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Collectivités territoriales et gouvernance contractuelle

224 pages
A l'heure de l'informatisation, l'administration modifie ses modalités d'intervention auprès des usagers. A l'autoritarisme d'hier fait place une nouvelle forme de l'action publique: le contrat. Dans tous les domaines de l'action publique, la contractualisation introduit de l'égalité et la négociation dans les rapports entre l'administration et les citoyens. L'ouvrage présente la diversité de ce phénomène mais montre également l'unité des principes contractuels qui régissent les conventions ainsi conclues.
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COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES

ET GOUVERNANCE CONTRACTUELLE

www.librairieharmattan.com di[fusion.harmattan@wanadoo. fr harmattan 1@wanadoo.fr (Ç) L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-00178-5 EAN : 9782296001787

Sous la direction de

Yves LUCHAIRE

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET GOUVERNANCE CONTRACTUELLE

Actes du colloque des 5 et 6 novembre 2004 Centre d'Études du Service Public
(CESPU - Équipe d' Accueil 3935 du Ministère de l'Éducation Nationale, de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche)

Centre de Formation des Élus Locaux
Institut d'études politiques d'Aix-en-Provence

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris FRANCE
L'Harmattan Hongrie

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1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

-

Logiques Juridiques Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement lUl savoir, il est d'abord lUl ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les fonnes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à lUle littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notannnent. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seme dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions L'Hanmttan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Déjà parus C. MEIMON-NISENBAUM et E. GRONDARD, Guide de l'indemnisation: juridique-médical-social, 2006 . Monnier Sophie, Les conflits d'éthique et de droit, 2005. LABRECQUE Georges, Les différends territoriaux en Afrique, 2005. ROMANET DE VALICOURT Éliane, L'erreur judiciaire, 2005. S. CAUDAL et F. ROBBE (sous la direction de), Les relations entre collectivités territoriales, 2005. M. LASCOMBE, Le droit constitutionnel de la Vème République, 2005. G. MARCOU et F. MODERNE (sous la direction de), Droit de la régulation, service public et intégration régionale (2 tomes), 2005. André TARBY, Un nouveau droit de laformation, 2005. Cristel COURNIL, Le statut interne de l'étranger et les normes supranationales, 2005. Agnès RABAGNY, L 'homme tel qu'en lui-même. Droit et individualité, 2005. Guy Jean Clément MEBIAMA, Le régime politique de la République du Congo après le Constitution du 20 janvier 2002, 2005. J.-Cl. BEGUIN, P. CHARLOT, Y. LAIDIÉ (textes réunis par), La solidarité en droit public, 2005.

Cet ouvrage est dédié à Gérard Saccone (1950-2004). Assistant de droit public à l'Institut d'études politiques d'Aix-enProvence, il y a formé des générations d'étudiants à l'art de la discussion et au goût du travail bien fait. Par l'élégance de sa pensée comme par la sûreté de ses connaissances, il a honoré notre profession d'enseignant.

1- Le développement du phénomène contractuel local

Rapport introductif
Par Jean-Claude RICCI, Professeur des Universités, Directeur de l'Institut d'études politiques d'ÂJx-en-Provence

S'interroger sur «Le développement du phénomène contractuel local» suppose que se présente à nous, avec une certaine évidence, le fait brut de la croissance, qualitative et quantitative, de l'acte contractuel local, c'est-à-dire des contrats auxquels sont parties des collectivités territoriales, soit qu'elles concluent avec des personnes privées, soit qu'elles concluent avec d'autres personnes publiques. Pour cela, il convient de présenter les manifestations du développement du phénomène contractuel local, si elles existent (I), d'exposer les causes de cette situation (II) et, le cas échéant, d'en évaluer les conséquences (ID). I) Les manifestations contractuel local du développement du phénomène

Avant d'aller plus loin, il importe d'apporter une précision sémantique souvent oubliée. On appelle «contrats publics» tous les contrats passés par une personne morale de droit public; il existe en effet une profonde similitude entre tous les contrats des personnes publiques: état d'esprit, finalités, etc. Ces contrats publics se subdivisent en deux catégories: les contrats de droit privé des personnes publiques et les contrats administratifs des personnes publiques. Il est des règles et des principes s'appliquant à tous les contrats publics, il en est d'autres qui ne valent que pour ceux de ces contrats publics qui sont de nature privée ou que pour ceux qui sont de nature administrative.

4 Ceci conduit à deux observations.

A - Une évidence: le développement massif du recours au contrat
a) Pour les collectivités territoriales, comme également pour l'État d'ailleurs, le contrat non seulement administratif - n'a jamais été autant à la mode depuis plusieurs décennies que de nos jours. C'est cependant oublier qu'au XIXème siècle et encore au début du XXème, une littérature très abondante lui a été consacrée comme en témoigne l'oeuvre monumentale de G. JÈZE à l'orée du siècle dernier. Le recours au procédé contractuel a toujours été très fréquent pour les diverses personnes publiques. Il n'a jamais réellement diminué: en réalité, ce qui peut tromper c'est que, longtemps, l'attention de la doctrine a surtout privilégié l'acte unilatéral, le côté «puissance publique» et l'exorbitance. C'est ce qui explique la rareté des études et analyses de synthèse, à l'exception, en leur temps, du Traité d'A. de LAUBADERE sur les contrats administratifs et des travaux du Doyen PEQUIGNOT. La vision de l'administration était d'abord celle d'une puissance commandante; cette vision a fini par devenir exclusive et par masquer l'importance du rôle joué par le contrat comme vecteur de l'action publique. b) Les collectivités territoriales n'échappent pas, bien sûr, à ce mouvement général auquel, d'une certaine façon, elles contribuent et duquel, d'une autre façon, elles sont tributaires. C'est un fait d'évidence que les collectivités territoriales, singulièrement les communes et les intercommunalités, ont toujours été plus grandes consommatrices de contrats que l'État. Elles ont, moins que lui, recours à l'unilatéralité et quand elles y ont recours c'est forcément à un niveau et pour des aspects moins importants à tous égards. Les phénomènes et les motifs relevés cidessus trouvent donc tout naturellement leur point d'application également dans le domaine des collectivités territoriales. D'un point de vue quantitatif (c'est-à-dire le nombre de contrats conclus) mais aussi en termes de sommes d'argent qui y sont consacrées, les collectivités territoriales constituent un prescripteur contractuel de premier ordre. Ce sont chaque année

5 plusieurs dizaines de milliards d'euros qui leur sont consacrés par ces collectivités. Le droit des contrats, la jurisprudence les concernant sont, depuis longtemps, par prédilection, un droit, une jurisprudence d'abord relatifs au contrat local. Il n'est pour s'en convaincre que de parcourir la liste des grands arrêts du droit des contrats dans l'histoire du droit administratif: le gaz de Bordeaux y côtoie les tramways de Cherbourg au milieu des granits porphyroïdes des Vosges et de la Compagnie généralefrançaise de tramways.

B - Un recours au contrat ambigu et encadré
a) Une double ambiguïté affecte cette croissance du recours au contrat En premier lieu - et il s'agit d'ailleurs là d'un aspect qui est souvent insuffisamment souligné dans cette prolifération
contractuelle

-,

ce que l'on constate c'est l'augmentation

très nette

de la part des contrats de droit privé dans l'ensemble des contrats conclus par les collectivités territoriales. Traditionnellement, il était entendu qu'une variété de contrats était, pour les collectivités territoriales, «naturelle» et normale; c'était la catégorie des contrats administratifs, les contrats de droit privé paraissant être une catégorie résiduelle. Aujourd'hui une inversion se produit: le contrat de droit privé est de plus en plus fréquent tandis que se réduit le nombre de contrats administratifs. Cette diversité quantitativement croissante des régimes de droit dont vont relever les contrats locaux est une conséquence directe de l'évolution décrite plus haut. En second lieu, il est nécessaire de se demander si les collectivités qui recourent au contrat ont vraiment le choix de faire autrement. Force est de répondre que dans l'immense majorité des cas, elles ne peuvent pas faire autrement. En effet, l'extension et la diversification des compétences qui ne cessent depuis plus de vingt ans de leur être accordées les contraignent à contractualiser. Elles ne possèdent ni les effectifs d'agents en nombre suffisant, ni les compétences techniques en quantité adéquate, ni, même, les moyens financiers que requerrait la prise en charge directe de ces compétences par ces collectivités. Autant dire que le contrat, ici, manifeste à plein son ambiguïté foncière: il traduit, certes, l'usage

6 de la liberté contractuelle mais il est aussi, et sans doute surtout, la rançon d'une certaine servitude. b) Enfin, une des raisons de cet incontestable engouement renouvelé pour le contractuel plutôt que pour l'unilatéral réside dans la multiplication des réglementations nationales et communautaires applicables en l'espèce. Qu'il s'agisse de déterminer la compétence pour conclure des contrats locaux et des nombreux débats qu'elle suscite, qu'il s'agisse de la très difficile question de la composition des commissions d'appels d'offres, question qui est, au vrai, très mal résolue et constitue un nid d'incertitudes juridiques, toutes plus diaboliques les unes que les autres, on n'insistera pas sur l'immense littérature qui s'est édifiée autour de la question de la délégation de gestion du service public et de sa distinction d'avec le marché public, sans parler de l'éprouvant parcours du combattant que constitue pour l'administrateur, le juriste conseil ou le juge le point de savoir quels contrats sont ou ne sont pas des délégations de la gestion dlun service public. L'affermage et la gérance, par exemple, mais aussi nombre de montages contractuels complexes comportent de très importantes - et peu acceptables - zones d'ombre. À cet égard, on ne peut que regretter le peu d'imagination du législateur de 2001 qui s'est borné, pour définir la délégation, à faire un « coupé-collé» à partir de définitions jurisprudentielles qui étaient elles-mêmes d'une clarté douteuse (que l'on songe au sens de l'adverbe « substantiellement », qui peut signifier « minoritaire », ou à la très délicate notion de «risque» ou d' «aléa »). II) Les causes contractuel local du développement du phénomène

On peut déceler deux grandes séries de causes qui sont à l'origine du phénomène que nous sommes en train de décrire. A - Les causes idéologiques Il est d'abord une cause proprement idéologique à la situation présente; elle peut d'ailleurs être décrite de deux façons qui sont convergentes dans leurs conclusions.

7 a) En premier lieu, il est une tendance lourde de notre conception sociale qui pousse, depuis plusieurs décennies, à un rôle croissant dévolu au contrat non seulement en tant que mode de relations juridiques ou instrument destiné à produire des effets de droit par création de droits et d'obligations, mais aussi en tant que phénomène de nature profondément idéologique et politique. Curieusement d'ailleurs, cette hyper contractualisation de la société est le résultat de deux courants remarquablement divergents au plan politique. D'un côté se rencontre la haine proudhonienne de l'État, qui est considéré comme l'adversaire acharné de l'individu et de sa liberté. Cette conception débouche sur la tentative de construire une société dépourvue de pouvoir central (c'est le sens vrai qu'il faut donner à l' « anarchisme» proudhonien). Elle repose sur une succession pyramidale de contrats, un peu à la manière de l'État corporatif qu'imagine l'Allemand ALTHUSIUS à fin du XYlème siècle. De l'autre côté, le courant ultra-libéral des « libertariens », dans le même souci d'éliminer la puissance de l'État jugée incompatible avec le libre épanouissement des individus, va laisser au marché libre, à la rencontre libre de volontés libres, le soin de réguler et de faire fonctionner la vie sociale. Mesuré à ces deux aunes politiques, l'État apparaît à la fois comme inutile, incompétent et dangereux. C'est PROUDHON qui observe, après une féroce critique du contrat social de Rousseau, que « le contrat est le seul lien moral que peuvent accepter des êtres libres et égaux ». On comprend que de tels systèmes de pensée, qui finissent aujourd'hui par dominer le champ du politique, ont leur retentissement direct sur la place et le statut du contrat comme mode opératoire de gouvernement de la cité. b) En second lieu, il est certain qu'à l'époque contemporaine ce double courant, à la singulière convergence, va aussi traduire un autre phénomène: la perte de légitimité de l'État et des autres personnes publiques. Toute l'évolution de notre droit administratif des actes unilatéraux illustre, presque jusqu'à la caricature, cette perte de légitimité de l'État démocratique: obligation de motiver ses actes, liberté d'accès aux documents qu'il produit, méfiance extrême envers sa capacité à gérer honnêtement

8 les fichiers notamment informatisés, institution d'une présomption de malhonnêteté des personnes publiques lors de la conclusion des marchés et autres délégations de service public, présomption que traduit le principe de transparence, etc. Il est loin le temps où, disputant avec le pasteur Jurieu, BOSSUET pouvait écrire: «L'État légitime est celui qui n'a pas besoin d'avoir raison pour valider ses actes». Bref, on assiste à une banalisation de la puissance publique de plus en plus considérée à l'instar des personnes privées dont elle emprunterait les vices, défauts et limites. De là résulte l'extrême faveur dont jouissent les concertations, négociations, discussions préalables. L'acte unilatéral est de moins en moins unilatéral et de plus en plus négocié. La voie est libre pour le « tout-contractuel ».

B - La décentralisation
Il est ensuite une autre cause au développement du phénomène contractuel local; elle a pour nom la décentralisation. Celle-ci est une cause majeure du développement des contrats locaux. Non seulement cela est une évidence la décentralisation a accru les compétences des collectivités territoriales. Elle a, de ce fait, inexorablement, on serait tenté de dire «mécaniquement», provoqué une croissance du recours à la solution contractuelle. Mais il y a plus: la diversité des compétences dévolues, l'originalité de nombre d'entre elles, les complexités qu'elles engendrent en termes de gestion laissent ces collectivités complètement incapables d'assurer elles-mêmes les tâches requises par ces compétences nouvelles. Elles sont contraintes de déléguer la gestion des services publics nouveau-nés de ces compétences nouvelles. Elles sont également forcées de conclure de nombreux marchés, impuissantes qu'elles sont à se donner à elles-mêmes les moyens nécessaires à cette gestion. L'une des manifestations les plus singulières de ce développement est celle des contrats entre personnes publiques, en particulier entre l'État et les collectivités territoriales. On n'entrera pas ici dans le difficile sujet de savoir s'il peut exister des contrats entre personnes publiques ou s'il ne s'agit pas plutôt, en ce cas, d'accords sur l'exercice (éventuellement partagé) des compétences.

9 En tout cas, force est de constater que la loi de 1982 qualifie de tels accords de « contrats ». Toute une série de politiques conventionnelles sont désormais conduites en partenariat entre l'État et telle ou telle collectivité territoriale: contrats « Université 2000» ou «U 3M », programmes locaux d'habitat, contrats de maîtrise d'ouvrage déléguée par l'État aux collectivités territoriales en matière de constructions universitaires, etc. Le contrat de plan État-Régions, bien qu'antérieur à la décentralisation de 1982, en est une des traductions les plus symboliques depuis qu'il a été rendu systématique, à partir du IXe plan. Ceci se traduit d'ailleurs, comme cela est normal et était d'ailleurs prévisible, par la multiplication de liens conventionnels entre l'État central et les collectivités territoriales. Ceci se traduit davantage encore par la conclusion d'innombrables contrats entre les collectivités territoriales elles-mêmes pour l'exercice conjoint ou partagé des compétences. L'intercommunalité n'est pas autre chose, en définitive, que l'institutionnalisation d'une coopération contractuelle.

III) Les conséquences du développement du phénomène contractuel local Il n'est pas facile d'évaluer ces conséquences en particulier parce que le développement du phénomène contractuel local n'est lui-même qu'une conséquence d'une évolution des mentalités et de notre droit constitutionnel local. A faiblesse

- Des

collectivités contractantes

en état de relative

Les collectivités territoriales présentent, en cette matière, plusieurs particularités qu'on se bornera à énumérer d'une part parce qu'elles sont bien connues, d'autre part parce qu'il serait trop long, dans le cadre de cet exposé, d'examiner en détail chacune d'elles. - Ces collectivités sont plus fragiles que l'État dans la négociation, particulièrement face à de grands groupes industriels ou de fournitures de services. Leur marge de liberté est ainsi des

10 plus réduites, sauf pour certaines très grosses collectivités et encore, même pour celles-là, peut-on éprouver les doutes les plus sérieux. - Les collectivités territoriales sont, plus souvent que l'État, contraintes de recourir au contrat car - on l'a relevé au point précédent - elles n'ont pas, ou seulement à un niveau bien moindre, la faculté de faire elles-mêmes en recourant à la régie directe. Elles sont ainsi plus que lui et depuis toujours abonnées au marché et à la délégation de service public. De plus ces collectivités sont plus handicapées aussi face aux entreprises locales à la prospérité desquelles on reprocherait aux élus locaux de ne pas contribuer. Les collectivités territoriales sont, plus que l'État, appelées à fournir aux entreprises locales et à leurs salariés, par le moyen de contrats, une aide financière précieuse car, en passant commande, elles assurent leur pérennité commerciale et leur viabilité économique; c'est également, pour ces collectivités territoriales, un moyen de contribuer au maintien d'une certaine qualité de vie sur leur territoire, au moins au plan économique; c'est encore contribuer à la sauvegarde de l'emploi.

- Il faut aussi reconnaître que la proximité avec les électeurs comme leur absence d'anonymat les rendent plus perméables aux sollicitations en ce sens dont elles sont l'objet.
De tout ceci résulte que la question du contrat est capitale pour les collectivités territoriales. Celui-ci est envisagé à la fois sous la forme inerte et statique de son régime juridique et sous la forme dynamique du plus puissant moyen d'action dont elles peuvent disposer. Or que constate-t-on ? Que, à la différence de l'État, elles n'ont pas la maîtrise politique du droit des contrats publics; elles doivent faire avec ce que l'État a décidé. Que ce droit, touffu et complexe, s'applique à toutes les collectivités territoriales quels que soient leur taille et leurs moyens juridiques en termes de rédaction des contrats par exemple, c'est-àdire de détermination de leur contenu, comme de négociation ou, plutôt, de capacité de négociation.

Il Que tous les problèmes et toutes les difficultés que l'État pourrait rencontrer dans ses relations contractuelles vont se retrouver dans ses collectivités territoriales mais multipliées et aggravées par le fait que, précisément, elles sont des collectivités
terri torial es.

B - Une vision erronée du contrat administratif
Du coup, devant cette nécessité de contractualiser à outrance, certains découvrent qu'en réalité le juge et surtout la doctrine ont longtemps donné une présentation inexacte du contrat administratif. Il était d'abord insisté sur ses particularités entendues comme autant de dérogations au modèle civiliste du contrat. Ce qui était étudié dans ce contrat, c'était surtout le pouvoir de modification unilatérale et celui de sanction ou de résiliation, également mis en avant en raison de leur caractère unilatéral. Les longues descriptions du régime de l'imprévision ressortaient également de cette attitude. On finissait par douter du caractère réellement contractuel du contrat administratif et le doyen PEQUIGNOT a systématisé l'idée d'un « contrat» de l'administration qui n'était «contractuel» que de façon sui generis. En bref, ce qui intéressait au plus haut point la doctrine lorsqu'elle étudiait le contrat administratif, c'étaient les aspects les moins contractuels, ceux qui le rapprochaient de l'acte unilatéral. Ainsi, dominaient encore une fois l'unilatéralité et la puissance publique. A force de se concentrer sur les particularismes, on a fini par oublier tout ce qui fait qu'un contrat est un contrat, que contrat administratif et contrat de droit privé constituent une même et unique catégorie juridique. Le contrat est un accord de volontés; il doit avoir une cause; il peut être lésionnaire, entaché par un dol, une erreur ou une violence, etc. dans les mêmes conditions, qu'il soit administratif ou privé. Aujourd'hui, les choses sont mieux réévaluées comme en témoigne l'excellent ouvrage de L. RICHER qu'une modestie excessive lui fait qualifier de « manuel ». Le contrat administratif est soumis à un régime complexe, bien plus que l'acte unilatéral, non seulement parce qu'il est, au moins, bilatéral, mais aussi parce qu'il est au centre de réglementations multiples dont une bonne part est extérieure à la France, réglementations qui, de ce fait, poursuivent des objectifs disparates qui ne visent pas le contrat en tant qu'acte ou catégorie

12 juridique mais comme facteur de richesse. C'est que, à la différence d'un grand nombre de réglementations, le contrat est directement producteur, au sens économique du mot. Son financement, l'emploi d'un grand nombre de personnes pour sa mise en oeuvre, les résultats qu'il produit, les moyens qu'il donne au service public d'accomplir sa mission, l'utilisation, nécessaire, de deniers publics à cette fin, etc. le différencient très profondément de la logique de l'acte unilatéral. D'où la recherche d'un traitement égal des opérateurs qui sont engagés dans des contrats administratifs, le souci de transparence, la volonté qu'il soit le moins possible un vecteur de corruption.

C - La nécessaire gestion économe des deniers publics
Enfin, la volonté d'une utilisation économe des deniers publics est d'autant plus nécessaire que le «tout-contractuel» approche. Comme l'on sait, à la différence de l'argent privé, l'argent public est rare et cher car il provient d'un prélèvement aussi forcé que possible sur la richesse produite par les particuliers qu'il prive ainsi d'une partie importante de leur liberté. A ce titre, le contrat public intéresse tout un chacun de façon très directe et très prosaïque qu'il s'agisse de son financement ou du résultat, pour chacun, de sa mise en oeuvre. Il pèse d'un poids considérable sur l'économie nationale. Le total cumulé des contrats d'État et des contrats locaux représente plusieurs centaines de milliards d'euros chaque année, même si l'on laisse de côté les contrats d'emprunt. Le thème du moins d'État, de la dérégulation et de l'État modeste, le retrait progressif sinon de l'État providence du moins de l'État industriel, commerçant, banquier, assureur, constructeur, etc., expliquent un recours au contrat plus fréquent en quantité et plus dense qualitativement. Dans le même temps, les nécessités de la concurrence internationale et certains aspects de la construction européenne mettent à mal le système français des prélèvements publics. Les temps sont probablement arrivés où, non seulement il ne sera plus possible d'accroître la pression fiscale, surtout locale, mais encore où il va falloir tailler dans les recettes financières que se sont donné jusqu'à présent les collectivités territoriales. Par là est rendue encore plus urgente l'utilisation massive du contrat surtout sous la forme du contrat public de droit privé ou sous celle de la gestion déléguée du service public. Mais on aura compris

13 que, dans les deux cas, c'est de plus en plus à l'usager qu'il sera demandé de payer, pour alléger d'autant le poids de la pression fiscale globale. Enfin, on voudrait dire, pour terminer ce bref tour d'horizon, combien l'intercommunalité vient exactement à son heure. Si elle n'est certes pas un remède miracle, elle n'en offre pas moins une réponse astucieuse, adéquate et élégante à nombre de difficultés que l'on vient de relever:

- elle permet d'atteindre un certain optimum en matière de capacité de négociation, de compétences techniques et de support de la charge financière; c'est en ce sens qu'il faut lire les possibilités ouvertes par l'article 8 du code des marchés publics dans le domaine de « la mutualisation des commandes publiques» selon I'heureuse expression de L. Richer!;
elle crée des effets évidents de synergie et, par voie de conséquence, de solidarité inter territoriale; elle construit des ensembles d'un certain poids capables de faire jeu égal avec des niveaux territoriaux plus élevés, voire, en certains cas, avec l'État. On peut vraiment dire qu'elle constitue une véritable planche de salut pour le devenir contractuel local.

1 Droit des contrats administratifs,

LODJ, 4e édit., 2004 ~ 577.

La contractualisation des politiques et la nouvelle action publique
Par Jean-Pierre GAUDIN, Professeur à l'Institut d'études politiques d'Aix-en-Provence (CSPC)

Les formes de coopération entre acteurs publics qui sont organisées depuis une trentaine d'années en France sur le mode contractuel se sont d'emblée présentées comme constituant un double dépassement, à la fois des anciennes relations de tutelle et du classique régime de subventions. Avec le recul, maintenant suffisant, peut-on dire qu'il s'agisse là d'une réalité? Dans cet article de bilan, on s'en tiendra aux politiques contractuelles qui mettent en place des programmes par des procédures dites de « contrats d'action publique ». De ce fait, il ne s'agira pas de l'ensemble des relations contractuelles des collectivités territoriales. A contrario, on abordera ici de multiples formes de conventions, dont le caractère de « contrat» peut faire l'objet de discussions aux yeux des juristes. De telles «politiques contractuelles », selon un terme maintenant consacré par le vocabulaire de l'action, ont été expérimentées de plus longue date en France que dans les pays européens voisins (sauf aux Pays-Bas), dans un contexte marqué par des besoins intenses de coordination entre acteurs multiples et entre niveaux de gouvernement de plus en plus différenciés. Ces besoins, comme on le montrera, se rattachent d'une part à l'européanisation croissante d'un ensemble de politiques publiques ainsi qu'au privilège donné nouvellement aux partenariats entre secteurs public et privé. A ces éléments de contexte international s'ajoutent par ailleurs des facteurs plus spécifiques, liés aux caractères de la décentralisation en France. La contractualisation a en effet permis de mettre en œuvre une culture de la décentralisation mais elle a aussi, paradoxalement, remis en cause la cohérence des « blocs de compétences» imaginée après 1982.

16 On soulignera, dans une première partie, quels sont les facteurs de souplesse, de différenciation et d'initiative qui s'attachent à la contractualisation des politiques publiques, notamment pour les collectivités territoriales. Mais on mesurera aussi, dans une seconde partie, les risques et les incertitudes que celle-ci engendre, caractéristiques d'une gouvemance mal régulée. I) Les contrats d'action publique apparaissent comme un élément plutôt favorable aux pouvoirs locaux A Une forte dynamique contractuelle mais sans cadre d'ensemble On appelle contrat d'action publique un genre de procédure qui s'est d'abord développé de manière expérimentale il y a une trentaine d'années et qui n'est pas unifié par des textes cadres ou des énoncés constitutionnels généraux. L'analyse synthétique d'une grande diversité de genres a cependant permis de dégager au moins trois types essentiels de contrats d'action publique (Gaudin, 1999). 1 - Certains de ces contrats peuvent se présenter comme des documents d'orientation générale. Ils permettent d'afficher une volonté générale de coopération et de présenter une orientation d'action plus que de détailler des opérations à réaliser. Il s'agit souvent de chartes d'intention. C'est un cas de figure qu'on rencontre lorsque des partenaires entament une coopération pour la première fois, explorent une nouvelle politique, ou encore décident de provisionner des budgets et des moyens, sans avoir encore finalisé véritablement leurs actions partenariales. Nombre de contrats de "pays" ou d'animation culturelle peuvent être de ce type. 2 - Il est aussi un second type de contrat d'action publique dont, au-delà des circonstances et des conjonctures politiques, le caractère opérationnel est nettement plus affirmé. Il s'agit alors de contrats qui s'inscrivent dans des procédures déjà bien stabilisées, elles-mêmes insérées dans des calendriers budgétaires précis et contraignants. C'est ce qu'on peut appeler des contrats de projets. Dans ce cas de figure, des projets précis ont été formulés et même

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