nationalisme malgache, 2015.
Saïd Ahmed Saïd ABDILLAH, Les Comores, pour une
indépendance financière et monétaire de l'archipel, 2014.



Delamour MABA DALI










Assimmilationn et départemmentaliisation
des Outremer rs :
la République en échec ?

Le cass troublaant de MMayotte




































































© L'HARMATTAN, 2016
5-7, rue de l'École-Polytechnique, 75005 Paris

www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-343-09347-5
EAN : 9782343093475

À mes parents
REMERCIEMENTS
Je remercie ma mère Sikina MOUSSINA et mon père Houmadi MABA DALI
(alias MISSIOULOU) pour leurs soutiens permanents.
Je remercie également mes frères et sœurs pour leurs soutiens.
J’exprime ma gratitude à Madame Catherine Scherer.
Mes remerciements s’adressent enfin à toutes celles et ceux qui ont contribué
de près ou de loin à la réalisation de ce travail.
Je remercie profondément le Professeur Jean-Luc PISSALOUX pour le temps
consacré à la relecture de ce travail. PLAN GÉNÉRAL
LISTE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS .................................................. 13
INTRODUCTION ..................................................................................................... 19
TITRE PRÉLIMINAIRE
L’absence d’un régime juridique et d’une politique d’assimilation
ème èmede Mayotte durant la III et la IV République ............................................... 73
CHAPITRE 1 L’absence d’un régime juridique et politique d’assimilation
à Mayotte et aux Comores durant la période coloniale ......................................................... 75
CHAPITRE 2 L’absence de régime juridique et de politique d’assimilation
à Mayotte et aux Comores durant le statut de T.O.M. ........................................................ 121
PARTIE I
La longue marche statutaire de Mayotte
vers le droit commun départemental ................................................................ 191
TITRE I
Les statuts de collectivité sui generis de Mayotte :
des « neutralisateurs » de la départementalisation de Mayotte ......................... 193
CHAPITRE 1 La « collectivité territoriale » de Mayotte :
une échappatoire au statut départemental ........................................................................... 205
CHAPITRE 2 La « collectivité départementale » :
un statut préparatoire pour la départementalisation de Mayotte ......................................... 237
TITRE II
La départementalisation de Mayotte : un statut intervenant
dans un contexte singulier au sein de la République française ......................... 293
CHAPITRE 1 La nouvelle configuration statutaire et institutionnelle de Mayotte
et ses particularités par rapport aux autres départements ultramarins ................................. 303
CHAPITRE 2 Le caractère spécifique du département institué à Mayotte ......................... 353
11 PARTIE II
La longue marche législative et institutionnelle de Mayotte
vers le droit commun départemental ................................................................ 383
TITRE I
Le régime législatif mahorais et le droit commun de la République ............... 385
CHAPITRE 1 Le régime législatif de Mayotte n’était pas incompatible
avec la départementalisation .............................................................................................. 387
CHAPITRE 2 Le statut personnel n’est pas incompatible avec la départementalisation .... 425
TITRE II
Le régime institutionnel mahorais dans le droit commun départemental ........ 501
CHAPITRE 1 Les collectivités communales mahoraises
dans le droit commun départemental .................................................................................. 507
CHAPITRE 2 La collectivité unique : une institution particulière
du droit commun départemental ultramarin ....................................................................... 567
CONCLUSION GÉNÉRALE ............................................................................... 607
BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................. 611
TABLE DES MATIÈRES ..................................................................................... 685
12 LISTE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
A.C.P : Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
Act. Jurispr. (ou A.J) : Actualité jurisprudentielle
A.E.F : Association des Etudes foncières
A.D.F : Assemblée des départements de France
A.D.M : Archives départementales de Mayotte
A.D.R : Archives départementales de la Réunion
A.D.S.P : Annales de droit et de science politique
A.E.E.E : Accord Espace Economique Européen
A.E.L.E : Association européenne de libre échange
aff. : affaire
A.F.D.I : Annuaire français de droit international
A.G : Assemblée générale
A.F.O : Association France Outre-mer
A.H.R.F : Anales historiques de la révolution française
A.J.D : Actualité juridique Dalloz
A.J.D.A : dique, droit administratif
al. : alinéa
A.L.D : Actualité législative Dalloz
A.M.C : Annuaire de la Marine et des colonies
A.M.F : Association des maires de France
A. min. : Arrêté ministériel
A. mun. : Arrêté municipal
A.M.T : Archives de Madagascar Tananarive
A.N : Archives Nationales
A.N.D.A.O.M : Archives Nationales Départements des Archives d’Outre-mer
ann. : annexe
A.N.S.O.M : Archives nationales section outre-mer
Annuaire fr. dr. Int. : Annuaire français de droit international
A. préf. : arrêté préfectoral
A.P.O.I : Annuaire des pays de l’océan indien
Arch. CE : Archives du Conseil d’Etat
Arr. : Arrêté
Art. : Article (d’un code)
Ass. plén. : Assemblée plénière
Ass. Nat. : blée Nationale
Ass. U : Assemblée unique
A.U.E : Acte unique européen
13 B.A.L.O : Bulletins des annonces légales obligatoires
B.A.M : Bibliothèque Africaine et Malgache
B.A.N : Bulletin de l’Assemblée nationale
B.A.N.S.O.M : Bibliothèques des archives nationales section outre-mer
B.C.E.D.A.O : Bibliothèque du Centre d’Etudes et de Documentation sur l’Afrique
et de l’Outre-mer
B.I.A.R : Bibliothèque de l’institut international d’Administration Publique
B.I : Bulletin d’information
B.I.C.C : Bulletin de la Cour de cassation
B.J.C.L : Bulletin juridique des collectivités locales
B.L.D : Bulletin législatif Dalloz (AL.D à partir de 1983)
B.N.M.T : Bibliothèque nationale malgache Tananarive
B.N : Bibliothèque nationale
B.O : Bulletin officiel
B.O.D.A.C : Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales
B.O.I : Bulletin officiel des impôts (anciennement B.O.D.G.I)
B.S : Sénat : Bibliothèque de sénat
B.S : de section universitaire
B.U : Bibliothèque universitaire
Bull : Bulletin des lois
Bull. adm : Bulletin administratif
Bull.civ. : Bulletin des arrêts des chambres civiles de la cour de cassation
Bull.crim. : Bulletin de la chambre criminelle de la cour de cassation
C : Constitution
C/ : contre
C.A : Cour d’appel
C.A.A : Cour Administrative d’appel
C.A.D.A : Commission d’accès des documents administratifs
C.A.H.O : Cahiers Aixois d’histoire de l’outre-mer
Cah. dr. eur. : Cahiers du droit européen
C.A.O : Cahiers des archives orales
C.A.O : Communauté d’Afrique orientale
C.A.O.M : Cahiers des archives d’Outre-mer
C.A.R.A.N : Centre d’accueil et de recherche des archives nationales
Cass ou C.Cass : Cour de cassation
Cass. ass. plén. : Arrêt de l’assemblée plénière de la Cour de cassation
Cass. ch. mixte : Arrêt rendu par la chambre mixte de la Cour de cassation
Cass. ch. réun. : Arrêt par les chambres réunies de la Cour de cassation
Cass. req. : Arrêt de la chambre des requêtes de la Cour de cassation
Cass.civ : Bulletin des arrêts de la chambre civile de la Cour de Cassation
C.C ou C. civ : Code civil
C.C ou C. Const : Conseil constitutionnel
CC : Cour des comptes
C.C.C : Comité consultatif constitutionnel
C. Com ou C. communes : Code des communes
C.D : Code des douanes
C.D.B.F : Cour de discipline budgétaire et financière
C.D.C : Code des douanes communautaires Caisse des dépôts et consignations
14 C.D.E : Cahier de droit européen
C.D.I : Centre des impôts
C. dom. Et. : Code du domaine de l’Etat
C.E : Conseil d’Etat
C.E : Communautés européennes
C.E.A : Communauté économique pour l’Afrique (O.N.U)
C.E.E : Commique européenne
C. élec. : Code électoral
C.E.S : Conseil économique et social, devenu Conseil économique, social et
environnemental (C.E.S.E) à la suite de la révision constitutionnelle
du 23 juillet 2008
C.E.S.C.E : Conseil économique et social des communautés européennes
C.E.S.U.E : onomocial de l’Union européenne D.H ou C.E.D.H : Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’Homme
Chr. : Chronique
Circ. : circulaire
Civ : Cassation, chambre civile
C.J.C.E : Cour de justice des communautés européennes
Clunet : Journal de droit international
C.M : Cahiers Malgaches
C.M.P : Commission mixte paritaire
C.D : Collectivité départementale
C.D.F.U.E : Charte des droits fondamentaux sur l’Union européen
Cf. : Conférer, consulter
C.F.P.A : Cahiers de la fonction publique et de l’administration
C.H.E.A.M : Centre des Hautes Etudes administratives sur l’Afrique et l’Asie
modernes
C.G.C.T : Code général des collectivités territoriales
C.G.I : Code général des impôts
Ch. : Chapitre (division d’un code)
Ch. mixte : Arrêt de la chambre mixte de la Cour de cassation
Chr. : Chronique
C.O.J : Code de l’organisation judiciaire
col. : colonne
coll. : collection
Comm. CE : Commission des Communautés européennes
comm. : commentaire
comp : comparé
concl. : conclusion
Conf : Solution conforme
consid. : considérant
Const. : Constitution
cont. : contentieux
Contra : Pour une opinion contraire
Conv. : Convention
Conv. EDH : Convention européenne des droits de l’Homme
C.O.M : Collectivité d’outre-mer
C.R.E.S.O.I : Centres de recherches et d’études sur les sociétés de l’océan indien
15 Crim : Cassation, chambre criminelle
crit. : critique
C.S : Conseil de sécurité
C.S : Convention de Schengen
C.S.D.D.H.L.F : ntion européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des
libertés fondamentales
C.T : Collectivité territoriale
C.T.M : Collectivité Territoriale de Mayotte
C.T.O.M : Collectivité Territoriale d’Outre-mer
C.T.U : Collectivité Territoriale Unique
C.U : Collectivité unique
D : Recueil Dalloz
D.A : Droit administratif
D.F.A : Département français d’Amérique
D.F.O.I : Départemde l’Océan Indien
délib. : délibération
Dépt. : Département
Dir. : Sous la direction de
D.O.M : Département d’outre-mer
D.R.O.M : Département et région d’outre-mer
éd. : édition(s)
F.E.D : Fonds européen de développement
F.E.D.E.R : européenoppement régional
F.E.O.G.A : Fonds européen d’orientation et de garantie agricole
F.S.E : social européen
G.A.J.A : Grands arrêts de la jurisprudence administrative
Gaz. cnes : Gazette des communes
G. Pal : Gazette du Palais
G.D.C.C : Grandes décisions du Conseil constitutionnel
Ibid. : Ibidem, même référence
Id : Idem
I.D.O.M : Institut de droit d’outre-mer
I.E.D.O.M : Institut d’Emission des Départements d’Outre-mer
in : dans
infra : ce qui suit
jtes : jointes
J.-Cl. : Juris Classeur
J.C.P A : La semaine juridique, édition Administration et collectivités
territoriales
J.C.P G : La Semaine Juridique, édition générale
J.O.C : Journal officiel des Comores
J.O.C.E : des Communautés européennes
J.O.M : de Madagascar
J.O.R.F : Journal officiel de la République française
J.O.U.E : Journal officiel de l’union européenne
L. : Loi
L.G.D.J : Librairie générale de droit et de jurisprudence
L.P.A : Les Petites Affiches
N° : Numéro
16 O.I : Océan Indien
obs. : Observations, commentaires doctrinaux
op.cit : Opus citato, déjà cité (ouvrage, contribution)
Ord. : Ordonnance
p ou pp : page(s)
PENANT : Revue de la jurisprudence africaine
préc. : précité(e)
P.T.O.M : Pays et territoires d’outre-mer de l’Union européenne
P.U.A.M : Presse universitaire d’Aix-en-Provence
P.U.F : Presse universitaire de France
P.U.G : ersitaire de Grenoble
règl. : règlement
Rec.CC : Recueil des décisions du Conseil constitutionnel
R.C.D.I.P : Revue critique de Droit International Privé
R.D.L.D.J.C : Recueil Dareste de la législation de doctrine et de jurisprudence
coloniale
R.F.D.A : Revue française de droit administratif
R.F.A.P : française d’Administration publique
R.F.D.C : Revue fre de droit constitutionnel
R.F.E.C.P : Revue Française d’Etudes Constitutionnelles et Politiques
R.J.P.I.C : Revue juridique et politique indépendance et coopération
R.P.P : politique et parlementaire
R.D.P : Revue de droit public
R.F.E.P.A : française d’Etudes politique Africaine
R.F.H.O.M : Revue française d’histoire d’outre-mer.
R.G.D.I.P : Revue Générale de Droit International Public
R.G.D.P.S.P : Revue générale de droit public et de sciences politique en France et à
l’étranger
R.J.O.I : Revue juridique de l’océan indien
R.M : de Madagascar
R.T.D.H : Revue trimestrielle des droits de l’Homme
R.U.P : Régions ultrapériphériques de l’Union européenne
S : suivant
S.C.B : société Comores Bambao
S.M.I.C : Salaire minimum interprofessionnel de croissance
S.M.I.G : inimum garanti
S.P : Statut personnel
spéc. : spécialement
supra : ci-dessus
T.A : Tribunal administratif
T.C : Tribunal de Cadi
T.G.C : Tribunal de Grand Cadi
T.I : Tribunal d’instance
T.O.M : Territoire d’outre-mer
T.P.I : Tribunal de première instance
T.C : Traité constitutif
T.C.M : Traité de cession de Mayotte
T.P.C : Traités de protectorats des Comores
T.C.E : Traité établissant une Constitution pour l’Europe
17 T.C.E.E.A : Traité instituant la Communauté économique de l’énergie atomique
T.C.E.C.A : Traité instituant une Communauté économique du charbon et de
l’acier
T.C.E.E : unauté économique européenne
T.F.U.E : Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne
T.U.E : Traité sur l’Union européenne
T.C.E : Traité instituant le Communauté européenne
U.E : Union européenne
vol. : volume
18 INTRODUCTION
La doctrine classique voyait Mayotte comme une île errante dans la
République, ne pouvant s’identifier aux catégories de collectivités territoriales
existantes. Pour elle, comme cette entité administrative française ne possédait
pas de statut stable et définitif au sein de la République, elle constituait « un
impossible statut » ; elle ajoute que le statut administratif de Mayotte a
toujours été teinté par une forte dose d’originalité témoignant de la difficulté
1d’intégrer cette île dans la République française ». Autrement dit, la doctrine
voyait dans les revendications constantes de la population mahoraise, à savoir
la volonté de départementalisation, une chose irréalisable. Elle se basait sur le
fait que les autorités de la République ne souhaitaient pas donner aux
Mahorais un statut définitif. Autrement dit, la République ne voulait pas les
assimiler ; elle souhaitait faire d’eux des « citoyens entièrement à part » et non
pas « à part entière ».
Depuis le début de la présence française à Mayotte, cette île a connu de
véritables tribulations statutaires et institutionnelles. Ces vicissitudes ont
conduit certains auteurs à arguer que « Mayotte voyage dans les catégories
2juridiques ». En effet, cette entité administrative française a d’abord été une
colonie française, puis successivement une dépendance de la Réunion, une
dépendance des Comores, et une dépendance de Madagascar. Ensuite, elle est
devenue, avec les trois autres îles de l’archipel des Comores, un Territoire
d’Outre-Mer (Art. 74 C du 27 octobre 1946). Enfin, après l’accession du
T.O.M. des Comores à l’indépendance et les vicissitudes qu’elle a traversées
dans les années 70, elle est devenue successivement une « collectivité
territoriale » de la République, une « collectivité départementale » (Art. 72 C) ;
cette collectivité sui generis fut transformée, pour la première fois, en
catégorie constitutionnelle, collectivité d’Outre-mer (Art. 74). A son tour, cette
collectivité constitutionnelle fut métamorphosée en Département d’Outre-Mer
(Art.73 C) en 2011.

1 SEUBE (J.-B.), « L’application de la loi à Mayotte » op.cit, p.5.
2 FABERON (J.-Y.) & ZILLER (J.), Droit des collectivités d’outre-mer », éd. L.G.D.J, 2007,
p.297.
19 Cette présente étude envisage plusieurs contextes : historique, scientifique
et politique, qu’il convient de présenter. Sera ensuite précisée l’approche
méthodologique suivie.
I. INTÉRÊT HISTORIQUE DE L’ÉTUDE
C’est le 25 avril 1841 qu’Andriantsouli, sultan de Mayotte, signe avec le
capitaine Passot, envoyé du gouverneur de Bourbon, le traité portant cession
de l’île à la France. Pour l’anecdote, on rappellera que cette cession se fit à
titre onéreux, Mayotte étant cédée contre une rente annuelle et viagère de
1 000 piastres et la prise en charge financière des frais d’éducation des deux
enfants du sultan à Bourbon. Le roi Louis-Philippe ratifia l’accord le 10 février
1843, et la prise de possession de l’île intervint le 13 juin de la même année.
Au cours de la brève cérémonie qui eut lieu au large de Dzaoudzi, le capitaine
Passot appela ses soldats au respect de l’islam, religion pratiquée par les
Mahorais, et des coutumes mahoraises.
Désormais colonie française, Mayotte connaissait donc un sort différent de
ses trois voisines des Comores dont elle cherchait à se prémunir. Celles-ci ne
devinrent françaises que bien plus tard : la Grande-Comore en 1886, Mohéli en
1887 et Anjouan en 1892. C’est par une loi du 25 juillet 1912 que les trois îles
Comores sont érigées en colonies et sont rattachées, avec Mayotte, à
Madagascar (« Madagascar et Dépendances »). Sans pousser trop loin la
causalité historique, on peut supposer que cette entrée plus tardive - et moins
volontaire - dans l’empire français a induit, dans ces trois îles des Comores,
une relation moins étroite avec notre pays. Près d’un siècle plus tard, au
moment de la décolonisation, on s’en apercevra.
Ce n’est qu’en 1946 que Les Comores et Mayotte forment une entité
propre, un Territoire d’Outre-Mer à part entière, avec Dzaoudzi pour chef-lieu.
La loi-cadre Defferre de 1956, puis celles du 22 décembre 1961 et du 3 janvier
1968 renforcent considérablement l’autonomie du territoire.
Mayotte joue cependant déjà sa propre partition dans le concert comorien.
En 1958, les Mahorais expriment leur souhait de demeurer français et d’être
départementalisés. Mais l’air du temps n’est pas au maintien des liens tissés à
l’époque coloniale. Le Gouvernement français organise le 22 décembre 1974
un scrutin d’autodétermination. Dans les trois îles comoriennes, 94,56 % des
suffrages exprimés se prononcent en faveur de l’indépendance. En revanche,
63,82 % des électeurs de Mayotte refusent de quitter la République française.
Le décompte des suffrages s’est fait île par île, ce que contesteront les
Comoriens.
Par une loi en date du 3 juillet 1975, est mis en place un processus
d’accession des Comores à l’indépendance. Il est proposé à Mayotte, exclue de
ce processus, une seconde consultation. Alors que la loi du 31 décembre 1975
prend acte de la déclaration d’indépendance unilatérale de l’Etat comorien, la
deuxième consultation à Mayotte est organisée le 8 février 1976 : 99,4 % des
20 suffrages exprimés sont favorables au maintien dans l’ensemble français. La
réponse est claire et nette. Elle ne sera pourtant pas acceptée par la
communauté internationale.
Mayotte crée la surprise en rejetant massivement l’indépendance. Les
raisons de ce choix sont multiples. Elles naissent tout d’abord de la nature de
la société mahoraise fortement distincte de celles des îles voisines. Le
peuplement de Mayotte, bantou et malgache pour l’essentiel, est moins marqué
par la civilisation musulmane. On relève ainsi que les biens fonciers sont
transmis selon la lignée maternelle alors qu’en Grande-Comore et à Anjouan le
droit coranique privilégie les hommes et favorise le patriarcat. Forte de sa
spécificité culturelle, Mayotte a également vu dans la France une puissance
libératrice face à ses voisins. Par une ordonnance du 9 décembre 1846, la
France abolit l’esclavage à Mayotte, contraignant les grandes familles féodales
comoriennes à quitter l’île pour Anjouan ou la Grande-Comore. Dans la
foulée, des réserves foncières d’usage collectif sont attribuées dans les
propriétés ainsi libérées. Dès lors, s’enracine dans l’imaginaire collectif
mahorais une équation indissoluble entre l’idée de liberté et la présence de la
France. En tout état de cause, la population mahoraise souhaitait échapper à
toute forme de tutelle comorienne et pour faire pleinement partie de la
République française au même titre que les autres citoyens français. D’où la
revendication en faveur de l’assimilation et de la départementalisation, dont les
racines lointaines remontent au moins partiellement à l’antériorité du
processus de colonisation.
Cet attachement s’est révélé inébranlable malgré les pressions
internationales. Depuis 1975, la question de Mayotte a été inscrite à l’ordre du
jour de l’Assemblée générale des Nations Unies. Chaque année, de 1975 à
31994 , à l’exception de 1978, celle-ci a adopté une résolution affirmant l’unité
et l’intégrité territoriale des Comores et rappelant la souveraineté de la
République fédérale islamique des Comores sur l’île de Mayotte.

3 Résolutions onusiennes relatives à la question comorienne de Mayotte : 3385 (XXX) de 1975,
3161 (XXVIII) de 1973, 3291 (XXIX) de 1974, 31/4 (1976), 32/7 (1977), 34/69 (1979), 35/43
(1980), 36/105 (1981), 37/65 (1982), 38/13 (1983), 39/48 (1984), 40/62 (1985), 41/30 (1986),
42/17 (1987), 43/14 (1988), 44/9 (1989), 45/11 (1990), 46/9 (1991), 47/9 (1992), 48/56 (1993),
49/18 (1994). Après 1994 il y eut une accalmie au niveau des condamnations onusiennes, par la
non inscription de la question de l’île de Mayotte à l’ordre du jour de l’ONU. Cela peut
s’expliquer du fait que l’Etat français est le principal bailleur de fonds de l’Etat des Comores.
Par l’augmentation des fonds versés aux Comores par l’Etat français et sous pression de ce
dernier, l’Etat des Comores dut renoncer à revendiquer l’île de Mayotte au sein des instances
internationales. Mais la question fut remise à l’ordre du jour à la veille de la
départementalisation de Mayotte. Ces résolutions onusiennes relatives aux Comores se fondent
principalement sur la résolution 1514 (XV) de l’Assemblée générale de l’ONU du 14 décembre
1960 relative à l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux, complétée par la
résolution 2625 (XXV) de 1970. En effet, Les Comores arguent qu’il y a une « décolonisation
inachevée » de l’archipel du fait du maintien de Mayotte sous la souveraineté française.
21 Ces résolutions ont prié la France d’accélérer le processus de négociation
avec les Comores en vue de « rendre rapidement effectif le retour de l’île de
Mayotte dans l’ensemble comorien ».
Le législateur, s’appuyant sur l’article 72 de la Constitution, fait de Mayotte
une collectivité territoriale sui generis. Il s’agit d’un statut hybride qui ne peut
être défini que négativement : il ne s’agit ni d’un Département d’Outre-Mer, ni
d’un Territoire d’Outre-Mer, tout en participant des deux systèmes.
Aussi, depuis que Mayotte a choisi de demeurer sous la souveraineté
française, le débat statutaire et institutionnel y a toujours été d’une grande
passion et à contre-courant des évolutions statutaires et institutionnelles de
l’Outre-mer français. Il s’agissait pour Mayotte de répondre à des demandes
itératives et pressantes de la population et de la classe politique, d’un ancrage
« immuable » au sein de la République française par l’assimilation, ayant
comme corollaire immédiat la départementalisation.
II. INTÉRÊT SCIENTIFIQUE DE L’ÉTUDE
4Aux côtés de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la Nouvelle-Calédonie,
Mayotte fait figure de curiosité dans le paysage de l’Outre-mer français.
Pendant longtemps, ni département, ni Territoire d’Outre-Mer, cet archipel,
situé à l’entrée du canal du Mozambique et enserré dans l’un des plus grands
et beaux lagons du monde, constituait une collectivité sui generis « collectivité
Territoriale », qui, depuis près de vingt-cinq ans, était soumise à un statut
supposé transitoire mais qui aura finalement connu une certaine pérennité.
L’originalité de la collectivité s’est poursuivie avec la loi du 11 juillet 2001,
statut de « collectivité départementale », jusqu’à la loi portant dispositions
statutaires et institutionnelles relatives à l’Outre-Mer (DSIOM) de 2007, qui
transforma le statut précédent en Collectivité d’Outre-Mer (C.O.M.).
Après l’accession à l’indépendance des Comores dont Mayotte s’est
détachée pour rester française, la question du statut de l’archipel mahorais a
été mise en suspens par deux lois, l’une du 24 décembre 1976, l’autre du 22
décembre 1979. Chacune d’entre elle prévoyait, à l’issue d’une période
transitoire qui devait s’achever en 1984, la consultation de la population de
Mayotte sur son avenir institutionnel. Or pendant plusieurs années, rien n’a été
fait.
Il était temps de mettre fin à ce qui constituait une forme de déni de droit,
celui pour les Mahorais d’évoluer dans le cadre d’un statut stable et accepté
par eux. Tel fut l’objet des lois : du 11 juillet 2001 (loi n° 2001-616 ; voir : DC
n° 2000-428 du 4 mai 2000, aussi CE, n°222181 du 28 juin 2000), du 21
février 2007 (loi organique DSIOM n°2007-223 ; voir : DC n°2007-547 du 15
février 2007), du 3 août 2009 (loi n°2009-669 ; voir : DC n° 2009-587 du 30
juillet 2009) et des lois organique (n°2010-1486) et ordinaire (n° 2010-1487)

4 C’était la loi du 19 juillet 1976 qui départementalisait l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon
22 du 7 décembre 2010 (voir la décision commune DC n°2010-629 du 2
décembre 2010).
L’histoire de Mayotte et de la France est avant tout celle d’une fidélité, et
ce malgré les vicissitudes statutaires et les atermoiements de la République.
L’originalité de cet archipel et les contraintes propres du statut de
Département d’Outre-Mer rendaient cependant impossible une
départementalisation de plano de Mayotte, comme certains en ont exprimé le
souhait. Face à des besoins immenses et des risques d’éclatement sérieux, le
statu quo était pourtant intenable. L’Accord du 27 janvier 2000 et les lois
statutaires successives entendaient sortir de cette situation d’attente qui avait
duré trop longtemps.
La loi statutaire du 11 juillet 2001 crée le statut de « collectivité
départementale ».
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 inscrit nommément toutes les
collectivités territoriales françaises dont Mayotte dans la Constitution. Elle
assouplit le régime statutaire et institutionnel existant, permettant ainsi des
évolutions plus faciles en Outre-mer.
La loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives
à l’Outre-mer (D.S.I.O.M.) crée le statut de C.OM. de Mayotte, transformant
tout simplement le régime de « collectivité départementale » de Mayotte.
La loi du 3 août 2009 pose le principe de la création du Département de
Mayotte. Les lois organique et ordinaire du 7 décembre 2010 organisent la
départementalisation de Mayotte.
Eléments caractéristiques de l’île de Mayotte
D’une petite superficie de 374 km2, située dans la partie ouest de l’Océan
indien entre l’Afrique et Madagascar, à l’entrée du Canal de Mozambique, au
ème ème èmeniveau du 45 méridien Est et entre les 12 et 13 parallèles sud, située
donc dans l’hémisphère sud, entre l’équateur et le tropique du Capricorne,
Mayotte est une des quatre composantes et la plus méridionale de l’archipel
des Comores. L’ensemble de l’archipel des Comores représente une superficie
globale d’environ 2117 km2. Mayotte d’origine volcanique, est montagneuse.
Point d’ancrage dans la route maritime vers les Indes, route des grands
pétroliers, Mayotte est une zone géostratégique française dans la Canal de
Mozambique ; elle est l’une des voies maritimes la plus fréquentée au monde.
Elle est distante de 8000 km de la France métropolitaine et de 1500 km de l’île
de La Réunion ; elle est située à 400 km de la Côte Est de l’Afrique et à 300
km de la Côte occidentale de Madagascar, à 70 km des Comores.
D’une superficie modeste, Mayotte comprend deux îles principales : Petite
Terre, là où il y a la résidence de l’ancien Gouverneur ; et Grande-Terre, là où
se trouve l’essentiel des administrations de l’île, et notamment la préfecture de
Mamoudzou. Mayotte comporte également une trentaine d’îlots épars. L’île est
d’origine volcanique ; elle est la plus ancienne de l’archipel, environ huit
23 millions d’années. L’île hippocampe s’élève des profondeurs océaniques de
plus de 3000 m pour culminer à 660 m (Mont Bénara). Son relief est moins
accentué que celui des autres îles de l’archipel des Comores (Anjouan,
Grande-Comore et Mohéli). Le relief est dominé par des massifs basaltiques
tels que le Mont Bénara dans la partie centrale et le Mont Choungui dans le
sud (594 m). Les côtes sont très découpées : on y trouve des baies profondes
bordées de mangroves, des caps rocheux, des presqu’îles (notamment celle de
Saziley). Son enclavement et son isolement de l’Europe font qu’elle bénéficie
des aides européennes pour surmonter ses handicaps structurels, notamment
pour l’aménagement de l’aéroport international de Dzaoudzi-Pamandzi, et du
port maritime de Longoni. Depuis qu’elle bénéficie de ces aides, le port de
Longoni et la piste de l’aéroport ont été doublés ; dorénavant, Mayotte dispose
d’un nouvel aérogare écologique ; le projet du rallongement de la piste longue,
considéré comme non prioritaire par le Gouvernement, est reporté à 2050 ;
néanmoins il faut reconnaître que des avions gros porteurs peuvent atterrir sans
difficulté sur la piste existante, mais la population et les élus locaux réclament
une piste géante à l’instar du département voisin de La Réunion.
L’île de Mayotte recèle d’énormes atouts naturels : elle possède le plus
grand et le plus beau lagon au monde (1100 km), limité par une barrière
récifale de 160 km de long, presque continue, coupée par une dizaine de
passes ; son mouillage est profond. Après les Seychelles qui jouissent d’une
zone économique exclusive (ZEE) de 1,2 millions de km2, Mayotte, La
Réunion et les îles Eparses sont entourées quant à elles d’une ZEE de 2, 8
millions de km2 ; c’est incontestablement des atouts considérables pour la
France. Mayotte possède également de belles plages de sable blanc et de sable
fin. La biodiversité de l’Île au Lagon est exceptionnelle : sa faune et sa flore
contiennent des espèces rares (dauphins, tortues, raies manta, makis,
coquillages, requins, baleines, calamars, poulpes, coraux…), elle dispose de
poissons de toutes les espèces confondues… ; elle est parfumée par les
5senteurs de l’ylang-ylang et d’autres fleurs typiquement mahoraises comme le
Mawa.
Mayotte jouit d’un climat de type « tropical et humide », qui présente deux
saisons :
– l’été austral, correspondant à la saison des pluies, qui s’étend d’octobre à
mars.
Les températures sont particulièrement élevées, et le taux d’humidité
important, appelé en mahorais le « Kachikasi ». Cette saison concentre
l’essentiel des précipitations annuelles, et c’est aussi la saison où l’île est
exposée à des risques cycloniques non négligeables.
– l’hiver austral ou saison sèche ou en mahorais « Koussi », qui s’étend
d’avril à septembre. L’île est alors soumise au régime des alizés, vents secs
venant du Sud-Est. Les températures et l’humidité sont moins élevées que

5 L’Ylang Ylang permet d’avoir de senteurs de Monoï et jasmin ; aussi de produits de beauté
sont fabriqués à partir de ces fleurs.
24 durant la saison des pluies, et la pluviométrie est faible ; c’est la période
recommandée aux touristes venant de l’Europe, car il fait moins chaud.
La population municipale de Mayotte est arrêtée à 212 645 habitants ; la
6 7population totale de « l’île hippocampe » est arrêtée à 217 091 habitants .
Près de la moitié de la population mahoraise est d’origine étrangère ;
d’ailleurs Mayotte a la particularité de disposer de la plus grande maternité de
France ; une dizaine de naissances chaque jour sur une petite île de 374 km2.
Auparavant, les étrangers en situation illégale à Mayotte étaient d’origine
comorienne (surtout anjouanaise) ; mais depuis la départementalisation,
apparaissent de nouvelles catégories, venant de tous les horizons (Afrique,
Asie, Pakistan, Inde, …).
L’exégèse des notions d’assimilation et de départementalisation
Les concepts d’assimilation et de départementalisation doivent, ici, être
appréhendés par rapport à la République française, à la Constitution, aux
normes de droit commun et à l’organisation administrative métropolitaine.
Concernant l’île de Mayotte, nous défendons la thèse selon laquelle cette entité
ultramarine devrait être assimilée et départementalisée au regard du régime
législatif et administratif de droit commun. Par ailleurs, si la population
mahoraise et les dirigeants politiques de Mayotte ont ardemment voulu leur
assimilation et leur départementalisation, c’est indéniablement pour se voir
appliquer le droit commun et l’organisation administrative métropolitaine. Ils
ne demandaient pas à être forcément assimilés aux autres départements
d’outre-mer et collectivités territoriales. Pour eux l’assimilation devrait être
complète au niveau juridique, institutionnel, économique et social. D’ailleurs,
depuis 1958, la population mahoraise et ses dirigeants politiques
revendiquaient la départementalisation de Mayotte et non pas seulement son
assimilation au sein de la République
Ces notions d’assimilation et de départementalisation, en apparence
anodines, sont en vérité chargées d’histoire et d’idéologie. Si pour bon nombre
de citoyens de la Métropole, ces notions n’évoquent peut-être aujourd’hui pas
grand-chose, ce n’est point le cas pour les autochtones des Outre-mer : pour
eux, le combat pour l’assimilation et la départementalisation équivaut, toutes
proportions gardées, à celui de la Révolution française !
En effet, le concept de « départementalisation » remonte à la Révolution
française. On ne trouve pas l’expression de « départementalisation » ou

6 Autre nom donné à l’île de Mayotte en raison de la forme qu’elle incarne. Elle est également
appelée l’« île aux parfums » ou « île de la lune », car elle appartient à l’archipel des Comores,
dont le drapeau fait ressortir les quatre îles des Comores, sous forme de croissant de lune comme
composant l’Etat comorien ; d’ailleurs Mayotte est inscrite dans la Constitution comorienne
(article 1).
7 Décr. n° 2012-1453 du 24 décembre 2012 authentifiant les résultats du recensement de la
population effectué à Mayotte en 2012, J.O.R.F., n°0301 du 27 décembre 2012.
25 d’ « assimilation » des collectivités territoriales dans la Constitution française,
mais en revanche on les retrouve dans certains textes.
Les concepts d’assimilation et de départementalisation dans la
Constitution
Les expressions « départementalisation » ou « assimilation » sont absentes
des textes fondamentaux de l’Etat. Ces textes (Constitutions, Chartes
constitutionnelles, Actes additionnels aux Constitutions, Sénatus-consultes…)
ne font pas expressément référence à ces notions ; ils n’en livrent pas non plus
la moindre définition. Ils abordent seulement le mot de « département ». En
effet, le substantif « département » était déjà utilisé dans les Constitutions
antérieures à la Constitution du 27 octobre 1946.
Le mot « département » apparaît dans la Constitution du 3 septembre 1791
(art.1), la Constitution de la France de l’An I (Acte constitutionnel), la
Constitution du 5 fructidor An III (22 août 1795) (articles 3, 4, 5, 7) et dans les
autres textes (Constitution du 22 frimaire An VIII (13 décembre 1799, art.1),
Sénatus-consulte du 16 thermidor An X (4 août 1802, art.1)…
On peut noter que, déjà, à l’époque, la Constitution du 5 fructidor An III
assimilait les colonies dans la République : son article 6 dispose que « Les
colonies françaises sont parties intégrantes de la République, et sont soumises
à la même loi constitutionnelle ». L’article 7 de ladite Constitution va encore
plus loin en transformant ces colonies en départements : « Elles (les colonies)
sont divisées en départements, ainsi qu’il suit : l’île de Saint-Domingue, dont
le corps législatif déterminera la division en quatre départements au moins, et
en six au plus ; la Guadeloupe, Marie-Galante, la Désirade, les Saintes, et la
partie française de Saint-Martin ; la Martinique ; la Guyane française et
Cayenne ; Sainte-Lucie et Tobago ; l’île de France ; les Séchelles, Rodrigue,
et les établissements de Madagascar ; l’île de la Réunion ; les
IndesOrientales, Pondichéri, Chandernagor, Mahé, Karical et autres
établissements ».
Deux remarques s’imposent :
– La Constitution du 5 fructidor An III (22 août 1795) était généreuse et
assimilationniste car elle permettait aux colonies françaises de devenir des
départements français.
– Cependant, elle laissait le soin au législateur de procéder à la
« départementalisation » de ces colonies. Mais nous savons tous, que pour des
raisons politiques, le législateur ne départementalisa pas ces colonies ; les
articles 6 et 7 de ladite Constitution resteront lettre morte jusqu’à la
Constitution du 27 octobre 1946 qui réintègre le mot « département
d’outremer ».
Par ailleurs, le substantif « département » apparaît dans la Constitution du
27 octobre 1946 (article 73) et dans la Constitution du 4 octobre 1958 (articles
72, 72-3,73).
26 Les concepts d’assimilation et de départementalisation dans la loi
Bien qu’elle s’appelle la « loi de départementalisation », la loi n° 46-451 du
19 mars 1946 érigeant en départements français les colonies de la Guadeloupe,
8de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane française , n’évoque pas
expressément les termes « départementalisation » ou « assimilation ». Elle
parle simplement de « département français » (art.1) ou de « nouveaux
er départements » (art.2). L’article 1 de la dite loi dispose simplement que « Les
colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane
sont érigées en départements français » sans aucune autre précision.
De même, la « loi de départementalisation » n°76-664 du 19 juillet 1976
relative à l’organisation de Saint-Pierre-et-Miquelon, ne traite pas non plus de
l’expression « départementalisation » ou « assimilation », mais fait tout
simplement référence au concept de « département d’outre-mer » (art.1). Elle
dispose en effet que « le territoire d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon est
érigé en département d’outre-mer » (art.1).
La loi n°76-1212 du 24 décembre 1976 et la loi n°79-1113 du 22 décembre
1979 relatives à l’organisation de Mayotte ne font pas directement allusion à
l’expression « départementalisation » ou d’ « assimilation », mais met en
exergue le concept de « département ».
La loi n°2001-616 du 11 juillet n’aborde ni le concept de « département »,
ni celui de « départementalisation » ou d’ « assimilation ». Elle a tout
simplement escamoté la question.
La loi n°2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et
institutionnelles relatives à l’outre-mer, fait allusion à la notion de
« département » (art.22) et non à celle d’ « assimilation » ou de
« départementalisation ». L’article LO. 6111-2 du Code Général des
Collectivités Territoriales (CGCT) issu de la loi DSIOM du 21 février 2007,
précisait qu’« À compter de la première réunion qui suit son renouvellement
en 2008, le conseil général de Mayotte peut, à la majorité absolue de ses
membres et au scrutin public, adopter une résolution portant sur la
modification du statut de Mayotte et son accession au régime de département
et région d’outre-mer défini par l’article 73 de la Constitution ».
La loi organique n° 2009-963 du 3 août 2009 relative à l’évolution
institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de
9Mayotte bien qu’elle se baptise « loi de départementalisation » de Mayotte ne
parle pas expressément de « départementalisation » ou d’ « assimilation »
mais de « département ». En effet dans son article 63, elle dispose qu’« À
compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée
délibérante en 2011, la Collectivité départementale de Mayotte est érigée en

8 L. n° 46-451 du 19 mars 1946 sont érigées en départements français les colonies de la
erGuadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française . L’art. 1 dispose que
« Les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane sont érigées
en départements français » (J.O.R.F.du 20 mars 1946, p. 2294).
9 (J.O.R.F. du 6 août 2009), texte 1 sur 78, art. L.O 3446-1.
27 une collectivité régie par l’article 73 de la Constitution, qui prend le nom de
« Département de Mayotte » et exerce les compétences dévolues aux
départements d’outre-mer et aux régions d’outre-mer. »
La loi n°2010-1487 et la loi organique n°2010-1486 du 7 décembre 2010
relative au Département de Mayotte mentionne seulement les mots de
« département », de « département d’outre-mer », de « département et région
d’outre-mer », du « Département de Mayotte », et non ceux de
« départementalisation » ou d’ « assimilation » (voir art.10 loi n°2010-1487).
On peut affirmer, sans crainte, que constitutionnellement et légalement
l’expression « départementalisation » ou d’ « assimilation » n’apparaît pas
explicitement. Mais, en revanche, le substantif « département » trouve une
consécration constitutionnelle et légale.
Si l’on ne trouve pas explicitement les notions de « départementalisation »
et d’ « assimilation » dans les textes fondamentaux de l’Etat et dans les lois,
elles ont néanmoins une consistance constitutionnelle puisqu’elles apparaissent
dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Les concepts d’assimilation et de départementalisation dans la
jurisprudence du Conseil constitutionnel
Le concept d’ « assimilation » apparaît dans la jurisprudence du Conseil
Constitutionnel. Mais, la plupart du temps, lorsque la haute juridiction
française évoque cette notion, c’est pour faire allusion à l’assimilation d’une
personne à la communauté française (consid. n°10, CC n°2011-631 DC du 9
juin 2011) ou à l’assimilation d’une chose à une autre ; chose qui peut
d’ailleurs être immatérielle (Consid. n°30, CC n°2007-555 DC du 16 août
2007 ; Consids n°25 et 30, CC n°2000-426 DC du 30 mars 2000 ; consid. n°9,
CC n°98-400 DC du 20 mai 1998 ; consid. n°23, CC n°91-290 DC du 9 mai
1991 ; consid. n°20, CC, n°84-184 DC du 29 décembre 1984) ; Mais, il s’agit
très rarement de l' assimilation d’une collectivité, d’un territoire à un autre ou à
10la République française (CC n°84-174 DC du 25 juillet 1984 et CC n°82-147
11DC du 2 décembre 1982 ).
Les décisions n°84-174 DC du 25 juillet 1984 et CC n°82-147 DC du 2
décembre 1982 traitent de la question de l’assimilation des collectivités
territoriales et de leurs compétences (dans la décision n°82-147 DC), le
Conseil constitutionnel affirme qu’il doit y avoir assimilation ou identité
législative et institutionnelle entre tous les départements, peu importe leur
situation géographique ou zonalité (métropole ou Outre-mer). Dans la

10 Contrôle de constitutionalité sur la loi relative aux compétences des régions de la Guadeloupe,
de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, J.O.R.F.du 28 juillet 1984, p.2493. En effet,
cette loi est qualifiée comme une loi d’assimilation.
11 Contrôle de constitutionalité sur la loi portant adaptation de la loi n°82-213 du 2 mars 1982
relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à
la Guyane, à la Martinique et à la Réunion, J.O.R.F.du 4décembre 1982, p.3666. Cette loi est
également qualifiée de loi d’assimilation.
28 Décision n°84-147 DC, le Conseil dit qu’il doit y avoir identité ou assimilation
de compétences entre tous les départements, sous la seule réserve de mesures
d’adaptation nécessitées par la situation particulière des départements
d’outremer. Mais, qu’en revanche, puisque la région a été créée par le législateur sur
le fondement de l’article 72 de la Constitution, la loi peut, sans méconnaître
l’article 72 de la dite Constitution, définir les compétences des départements et
des régions d’outre-mer. Cependant ces mesures d’adaptation doivent se
traduire par un aménagement limité des compétences des régions et des
départements d’outre-mer par rapport aux autres régions et départements.
Le 02 décembre 1982, la décision du Conseil constitutionnel n°82-147 DC
valide implicitement le principe d’assimilation soulevé par des parlementaires
requérants.
Les parlementaires saisissants arguaient de la méconnaissance par le
législateur du principe de l’assimilation des départements d’outre-mer aux
départements de la métropole consacré par l’article 72 de la Charte
fondamentale de la République. Pour eux, le législateur substituait au conseil
général et au conseil régional des départements d’outre-mer une assemblée
unique élue à la représentation proportionnelle dans une circonscription
unique, créant ainsi une nouvelle collectivité territoriale qui supprimait le
département.
Pour les Sages du Conseil constitutionnel, une telle différenciation entre les
institutions et le mode du scrutin était de nature à rompre avec le principe
d’assimilation qui doit exister entre les départements d’outre-mer et les
départements de la métropole. La loi violait par conséquent le principe
d’ consacré par les articles 72 et 73 de la Constitution.
Il semble ici que les Sages firent une interprétation restrictive de la notion
d’assimilation, car ils résumèrent le concept d’assimilation au seul régime
législatif et à l’organisation institutionnelle des départements. Or, la notion
d’assimilation est élastique, elle peut concerner d’autres collectivités ou
institutions autres que les départements. Avant l’inscription des régions dans la
Constitution (en mars 2003) les régions d’outre-mer étaient déjà assimilées
aux régions métropolitaines.
Le concept de « départementalisation » n’apparaît qu’une seule fois dans la
jurisprudence constitutionnelle (CC, n°2009-587 DC). En revanche, celui de
« département » apparaît maintes fois (CC, n°82-147 DC ; CC, n°84-174 DC ;
CC, n°2000-428 DC ; CC, n°2000-435 DC ; CC, n°2009-587 DC ; CC,
2010619 DC).
Par ailleurs, dans sa décision n°2009-587 DC du 30 juillet 2009 sur la loi
n°2009-969 du 3 août 2009 relative à l’évolution institutionnelle de la
Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte, le Conseil
constitutionnel reprend le concept de « départementalisation » mais
uniquement au titre III de ladite décision afin de séparer les dispositions de la
Nouvelle-Calédonie de celles du département de Mayotte ; titre intitulé « Sur
le titre III relatif à la départementalisation de Mayotte ».
29 « Départementalisation » et « assimilation », peuvent être comprises
comme étant des notions complémentaires, connexes, mais elles ne sont pas
forcément liées entre elles, elles ne sont pas forcément synonymes ou
équivalentes ; elles peuvent être déconnectées.
En effet, l’« assimilation » n’implique pas forcément
« départementalisation ». En revanche, la « départementalisation » implique
une assimilation juridique.
En effet, avant la réforme constitutionnelle de mars 2003, la
départementalisation impliquait forcément une assimilation juridique et
institutionnelle des départements d’outre-mer à l’égard des départements de la
métropole. Mais, depuis cette réforme, il doit y avoir une assimilation
juridique (avec des adaptations possibles pour les départements d’outre-mer),
mais pas nécessairement une assimilation institutionnelle (article 73 al.7 de la
Constitution).
De même, depuis cette fameuse réforme, des collectivités ultramarines
(C.O.M ou sui generis) peuvent être assimilées au sein de la République sans
être départementalisées (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin…). La
meilleure illustration est qu’avant la départementalisation, Mayotte était déjà
erassimilée à la République, depuis le 1 janvier 2008.
Avant comme après la réforme constitutionnelle de mars 2003, une
collectivité sui generis, innommée, ou législative pouvait être, juridiquement,
assimilée au sein de la République (ex : la Région). En revanche, la catégorie
constitutionnelle de Territoire d’Outre-Mer devait obéir au régime de la
spécialité législative, et les départements devaient être assujettis au régime
d’assimilation législative. Les C.O.M ne sont pas obligatoirement soumises à
la spécialité législative ; elles peuvent totalement ou partiellement être
assimilées à la République. Simplement une loi organique doit définir leur
statut, notamment leur régime juridique applicable (art.74 C).
« Départementalisation » et « assimilation » ont bien une consistance
juridique à travers la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Mais très
souvent le Conseil constitutionnel, préfère, en ce qui concerne les collectivités
territoriales départementalisées, employer le substantif « département », mais
non de « départementalisation » ou d’ « assimilation ».
Cela s’explique par le fait que « départementalisation » ou « assimilation »
expriment un processus d’ « intégration » au sein de la République, alors que
« département » évoque une catégorie juridique, constitutionnelle : collectivité
territoriale de la République française. Il s’agit d’une dénomination et d’une
délimitation juridique et administrative (territoriale).
Les concepts d’assimilation et de départementalisation dans la
jurisprudence du Conseil du Conseil d’Etat
La Haute juridiction administrative française reconnaît et consacre
explicitement les concepts d’ « assimilation » et de « départementalisation ».
30 En ce qui concerne la notion d’ « assimilation », le Conseil d’Etat reconnaît
que c’est un principe constitutionnel. En effet, dans un arrêt de la section des
finances du 16 décembre 1947, les magistrats de la Haute juridiction
administrative française affirme sans ambages : « qu’il résulte des termes
mêmes de l’article 73 de la Constitution, ainsi d’ailleurs que des travaux
préparatoires de la Constitution, que les Constituants ont entendu assimiler
les départements d’outre-mer aux départements métropolitains tout en laissant
au législateur la faculté d’édicter, à l’occasion de l’élaboration de chaque loi,
des dispositions spéciales concernant les départements d’outre-mer ». Ils
poursuivent dans le même Avis « …que, toutefois, ces modifications ou ce
maintien partiel en vigueur ne doivent intervenir que de façon limitée et pour
tenir compte des situations très différente entre la métropole et les nouveaux
départements sans qu’il soit fait échec au principe général d’assimilation en
matière législative et règlementaire qu’ont voulu faire prévaloir le législateur
et le Constituant ».
Cette position allait être confirmée à de nombreuses reprises par les
formations contentieuses du Conseil d’Etat (CE., ASS. 4 février 1949
Chambre syndicale des agents généraux d’assurance maladie de la
Martinique ; CE., 29 avril 1957 Sieur Charneau ; CE., 4 octobre 1967 Epoux
Butel…).
Concernant le concept de « départementalisation » : il est également
explicitement reconnu par la Haute juridiction administrative française. Ainsi,
dans une série d’arrêts, le Conseil d’Etat reconnaît avec force le concept de
« départementalisation » comme un principe constitutionnel. Dans son arrêt
n°382645 du 24 octobre 2014, les magistrats de la Haute Cour affirment :
« […] ainsi que la mise en œuvre progressive du processus de
départementalisation de Mayotte peuvent être regardées comme constituant,
au sens de l’article 73 de la Constitution, « des caractéristiques et contraintes
particulières » de nature à permettre au législateur d’exclure, sans
méconnaître le principe d’égalité… ». Plusieurs autres arrêts du Conseil d’Etat
évoquent le concept de « départementalisation » (CE., n°347574 du 12 avril
2012 ; CE., n°354287 du 22 février 2012 ; CE., n°350790 du 27 octobre 2011 ;
CE., n°73975 du 14 juin 1989 ; CE., n°65469 du 12 mai 1989 ; CE., n°75234
du 12 mai 1989 ; CE., n°41277 du 22 mars 1985 ; CE., n°16129 du 6 mai
1983…).
Il est donc manifeste pour le Conseil d’Etat que le concept
d’ « assimilation » et de « départementalisation » sont des principes
constitutionnels et législatifs.
La définition des concepts d’assimilation et de départementalisation.
Les autorités normatives (Constituant, législateur) et les autorités
juridictionnelles françaises (Conseil constitutionnel, conseil d’Etat), bien
qu’elles consacrent et reconnaissent les concepts d’ « assimilation » et de
« départementalisation », n’en donnent pas la moindre définition. La Doctrine,
31 elle aussi, est laconique sur ce que l’on peut entendre des expressions
« départementalisation » et « assimilation ».
La définition de la départementalisation
Le Larousse définit la « départementalisation » comme étant l’action de
départementaliser. Or, selon le même Larousse, départementaliser renferme
deux sens. Le premier c’est « donner le statut de département à un territoire
d’outre-mer ». Le second sens, c’est « attribuer aux départements une
compétence qui relevait antérieurement de l’Etat ou d’une collectivité
publique ».
Le Petit dictionnaire du débat politique Guadeloupe, Guyane, Martinique
(de Fred Reno et autres) définit la départementalisation comme « l’acte par
lequel certains territoires ont été transformés en départements », et ajoute
qu’« en l’occurrence, c’est la loi du 19 mars 1946 qui transforma les colonies
de la Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion en départements français ».
Il précise en outre que l’article 6 de la Constitution du 22 août 1795 réalisait la
première départementalisation de l’histoire en ces termes : « Les colonies
françaises sont parties intégrantes de la République, et sont soumises à la
même loi constitutionnelle », et que selon l’article 7 de ladite Constitution, ces
12colonies « sont divisées en département ainsi qu’il suit » .
Puisque les autorités normatives n’ont pas intégré les expressions
« départementalisation » et « assimilation » dans leur nomenclature
constitutionnelle et législative, et que la doctrine est peu prolixe pour livrer
une définition satisfaisante, nous allons essayer d’apporter notre modeste
contribution à la définition de ces notions complexes.
En droit institutionnel, la « départementalisation » est un processus
juridique par lequel le Constituant ou le législateur transforme une ou plusieurs
collectivité(s) territoriale(s) de la République, leur(s) institution(s), leur(s)
groupement(s) ou leur(s) structure(s) en département français ; id est qu’il dote
cette/ces collectivité(s) du régime juridique et /ou institutionnel du droit
commun de la République, avec les adaptations nécessaires permises par la
13Constitution . La départementalisation doit non seulement se faire au niveau
juridique, de l’organisation administrative (CC n°82-147 DC du 2 décembre
1982), mais aussi au niveau des compétences (CC, n°84-174 DC du 25 juillet
1984).
Ce processus peut être simple (Saint-Pierre-et-Miquelon) ou complexe
(Mayotte), à court terme (Saint-Pierre-et-Miquelon), à moyen terme
(Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion) ou à long terme (Mayotte). La
départementalisation peut être réalisée en une seule étape
(Saint-Pierre-etMiquelon) ou se faire par bribes, en plusieurs étapes (Mayotte). La

12 RENO (F.), MERION (J.) & DESHAYES (F.), Petit dictionnaire du débat politique.
Guadeloupe, Guyane, Martinique, Ibis Rouge Editions, 2004, pp. 59-60.
13 Cette définition c’est nous qui la donnons.
32 départementalisation peut être intégrale ou être adaptée. La entalisation peut, sous certaines conditions, s’interrompre
brusquement (l’Algérie et le Sahara, Saint-Pierre-et-Miquelon) ou se
pérenniser (La Réunion…).
La départementalisation des collectivités qui se situent en Outre-mer se fait
essentiellement sur la base des articles 72 et 73 de la Constitution. Elle doit, en
outre, respecter les principes posés à l’article 72-4 de la Charte fondamentale
de la République.
C’est la loi n° 46-451 du 19 mars 1946 qui procède à la
« départementalisation » de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion
et de la Guyane. De même, c’est la loi n°76-664 du 19 juillet 1976 qui procède
à la de Saint-Pierre-et-Miquelon. C’est la loi
n°2009969 du 3 août 2009 relative à l’évolution institutionnelle de la
NouvelleCalédonie et à la « départementalisation » de Mayotte et les lois ordinaire
n°2010-1487 et organique n°2010-1486 du 7 décembre 2010 qui organisent la
« départementalisation » de Mayotte. La départementalisation si elle a été un
combat politique, elle est substantiellement juridique.
En Outre-mer, si, la plupart du temps, la « départementalisation
14juridique » ou « départementalisation institutionnelle » est réalisée, la
15« départementalisation économique » et « la départementalisation sociale »
peinent à se mettre en place. La mise à niveau des droits économiques et
sociaux se met en place par bribes et sur plusieurs années, alors que toutes les
lois rigides (Code pénal, Code général des impôts…) sont immédiatement
applicables aux départements d’outre-mer ; ce qui crée un sentiment d’une
citoyenneté à deux vitesses ou d’une sous-citoyenneté.
A Mayotte, l’Etat refuse d’appliquer immédiatement le Code du travail ;
seulement 1/3 des dispositions sont applicables. Or dans une collectivité régie
par l’article 73 de la Constitution, le Droit commun c’est le principe et les
adaptations, l’exception. Par conséquent, à Mayotte, l’Etat s’arroge le droit
d’appliquer la loi comme bon lui semble ; les Mahorais se sentent en insécurité
juridique totale, dans une « jungle juridique » ; cette situation créée des
tensions, frustration et exaspération énormes.
La départementalisation économique et sociale dans les « quatre vieilles
colonies » n’a atteint le même niveau que l’hexagone qu’au bout d’un
demisiècle (1996) ; la départementalisation économique et sociale à Mayotte ne se
réalisera que d'ici un quart de siècle
Aujourd'hui l’heure n’est plus à la départementalisation des collectivités ou
des structures de l’Etat. La politique actuelle de l’Etat et tend à s’orienter vers

14 Respect par les autorités des procédures juridiques et administratives (intervention du
Parlement, consultation de l’assemblée intéressée et de la population (art. 72-4 C), l’instauration
de l’identité législative et des structures de droit commun (communes, département,
préfecture…)…
15 En effet, la départementalisation juridique ou institutionnelle devrait s’accompagner
immédiatement et effectivement de l’égalité économique et sociale ; or souvent les autorités
normatives et administratives ne respectent pas le principe posé à l’article 73 de la Constitution.
33 plus de liberté d’administration ou d’autonomie des collectivités territoriales.
Il risque d’y avoir une « autonomisation » des collectivités de la République
française. Le souci d'autonomisation se substitue au souci d’assimilation et de
départementalisation.
Les élus ultramarins réclament plus de pouvoirs (normatifs) de la part de
l’Etat pour pouvoir développer leur économie locale et leur département, car
ils estiment que l’Etat français les a abandonné. Ils pensent que si la France est
en Outre-mer c’est uniquement pour ses intérêts personnels (géostratégiques et
économiques).
La définition de l’assimilation
Les autorités normatives (Constituant, législateur) et les autorités
juridictionnelles françaises (Conseil constitutionnel, conseil d’Etat), bien
qu’elles consacrent et reconnaissent le concept d’ « assimilation » n’en livrent
pas la moindre définition. La Doctrine, elle aussi, est laconique sur ce que l’on
peut entendre de l’expression « assimilation ».
L’ « assimilation » est une notion polysémique. Elle n’est pas
exclusivement une notion juridique. Elle est avant tout un concept politique et
culturel. Ce sont les promoteurs de la départementalisation, Outre-mer, qui
demandaient leur assimilation au sein de la nation française, car disaient-ils, ils
étaient déjà assimilés dans les faits, et qu’il ne restait qu’à opérer la traduction
juridique de cette assimilation par la départementalisation.
Ici l’assimilation doit nécessairement être entendue au sens large, en
particulier de l’assimilation culturelle voire langagière et pas seulement de
l’assimilation juridique ou de l’assimilation institutionnelle. Car l’assimilation
si elle peut être juridique, administrative, elle est aussi factuelle, culturelle.
L’observation du comportement, des usages, des habitudes, du langage d’une
personne, peut laisser dire si cette personne est assimilée, assimilable ou ne
l’est pas (ex assimilation à la Communauté française). De même,
l’assimilation peut se concevoir par rapport à une chose (matérielle ou
immatérielle), aux institutions, aux collectivités, aux structures de l’Etat. Une
collectivité peut être assimilée à une autre (assimilation infra-étatique) ou être
assimilée dans l’Etat ou à un Etat ou aux structures supra-étatiques (Union
européenne). En ce qui concerne l’ « assimilation infra-étatique » Mayotte est
assimilée à un département d’outre-mer, à un département français ou à une
collectivité territoriale. L'« assimilation étatique », pour Mayotte, est son
intégration au sein de la République française. En ce qui concerne,
l’ « assimilation supra-étatique », Mayotte est intégrée dans l’Union
ereuropéenne, depuis qu'elle est devenue Région Ultrapériphérique (RUP) le 1
janvier 2014. L’assimilation peut également être une : « assimilation
extraétatique » : Mayotte est assimilée à un territoire du continent africain ;
l’assimilation peut être une « assimilation extra-régionale », « assimilation
intra-régionale » : Mayotte est assimilée à une région de la zone de l’Océan
34 Indien. Géographiquement, Mayotte est assimilée à un territoire de l’archipel
des Comores.
L’assimilation est une notion polysémique : « assimilation politique »,
« assimilation juridique », « assimilation institutionnelle », « assimilation de
compétences », « assimilation économique », « assimilation sociale »,
« assimilation sociologique », « assimilation culturelle »… ; elle peut
également être totale, « assimilation totale », ou partielle, « assimilation
partielle » ; l’assimilation peut être rigide « assimilation rigide » ou souple
« assimilation souple ».
En droit institutionnel, l’« assimilation » est un procédé juridique par
lequel le Constituant, le législateur ou le pouvoir règlementaire national dote
partiellement ou totalement un territoire, une institution, une collectivité, un
groupement, une structure, du droit commun de la République. Cette
assimilation peut être immédiate (Saint-Pierre-et-Miquelon), se réaliser à court
terme, à moyen terme ou à longue terme (Mayotte). Dès qu’il y a assimilation,
les lois et les règlements nationaux s’appliquent de plein droit sur le territoire,
la collectivité, les institutions, groupements ou structures concernés sauf
16exceptions déterminées par la loi ou le règlement .
L’assimilation peut être institutionnelle, « assimilation institutionnelle »
(CC n°82-147 DC du 2 décembre 1982), de compétences, « assimilation de
compétences » (CC, n°84-174 DC du 25 juillet 1984) ou concerner les deux.
Il peut y avoir assimilation sans départementalisation, alors qu’il ne peut
pas y avoir départementalisation sans assimilation. L’assimilation est la
condition sine qua non de la départementalisation. L’assimilation ne conduit
pas inéluctablement à la départementalisation.
Juridiquement, pendant longtemps, Mayotte a été assimilée partiellement
au sein de la République française. Elle était une collectivité hybride. L’Etat
lui appliquait aussi bien le droit commun que la spécialité législative (loi du 11
juillet 2001). Il y avait une assimilation au niveau de certaines institutions
mahoraises par rapport à la métropole (préfecture, conseil général, commune),
mais il n’y avait pas d’assimilation législative (identité législative).
La loi DSIOM de 2007 assimilait législativement Mayotte au droit
commun, mais n’assimilait pas statutairement et institutionnellement Mayotte
aux départements métropolitains.
Mayotte est une collectivité territoriale française atypique
Si le combat pour la départementalisation de Mayotte a été pour le moins
rude, long, complexe et harassant, c’est que Mayotte présentait toutes les
caractéristiques d’une collectivité territoriale atypique au sein de la République
française, notamment par sa géographie, par son histoire, par sa population à la
fois laïque et musulmane, et évidemment par ses tribulations statutaires et

16 Cette définition c’est nous qui la donnons.
35 institutionnelles. Tous les statuts que Mayotte a connus jusqu’en mars 2011
ont eu en vérité pour dénominateur commun le refus de l’assimilation intégrale
ou de la départementalisation au sein de la République. Mayotte ne sera
finalement transformée en département, qu’au terme d’un processus réalisé en
plusieurs étapes et largement inachevé à ce jour. L’évolution vers
l’assimilation et la départementalisation se fait par bribes et phases
successives.
Géographiquement parlant, cette île, enserrée dans l’un des plus vastes et
plus beaux lagons du monde, se situe sur le continent africain, dans le Canal de
Mozambique ; elle fait partie de l’archipel des Comores devenu indépendant
en 1975.
Administrativement, elle est à la fois française et européenne, nonobstant
son inscription dans la Constitution comorienne.
Ce jeune département de France est naturellement atypique, parce que
Mayotte a connu une histoire très mouvementée au sein de la République
française, et qu’elle a défié le sens naturel de l’Histoire et les plus grandes
instances internationales (ONU, OUA, Ligue des Etats Arabes, Pays non
alignés…).
L’île hippocampe est également une collectivité atypique, car elle a connu
un régime juridique et administratif particulier au sein de la République
française. Pendant longtemps, un statut civil musulman a occupé une place
centrale dans la société mahoraise.
Mayotte est encore atypique, car elle vient d’être dotée d’un statut de
département, alors que cette formule montre aujourd’hui ses limites. Ce qui
explique que les autorités administratives et les autorités normatives l’ont
dotée d’une collectivité unique. De même, elle est atypique car ses mobiles de
la revendication départementale de ses habitants et son histoire sont
particuliers par rapport à ceux et celle des autres collectivités françaises et
ultramarines.
Mayotte est aussi atypique, car elle est devenue européenne au moment où
il n’y a plus d’automaticité entre statut interne et statut européen.
L’île de Mayotte est naturellement atypique, car a la particularité d’être une
terre africaine : elle se situe sur le continent africain et elle emprunte certaines
cultures à l’Afrique (notamment la langue, les us et coutumes…), et en même
temps une collectivité territoriale de la République française,
départementalisée depuis mars 2011. Contrairement aux Mahorais animistes
qui restent minoritaires, l’immense majorité de la population est musulmane,
de rite chaféite. A l’occasion de grands événements, ces musulmans
psalmodient le Coran, font du Maoulida Ya Schingué, du Dahira, du Madjilis
et du Moulidi, qui sont substantiellement des pratiques coutumières et non
religieuses. A cause de son double visage, Mayotte a été pendant longtemps
une « terre d’oubli », car les pouvoirs publics métropolitains ne s’y
intéressaient guère. Aussi, jusque dans les années 2000, cette île a été
l’« enfant oublié de la République ». Il y avait peu d’écoles, peu
d’administrations publiques, peu de fonctionnaires de la métropole ; les
36 Mahorais parlaient peu le français ; il existait un problème lié à l’état civil…
Aujourd’hui, l’Etat se donne les moyens de rattraper le retard accusé.
Mayotte est également atypique, car elle est cosmopolite au sein de la
République française. En effet, au sein de la société mahoraise, on retrouve
plusieurs ethnies de dialectes différents. Les habitants sont les Mahorais
(mélangés des Malgaches, des Comoriens, des Africains, des Réunionnais, des
Antillais, des Muzungus (métropolitains)…), des Indiens Gudjarat. Les
langues parlées à Mayotte sont le shimahorais, le shibouchi, le shïndjouani, le
shïngazidja, la Shifarantsa, …Les deux principales langues parlées par la
population sont le shimahorais et le shibouchi. Le français est souvent une
langue seconde, apprise à l’école, de plus en plus parlée et écrite par les
Mahorais, usuellement. C’est la langue de l’administration et de la vie
économique.
Il n’existe pas d’écriture généralisée de la langue mahoraise : les Mahorais
écrivent soit en français, soit en arabe ; l’écriture de l’arabe est surtout connue
des aînés ; l’apprentissage de l’arabe est fait dans des écoles coraniques, c’est
une langue religieuse et philosophique.
Cette entité insulaire est parfaitement atypique, car elle a la particularité
d’être à la fois laïque et musulmane : elle est en effet composée
majoritairement de musulmans dans la République unitaire et indivisible.
Mayotte, c’est donc la conciliation de ces deux impératifs : la laïcité et la
religion. Bien que cette contrée soit laïque au sein de la République française,
elle n’en est pas moins confessionnelle ; en effet, cette terre rassemble
théoriquement près de 90% de musulmans ; nous utilisons le terme
« théoriquement », car, aujourd’hui, la majorité de la population se dit
musulmane, mais n’est pas pratiquante ; moins d’un tiers de la population
pratique la religion musulmane : quasiment toutes les mosquées à Mayotte
sont vides aux heures de prières. Les lois laïques de la République sont
étendues à Mayotte : ainsi sont appliquées l’article premier de la Constitution
sur la laïcité « La France est une République laïque », et les lois sur la laïcité,
et donc la loi de 1905, la loi sur la prohibition du port de signes ostensibles
dans les administrations publiques. Mayotte, c’est aussi la conciliation de ces
valeurs : l’Etat permet aux Mahorais d’obédience musulmane d’exercer leur
religion dans le cadre de la République dans le respect du texte fondamental, la
Constitution.
Mayotte est enfin atypique, par la complexité du droit applicable et la
dualité des institutions. « La complexité du droit applicable à Mayotte tient
d’abord aux différents statuts administratifs auxquels a été soumise l’île. Cette
valse des statuts a nécessairement retenti sur le droit applicable puisque
Mayotte était, au gré des époques, soumise à un statut de spécialité législative
17 ervariable ». Jusqu’au 1 janvier 2008, date d’application de l’identité

17 SEUBE (J.-B), « L’application de la loi à Mayotte », JCL. Civil Code 2005, Fasc.5, App.
Art.3 ; BERINGER (H.), « Collectivités d’outre-mer.-Mayotte », JCL collectivités territoriales,
2007, Fasc. 462
37 législative adaptée, la collectivité appliquait plusieurs catégories de droits : le
droit musulman (le Minhadj-at-talibin) et coutumier (la matrilinéarité et la
matrilocalité), la spécialité législative : les lois métropolitaines n’étaient
applicables que sur mention expresse ; aussi le droit applicable était-il qualifié
de « millefeuille juridique » ou de « maquis juridique impénétrable ». Il
existait aussi une dualité en matière de juridictions (justice cadiale et justice de
droit commun).
La complexité et la particularité du droit applicable dans cette contrée nous
18conduisent à étudier le droit constitutionnel et institutionnel mahorais, car,
comme il ressort de l’aphorisme de Carré de Malberg, « le droit c’est un
pouvoir : les limites extrêmes de ce pouvoir doivent être prises en
considération pour déterminer, non seulement, l’étendue du droit en question,
19mais encore sa définition elle-même » .
Mayotte, c’est aussi son ancrage dans un Etat unitaire pluri-législatif : « La
République française apparaît comme un Etat unitaire pluri-législatif,
c’est-àdire un Etat comprenant plusieurs fractions (territoires) dotées de législations
20particulières » . Par cette formule empruntée au professeur Louis Favoreu, la
France serait donc un pays caractérisé par un pluralisme de législations : un
Etat dans lequel il y a unité de la source normative mais pluralité de droits
applicables selon ses entités territoriales ou régionales.
L’implication des politiques et du Constituant dans l’ « affaire
mahoraise »
L’île de Mayotte fait constamment appel au droit constitutionnel (art.74 C,
art.53 C, art.72 C, art.73 C, 75 C, 38 C…). L’histoire de l’évolution statutaire
et institutionnelle de Mayotte témoigne de l’implication des politiques et du
Constituant pour maintenir l’île dans la République face à l’opposition très
21forte d’instances internationales (ONU, OUA , Ligue des Etats arabes…).
L’évolution statutaire et institutionnelle de Mayotte appelait forcément une
implication déterminante et dynamique du droit constitutionnel français, dont
découlent le droit des collectivités territoriales, le droit public, le droit
administratif. Faire appel au droit constitutionnel et administratif dans le cadre
du statut de Mayotte, c’est affirmer d’emblée que toutes les évolutions

18 FAVOREU (L.), « Le droit constitutionnel, droit de la Constitution et constitution du droit »,
RFDC, n°1, 1990, p.71 ; DEBBASCH (Ch.), BOURDON (J.), PONTIER (J.-M.) & RICCI (J.),
eDroit constitutionnel et institutions politiques, 3 éd., Economica, 1990, p.31 et s ; FAVOREU
e(L.), PHILIP (L.), Le Conseil constitutionnel, coll. Que sais-je, n°1724, 3 éd., PUF, 1985.
19 CARRE DE MALBERG (R.), contribution à la théorie générale de l’Etat, Sirey, 1920,
réimp. CNRS, 1965, p.13.
20 FAVOREU (L.)., « Chronique constitutionnel française. Le droit constitutionnel
jurisprudentiel 1981-1982 », R.D.P, p. 364 ; LAMPUE (P.)., Droit d’outre-mer et de la
coopération, éd. Dalloz, 1969
21 LAMPUE (P.), Droit d’outre-mer et de la coopération, op.cit, pp.199-200 ; L’OUA est
devenue depuis 2002 l’Union Africaine.
38 statutaires et institutionnelles de cette île se sont faites dans le cadre de la
Constitution française et du droit public, dont le droit des collectivités
territoriales. Le statut constitutionnel de Mayotte fait appel à l’application
d’une grande partie de dispositions constitutionnelles.
De même, le statut européen de Mayotte dépendait de son statut interne
dans la République française jusqu’à la révision constitutionnelle de mars
2003. Mais, depuis cette date historique, le statut européen n’est plus fonction
du statut constitutionnel des entités ultramarines ; il n’y a plus de lien direct et
systématique entre statut interne et statut européen. La départementalisation
n’est plus un critère déterminant pour l’appartenance ou non à l’Union
européenne. Seul compte désormais le régime législatif applicable au statut
interne d’une entité administrative de la République française. Aussi, une
C.O.M qui applique le principe d’identité législative peut devenir une RUP.
erDepuis le 1 janvier 2014, Mayotte a fait officiellement son entrée dans
l’Union européenne. Le droit commun européen lui est applicable, sauf
adaptations ou exceptions permises par le traité européen.
Les différents régimes statutaires qu’a connus Mayotte et les
instruments constitutionnels qui s’y appliquent
On retrouve dans l’histoire du statut constitutionnel et administratif de
Mayotte plusieurs étapes :
– le régime colonial (la colonisation);
– le régime de T.O.M (la TOMisation);
– les statuts sui generis (la Sui generisation) :
celui de « collectivité territoriale » issue de la loi du 24 décembre
1976 ;
celui « collectivité départementale » issue de la loi du 11 juillet
2001 ;
– le statut de C.O.M (la COMisation) ;
– le statut de département (la départementalisation).
Mayotte a donc connu cinq régimes d’organisation administrative interne,
en vertu de la Constitution française. La Communauté européenne puis
l’Union européenne ont su construire des régimes spécifiques à cette entité :
les départements français d’outre-mer sont reconnus comme région
ultrapériphérique (R.U.P.) à l’échelle de l’Union. Nous constatons donc une
double assimilation ou intégration de Mayotte, au droit commun de la
République et au droit de l’Union européenne.
22Enfin, la loi fondamentale du 28 mars 2003 reconnaît aux entités
ultramarines, et en particulier à l’île de Mayotte de nouveaux principes
23fondamentaux :

22 CARRE DE MALBERG (R.), La loi est l’expression de la volonté générale, réed. Paris,
Economica, 1984.
23 HUGUES (P.), Droit constitutionnel, éd. Dalloz 2011, pp.178-180.
39
??– l’affirmation du caractère décentralisé de l’organisation de l’Etat ;
24– la reconnaissance du principe de subsidiarité ;
– le principe de libre administration que complète celui des ressources ;
– la reconnaissance d’éléments de démocratie directe ;
– le droit à l’expérimentation ;
– l’affirmation de l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur
l’autre.
Les différentes consultations relatives à Mayotte
On dénombre six consultations d’autodétermination politique ou
administrative à Mayotte depuis 1958.
-Le 28 septembre 1958, les populations des îles des Comores sont
consultées sur l’approbation ou le rejet de la Constitution et de la
Communauté : soit approuver la Constitution et la Communauté en restant
dans la France ; soit rejeter la Constitution et la Communauté, en devenant une
entité internationale souveraine. Les populations des quatre îles des Comores
votent, à 97, 3% des suffrages exprimés, dont 80, 7% de « oui » à Mayotte, en
faveur de la Constitution française et de la Communauté.
25-Le 22 décembre 1974 , une consultation d’autodétermination a été mise
en place dans les quatre îles des Comores. Le décompte des résultats se faisait
non pas « globalement » mais « entité insulaire » par « entité insulaire ». Il
s’agissait de savoir si les populations des Comores voulaient devenir
indépendantes. Globalement, l’indépendance est approuvée par 94,56% des
suffrages exprimés dans l’ensemble de l’archipel des Comores contre 5,44%.
Le décompte « entité insulaire » par « entité insulaire » révèle pour les îles
d’Anjouan, de la Grande-Comore et de Mohéli une acceptation qui frôle les
100% des votants ; à Mayotte, la population rejette l’indépendance à 63,82%.
En effet, l’étendue géographique de la consultation concernait tout le
territoire de l’archipel des Comores, mais la portée de cette consultation
dépendait de la volonté populaire d’une entité insulaire de l’archipel. Une
partie de l’archipel des Comores pouvait conserver des liens avec la France, au
motif que les résultats de la consultation d’autodétermination eurent été
différents du résultat global. Ainsi, il pouvait y avoir fractionnement du vote
en fonction du découpage territorial. Aussi, par ce procédé juridique, Mayotte
a pu se maintenir dans le giron français contrairement aux trois autres îles de
l’archipel des Comores, qui sont devenues indépendantes. Il s’agissait pour la
France de respecter le principe cardinal du droit des peuples à disposer
d’euxmêmes, principe qui, selon le droit constitutionnel français, prime sur le droit à
l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation qui semble être un
principe arbitraire et injuste.

24 Art. 72 C : « Les collectivités territoriales ont vocations à prendre les décisions pour
l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
25 L. n°74-965 du 23 novembre 1974 organisant une consultation des populations des Comores.
40 26-Le 8 février 1976 , une consultation d’autodétermination est organisée,
conformément à l’article 53 de la Constitution et au décret du 12 janvier 1972
qui fixe les modalités de la consultation prévue par la loi du 31 décembre
1975. La question posée était la suivante : « Je souhaite que Mayotte demeure
au sein de la République française » ou « Je souhaite que Mayotte fasse partie
de l’Etat comorien ». Il s’agissait d’une « consultation confirmation » de la
volonté réelle des Mahorais.
Sur 21.671 inscrits, la première question a recueilli 17.845 voix, et la
seconde 104 voix. Ainsi, à la quasi-unanimité des 17.949 suffrages exprimés
sur 18.061 votants, soit 99, 4%, les électeurs de Mayotte ont fait le choix de
demeurer au sein de la République française.
-Le 11 avril 1976, est organisée une « consultation d’autodétermination » à
Mayotte sur la question de savoir si la population de Mayotte souhaite
conserver ou abandonner le statut de T.O.M. Voici la formulation officielle de
la question : « Souhaitez-vous que Mayotte conserve ou abandonne le statut de
Territoire d’Outre-Mer ? ». Aucune alternative ne fut proposée aux électeurs
de Mayotte. Le législateur ne disait pas ce qu’il adviendrait du territoire une
fois qu’il aurait abandonné le statut de T.O.M. En réponse à cette question
posée en des termes équivoques qui appelaient forcément une réponse
négative, les leaders politiques de Mayotte ont adjoint aux questions
officiellement posées une question officieuse et inconstitutionnelle (car seul le
législateur peut organiser une telle consultation) relative à la
départementalisation de l’île.
Il faut préciser que la question posée par le législateur était mal formulée,
car, dès la loi du 31 décembre 1975, juridiquement le statut de T.O.M., avait
été supprimé pour les Comores. Par conséquent, l’île de Mayotte ne pouvait
pas conserver le statut de T.O.M., puisqu’elle n’était plus partie intégrante du
T.O.M. des Comores.
Voici les résultats :
Votants : 17.384
Blancs ou nuls (départementalisation de Mayotte) : 13.837, soit 79,59% des
votants
Abandon du statut de T.O.M. : 3.457, soit 97,47% des suffrages exprimés
Maintien du statut de T.O.M. : 90, soit 2,53% des suffrages exprimés
Le 2 juillet 2000, la population de Mayotte a été appelée à se prononcer
conformément à la loi n° 2000-391 du 9 mai 2000 sur l’approbation ou le rejet
de l’Accord de Paris du 27 janvier 2000 : « Approuvez-vous l’accord sur
l’avenir de Mayotte signé à Paris le 27 janvier 2000 » ?
Ici, il ne s’agissait pas de se prononcer sur le choix d’un statut mais sur
l’Accord d’orientation politique de Paris. Cet accord allait donner naissance à
la loi statutaire du 11 juillet 2001. La loi statutaire du 11 juillet 2001 est la
traduction juridique des orientations politiques de cet accord. Il s’agissait de
donner une solution ou une réponse institutionnelle à des attentes politiques.

26 Cette consultation a été organisée conformément à la loi n°75-1337 du 31 décembre 1975.
41 Voici les résultats :
Inscrits : 45.634
Votants : 31.926 soit 69,96%
Nuls : 342
Exprimés : 31.584
« Oui » : 23.036 50,47% 72,93%
« Non » : 8.548 18,73% 27,07%
Après ces trois consultations d’autodétermination, les autorités de la
République n’avaient guère le choix que de maintenir la population de
Mayotte dans la France, mais en dotant l’île d’un statut provisoire. Certains
parlementaires, à l’instar de Max Lejeune, se sont demandé si la République
française voulait réellement faire des Mahorais des français : « Il a fallu une
réelle détermination aux Mahorais qui ont dû passer par trois référendums
successifs pour demeurer dans la République, alors que pour devenir
27indépendant, on se contente généralement d’un seul vote ».
Le 29 mars 2009, est organisée la consultation historique de Mayotte sur sa
transformation en département, conformément à l’article 72-4 et 73 de la
Constitution. Ce sont les décrets n° 2009-249 du 4 mars 2009 et n° 2009-67 du
20 janvier 2009 qui organisent cette consultation. L’arrêté du 5 mars 2009 fixe
les caractéristiques des bulletins de vote pour cette consultation ; cette fois, les
bulletins sont imprimés en noir et blanc. La question soumise aux électeurs de
Mayotte par le décret du 20 janvier 2009 est la suivante : « Approuvez-vous la
transformation de Mayotte en une collectivité unique appelée Département
régie par l’article 73 de la Constitution, exerçant les compétences dévolues
28aux départements et régions d’outre-mer ?
Sur une participation de 61,37% des électeurs inscrits, 95,24% furent en
faveur du oui et seulement 4,76% pour le non.
Les dispositions normatives ayant trait étroitement à l’organisation
statutaire et institutionnelle de Mayotte
Dans cette thèse, nous allons analyser toutes les dispositions ayant trait
étroitement à l’organisation statutaire et institutionnelle de Mayotte depuis sa
colonisation.
Il existe des périodes au cours desquelles l’entité insulaire de Mayotte était
rattachée à d’autres entités coloniales (Madagascar, Comores) : nous
étudierons les dispositions intéressant cette île (organisation statutaire et
institutionnelle des Comores dont l’île de Mayotte était une composante).

27 (J.O.des débats Assemblée Nationale 14 décembre 1976, p.9345).
28 Décret n°2009-67 du 20 janvier 2009 décidant de consulter les électeurs de Mayotte en
application des articles 72-4 et 73 de la Constitution, (J.O.R.F 21 janvier 2009, p. 1313); Le
pacte pour la départementalisation a été officiellement rendu publique le 8 janvier 2009 mais n’a
pas été publié au JO, peu de Mahorais on pu accèder.
42 La première période de 1841 à 1908 correspond au régime colonial. Les
principales sources normatives applicables à Mayotte sont le traité de cession,
des décrets et ordonnances (royaux, présidentiels, exécutif central).
De 1912 à 1946, Mayotte et les trois îles des Comores (Anjouan,
GrandeComore et Mohéli) sont attachées Madagascar (Madagascar et dépendances).
Les sources normatives applicables à l’organisation statutaire et
institutionnelle de Mayotte sont le traité de cession, la loi au sens général de
l’expression, et d’autres textes émanant de l’exécutif national. C’est la période
de la « colonisation législative », et de l’évolution vers le T.O.M.
De 1946 (date de création du T.O.M des Comores) à nos jours, les lois,
Constitutions, traités, actes règlementaires des autorités nationales et des actes
règlementaires des autorités politiques locales sont applicables à l’organisation
statutaire et institutionnelle de Mayotte. Certes, l’île de Mayotte s’est détachée
constitutionnellement du reste de l’archipel des Comores ; mais certaines
dispositions restent toujours en vigueur même après l’auto-proclamation de
l’indépendance des Comores en 1975 (régime douanier et fiscal, statut
personnel…). De 1976 (date de création de la « collectivité territoriale ») aux
années 1990, on remarque une intervention timide du législateur, du pouvoir
exécutif national et des pouvoirs publics à l’égard de Mayotte. Cette réticence
trouverait son explication dans le contentieux international opposant la France
aux Comores depuis l’accession à la souveraineté internationale de cette
dernière. En effet, les Comores revendiquent constamment, avec l’appui
indéfectible de la communauté internationale (ONU, OUA, Ligue des Etats
Arabes, Pays non-alignés), l’île de Mayotte comme formant une seule et même
entité territoriale.
L’activité normative relative à l’organisation statutaire et institutionnelle de
Mayotte des autorités centrales a pris une envolée exponentielle vers la fin des
années 1990 : signature de l’Accord de Paris sur l’avenir statutaire et
institutionnelle de Mayotte (2000), adoption dans la foulée d’une loi en 2001
dotant l’île d’un statut législatif original au sein de la République (collectivité
départementale). La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 inscrit nommément
toutes les collectivités ultramarines dans la Constitution y compris Mayotte.
La loi DSIOM (loi organique n°2007-223 du 21 février 2007) applique une
partie importante de ses dispositions à l’île de Mayotte.
La décennie 2000 a été déterminante pour Mayotte : l’île a été transformée
en département français, statut ardemment souhaité par la population depuis
1958. On peut dire que l’année 2010 clôt les « statuts à caractères législatifs,
29instables et incertains pour l’archipel de Mayotte ».
Restait l’épineuse question de la transformation du département de Mayotte
en région ultrapériphérique (R.U.P.) ; chose réalisée officiellement depuis le
er ème1 janvier 2014. Mayotte est devenue la 9 R.U.P. de l’Union européenne.
Depuis sa « Rupéisation », l’île de Mayotte a terminé son cycle de croissance
statutaire ; car, en tout état de cause, les Mahorais sont très attachés au statut

29 C’est nous qui le souligons.
43 de département et n’envisagent pas de sécession d’avec la République
française ; ils refusent également toute transformation statutaire qui s’écarterait
des dispositions constitutionnelles de l’article 73.
La prise de possession de l’île de Mayotte par la France en 1843 a eu pour
conséquence la négation du droit du peuple autochtone. En effet, la
colonisation et le peuplement de Mayotte ont entrainé une rupture dans
l’organisation traditionnelle mahoraise, et la dépossession du peuple
autochtone de son pouvoir d’autogestion. Par ailleurs, le traité de cession signé
entre le sultan de Mayotte, Andriantsouli, et le Roi de France, Louis-Philippe,
est vicié du fait des méthodes employées (dol, violence, erreur…), et de la non
30 31lucidité du sultan de Mayotte au moment de la conclusion de la convention .
Hormis les brefs moments où l’archipel de Mayotte disposa d’une certaine
autonomie propre, qui se traduisit par un réel pouvoir budgétaire et fiscal,
après le rattachement administratif de l’île à Madagascar et dépendances, puis
au T.O.M. des Comores, la démocratie locale fut absente jusqu’au scrutin
d’autodétermination des Comores en 1975.
En effet, la population mahoraise et ses représentants virent leurs pouvoirs
confiés aux autorités malgaches et comoriennes par la France.
Ce n’est qu’après la Seconde guerre mondiale que la dialectique
« autonomie-assimilation » apparut officiellement en France, et aux Comores
en particulier, par l’effet d’un double mouvement.
D’une part le particularisme régional tend à être admis, ce qui favorise
l’éclosion de statuts particuliers locaux. D’autre part, les droits civils et
politiques des populations autochtones sont enfin reconnus avec l’accès à la
citoyenneté française. Si en général le Territoire des Comores recouvrait de
l’autonomie, l’île de Mayotte se trouvait de plus en plus isolée. Elle était
entièrement tributaire des décisions prises par les autorités comoriennes.
La Constitution du 27 octobre 1946 dans son article 60 institue l’Union
française qui « est formée d’une part, de la République française qui
comprend la France métropolitaine, les départements et territoires
d’outremer, d’autre part, des territoires et Etats associés ». Le Territoire d’Outre-Mer
des Comores est partie intégrante de cette Union. La Constitution, en tenant
compte de leurs spécificités, a permis à ces Territoires d’Outre-Mer de
disposer d’un « statut particulier tenant compte de leurs intérêts propres dans
32l’ensemble des intérêts de la République » .
La particularité du Territoire d’Outre-Mer des Comores est accentuée par la
loi cadre du 23 juin 1956, et par les lois décentralisatrices ou d’autonomie de
1961 et de 1968. L’assemblée territoriale disposait d’un pouvoir réglementaire
propre, matérialisé par l’adoption de délibérations. L’archipel des Comores fut

30 Le sultan de Mayotte, Andriansouli, fut manifestement ivre au moment de la conclusion du
traité. Voir BOISADAM (Ph.), Mais que faire de Mayotte ?, éd. L’Harmattan, 2009, pp. 24, 25
et 28.
31 BOISADAM (Ph.), Mais que faire de Mayotte ?, op. cit., pp. 24, 25 et 28.
32 Art. 74 de la Constitution du 27 octobre 1946.
44 alors doté d’institutions locales calquées sur le modèle des institutions
nationales : Chambre des députés, un Conseil de Gouvernement (avec des
ministres), un chef du gouvernement qui est en quelque sorte le premier
ministre du Territoire…
L’exégèse de la notion d’évolution statutaire et institutionnelle
Dans la présente étude, nous nous proposons d’examiner l’évolution
statutaire et institutionnelle de l’île de Mayotte depuis la présence française,
non pas de façon historique ou chronologique, mais transversalement, de
manière à aborder différentes thématiques, en comparant les situations
statutaires et institutionnelles des autres contrées ultramarines proches de sa
situation.
Tantôt, nous ferons des comparaisons de l’évolution statutaire et
institutionnelle de Mayotte avec la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie
française… pour étudier les particularismes de ces collectivités secondaires de
la République française. Tantôt, nous comparerons le cas statutaire et
institutionnel du « Département de Mayotte » avec les Départements
d’OutreMer issus de la loi de 1946, et même, de Saint-Pierre-et-Miquelon issu de la
loi départementale du 19 juillet 1976.
Il convient d’emblée de préciser le sens de la notion d’évolution statutaire
et institutionnelle des entités secondaires ultramarines. Les sources
constitutionnelles de la notion d’ « évolution statutaire » apparaissent dans les
chartes suprêmes de la Quatrième et de la Cinquième République. En effet,
l’article 75 de la Constitution du 27 octobre 1946 déclare que : « Les statuts
respectifs des membres de la République et de l’Union française sont
susceptibles d’évolution ». Par une lecture littérale de cette disposition, il est
évident de d’observer qu’elle fait directement allusion à l’évolution statutaire
des entités secondaires ultramarines, que sont les membres de l’Union
française. Ces membres sont bien évidemment les départements et les
Territoires d’Outre-Mer qui sont régis par la Section III du titre VIII de la
Constitution intitulée « des institutions de la République française ». Cet
article évoque de l’évolution des statuts et non pas, directement, de l’évolution
des institutions. Il est évident que cette abstention de mention ou cette
omission ne peut pas poser de difficultés, car le Constituant a octroyé la
possibilité au législateur de définir et de faire évoluer l’ « organisation
particulière » des Territoires d’Outre-Mer. Le législateur a les « mains libres »
pour faire évoluer les institutions qu’il a lui-même définies.
L’article 75 de ladite Constitution dispose que : « Dans chaque territoire
est instituée une assemblée élue. Le régime électoral, la composition et la
compétence de cette assemblée sont déterminées par la loi ». Il en résulte
nettement que le législateur est libre de déterminer la forme et le fond des
institutions des Territoires d’Outre-Mer, sauf à respecter le cadre qui lui est
assigné par la Constitution : respecter le principe de spécialité législative.
45 Nous voyons donc que tant au niveau statutaire qu’institutionnel, le législateur
ordinaire peut faire évoluer ces entités (C.OM. ou T.O.M.).
L’article 75 dispose ensuite que : « les passages d’une catégorie à l’autre,
dans le cadre fixé par l’article 60, ne peuvent résulter que d’une loi votée par
le parlement, après consultation des assemblées territoriales et de l’Assemblée
de l’Union ». En effet, « les passages d’une catégorie à l’autre » visés par le
Constituant signifient tout simplement l’évolution d’une catégorie à l’autre
dans le cadre de l’article 60 de la charte fondamentale de la Quatrième
République. Ces catégories étant précisées par la Constitution comme étant
exclusivement les départements et Territoires d’Outre-Mer et des territoires et
Etats associés.
De même la notion d’évolution statutaire et institutionnelle trouve un
fondement juridique dans le préambule de la Constitution de 1958 qui dispose
qu’ : « En vertu de ces principes et celui de la libre détermination des peuples,
la République offre aux territoires d’outre-mer qui manifestent la volonté d’y
adhérer des institutions nouvelles fondées sur l’idéal commun de liberté,
d’égalité et de fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique ».
Ici le préambule de la charte suprême de la Cinquième ne parle pas d’évolution
des membres de la République mais de Territoires d’Outre-Mer. En tout état
de cause, dans l’article 75 de la Constitution de la Quatrième République et
dans le préambule de la Cinquième, la notion d’évolution est mise en relief.
Les dispositions générales consacrées aux collectivités territoriales de la
République (articles 72, 72-1, 72-2 C) n’évoquent pas la possibilité d’une
évolution statutaire ou institutionnelle des collectivités territoriales de la
République. Seulement, les dispositions consacrées à l’Outre-mer font
expressément référence à la notion d’évolution statutaire ou institutionnelle.
L’article 72-4 de la charte fondamentale de la Vème République ne fait pas
explicitement référence à la notion d’évolution statutaire ou institutionnelle, il
parle de « changement de régimes ». En effet, cet article dispose que : « aucun
changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au
deuxième alinéa de l’article 72-3, de l’un vers l’autre des régimes prévus par
les articles 73 et 74 ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs
de la collectivité ou de la partie de la collectivité intéressée ait été
préalablement recueilli dans des conditions prévues à l’alinéa suivant. Ce
changement de régime est décidé par une loi organique ». En tout état de
cause, cette disposition fait référence aux notions de changement de régime.
Mais nous avons vu plus haut que le changement de régime est synonyme
d’évolution statutaire. L’idée d’ « évolution » renvoie nécessairement au
passage d’une situation donnée à une autre. Car passer du régime de l’article
74 à l’article 73, du statut de collectivité d’Outre-mer à celui d’un
département, et vice-versa signifie tout simplement évolution de statuts.
La notion d’évolution statutaire ou de changement de régime signifie,
(pour les collectivités territoriales sises Outre-mer), changement de catégorie
constitutionnelle pour les collectivités à catégorie constitutionnelle, ou
changement de catégorie ou de nature législative pour les collectivités à statut
46 administratif particulier, sui generis, ou innommée. Il y aurait évolution
statutaire lorsque par exemple une collectivité de l’article 74 de la
Constitution (collectivité d’outre-mer) bascule vers l’article 73 de la
Constitution (département d’outre-mer) et vice versa. Il en est de même
lorsque l’île de Mayotte passa du statut de « collectivité territoriale » à celui de
« collectivité départementale » ; il s’agissait de changer de « catégorie
législative » pour la collectivité existante : passer du statut administratif de
« collectivité territoriale » au statut administratif de « collectivité
départementale ».
En revanche, il y a évolution institutionnelle lorsqu’une collectivité ne
change pas de catégorie, mais qu’elle évolue à l’intérieur du cadre
constitutionnel qui lui est fixé par législateur ou lorsqu’il y a réorganisation de
ses institutions ou création de nouvelle(s) institution(s) : création d’une
assemblée unique ou d’une collectivité unique dans le cadre de l’article 73 de
la Constitution. Là, on ne change pas de catégorie constitutionnelle, mais on
fait évoluer les institutions existantes (substituer la région et le conseil général
par une assemblée unique ou une collectivité unique). Dès lors, que le
législateur change à la collectivité de catégorie constitutionnelle, il y a
33évolution statutaire .
Avant la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, plusieurs hypothèses
d’évolutions statutaires ou institutionnelles étaient possibles :
– un Territoire d’Outre-Mer (T.O.M) pouvait évoluer en Département
d’Outre-Mer (Saint-Pierre et Miquelon, qui était un Territoire d’Outre-Mer
depuis 1946, est devenu un département d’outre-Mer en 1976 par la seule
volonté du législateur).
– un Département d’Outre-Mer peut évoluer en T.O.M. (pas de cas). Il faut
reconnaître que si aucune hypothèse d’évolution statutaire d’un Département
d’Outre-mer vers un statut de Territoire d’Outre-Mer n’a été envisagée, c’est
parce que le cadre constitutionnel régissant les Départements d’Outre-Mer
était rigide, puisqu’en effet, les départements ultramarins et leurs homologues
métropolitains sont placés sur un strict pied d’égalité. Avant la loi
constitutionnelle de mars 2003, leur régime juridique et institutionnel était
similaire. Il y avait donc une identité législative et une identité institutionnelle
entre les Départements d’Outre-Mer et les départements métropolitains.
D’autant plus que les territoires qui étaient érigés en département français
voulaient soit demeurer ad vitam aeternam Département d’Outre-Mer, soit -
pour ceux qui ne voulaient plus de ce statut- faire sécession d’avec la
République (cas des départements d’Algérie et du Sahara). Ces entités
départementales ultramarines se donnaient deux opportunités : soit une
« assimilation profonde » au sein de la nation française (les quatre vieilles
colonies) ; soit sortir carrément du cadre de la République française pour
constituer un Etat indépendant. Revenir dans la catégorie de Territoire
d’Outre-Mer aurait été pour ces Départements d’Outre-Mer synonyme de

33 Cette définition c’est nous qui la donnons.
47 régression. Michel Debré alors Premier ministre déclarait en 1959 : « La
Constitution n’a jamais prévu la possibilité pour un département de se
transformer, ni à plus forte raison, devenir Etat membre de la Communauté ou
indépendant. Aucune transformation en Etat de la communauté, aucune
sécession de la République ne sont constitutionnellement possibles pour les
34départements d’outre-mer, faisant actuellement partie de la République ».
Il est donc très clair qu’aucune évolution du statut de département vers
celui d’un Territoire d’Outre-Mer n’était envisageable. Pour une partie de la
doctrine, les Départements d’Outre-Mer ne pouvaient se « déshabiller » pour
se « rhabiller » en Territoire d’Outre-Mer, et, a fortiori, ne pouvaient pas faire
sécession d’avec la République après le droit d’option qui leur avait été offert
en 1958. Mais la controverse doctrinale était très loin d’être tranchée, puisque,
à l’occasion d’autre débats parlementaires, les avis divergèrent : certains
parlementaires soutenaient la thèse d’une évolution possible des départements
35à l’intérieur de la République .
Pour ces parlementaires et les analystes, même après la forclusion du droit
d’option prévu par l’article 76 de la Constitution, les Départements
d’OutreMer pouvaient très bien évoluer vers le statut de Territoire d’Outre-Mer ou
vers un autre statut selon leur convenance.
D’autres persistaient à dénier tout caractère évolutif aux Départements
36d’Outre-Mer . Pour eux, même à l’intérieur de la République, cette option
était à exclure ; ils voyaient mal comment dans une République de tradition
unitaire et jacobine un département fut-il d’Outre-mer pourrait évoluer
statutairement ; pour eux, il s’agirait manifestement d’une véritable atteinte à
la tradition constitutionnelle française, selon laquelle les départements sont
tous régis par un principe homogène d’identité institutionnelle et d’identité
législative : puisque les départements de la métropole ne peuvent pas évoluer
statutairement et institutionnellement, il n’était pas question d’accorder un tel
privilège aux Départements d’Outre-Mer.
Les détracteurs de toute évolution statutaire des D.O.M, invoquaient
comme moyens l’article 76 de la charte fondamentale de la République. S’il
est possible pour les Territoires d’Outre-Mer d’évoluer statutairement et

34 (J.O du 17 avril 1959, p.351) cité par François Luchaire, op.cit, p. 53.
35 C’est la thèse du Premier ministre Michel Debré. Egalement, lors des travaux préparatoires de
la Constitution, lors des débats au Conseil d’Etat, une discussion s’est ouverte : à un conseiller
qui demandait si, après l’écoulement du délai de 4 mois, un Territoire d’Outre-Mer pouvait
évoluer en département d’outre-mer, le rapporteur, Solal Celigny, répondit oui. La loi pourrait le
faire car le passage de la catégorie des Territoires d’Outre-Mer à celle des départements
d’outremer n’est qu’une « opération interne » ». Cité par François Luchaire, op.cit, p.54. Pour le
Professeur François Luchaire : « il est évident qu’en raison des motifs de cette réponse formelle,
l’opération contraire est également possible », op.cit.
36 Il en est ainsi du député Julia lors des débats parlementaires du 11 juillet 1985 sur la
possibilité d’une évolution statutaire du Département de Saint-Pierre-et-Miquelon en une
collectivité sui generis : ce député soutenait qu’une loi ordinaire ne pouvait pas faire évoluer ce
département vers un autre statut. Pour ce faire, il invoquait le caractère indivisible de la
République française. Voir LUCHAIRE (F.), op.cit, p. 54.
48 institutionnellement vers le statut de Département d’Outre-Mer, l’opération
inverse n’est guère possible, car nous sommes dans le cadre de l’identité e et législative. L’indivisibilité de la République oblige ces
départements à respecter les principes constitutionnels de l’Etat. Pour les
Territoires d’Outre-Mer, il leur est loisible d’évoluer statutairement et
institutionnellement vers le statut de département, car justement le but de la
République est de gommer les inégalités et les discriminations. Donc, il est
facile pour les T.O.M et les collectivités à statut spécial d’évoluer vers une
assimilation ou une départementalisation.
Depuis la décision du Conseil constitutionnel relative au scrutin
d’autodétermination des îles Comores du 30 décembre 1975 et de la décision
du Conseil du 25 février 1982 sur le statut de la Corse, il n’est plus douteux
que les entités secondaires ultramarines peuvent évoluer à l’intérieur de la
République, y compris pour les Départements d’Outre-Mer. Cette possibilité
est d’autant plus renforcée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.
Dorénavant même les départements et régions d’outre-mer (D.R.O.M.)
peuvent évoluer statutairement et institutionnellement. L’identité
institutionnelle des D.O.M. n’existe plus, seule subsiste l’identité législative a
minima.
– Un Territoire d’Outre-Mer pouvait évoluer en collectivité sui generis
(cas de Mayotte après avoir été rattachée administrativement et juridiquement
avec au territoire des Comores depuis 1908 par un décret puis par une loi en
1912). Après le scrutin d’auto-détermination relative aux Comores, l’île de
Mayotte se vit attribuer un statut législatif, statut sui generis de « collectivité
territoriale » (1976), puis de « collectivité départementale » (2001).
– Un département d’outre-mer pouvait évoluer en collectivité sui generis.
Saint-Pierre-et-Miquelon, après avoir été érigé en département contre le gré de
sa population et de ses dirigeants politiques par le législateur en 1976, quitta ce
statut de département pour devenir, en 1985, une collectivité sui generis. Il
faut reconnaître que les conditions physiques (géographiques, climatiques),
sociales, économiques, culturelles et religieuses se rapprochent plus de celles
de la France métropolitaine que de celles des D.O.M. ; d’autant plus que les
habitants de cette île sont de type européen. Leur imposer la
départementalisation apparaissait comme naturel et légitime pour les autorités
de la République.
Le cas de Mayotte a suscité énormément de débats et de controverses en
doctrine. L’île de Mayotte n’est pas directement passée du processus de
Territoire d’Outre-Mer à un statut créé par le législateur ; il s’agissait en
l’espèce d’un statut sui generis n’entrant ni dans la catégorie de Territoire
d’Outre-Mer, ni dans celle de Département d’Outre-Mer.
En effet, il est pertinent de considérer que le statut du Territoire
d’OutreMer des Comores a pris effectivement fin avec la loi n°75-1337 du 31
décembre 1975 tirant les conséquences de l’indépendance unilatérale des
Comores.
49 L’île de Mayotte est entrée dans un nouveau cycle juridique, statutaire et
institutionnel. Il n’y a pas eu, à proprement parler, de processus d’évolution
statutaire de Mayotte, du statut de T.O.M à un statut de collectivité législative,
37comme le souligne le professeur François Luchaire . Mais nous ne partageons
pas son affirmation selon laquelle : « Mayotte était l’une des îles du territoire
d’outre-mer des Comores. Les lois du 31 décembre 1985 et du 24
38décembre 1986 en ont fait une collectivité territoriale nouvelle, créée par la
39loi » .
En effet, c’est la loi du 24 décembre 1976 (abrogée par celle de 1979) qui a
créé ex nihilo la « collectivité territoriale » de Mayotte au sein de la
République française.
Des circonstances de droit et de fait ont fait que l’île de Mayotte est
devenue une « collectivité territoriale » de la République française. En effet,
c’est la planification « rusée » du scrutin d’autodétermination des Comores, à
savoir la prise en compte du vote par fractionnement territorial ou entité
insulaire par entité insulaire qui a entrainé le fait que trois îles de l’archipel
soient devenues indépendantes tandis que Mayotte demeurait sous la
souveraineté française. La décision du juge constitutionnel du 30 décembre
1975 a joué un rôle déterminant dans le maintien de l’île de Mayotte sous la
souveraineté française. Le Conseil constitutionnel a estimé que le droit des
peuples à disposer d’eux-mêmes est un principe constitutionnel qui permet de
protéger la population mahoraise des velléités politiques et des velléités du
législateur. De même, le juge constitutionnel a considéré que l’île de Mayotte
est un territoire, mais pas au sens juridique du Territoire d’Outre-Mer tel qu’il
est entendu par la Constitution. Un autre cycle s’ouvrait : Mayotte restait
française du fait du choix délibéré de sa population en 1975-1976.
Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, plusieurs opérations
d’évolution statutaire ou institutionnelle étaient envisageables :
– une Collectivité d’Outre-Mer (C.O.M.) peut évoluer statutairement et
institutionnellement en Département et Région d’Outre-Mer (D.R.O.M.) ;
– un Département d’Outre-Mer peut évoluer statutairement et ement en C.O.M. ;
– le législateur organique peut créer ex nihilo tout statut ou toute institution
(collectivité unique, assemblée unique, conseil départemental…).
Le changement de régime est un terme générique communément admis
par le Constituant, le législateur et la doctrine comme signifiant une évolution
statutaire. Mais à l’intérieur du régime, id est à l’intérieur de l’article 74 ou
celui de l’article 73, il peut y avoir une évolution institutionnelle. Rien
n’interdit au législateur de faire évoluer des institutions d’essences
coutumières vers des institutions de droit commun : à Mayotte le législateur a

37 LUCHAIRE (F.), Le statut constitutionnel de la France d’outre-mer, éd. Economica, 1992, p.
53.
38 Il s’agirait certainement d’une erreur de frappe de l’auteur.
39 LUCHAIRE (F.)., Le statut constitutionnel de la France d’outre-mer, op. cit, p. 53.
50 fait évoluer la juridiction de droit local (justice cadiale) vers une juridiction de
droit commun, car les principes fondamentaux de la République le
commandaient.
La signification de la notion d’évolution statutaire ou institutionnelle se
trouve par ailleurs consacrée dans divers statuts de collectivité d’outre-mer.
Les lois relatives à l’organisation statutaire et institutionnelle de Mayotte font
explicitement référence à la notion d’évolution statutaire et institutionnelle. Il
en est ainsi de la loi du 11 juillet 2001 érigeant l’île de Mayotte en collectivité
sui generis de « collectivité départementale ».
De même, de nombreuses dispositions non revêtues d’une valeur juridique
évoquent la notion d’évolution statutaire et institutionnelle. Il en est ainsi de
l’Accord d’orientation politique sur l’avenir statutaire et institutionnel de
Mayotte, qui parlait de l’évolution du statut de Mayotte et de l’évolution des
institutions mahoraises vers celles de droit commun.
La notion d’ « évolution » statutaire ou institutionnelle ne préjuge en rien
de la future situation juridique des territoires. Cette notion peut assigner un
objectif constitutionnel au législateur national qui est d’assurer à ces contrées
ultramarines des droits et libertés constitutionnellement garantis, sans préjuger
de la forme institutionnelle de ces territoires. L’évolution statutaire des entités
secondaires ultramarines au sein de la République ne préjuge pas de leur
appartenance ou de leur non appartenance à la République.
L’évolution statutaire ou institutionnelle peut être perçue dans un double
sens : elle peut être considérée comme une évolution positive ou régressive.
En effet, lorsque l’île de Saint-Pierre-et-Miquelon érigée en département
40français par la loi du 19 juillet 1976 revint quelques années plus tard sur ce
statut, cela put être perçu comme une « évolution régressive » dans
l’assimilation à la nation française. Au contraire, lorsque l’île de Mayotte
quitta ses statuts sui generis et son statut de collectivité d’Outre-Mer pour
devenir un département français, cela est perçu comme une « évolution
positive » dans la nation française. De même, institutionnellement, lorsque
l’institution cadiale se tournait vers la justice de droit commun à Mayotte, cela
est fonction d’une évolution positive pour une meilleure assimilation au sein
de la nation française et par ricochet au sein de l’Union européenne.
Par ailleurs, les évolutions statutaires et institutionnelles peuvent se faire à
l’extérieur de la République française, comme ce fut le cas pour les pays et
territoires membres de la Communauté, qui, tout en étant politiquement et
institutionnellement indépendants, conservèrent des liens privilégiés avec la
France. Dès lors que les évolutions statutaires et institutionnelles se font à
l’extérieur de la République, il s’agit alors d’une « évolution extrinsèque ».
L’évolution statutaire et institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie s’est faite
progressivement, intrinsèquement, dans le cadre de la République, pour
déboucher vers une sécession, une sortie de la République. Dès lors qu’une

40 La loi du 11 juin 1985 abroge le statut de département institué par la loi du 19 juillet 1976 et
érige cet archipel en collectivité sui generis.
51 entité secondaire de la République aura accédé à la pleine souveraineté, il ne
s’agira plus alors des « affaires » de la France. Rien ne lui interdit d’entretenir
des liens d’amitié et de coopération avec les entités qui ont accédé à la pleine
souveraineté. Ce fut notamment le cas des Comores et des anciennes
dépendances de la France avec lesquelles cette dernière pérennise des liens
indéfectibles d’amitié et de coopération.
L’exégèse de la notion de statut
Après avoir vu la sémantique de la notion d’ « évolution » et le contexte
dans lequel elle intervenait, il convient à présent de définir la notion de
« statut », ses origines, son fondement textuel.
Du latin, statutum : décret, de statuere : statuer, établir, ou status : état, de
stare se tenir, le terme ne désigne plus que très rarement aujourd’hui l’acte qui
établit une règle mais soit un ensemble de règles établies par la loi (même
étym.), soit la condition juridique qui en résulte pour une personne, une
catégorie de personnes ou une institution (status et statutum se rejoignent).
Le terme statut signifie un ensemble cohérent de règles applicables à une
catégorie de personnes (statut des gens mariés) ou d’agents (statuts des
fonctionnaires) ou à une institution (statut des collectivités locales) et qui en
41déterminent pour l’essentiel la condition et le régime juridique . On parle de
statut personnel comme un ensemble de règles gouvernant la condition civile
des personnes physiques et comprenant, en général, l’état et la capacité des
personnes (y compris les relations de famille) en tant qu’objet de rattachement
(statut personnel mahorais, statut personnel calédonien…).
Ici nous allons nous intéresser aux statuts des collectivités territoriales et au
statut personnel mahorais. Nous excluons de notre champ de recherche, les
autres statuts (fonctionnaires, gens mariés…) ou le statut international.
La consécration de la notion de statut dans la Constitution
On trouve la notion de « statut » dans la Constitution du 27 octobre 1946.
En effet, dans la section III consacrée aux Départements et Territoires
d’OutreMer, le concept de statut est explicitement affirmé. L’article 74 de ladite
Constitution dispose que « Les territoires d’outre-mer sont dotés d’un statut
particulier tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble des
intérêts de la République. Ce statut et l’organisation intérieure de chaque
territoire ou groupe de territoires sont fixés par la loi, après avis de
l’Assemblée de l’Union française et consultation des assemblées
territoriales ».
En outre, selon l’article 75 de ladite Constitution, « Les statuts respectifs
des membres de la République et de l’Union française sont susceptibles
d’évolution. Les modifications de ce statut et les passages d’une catégorie à

41 CORNU (G.), Vocabulaire juridique, 2005, p.872.
52 l’autre, dans le cadre fixé par l’article 60, ne peuvent résulter que d’une loi
votée par le Parlement, après consultation des assemblées territoriales et de
l’Assemblée de l’Union ».
Au vu de ces deux illustrations, il est manifeste que la notion de « statut » a
un fondement constitutionnel dans la Constitution du 27 octobre 1946. Cette
consécration n’a pas été démentie par le Constituant de 1958, puisque la
Constitution du 4 octobre 1958 reprend ce concept. En effet, concernant
l’article consacré aux catégories de collectivités territoriales, l’article 72
dispose que : « Les collectivités territoriales de la République sont les
communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et
les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 ».
La loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, qui a ajouté à la
Constitution un titre “Des Communautés européennes et de l’Union
européenne”, fait également explicitement référence au concept de statut,
lequel, désormais, doit être fixé par une loi organique. Selon l’article 3 de
ladite loi en effet :
« Les statuts des territoires d’outre-mer sont fixés par des lois organiques
qui définissent, notamment, les compétences de leurs institutions propres, et
modifiés, dans la même forme, après consultation de l’assemblée territoriale
intéressée.
« Les autres modalités de leur organisation particulière sont définies et
modifiées par la loi après consultation de l’assemblée territoriale intéressée. »
Par ailleurs on retrouve la notion de « statut » dans plusieurs autres
textes législatifs
La loi n° 46-973 du 9 mai 1946 tendant à accorder l’autonomie
42administrative et financière à l’archipel des Comores n’évoque point la
notion de statut : elle parle simplement de l’ « organisation du territoire de
l’archipel des Comores ».
On n’a pas non plus de loi évoquant le de colonie de Mayotte. Cependant,
usuellement, l’on parle du statut de Territoire d’Outre-Mer des Comores.
Dans la loi n° 61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l’organisation des
43Comores , la notion de statut est laconiquement évoquée à l’article 19 en ce
qui concerne seulement le statut civil coutumier et l’état civil pour les
personnes du statut civil local. Cette loi cite de l’ « organisation particulière
44du territoire des Comores » sans faire référence explicitement au concept de
statut.

42 L. n° 46-973 du 9 mai 1946 tendant à accorder l’autonomie administrative et financière à
l’archipel des Comores (J.O.R.F. du 10 mai 1946, p. 3973) ; voir aussi le décret n°46-2058 du
24 septembre 1946 portant réorganisation administrative de l’archipel des Comores (J.O.R.F.,
du 25 septembre 1946, p. 8195).
43 L. n° 61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l’organisation des Comores (J.O.R.F., du 23
décembre 1961, p. 11823).
44 Voir le préambule de la loi.
53 De même, la loi n° 68-4 du 3 janvier 1968 modifiant et complétant la loi
45n°61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l’organisation des Comores parle
d’ « organisation particulière » ou d’ « organisation des Comores ». À
l’article 7 de ladite loi, est visé le statut des auxiliaires de justice et le statut
civil de droit commun.
Le terme « statut » apparaît clairement dans les lois statutaires n° 76-1212
du 24 décembre 1976 et n° 79-1113 relative à Mayotte.
er erL’article 1 al. 1 de la loi n° 76-1212 dispose qu’« au terme d’un délai
d’au moins trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, la
population de Mayotte sera consultée, si le conseil général en fait la demande
à la majorité des deux tiers, sur le maintien du statut défini aux articles
ciaprès ou sur la transformation de Mayotte en département ou, éventuellement,
sur l’adoption d’un statut différent ».
L’article 2 de la loi n° 79-1113 dispose qu’ « au terme d’un délai de cinq
ans à compter de la promulgation de la présente loi, la population de Mayotte
sera consultée, après avis du conseil général, sur le maintien du statut défini
par la loi 76-1212 du 24 décembre 1976 ou sur la transformation de Mayotte
en département ou, éventuellement, sur l’adoption d’un statut différent ».
La loi n° 2000-391 du 9 mai 2000 organisant une consultation de la
population de Mayotte ne mentionne point le terme de « statut » : elle prévoit
simplement une consultation sur les orientations politiques de l’Accord de
Paris du 27 janvier 2000. En outre, elle ne vise point clairement une évolution
erstatutaire ou non : en effet, l’article 1 de la loi dispose qu’« une consultation
sera organisée avant le 31 juillet 2000 afin que la population de Mayotte
donne son avis sur l’accord sur l’avenir de Mayotte signé à Paris le 27 janvier
2000 et publié au Journal officiel de la République française le 8 février
2000 ».
De même, la loi statutaire n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte
fait référence à la notion de « statut ». En effet, son article 2 al. 3 dispose que :
« À compter de la première réunion qui suivra son renouvellement en 2010, le
Conseil général peut, à la majorité des deux tiers de ses membres, adopter une
résolution portant sur la modification du statut de Mayotte ».
Cette résolution est transmise au Premier ministre par le président du
Conseil général.
Dans les six mois qui suivent la transmission de cette résolution au Premier
ministre, un projet de loi portant modification du statut de Mayotte sera,
conformément aux dispositions de l’accord du 27 janvier 2000 sur l’avenir de
Mayotte, déposé au Parlement ».
La loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de
Mayotte n’évoque pas directement le « statut » de département de Mayotte.
Elle parle de « Département de Mayotte », de « régime de département et
région d’outre-mer » (art. 12), de statut civil de droit local (art. 31 point 13).

45 L. n°68-4 du 3 janvier 1968 modifiant et complétant la loi n°61-1412 du 22 décembre 1961
relative à l’organisation des Comores (J.O.R.F., du 4 janvier 1968, p. 112).
54 En revanche, les articles 12 et 13 de ladite loi évoque « l’accession de Mayotte
au statut de région ultrapériphérique de l’Union européenne… ».
Sans préjudice des lois ordinaires, la notion de « statut » se trouve
consacrée dans des lois organiques
Ainsi, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions
statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer dispose qu’« À compter
de la première réunion qui suit son renouvellement en 2008, le conseil général
de Mayotte peut, à la majorité absolue de ses membres et au scrutin public,
adopter une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte et son
accession au régime de département et région d’outre-mer défini à l’article 73
de la Constitution » (cf. Art. LO 6111-2 du CGCT).
L’article 63 de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à
l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la
départementalisation de Mayotte ne fait pas référence à la notion de « statut ».
Elle prévoit simplement un changement de catégorie constitutionnelle de la
collectivité de Mayotte à un moment précis du calendrier politique : « À
compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée
délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est érigée en
une collectivité régie par l’article 73 de la Constitution, qui prend le nom de
“Département de Mayotte” et exerce les compétences dévolues aux
départements d’outre-mer et aux régions d’outre-mer. » (cf. Art. LO 3446-1
du CGCT).
De même, la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au
Département de Mayotte n’évoque pas le concept de « statut » : elle évoque le
« Département de Mayotte » et non le statut de département de Mayotte.
Le terme « statut » apparaît également dans la jurisprudence du
Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel, lui aussi, utilise la notion de « statut ». Dans ses
décisions n° 82-138 DC du 25 février 1982, et n° 91-290 DC du 9 mai 1991, il
fait explicitement référence à cette notion.
Dans la décision n° 2000-428 DC relative à la loi organisant une
consultation de la population de Mayotte, les Sages du Palais royal font
èmeexpressément allusion à la notion de « statut ». Dans le 12 considérant de
cette décision, on peut lire : « Considérant que, comme il a été dit ci-dessus,
les autorités compétentes sont habilitées à consulter les populations
d’outremer sur leur devenir au sein de la République et libres de définir l’objet de
cette consultation ; que l’accord sur l’avenir de Mayotte signé à Paris le 27
janvier 2000, qui décrit les grandes orientations du nouveau statut de "
collectivité départementale " envisagé pour Mayotte, est dépourvu de portée
ernormative ; qu’aux termes mêmes du premier alinéa de l’article 1 de la loi,
la population est seulement invitée à donner son " avis " sur ce document, le
55 législateur conservant sa pleine compétence en vertu de l’article 72 de la
Constitution pour déterminer le statut qui sera en définitive appliqué ; que le
second alinéa de l’article 3 de la loi déférée, aux termes duquel : " Le corps
électoral se prononcera à la majorité des suffrages exprimés ", ne saurait être
compris comme conférant des effets de droit à la consultation" ; que, par suite,
doit être rejeté le grief tiré de ce que le législateur aurait méconnu le champ
de sa propre compétence ; ».
De même, dans sa décision 2007-547 DC relative à la loi organique n°
2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles
relatives à l’outre-mer, le Conseil constitutionnel utilise la notion de
« statut » : « Considérant que la loi organique transmise au Conseil
constitutionnel a été adoptée, à titre principal, sur le fondement des articles 73
et 74 de la Constitution ; qu’elle a pour objet d’accroître les pouvoirs
normatifs des départements et régions d’outre-mer ; qu’elle actualise les
statuts des collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon et crée deux
nouvelles collectivités d’outre-mer, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; qu’elle
comporte également des dispositions relevant des articles 6, 25, 53, 63, 64, 71,
72-2, 72-4 et 77 de la Constitution » (considérant n°1).
La décision n° 2010-619 DC relative à la loi n°2010-1487 du 7 décembre
2010 relative au Département de Mayotte évoque le « statut » de Mayotte,
mais uniquement pour faire allusion à la notion de « statut de collectivité
d’outre-mer : « Considérant qu’en application de l’article L.O. 3446-1 du
code général des collectivités territoriales, qui devient l’article L.O. 3511-1
par l’effet du 8° de l’article 1er de la loi organique, la collectivité
départementale de Mayotte, dont le statut a été fixé par une loi organique
conformément à l’article 74 de la Constitution, sera érigée en une collectivité
régie par l’article 73 de la Constitution et prendra le nom de « Département
de Mayotte » à compter de la première réunion suivant le renouvellement
partiel de son assemblée délibérante en 2011 ; qu’elle s’administrera alors,
comme le précise l’article 72 de la Constitution, "dans les conditions prévues
par la loi" ». (Considérant n° 2).
Le Conseil constitutionnel, lorsqu’il vise la notion de « statut », le fait pour
vérifier que la répartition des compétences entre les autorités normatives a bien
été respectée, et qu’il en va de même pour les conditions fixées par le pouvoir
constituant.
Selon nous, au niveau interne et en droit des collectivités territoriales, il
faut comprendre la notion de statut comme les collectivités territoriales à
catégories constitutionnelles mais aussi les collectivités à statuts particuliers.
Dès lors, on peut parler du statut de Territoire d’Outre-Mer ou de collectivité
d’outre-mer, du statut de département, du statut de commune, du statut de
région, du statut particulier de collectivité Corse, du statut de collectivité
territoriale ou départementale .…En droit de l’Union, on peut parler du statut
de région ultrapériphérique.
La qualification du terme « statut » peut laisser entendre que cette
expression est usitée lorsqu’il s’agit d’une évolution statutaire ou d’un
56 changement de catégorie constitutionnelle. En effet, dans les lois relatives à
l’évolution statutaire de Mayotte, le législateur faisait expressément référence
à la notion de « statut », alors que lorsqu’il n’est plus question d’évolution
statutaire (département), il se garde bien d’utiliser ce concept. Puisque la
collectivité territoriale de Mayotte a atteint son stade ultime d’évolution, le
législateur parle du Département de Mayotte et non du statut de département
de Mayotte.
Par contre, dans la loi ordinaire relative au Département de Mayotte, dans
la mesure où Mayotte n’était pas encore transformée en région
ultrapériphérique, le législateur utilise la notion de « statut » de région
ultrapériphérique.
La loi n° 76-664 du 19 juillet 1976 relative à Saint-Pierre-et-Miquelon
semble conforter cette thèse puisqu’elle ne parle pas de statut du département
de Saint-Pierre-Miquelon, mais elle évoque simplement du département de
Saint-Pierre-et-Miquelon, alors que lorsqu’il ne s’agit plus de département,
c’est-à-dire du statut considéré comme ultime stade dans l’assimilation, on
retrouve la notion de « statut ». Aussi, l’intitulé même de la loi n° 85-595 du
11 juillet 1985 « relative au statut de l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon »
est-il non équivoque : le terme « statut » refait surface dans cette loi. Mais cela
n’est qu’une simple impression, d’autres arguments semblent plus pertinents.
En effet, bien que le terme « statut » ne soit pas défini, la qualification
juridique permet de tirer certaines conséquences. Les autorités normatives,
lorsqu’elles qualifient une notion, le font pour lui attribuer des conséquences
juridiques. Qualifier un terme, un mot, une expression revient à le ou la faire
entrer dans une catégorie de règles juridiques et/ou de sanctions. Il existe un
aphorisme selon lequel « la nature a horreur du vide » : par conséquent, les
autorités normatives cherchent toujours à qualifier les faits et à les faire entrer
dans un corps de règles. Aussi, lorsque les Constituants et les autres autorités
normatives consacrent le terme de « statut », c’est pour lui assigner un but. En
effet, depuis la Constitution du 27 octobre 1946 et avant la loi constitutionnelle
n° 92-554 du 25 juin 1992, seul le législateur ordinaire pouvait fixer les
éléments d’un « statut » ; seul lui pouvait créer, modifier ou supprimer un
statut de collectivité territoriale. Mais, depuis la révision constitutionnelle de
juin 1992, pour fixer les éléments du « statut » d’un Territoire d’Outre-Mer, ou
-depuis 2003- d’une collectivité d’outre-mer, il faut l’intervention du
législateur organique, qui seul peut fixer le statut des collectivités territoriales
de la République. En revanche, en ce qui concerne les modalités
d’organisation et de fonctionnement des collectivités territoriales, une loi
ordinaire suffit.
Dès lors, la notion de « statut » ne vise pas simplement les collectivités
territoriales qui ne sont pas encore transformées en département ; elle ne vise
pas simplement les collectivités susceptibles d’évoluer ; elle vise toutes les
collectivités territoriales de la République, y compris les collectivités sui
generis ou collectivités à statut particulier.
57 Le terme « statut » permet simplement de connaître la répartition de
compétences entre le législateur ordinaire, le législateur organique et le
pouvoir règlementaire : le législateur organique crée, modifie et supprime les
collectivités à catégories constitutionnelles ; le législateur ordinaire fixe les
autres éléments du statut qui ne touchent pas à la création, à la modification ou
à la suppression de celui-ci.
La définition du statut doit comprendre notamment le nom du territoire, son
assise territoriale, les organes, les modalités de désignation de ceux-ci, et enfin
les compétences et notamment la répartition des compétences entre les
autorités normatives nationales et les autorités territoriales. Mais les autorités
normatives et les gardiens de la Constitution ont une conception plus large de
46la notion de « statut » : ils considèrent que les pouvoirs du représentant de
l’État relève du statut, or le représentant de l’État est par définition un organe
de l’État et non un élément du statut de territoire. Par conséquent, les pouvoirs
du représentant de l’État doivent être définis non pas par une loi organique
mais par une loi ordinaire.
Le pouvoir réglementaire prend les mesures nécessaires à l’application de
la loi (ex : adaptation de la loi).
De même, en matière statutaire et institutionnelle, depuis la révision
constitutionnelle de mars 2003, les autorités de la République sont tenues, en
ce qui concerne l’Outre-mer, de recueillir l’avis des assemblées territoriales,
départementales et régionales, ainsi que le consentement des électeurs de la
collectivité intéressée. C’est pourquoi, il est nécessaire de savoir s’il s’agit
d’une évolution statutaire ou pas. En effet, tout ce qui touche à un élément du
statut d’une collectivité d’outre-mer au sens géographique du terme doit être
soumis pour avis à l’assemblée territoriale intéressée. Tous les amendements
substantiels portant sur un élément du statut doivent impérativement être
soumis à l’avis de l’assemblée territoriale avant le vote définitif du Parlement.
Par ailleurs, toute évolution ou transformation statutaire d’une collectivité
sise Outre-mer doit impérativement recueillir l’assentiment de la population ou
des populations intéressée(s).
Le Contentieux international relatif à Mayotte
Unies administrativement par un décret en 1908, les îles d’Anjouan, de la
Grande- Comore, de Mayotte et de Mohéli sont placées par la suite sous la
dépendance du gouvernement général de Madagascar par la loi d’annexion de
1912 : « Madagascar et dépendances ».
En 1946, ces îles sont constitutionnellement devenues ensemble un
Territoire d’Outre-Mer, le T.O.M. des Comores. D’après l’article 74 de la
Constitution, les T.O.M. sont dotées d’une « organisation particulière définie

46 CC, décision n° 94-344 DC du 20 décembre 1984, Code des juridictions financières,
(J.O.R.F., du 23 décembre 1994, p. 18301).
58 et modifiée par la loi après consultation de l’Assemblée territoriale
intéressée ».
La dernière loi en date portant organisation des Comores est celle du 3
janvier 1968. Elle confirme et accroît l’autonomie interne déjà reconnue par
les textes antérieurs (loi de 1961 modifiée et complétée par celle de 1968).
Rappelons en effet, que si en 1958 les représentants de la minorité
mahoraise à l’Assemblée Territoriale ont proposé d’opter pour le statut de
Département d’Outre-Mer (D.O.M.) au lieu de celui de Territoire d’Outre-Mer
(T.O.M.), c’est parce qu’ils cherchaient à faire entrave aux velléités
indépendantistes des dirigeants comoriens. Se sentant marginalisés au sein des
l’Assemblée Territoriale des Comores, les représentants de la minorité
mahoraise avaient pour objectif de se séparer du reste de l’archipel,
disaientils, pour « rester français pour être libres ».
Si en 1966 la minorité mahoraise a subi les affres des autorités comoriennes
(atteintes aux droits et aux libertés fondamentales, brimades, incarcérations,
humiliations, pénurie alimentaire organisée à Mayotte, instauration d’un
embargo, transfert de la capitale de Dzaoudzi à Moroni…), le ton du
47changement est donné le 23 décembre 1972 par deux faits qui se sont
produits simultanément. Le premier est le vote à une majorité quasi absolue
par la Chambre des députés comorienne d’une résolution réclamant
l’indépendance totale et inconditionnelle de toutes les entités insulaires
considérées comme une entité administrative et juridique unique. Le deuxième
est la consolidation et la cohésion de la minorité mahoraise face aux dirigeants
politiques des Comores ; minorité représentée alors par l’ensemble des députés
de Mayotte, au nombre de cinq sur trente-quatre, qui, ne craignant pas d’entrer
en dissidence contre la majorité, ont été les seuls, mais unanimes, à voter
contre cette résolution.
Conformément au préambule de la Constitution de la IVème République
selon lequel « La République française, fidèle à ses traditions, se conforme
aux règles du droit public international […] n’emploiera jamais ses forces
contre la liberté d’aucun peuple », la France ne peut refuser l’indépendance
aux autorités territoriales comoriennes. Son représentant, le ministre des
Départements et Territoires d’Outre-Mer (D.O.M.-T.O.M.), signe, le 15 juin
1973, avec Ahamed Abdallah, président du Conseil de gouvernement des
48Comores , une « Déclaration commune ». Ce texte prévoit l’organisation,
dans un délai de cinq ans, d’une consultation populaire permettant aux
Comoriens de décider de leur destin ainsi qu’un transfert progressif des

47 Le 3 décembre 1972, trois formations politiques locales - l'Union Démocratique Comorienne
(UDC), le Rassemblement Démocratique du Peuple Comorien (RDPC) et le Parti pour
l'Évolution des Comores (PEC) - présentent aux élections pour le renouvellement de la Chambre
des Députés des Comores une coalition. Celle-ci exige la sécession de l'archipel qui - à l'époque
- a le statut de territoire d'outre-mer (TOM) au sein de la République française.
48 MICHALON (Th.), « L’archipel des Comores », in « La République française une fédération
qui s’ignore ? », RDP 1982/1, p. 650 et s ; voir aussi : NGUYEN (Q.-D), « Le Conseil
constitutionnel français et les règles du droit public international », R.G.D.I.P. 1976, p.1022 et s.
59 compétences étatiques au profit des autorités locales pendant la période
transitoire précédant la consultation.
La mise en application de cet accord doit être l’œuvre d’une loi,
conformément à l’article 74 de la Constitution. Aussi bien, dès le 26 août
491974, le Gouvernement français dépose un projet de loi tendant à la
consultation de « la population » des Comores. Ce texte ne paraît pas prendre
en considération le fait minoritaire mahorais. Mais celui-ci va trouver de
nombreux défenseurs, en France même, parmi les parlementaires français, et
50tout particulièrement au Sénat . À une large majorité, les Sénateurs, y compris
ceux du groupe socialiste qui se séparent en la circonstance de leurs collègues
communistes, soutiennent la suggestion mahoraise de la « consultation île par
île ». Finalement, une solution de compromis est entérinée par la loi votée le
23 novembre 1974 : celle-ci préconise la consultation des populations, le
classement des résultats « entité insulaire » par « entité insulaire » ou par
fractionnement territorial, et, enfin, l’envoi sur place d’une délégation
parlementaire.
En effet, cette loi du 23 novembre 1974 organise « une consultation des
erpopulations des Comores » ; en vertu de son article 1 : « Dans un délai
maximum de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, les
populations des Comores seront consultées sur la question de savoir si elles
souhaitent choisir l’indépendance ou demeurer au sein de la République
51française » .
Cette consultation se déroule le 22 décembre 1974. La question posée aux
électeurs était la suivante : « Souhaitez-vous que le territoire des Comores soit
indépendant ? ». D’après le résultat global, l’indépendance est votée à près de
95%. Les décomptes par île révèlent, que si à la Grande-Comore, à Anjouan et
à Mohéli, le « oui » l’a emporté à la quasi-unanimité des suffrages, à Mayotte,
au contraire, c’est le « non » qui a obtenu la faveur de 65% des électeurs
mahorais : la population mahoraise se prononce en effet pour le statu quo, id
est pour son maintien au sein de la République française.
En mars 1975, la mission parlementaire prévue par la loi s’envole pour les
Comores. Elle comprend les représentants de tous les groupes politiques. Au
retour, sur le problème de la minorité mahoraise notamment, elle prend acte,
dans son rapport adopté par l’ensemble de ses membres, de la volonté des

49 Le 2 octobre 1974, est adopté par le Conseil des Ministres un projet de loi organisant le
référendum d’autodétermination politique de manière à ce que la population de l’archipel se
prononce globalement. Sous l’influence du groupe de pression mené par les créoles de Mayotte
(dont ma famille est à l’origine : Henry Moitsoumou, Henry Marcel, Henry Martial), le Sénat
modifie, le 7 novembre, le projet de loi adopté par l’Assemblée Nationale, en remplaçant
l’expression « consultation de la population » par l’expression « consultation des populations »
des Comores, impliquant un décompte entité insulaire par entité insulaire de l’archipel des
Comores.
50 PUJO (P.), Mayotte la française, France-Empire, pp.76-79.
51 L. n° 74-965 du 23 novembre 1974 organisant une consultation des populations des Comores
(J.O.R.F., 24 novembre 1974, p. 11771).
60 habitants de Mayotte de rester français, et reconnaît qu’il paraît difficile
52d’ignorer leurs sentiments aussi clairement exprimés .
La procédure suit son cours par le vote par le Parlement français d’une loi,
le 3 juillet 1975. Ce texte assez complexe prévoit, en tout état de cause, la
création d’un comité mixte chargé de rédiger un projet de Constitution :
celuici devra être soumis à un référendum « entité insulaire » par « entité
insulaire » ; en fin de compte, à la suite d’autres procédures, le nouveau statut
ne s’appliquera qu’aux îles qui l’auront approuvé. Le Gouvernement avait
déposé un projet différent. Mais si la loi n’avait pas été votée définitivement
en ces termes, elle aurait été déférée au Conseil constitutionnel par soixante
sénateurs parmi lesquels on comptait nombre de ceux de l’opposition non
communiste. Ainsi, la minorité mahoraise, toujours fermement soutenue par
les sénateurs, obtint cette fois pleine satisfaction. La loi du 3 juillet 1975 lui
apporte la garantie absolue que Mayotte ne changera pas de statut contre sa
volonté.
Malheureusement, ce geste apaisant en direction de la minorité mahoraise
est accueilli comme une provocation par la majorité comorienne qui persiste
dans sa revendication d’une indépendance globale pour le tout indivisible
composé des quatre entités insulaires.
Si la rupture n’est pas consommée, du moins le processus va-t-il
maintenant évoluer vers une interférence des éléments internationaux.
Refusant cette loi qu’il considère comme « inacceptable et inapplicable »,
le président du Conseil de gouvernement Ahamed Abdallah répond, dès le 6
juillet 1975, par la proclamation unilatérale de l’indépendance englobant les
quatre îles de l’Archipel des Comores (Anjouan, Grande-Comore, Mayotte et
Mohéli). L’indépendance est votée par la Chambre des députés par 32 voix et
une abstention. Les députés de Mayotte à la Chambre n’ont pas pris part au
vote qu’ils considèrent d’ailleurs comme anticonstitutionnel, car seul le
Parlement français disposait d’un tel pouvoir.
Le gouvernement français se borne à prendre acte de la proclamation des
autorités comoriennes. À l’issue du Conseil des ministres, le porte-parole du
Gouvernement français déclare le 9 juillet 1975 que : « Le Gouvernement,
tenant compte de la volonté non équivoque des populations de ces îles
d’accéder à l’indépendance, en prend acte et se déclare disposer à entamer
avec les nouvelles autorités comoriennes les pourparlers concernant les
transferts de responsabilité. S’agissant de l’île de Mayotte, dont les
représentants à la Chambre des Députés des Comores, ont marqué leur désir
de suivre la procédure instaurée par le Parlement, le Gouvernement tiendra
53compte de la volonté ainsi manifestée » .
Ce 6 juillet 1975, les autorités des Comores vont se comporter comme des
autorités souveraines : la Chambre des députés s’érige en Assemblée

52 PUJO (P.), Mayotte la française, France-Empire, op. cit., pp.39-41.
53 Voir : "Au Conseil des ministres", Le Monde, vendredi 11 juillet 1975, p. 4.
61 Nationale, un Chef de l’État est élu, et un Comité constitutionnel national se
met au travail.
Si contentieux franco-comorien il y a, son enjeu ne concerne donc pas le
principe de création d’un nouvel État comorien, mais ses limites territoriales,
soit concrètement le sort de Mayotte et de sa population.
Le 6 août 1975, le président Abdallah est renversé. Non seulement, son
successeur maintient la déclaration de l’indépendance ; mais encore, il franchit
un nouveau pas vers la consolidation du statut international des Comores en
demandant et en obtenant, le 12 novembre 1975, l’admission du nouvel État à
l’Organisation des Nations Unies sous l’appellation de la République Fédérale
Islamique des Comores (R.F.I.C), devenue par la suite l’Union des Comores.
Au sein du Conseil de sécurité qui délibérait sur cette demande, la France n’a
pas empêché la prise d’une décision favorable en exerçant son droit de veto :
elle s’est contentée de s’abstenir lors du vote.
D’ailleurs, avant même cette admission, le 31 octobre 1975, le
Gouvernement français avait déposé un troisième projet de loi « relative aux
conséquences de l’autodétermination des îles des Comores ». Le vote du
Parlement est intervenu le 13 décembre 1975. La nouvelle loi tend visiblement
à concilier le fait minoritaire mahorais avec la revendication de l’indépendance
globale. La République française décide en effet de prendre acte de la
proclamation de l’indépendance des îles d’Anjouan, de la Grande-Comore et
de Mohéli tout en réservant le cas de Mayotte. Tirant finalement les
conséquences de la consultation populaire du 22 décembre 1974 et de la
procédure prévue par la loi du 3 juillet suivant, la loi du 31 décembre 1975
relative aux conséquences de l’autodétermination des îles des Comores prend
une double décision. Dans son article 8, elle dispose que « les îles de la
Grande- Comore, d’Anjouan et de Mohéli cessent, à compter de la
promulgation de la présente loi, de faire partie de la République française ».
erDans son article 1 , elle décide en revanche que « Dans les deux mois qui
suivent la promulgation de la présente loi, et dans l’esprit de la loi n° 75-560
du 3 juillet 1975, la population de Mayotte sera appelée à se prononcer sur le
point de savoir si elle souhaite que Mayotte demeure au sein de la République
française ou devient partie du nouvel État comorien ». Son article 3 prévoit
que « Si la population de Mayotte exprime le désir, à la majorité des suffrages
exprimés, de demeurer au sein de la République française, elle sera appelée,
dans les deux mois qui suivent la proclamation définitive des résultats, à se
54prononcer sur le statut dont elle souhaite que Mayotte soit dotée » .
Deux voies différentes d’évolution statutaire se présentent donc pour les
erhabitants de Mayotte à compter du 1 janvier 1976 : le rattachement définitif
de leur île au jeune État comorien, ou son maintien au sein de la République
française. Lors de la nouvelle consultation populaire du 8 février 1976,
organisée conformément au troisième alinéa de l’article 53 de la Constitution

54 L. n° 75-1337 du 31 décembre 1975 relative aux conséquences de l'autodétermination des îles
des Comores (J.O.R.F., 3 janvier 1976, respectivement p. 152 et p. 151).
62 du 4 octobre 1958, les résultats sont à cet égard ceux que l’on pouvait
légitimement prévoir. Conformément au décret du 12 janvier 1976 qui fixe les
modalités de la consultation de la population de Mayotte prévue par la loi du
31 décembre 1975, les 21.671 inscrits avaient en effet le choix entre deux
formules antinomiques, mais très clairement rédigées. Voici la question qui
leur a été posée « Je souhaite que Mayotte demeure au sein de la République
française » (17 845 voix) ou « Je souhaite que Mayotte fasse partie de l’État
55comorien » (104 voix) .
À la quasi-unanimité des 17.949 suffrages exprimés sur 18.061 votants
(soit 99,4 %), les électeurs de Mayotte se prononcent, une seconde fois après
le scrutin du 22 décembre 1974, pour le statu quo. Ils optent librement et sans
incident notable pour le maintien de leur île au sein de la République française.
Les Mahorais ont choisi librement de rester sous la souveraineté française
et de ne pas suivre les habitants des autres îles des Comores sur la voie de
l’indépendance et de l’aventure qui est synonyme d’instabilité politique et de
disette. Leur vote est un vote citoyen, un vote responsable et d’amour envers la
France. Même si les scrutins d’autodétermination politique (22 décembre
1974) et administrative (8 février 1976, 11 avril 1976) organisés à Mayotte
sont contestés, il n’en demeure pas moins qu’ils trouvent un fondement
constitutionnel.
Le vote de la loi du 31 décembre 1975 a été acquis par les voix de
l’ensemble de la majorité contre celles de l’ensemble de l’opposition. À ce
stade, les parlementaires socialistes ont rejoint les communistes dans une
commune hostilité contre la nouvelle procédure.
Pour tenter d’empêcher la mise en œuvre de celle-ci, il ne reste plus que le
recours au Conseil constitutionnel pour inconstitutionnalité de la loi votée,
prévu à l’article 61, alinéa 2 de la Constitution. C’est cet ultime moyen qu’ont
effectivement utilisé 61 députés, en quasi-totalité socialistes, le 13 décembre
1975, le jour même du vote définitif de la loi. Plusieurs moyens
d’inconstitutionnalité sont alors invoqués par les requérants moyens d’ordre
interne et moyens d’ordre international :
La violation par la loi de la Constitution française
– L’inconstitutionnalité de la loi au regard de l’article 74 de la Constitution
qui dispose que la modification de l’organisation d’un Territoire d’Outre-Mer
ne peut être décidée par la loi qu’après la consultation de l’Assemblée
territoriale intéressée. Or, les requérants affirment que cette consultation n’a
pas eu lieu pour la simple raison qu’il n’existe pas une telle Assemblée à
Mayotte.

55 Décr. n° 76-28 du 12 janvier 1976 fixant les modalités de la consultation de la population de
Mayotte organisée par la loi n° 75-1337 du 31 décembre 1975 (J.O.R.F., 14 janvier 1976, p.
436).
63 La violation par la loi du droit public international
– En second lieu, ils invoquent la violation par la loi du droit public
international, en s’appuyant sur le préambule de la Constitution du 27 octobre
1946 et confirmé par le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 ;
règles de droit international selon lesquelles « La République française, fidèle
à ses traditions, se conforme aux règles de droit public international ». Ils
soutiennent que le droit public international comporte bien la Charte des
Nations Unies, ratifiée par la France, et donc applicable à l’archipel des
Comores, ’en tant qu’État membre de l’ONU.
– Un moyen fondé sur la « non intervention » : en demandant à la
population de Mayotte si elle souhaite faire partie du nouvel État comorien, la
loi déférée constituerait une intervention dans les affaires intérieures d’un État
étranger. Or, cette demande est contraire au préambule de la Constitution.
– Les députés requérants invoquent également une disposition de la
Constitution de 1946, qui selon eux, fait partie intégrante du droit public
international et selon laquelle la République française « n’emploiera jamais
ses forces contre la liberté d’aucun peuple » pour eux, en se maintenant à
Mayotte contre la volonté de la population des Comores et d’une partie
importante des électeurs de Mayotte, la France reconnaît incontestablement
cette position.
On remarquera que les députés requérants n’osent pas invoquer comme
moyen la violation de l’article 55 de la Constitution, bien qu’ils aient fondé
leur thèse sur la méconnaissance du droit public international, à savoir la
Charte onusienne. En effet, le Haut Conseil, le 15 janvier 1975, dans sa
décision IVG, avait déjà refusé de contrôler la conformité des lois aux traités.
Pour les Sages du Conseil constitutionnel, en application des règles
constitutionnelles françaises, l’appartenance de Mayotte à la République ne
saurait être affectée par l’intervention d’aucune instance internationale. Cette
affirmation des Sages vise à calmer les remontrances de la Communauté
internationale (O.N.U, O.U.A, Ligue des Etats Arabes, Pays non-alignés,
Conférence Islamique…). Pour le Haut Conseil, l’admission des Comores au
sein des Nations Unies le 12 juillet 1975 n’équivaut pas à une reconnaissance
collective s’imposant à tous les États membres. Les Sages écartent également
toutes formes d’intervention pouvant émaner d’autres instances
internationales. Pour la France, la reconnaissance promise en juillet 1975 en
réponse à la « déclaration unilatérale d’indépendance », et officialisée à
l’article 8 de la loi déférée à l’examen du Haut Conseil, a toujours au moins
réservé le cas de l’île de Mayotte.
En tout état de cause, le Conseil considère que l’ « affaire mahoraise » est
une question de pure droit interne qui relève de la compétence nationale de la
France et exclut l’intervention, non seulement d’une entité internationale ou
étrangère quelconque, mais encore, sur le plan matériel, de toute règle
internationale. C’est pourquoi il serait juridiquement impossible qu’une règle
de cette nature soit en cause dans l’espèce, l’affaire se situant, par hypothèse,
64 hors du domaine du droit international. La résolution du « problème
mahorais » doit se faire en vertu du droit positif français et non du droit
international ou de la coutume internationale. « L’affaire de Mayotte » est
donc une question de droit interne qui doit se faire au regard de la Constitution
française. Si un jour Mayotte devait se séparer de la République française, ce
serait en application de la Constitution, qui prévoit deux conditions
cumulatives : le consentement de la population intéressée (la population de
Mayotte) et l’approbation par le Parlement français. Nulle instance
internationale ou Communauté internationale n’a le droit de s’immiscer dans
les affaires internes de la France. La France est un grand pays souverain qui a
respecté le droit de la décolonisation, car il était l’un des premiers à le faire.
Après l’épopée victorieuse de la Seconde Guerre mondiale par les Alliés, elle a
tiré les conséquences de cette victoire. Dès cet instant, elle a abandonné le
statut colonial. Dès l’avènement de la Constitution du 27 octobre 1946, le
statut de colonie a été abrogé. Le référendum constituant du 28 septembre
1958 consistait non pas à décoloniser des contrées sous domination, mais il
s’agissait d’un référendum sur la libre détermination des populations
ultramarines, pour savoir si elles voulaient sortir de la République française.
Tant que la Constitution du 27 octobre 1946 et la Constitution du 4 octobre
1958 prévoient le droit inaliénable (cf. le préambule) pour les peuples
coloniaux de s’autodéterminer librement, il est difficile, voire insensé, de
soutenir la thèse selon laquelle l’ex-puissance coloniale, dans l’Outre-mer
français, maintient sa domination sur des entités aux dimensions et aux
populations réduites. Toutes les contrées ultramarines qui sont actuellement
sous la souveraineté française, éparpillées aux quatre coins du globe, dans
l’Océan Indien [(Mayotte et Réunion, Glorieuses, Juan De Nova, Bassa Da
India, Europa, Tromelin, Saint-Paul et Amsterdam, Kerguelen, et Crozet), le
56Pacifique (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie , Wallis-et-Futuna et
57Clipperton ), l’Atlantique Nord (Saint-Pierre-et-Miquelon), l’Antarctique
58(Terre Adélie) aux Caraïbes (Guadeloupe, Saint-Barthélemy, Saint-Martin , et
59Martinique), et en Amérique du Sud (Guyane) ], ne sont restées françaises

56 Le statut de Nouvelle-Calédonie est régi non pas par l’article 74 de la Constitution, mais par
un titre spécifique, le titre XIII, qui lui est dédié. La Nouvelle-Calédonie n’est ni un C.O.M, ni
un D.O.M, c’est un pays d’outre-mer (P.O.M).
57 Parmi les entités ultramarines françaises mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution, sont
exclues Clipperton, les Terres Australes et Antarctiques, Glorieuse, Juan De Nova, Bassa Da
India, Europa, Tromelin, Sain-Paul et Amsterdam, Kerguelen, et Crozet, car elles sont
dépourvues de populations permanentes ; or cet article fait expressément référence aux
populations d’outre-mer ayant le droit à la libre détermination.
58 Auparavant, Saint-Martin et Saint-Barthélemy étaient rattachés à la Guadeloupe ; mais depuis
la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et
institutionnelles relatives à l'outre-mer (J.O.R.F. du 22 février 2007, p. 3252), voir aussi CC,
n°2007-547 DC), ces îles sont devenues des collectivités d’outre-mer (C.O.M) de l’article 74 de
la Constitution française.
59 Il faut noter, que sans les territoires ultramarins, le territoire national se rapetisserait, car à eux
seuls, les territoires d’outre-mer représentent près des deux tiers de l’assise territoriale de la
65 que par la volonté claire et non équivoque de leurs populations. Dès lors,
l’Assemblée des Comores a librement consenti à ce que l’archipel devienne un
T.O.M par la loi du 9 mai 1946, et la colonisation française de l’Archipel a
alors immédiatement pris fin.
La décolonisation d’une contrée peut prendre fin de deux manières : par
l’application de la Charte de décolonisation, si la population est soumise à une
subjugation, à une domination quelconque ou une exploitation étrangère ; et
dans le cadre de la Constitution, par la volonté claire et manifeste de sa
population d’accéder à la souveraineté internationale et par l’intervention du
législateur.
Dès lors, ces entités françaises ne constituent pas, au sens péjoratif, des
colonies ou des « possessions françaises ». Ce sont des entités administratives
de la République, qui s’administrent librement, par des conseils élus (article 72
al.3 de la Constitution, auparavant article 87 de la Constitution de 1946), avec
des populations permanentes (articles 72-3 et 72-4 de la Constitution), en
principe à égalité de droits et de devoirs avec la métropole (préambule de 1946
notamment al.16 et article 2 de la Constitution du 27 octobre 1946, préambule
erde la Constitution du 4 octobre 1958, article 1 de la Constitution), sous
réserves de leurs spécificités, contraintes, caractéristiques ou d’adaptations
juridiques prévues par la Constitution. La Constitution de la IVème
République marque une rupture décisive avec l’ordre juridique antérieur fondé
notamment sur la domination et l’inégalité sur les populations colonisées
(préambule de la Constitution du 27 octobre 1946).
Depuis l’avènement de la Constitution de 1946, les populations
anciennement colonisées ont le libre choix de quitter ou de rester au sein de la
République (préambule de la Constitution de 1946 al.14). Dès lors, un constat
s’impose : le panorama d’ensemble, issu de la Seconde guerre mondiale, est
celui d’une France d’outre-mer libre, émancipée, décolonisée, à égalité de
droits et de devoirs comme l’ensemble des citoyens de la République
française. Ces populations ultramarines ne sont soumises à aucune subjugation
ou contrainte. Les Constitutions de la IVème et de la Vème Républiques
60refusent « tout système de colonisation fondé sur l’arbitraire » . Parler donc
61de « décolonisation inachevée » des Comores, parait inappropriée, voire
erronée dans la mesure où Mayotte se trouve en dehors de tout régime
colonial.

République française. Ce qui fait la richesse et la force d’un État, ce sont les territoires terrestres
et maritimes qui le composent. La France comprend des zones économiques exclusives (Z.E.E),
espace maritime sur lequel elle (en tant qu’État côtier) exerce sa souveraineté, en matière
d’exploration et d’usage des ressources ; or ces Z.E.E proviennent substantiellement des
territoires ultramarins.
60 Préambule (al.18) de la Constitution du 27 octobre 1946 et le préambule (al.18) de la
Constitution du 4 octobre 1958
61 TIXIER E.-Ch.), Une décolonisation inachevée (?) : l’affaire des Comores. Thèse de doctorat
de droit. Univ. Clermont I, 1981.
66 Le terme approprié est celui de populations ultramarines ou de population
de Mayotte viscéralement libre dans la République française, ou de
populations librement déterminées dans la République française. Les ons des contrées anciennement colonisées et qui ne voulaient pas
rester dans la République française ont sèchement accédé à l’indépendance ou
ont adopté une indépendance dans l’association ou la coopération et l’amitié
avec l’ancienne « puissance administrante ». Dès lors, on est fondé à soutenir,
avec le professeur Olivier Gohin, que « la mise en place des institutions de la
Ve République a bien correspondu non seulement avec une confirmation, mais
62à un renforcement du mouvement de décolonisation amorcé en 1946 » .
Le droit international coutumier de la décolonisation ne peut plus être
invoqué, sans tort, pour les populations françaises ultramarines qui ont décidé
de rester sous l’aile de la France. Il serait tout à fait illusoire, voire inexact, de
continuer à penser que la question mahoraise doit être tranchée sur le plan du
droit international ou plus précisément de la coutume internationale de la
décolonisation. Pour d’éminents juristes et professeurs « Il n’est plus
admissible que cette question (de décolonisation) soit encore posée ou a
fortiori résolue dans le cadre du droit international de décolonisation fondé sur
le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, principe fondamental du droit
international public consacré par la Charte des Nations Unies et interprété de
façon authentique par l’Assemblée générale et par la Cour internationale de
63justice » .
Il est donc manifeste que la résolution 15(XV), adoptée par l’Assemblée
générale des Nations-Unis le 14 décembre 1960 et intitulée « Déclaration sur
l’octroi à l’indépendance aux pays et peuples coloniaux », ne peut trouver à
s’appliquer dans l’« affaire mahoraise ». En revanche, il serait erroné de dire
que la question de Mayotte n’est pas une question de droit international public,
puisqu’il existe bien un contentieux territorial ou un irrédentisme sur l’île
mahoraise : les Comores revendiquent sempiternellement cette île, et la
communauté internationale soutient indéfectiblement l’État des Comores.
Mais au vu des explications fournies, la résolution de cette « affaire » doit se
faire selon le mécanisme du droit constitutionnel français.
III. SUR LE CHOIX PERSONNEL DU SUJET
Cette œuvre scientifique trouve son origine dans une interpellation de
jeunesse : enfant, j’entendais dans mon entourage, dans les quartiers, dans mon
village, dans les communes, sur les lieux publics… en somme dans toute l’île,
parler de la « départementalisation ».

62 L. n° 75-1337 du 31 décembre 1975, "relative aux conséquences de l'autodétermination des
îles des Comores", (J.O.R.F., 3 janvier 1976, respectivement p. 152 et p. 151).
63e ces de l'autodéter J.O.R.F., 3 janvier 1976, pp. 151 et 152).
67 De même, mon père, homme politique très investi, m’emmenait souvent
dans les assemblées politiques, dans les meetings pour apprendre le « métier
d’homme politique ». En tant que tribun, il m’interpellait publiquement en me
disait de « prendre mes responsabilités » ; autrement dit, il me disait, que
lorsque je serai un peu grand, de ne pas oublier le combat pour l’assimilation,
la départementalisation et l’égalité.
Ces revendications populaires en faveur de la départementalisation ainsi
que les interpellations à répétitions de mon père ont suscité en moi non
seulement l’envie de la chose publique mais aussi et surtout celle de découvrir
les raisons pour lesquelles la population mahoraise réclamait –
sempiternellement- une évolution de son île vers le statut de département. Il
nous a été également toujours paru important de savoir pourquoi les pouvoirs
publics, au lieu d’accorder le statut réclamé ardemment par la population,
octroyaient à l’île des statuts sui generis ne correspondant nullement à leur
souhait, alors qu’ils avaient imposé le statut de département à
Saint-Pierre-etMiquelon contre le gré de sa population et de ses dirigeants politiques.
J’ai aussi voulu savoir pourquoi les femmes mahoraises (Les
Chatouilleuses), militantes de la cause départementale, chatouillaient les
opposants politiques.
Soulignons que du fait de la prescription de l’action publique, ces actes ne
peuvent plus être poursuivis aujourd’hui par les victimes ou la société.
Mais évidemment, mon intérêt est strictement juridique : pourquoi la
départementalisation ? Quel mystère renferme ce régime constitutionnel dont
nos aïeux voyaient l’intérêt, que nous -les jeunes- ignorions ? Quels avantages
peut apporter le statut départemental à la population mahoraise ?
Face à toutes ces invitations et à cette curiosité, il nous était important de
connaître le mobile de la revendication de la départementalisation ou de
l’assimilation de Mayotte au sein de la nation française.
Aussi, les obstacles (législatifs, constitutionnels, politiques) opposés par les
pouvoirs publics pour refuser l’assimilation ou la départementalisation de l’île
seront-ils analysés. Souvent, les pouvoirs publics ont mis en avant la religion,
le statut personnel mahorais (justice cadiale, état-civil, polygamie,
répudiation…), les traditions mahoraises, la spécialité législative ou le
contentieux international opposant les Comores à la France pour tergiverser
sur l’octroi de la départementalisation à la population de Mayotte : cela est-il
exact ?
Certes, la notion de départementalisation est connue erga omnes par la
population mahoraise ; mais le public non rompu aux arcanes du droit
constitutionnel et du droit institutionnel ou des collectivités territoriales n’est
pas à même d’appréhender suffisamment ce concept. Par ailleurs, il nous est
apparu essentiel de ne pas nous cantonner uniquement au statut départemental,
mais d’étudier le processus d’assimilation de Mayotte dans la République.
Mais dans un contexte de différenciation et de diversification statutaire dans
l’Outre-mer français, il nous fallait étudier le statut constitutionnel et
administratif de Mayotte au sein de la République française et démontrer qu’il
68 existe actuellement une évolution statutaire et institutionnelle différenciée dans
l’Outre-mer.
Ce qui conduit à évoquer l’approche suivie.
IV. SUR LA MÉTHODE RETENUE
Le sujet relatif à l’assimilation et à la départementalisation de Mayotte s’est
révélé passionnant : ce sujet d’actualité me permettait d’apporter un éclairage
sur le jeune département de France. Bien sûr, au tout début de mes recherches,
le titre de la thèse était loin d’être définitivement arrêté ; il était toutefois
convenu que je m’intéresse à l’évolution statutaire et institutionnelle de
Mayotte. Il fallait donc que je trouve des éléments concernant à la fois le statut
mais aussi les institutions de l’île.
Au cours de mes recherches, plusieurs difficultés se présentèrent.
La première difficulté du sujet se manifesta dans la multitude des thèmes
abordés. Traiter de l’évolution statutaire et institutionnelle de Mayotte
supposait en effet de s’intéresser au contentieux territorial sur Mayotte, au
statut de la fonction publique territoriale, au droit positif régissant Mayotte, à
l’organisation judiciaire, au développement de Mayotte, à la « Rupéisation »,
au statut personnel….
Je me suis cantonné essentiellement à l’aspect statutaire et institutionnel (la
colonisation, le statut de T.O.M., les statuts sui generis de « collectivité
territoriale » et de « collectivité départementale », le département, l’assemblée
territoriale, les collectivités communales, le statut du préfet, le statut personnel
mahorais…). J’ai écarté le statut de P.T.O.M et le statut de R.U.P., car ils sont
brillamment traités par des docteurs mahorais.
De même, j’ai évacué le contentieux territorial sur Mayotte, car cela
n’intéresse pratiquement pas notre intitulé.
La deuxième difficulté qui se présenta à moi fut de ne pas émettre de
jugements de valeur sur ce sujet, car le sujet est des plus passionnants : il traite
de l’assimilation ou de la départementalisation de Mayotte dans la République,
de l’égalité ou des inégalités à l’égard de la population mahoraise, de la
colonisation ; en d’autres termes, il s’agit donc d’un sujet sensible.
Je devais parvenir à construire un plan et à développer des idées qui ne
devaient pas passer pour du « militantisme ».
Non sans difficultés, je devais mettre l’accent sur le respect du droit par les
autorités de la République, à savoir la primauté du droit commun sur le droit
particulier (spécialité législative, statut personnel) ; car c’était justement le
combat mené par les Mahorais et les dirigeants politiques locaux, à savoir le
combat pour la départementalisation.
Mon sujet fait intervenir à la fois le droit constitutionnel, le droit public, la
science politique, le droit des collectivités territoriales, le droit d’outre-mer, le
droit de la décentralisation, le droit colonial, l’histoire du droit et des
institutions, voire dans certain cas le droit privé.
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