Le renouvellement de l'office du juge administratif français

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Dans le cadre d'une politique de renforcement de sa légitimité, le juge administratif français tient de plus en plus compte des attentes du justiciable, notamment en termes de protection des droits fondamentaux. Ce renouveau a motivé une profonde rénovation de ses techniques et méthodes de jugement. Le juge administratif français, dont les interventions sont maintenant effectives, est devenu ce que particuliers et Administration attendent aujourd'hui de lui : un juge à part entière.
Publié le : jeudi 15 octobre 2015
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EAN13 : 9782336393544
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Caroline LeclercLe renouvellement
de l’offce du juge
administratif français
L’étude de l’évolution des méthodes du juge administratif français
doit être rattachée aux nouvelles priorités choisies par lui dans
l’exercice de sa fonction. « Dire le droit et trancher les litiges »
reste bien la principale mission du juge administratif. Certaines
des composantes de son offce ont néanmoins pris une importance
renouvelée dans le cadre d’une politique de renforcement de sa
légitimité. La juridiction administrative tient en effet de plus en Le renouvellement
plus compte des attentes du justiciable, notamment en termes de
protection des droits fondamentaux. Ce renouveau se concrétise en de l’offce du juge particulier sous les traits du référé-liberté, procédure profondément
révélatrice du mouvement contemporain. Il transparaît également
dans le positionnement moderne de la juridiction administrative au administratif français
regard de ses homologues nationaux et européens, que ce soit sous
l’impulsion du constituant (par le biais de la QPC) ou de manière
en apparence non ordonnée (l’auteur voit dans le « dialogue des
juges » une riche perspective d’ordonnancement des souverainetés).
Ces tendances fortes ont motivé et alimenté une profonde rénovation
de ses techniques et méthodes de jugement. De manière historique,
le juge administratif français a actualisé certains de ses modes Préface de Yan Laidié
de raisonnement parmi les plus profondément ancrés et a investi
intellectuellement des domaines dans lesquels il n’était jusqu’alors
présent qu’avec une certaine réserve. Il s’est également doté des
techniques permettant que ses interventions soient effectives et qui
font désormais de lui ce que particuliers et Administration attendent
aujourd’hui : un juge à part entière.
Caroline Leclerc est Docteur en Droit public de l’Université
de Bourgogne. Elle est actuellement Attachée temporaire
d’enseignement et de recherche à Sciences Po Rennes où elle
enseigne le Droit administratif, l’Histoire du droit constitutionnel et
ele Droit constitutionnel de la V République.
ISBN : 978-2-343-07113-8
75 €
LOGIQUES
JURIDIQUES
Le renouvellement
Caroline Leclerc
de l’offce du juge
administratif français1 2








Le renouvellement de l’office
du juge administratif français Logiques Juridiques
Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n’est pas seulement un savoir, il est d’abord un ensemble de
rapports et pratiques que l’on rencontre dans presque toutes les formes
de sociétés. C’est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une
littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et
à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des
sociologues ou des économistes notamment.
Parce que le domaine du droit s’étend sans cesse et rend de plus en
plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé,
même dans des matières où il n’avait jadis qu’une importance
secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou
pédagogique dominent l’édition, et ils tendent à réduire la recherche
en droit à sa seule dimension positive. À l’inverse de cette tendance, la
collection « Logiques juridiques » des éditions L’Harmattan est
ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des
ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant
tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des
recherches en droit, ainsi qu’au dialogue scientifique sur le droit.
Comme son nom l’indique, elle se veut plurielle.
Dernières parutions
Franck L UDWICZAK, Les procédures alternatives
aux poursuites : une autre justice pénale, 2015.
Jean-Pierre FOFÉ DJOFIA MALEWA, L’Administration de la
preuve devant la Cour pénale internationale. Règles
procédurales et méthodologiques, 2015.
Elena-Alina OPREA, Droit de l’Union européenne et lois de
police, 2015.
Daniel LEVY, Les abus de l’arbitrage commercial
international, 2015.
Boris BARRAUD, L’État. Entre fait et droit, 2015.
Panagiota PERRAKI, La protection de la vie personnelle du
salarié en droit comparé et européen. Étude comparative des
droits français, hellénique, britannique et européen, 2015.
Hatem M’RAD, La gouvernance : entre le citoyen et le
politique, 2015.
Gabriel ECKERT et Jean-Philippe KOVAR (dir.),
L’interrégulation, 2015. Caroline Leclerc








Le renouvellement de l’office
du juge administratif français





Préface de Yan Laidié




Prix Pierre Gay de l’Université de Bourgogne

Ouvrage honoré d’une subvention du ministère de l’Éducation
nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche










L’HARMATTAN








































© L’HARMATTAN, 2015
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris

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ISBN : 978-2-343-07113-8
EAN : 9782343071138 PREFACE
Disons-le d’emblée : consacrer sa thèse à l’office du juge administratif
français, « c’était une entreprise difficile et comme une gageure », pour
reprendre une formule de Charles Péguy. Entreprise difficile en effet, en
raison de l’ampleur du sujet. Gageure même puisque tout semble avoir été
dit, et depuis longtemps, sur la manière dont le juge administratif rend la
justice.
Et pourtant, ce travail a une vraie justification et arrive à point nommé si
l’on prend en compte tous les termes de son titre : il s’agit de parler du
« renouvellement de l’office du juge administratif français ».
La notion d’office du juge, pour le dire simplement (mais est-ce
possible ?), renvoie à la fonction de juger et à la méthode avec laquelle celui
qui est investi d’une telle prérogative exerce sa mission : de ce point de vue,
si l’on en reste à la surface des choses, on peut avoir le sentiment d’une
certaine permanence.
Rien ne serait pourtant plus inexact et Caroline Leclerc nous persuade dès
l’introduction de son ouvrage que le terme de « renouvellement » est le
mieux à même de rendre compte des évolutions dont elle va nous entretenir.
En effet, il ne s’agit pas seulement de mettre à jour une forme nouvelle que
revêtirait cet office du juge ou de montrer le passage d’une forme à une autre
(ce que le terme « transformation » viendrait qualifier), mais de partir de
l’idée du « rétablissement d’une fonction dans un état nouveau ou meilleur »,
pour reprendre les termes du dictionnaire Littré, ce renouvellement
supposant certes un certain nombre d’évolutions de l’office dudit juge, mais
sans « altération de ses qualités essentielles » pour reprendre les mots de
Caroline Leclerc. Le changement dans la continuité, en quelque sorte…
Avant d’en venir à ce qui fait le cœur et la trame de la thèse, il faut partir
d’un constat : ce renouvellement de l’office du juge arrive après un certain
nombre d’évolutions qui ont d’abord concerné le statut de la juridiction
administrative, sa place dans l’Etat, son organisation, la protection de ses
membres. En effet, le statut du juge administratif s’est profondément
transformé avec l’apparition d’un contentieux de masse à partir de la fin des
années soixante-dix. Ce n’est certes pas le seul juge à avoir dû s’adapter à
cette nouvelle donne, mais c’est sans doute celui qui a connu la plus grande
mutation. On a modifié la structure de la juridiction administrative puisqu’il
a bien fallu l’organiser de telle sorte qu’elle puisse répondre à cette demande
de justice : d’où la création des Cours administratives d’appel en 1987. Mais
cette mutation statutaire est allée bien au-delà : alors qu’en 1958, la justice
administrative était toujours regardée comme un démembrement de
l’exécutif, ce dont témoignait le silence du texte suprême sur la mission
7 juridictionnelle du Conseil d’Etat, la jurisprudence constitutionnelle est
venue réparer cette lacune rédactionnelle volontaire en donnant un
fondement constitutionnel à l’indépendance et à la compétence propre du
juge administratif, respectivement en 1980 et en 1987. Au total, non
seulement la juridiction administrative s’est vue dotée d’une structure
pyramidale comparable à celle de l’ordre judiciaire, mais elle est devenue un
élément d’un pouvoir juridictionnel. Et les règles relatives aux juges se sont
également transformées au cours de la même décennie 1980-1990 (si l’on
met à part le cas particulier du Conseil d’Etat, dont l’indépendance repose
sur une tradition historique) : en conséquence de la loi du 6 janvier 1986, les
juges territoriaux se sont vus reconnaître la qualité de magistrat, ils ont été
dotés de l’inamovibilité, d’un Conseil supérieur des tribunaux administratifs
(et des Cours administratives d’appel après la création de celles-ci) garant de
leur indépendance, tandis que peu de temps après, la gestion du corps a été
confiée au Conseil d’Etat après avoir longtemps relevé du ministère de
èmel’Intérieur. Bref, le juge administratif a fait peau neuve à l’aube du XXI
siècle.
Il restait alors à faire évoluer la procédure administrative contentieuse :
conquérir l’efficacité en donnant au juge un pouvoir d’injonction, relever le
défi des délais de jugements et créer des procédures d’urgences dignes de ce
nom, s’adapter aux exigences de la Convention européenne des droits de
l’homme, etc.
Sur un plan universitaire, il restait à étudier si et comment, après ces
évolutions statutaires et compte tenu de tous ces changements, l’office du
juge s’était lui-même renouvelé. Telle est donc l’ambition de cette thèse,
opportune et pertinente, menée avec une réelle maîtrise, et dont la
publication vient couronner la grande valeur.
Cette thèse est tout d’abord opportune et pertinente. Sans doute, on
pourrait faire reproche à l’auteur de vouloir trop embrasser, et donc de mal
étreindre en voyant en quelque sorte trop grand. N’aurait-il pas fallu se
contenter d’étudier un aspect de cet office du juge, par exemple le pouvoir
d’injonction, ou les procédures d’urgence ? C’est tout à fait volontairement
que le parti inverse a été retenu. En effet, des études plus « sectorielles »
avaient déjà été menées et l’intérêt de ce travail (même si le pari était risqué)
consistait à tenter de fournir une clef permettant de donner sens à toutes les
évolutions ayant affecté l’office du juge depuis cette fameuse mutation
statutaire. Et de ce point de vue, la thèse apporte la réponse en montrant que
le juge administratif a renouvelé à la fois sa fonction et ses méthodes.
Sa fonction, car compte tenu des attentes des justiciables, mais aussi de
l’impact de l’internationalisation des droits de l’homme, le juge administratif
est devenu avant tout un juge protecteur des droits fondamentaux, ce que
montre bien l’examen de son office de juge de l’urgence. On a souvent, par
le passé, reproché au juge administratif de rendre certes de « belles
décisions », de « grands arrêts », mais sans suffisamment prendre en compte
8 le justiciable, « la chair derrière les écritures », pour reprendre les mots d’un
membre du Conseil d’Etat. Or le temps du justiciable est devenu le temps du
juge, relève Caroline Leclerc : le juge a en effet acquis une véritable culture
de l’urgence.
Ses méthodes, car le juge a su se détacher des schémas classiques de
contrôle, non seulement en faisant évoluer son approche du recours pour
excès de pouvoir (on pense à la modulation dans le temps des annulations
contentieuses) et en investissant de nouveaux contentieux, en particulier les
contentieux à teneur économique qui supposent que le juge prenne en
compte de nouvelles façons de raisonner et aménage les conditions de son
intervention dans le contentieux contractuel, mais surtout en donnant une
efficacité plus grande à ses décisions du fait de l’exercice d’un pouvoir
d’injonction.
En somme, devenu un « vrai » juge sur le plan statutaire, le juge
administratif est aussi devenu un « juge à part entière » dans l’exercice de
son office.
Conduite avec une réelle maîtrise, cette thèse est également d’une grande
valeur. Pour mener à bien sa tâche, Caroline Leclerc a dû embrasser une
littérature considérable, ce dont témoigne sa bibliographie impressionnante.
Mais lire n’est pas tout. Elle a aussi dû aborder des questions très diverses,
investir des champs contentieux très complexes et mouvants : quel rapport
entre l’examen de la notion de droit fondamental au sens du référé-liberté et
celui de la notion d’abus de position dominante ou d’entente en droit de la
concurrence ? Comment rendre compte de la véritable révolution de
l’intervention juridictionnelle administrative dans le contentieux contractuel,
où les grands arrêts se succèdent à un rythme spectaculaire ?
Sur tous ces aspects, les analyses sont conduites avec une grande rigueur
et une grande précision. Toutes les questions cruciales qui concernent le
sujet sont traitées avec le même bonheur, aucune n’est négligée.
Sans doute, comme toute thèse, celle-ci ne saurait échapper à la critique,
et le prestigieux jury qui s’est penché sur ce travail a eu l’occasion de l’y
soumettre. Ce n’est pas au directeur de la thèse d’y répondre ici, surtout au
moment d’inviter le lecteur à découvrir par lui-même les mérites du travail
qu’il a encadré. Mais une chose est claire : avec cet ouvrage est née une
véritable universitaire.
Yan Laidié
Professeur à l’Université de Bourgogne
9 10 A mes proches,
A mes absents.
11 12 Merci à Yan Laidié, mon directeur de thèse,
pour sa présence chaleureuse et son soutien vigilant.
13 14 Je remercie vivement, pour leur disponibilité et l’amabilité de leur
accueil, les personnalités, magistrats et praticiens du droit qui ont bien voulu
me recevoir et répondre à mes interrogations. Leur concours et l’intérêt
qu’ils ont porté à mon travail m’ont été précieux. Dans les fonctions qu’ils
occupaient alors :
- M. Bernard STIRN, Président de la Section du contentieux du Conseil
d’Etat
- M. Renaud DENOIX DE SAINT-MARC, Membre du Conseil
constitutionnel, ancien Vice-président du Conseil d’Etat (1995-2006)
- M. Bruno GENEVOIS, Président de Section au Conseil d’Etat, ancien
Président de la Section du contentieux du Conseil d’Etat (2004-2006)
- M. Daniel LABETOULLE, Président de la Commission des sanctions
de l’Autorité des marchés financiers, ancien Président de la Section du
contentieux du Conseil d’Etat (1998-2004)
- M. Bruno MARTIN LAPRADE, Président de la Cour administrative
d’appel de Paris
- M. Patrick FRYDMAN, Président de la Cour administrative d’appel
de Versailles
- M. Jean-Marc LE GARS, Président de la Cour administrative d’appel
de Lyon
- M. Daniel GILTARD, Président de la Cour administrative d’appel de
Nancy
- Mme Anne GUERIN, Présidente du Tribunal administratif de Paris
- Mme Brigitte PHEMOLANT, Vice-présidente du Tribunal
administratif de Versailles
- Mme Odile PIERART, Présidente du Tribunal administratif de
CergyPontoise
- M. Jacques ROUVIERE, Président du Tribunal administratif de Lyon
- M. Daniel RICHER, Président du Tribunal administratif de Nancy
- M. Jean-Jacques CHEVALIER, Président du Tribunal administratif de
Dijon
- Mme Danièle MAZZEGA, Présidente du Tribunal administratif de
Besançon
- Mme Christelle HOUSSET, Conseiller au Tribunal administratif de
Cergy-Pontoise
- M. François FELIX, Chargé de mission au pôle juridique
interservices de la Préfecture de Côte-d’Or
15 16 TABLE DES ABREVIATIONS
A.J. Famille : Actualité Juridique Famille.
A.J. pénal : Actualités Juridiques du droit pénal.
A.J.C.A. : Actualité juridique, Contrats d’affaires - Concurrence
- Distribution.
A.J.C.T. : Actualité juridique, Collectivités territoriales.
A.J.D.A. : L’Actualité juridique, Droit administratif.
A.J.F.P. : L’Actualité juridique, Fonctions publiques.
A.R.D.A. : Actualité Régionale de Droit Administratif.
Aut. conc. : avis ou décision de l’Autorité de la concurrence.
B.I.C.C. : Bulletin d’information de la Cour de cassation.
B.J.C.L. : Bulletin Juridique des Collectivités Locales.
B.J.D.C.P. : Bulletin juridique des contrats publics.
C.A.A : arrêt de cour administrative d’appel.
C.C. : décision du Conseil constitutionnel.
C.E. : arrêt du Conseil d’Etat (sous-sections).
C.E., Ass. : arrêt du Conseil d’Etat (assemblée du contentieux).
C.E., Sect. : arrêt du Conseil d’Etat (section du contentieux).
C.E.D.H. : arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme.
C.I.J. : décision de la Cour internationale de justice.
C.J.C.E : arrêt de la Cour de justice des Communautés
européennes (devenue Cour de justice de l’Union éenne avec l’entrée en vigueur du traité de
Lisbonne le 1er décembre 2009).
C.J.E.G. : Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz (Revue
juridique de l’économie publique).
C.J.U.E : arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne
(anciennement Cour de justice des Communautés
européennes).
C.M.P. : Contrats et Marchés publics.
C.R.D.F. : Les Cahiers de la Recherche sur les Droits
Fondamentaux.
Cah. Cons. Const. : Les Cahiers du Conseil constitutionnel.
Cass. Civ. 1°: arrêt de la première chambre civile de la Cour de
cassation.
Cass. Com. : arrêt de la chambre commerciale de la Cour de
cassation.
Cass. Crim. : arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation.
Cass. Soc. : arrêt de la chambre sociale de la Cour de cassation.
Cass. : arrêt de la Cour de cassation.
17 Cass., Ass. Plén. : arrêt de la Cour de cassation rendu en assemblée
plénière.
CJA : Code de Justice Administrative.
Cons. conc. : avis ou décision du Conseil de la concurrence.
Constr. Urb. : Construction Urbanisme.
CP-ACCP : Contrats Publics, L’actualité de la commande et des
contrats publics.
CTACAA : (ancien) Code des tribunaux administratifs et des
cours administratives d’appel Administrative.
D. : Recueil Dalloz (Dalloz-Sirey, à partir de 1965). Le
Dalloz (depuis 1999).
Dr. Adm. : Droit administratif (Revue pratique du droit
administratif jusqu’en 1961).
E.D.C.E. : Etudes et documents du Conseil d’Etat.
G.A.C.A. : Les grands arrêts du contentieux administratif (J.-C.
BONICHOT, P. CASSIA, B. POUJADE), Dalloz,
eParis, 4 édition, 2014.
G.A.C.E.D.H. : Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de
l’homme (F. SUDRE, J.-P. MARGUENAUD, J.
ANDRIANTSIMBAZOVINA, A. GOUTTENOIRE
eet M. LEVINET), 5 édition, P.U.F., Paris, 2009.
G.A.J.A. : Les grands arrêts de la jurisprudence administrative
(M. LONG, P. WEIL, G. BRAIBANT, P.
eDELVOLVE, B. GENEVOIS), Dalloz, Paris, 19
édition, 2013.
G.A.J.U.E. : Les grands arrêts de la jurisprudence de l’Union
européenne. Les 100 grandes décisions de la Cour de
justice de l’Union européenne (M. KARPENSCHIF et
èreC. NOURISSAT dir.), 1 éd., P.U.F., Paris, 2010.
G.D.C.C. : Les grandes décisions du Conseil constitutionnel (L.
FAVOREU, L. PHILIP, avec la collaboration de P.
GAÏA, R. GHEVONTIAN, F.
MELINSOUCRAMANIEN, E. OLIVA, A. ROUX), Dalloz,
eParis, 17 édition, 2013.
Gaz. Pal. : Gazette du Palais.
J.- Cl. Adm. : Juris-Classeur Administratif.
J.C.P. A : Jurisclasseur Périodique (La semaine juridique),
édition administration et collectivités territoriales.
J.C.P. G : Jurisclasseur Périodique (La semaine juridique),
édition générale.
J.O. : Journal Officiel de la République Française.
P.A. : Les Petites affiches (et Petites affiches, Le Quotidien
juridique).
P.U.A.M. : Presses universitaires d’Aix-Marseille.
18 R.C.C. : Revue de la concurrence et de la consommation.
R.D.C. : Revue des contrats.
R.D.I. : Revue de droit immobilier.
R.D.L.F. : Revue des droits et libertés fondamentaux.
R.D.P. : Revue du droit public et de la science politique.
R.D.S.S. : Revue de droit sanitaire et social.
R.F.A.P. : Revue française d’administration publique.
R.F.D.A. : Revçaise de droit administratif.
R.F.D.C. : Revue française de droit constitutionnel.
R.G.A. : Revue générale d’administration.
R.G.D.I.P. : Revue g de droit international public.
R.G.D.M. : Revue générale de droit médical.
R.I.D.C. : Revue internationale de droit comparé.
R.I.D.E. : Revrnationale de droit économique.
R.I.E.J. : Revue Interdisciplinaire d’Etudes Juridiques.
R.J.E.P. : Revue juridique de l’économie publique (Cahiers
juridiques de l’électricité et du gaz).
R.J.S. : Revue de Jurisprudence Sociale.
R.M.C.U.E. : Revue du marché commun et de l’Union européenne.
R.R.J. : Revue de la recherche juridique, Droit prospectif.
R.S.C. : Revue de science criminelle.
R.T.D.Civ. : Revue trimestrielle de droit civil.
R.T.D.Eur. : Revestrielle de droit européen.
R.T.D.H. : Revue trimestrielle des droits de l’homme.
Rec. p. : Décision publiée au Recueil Lebon (suivi de la page).
Rec. T. p. : Décision mentionnée aux tables du Recueil Lebon
(suivi de la page).
Rec. : Recueil des décisions du Conseil d’Etat, du Tribunal
des conflits, et des jugements des Tribunaux
administratifs (également dit « Recueil Lebon »).
Rev. Adm. : La Revue administrative.
T.A. : Jugement de tribunal administratif.
T.C : décision du Tribunal des conflits.
T.C.E : Traité instituant la Communauté européenne.
T.F.U.E : Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
19 Dactyl. : ouvrage dactylographié
Chron. : chronique
Cit. : citation
Comm. : commentaire ou communication
Concl. : conclusions de rapporteur public (anciennement
commissaire du gouvernement)
Not. : notamment
Préc. : précité
V. : voir
Spé. : spécialement
Ibid : ibidem
Op. cit. : opus citatum
20 SOMMAIRE
INTRODUCTION
Première partie
LE RENOUVELLEMENT DE LA FONCTION
DU JUGE ADMINISTRATIF
TITRE I : L’office du juge à l’aune des attentes du justiciable
CHAPITRE I - Un justiciable plus exigeant
CHAPITRE II - La réceptivité accrue du juge administratif
TITRE II : La protection des droits fondamentaux, axe de la rénovation
de l’office du juge administratif
CHAPITRE I - L’impact de l’internationalisation des droits
fondamentaux
CHAPITRE II - Un enjeu juridictionnel interne
Deuxième partie
LE RENOUVELLEMENT DES METHODES
DU JUGE ADMINISTRATIF
TITRE I : Le détachement des schémas classiques de contrôle
CHAPITRE I - L’assouplissement de la « mécanique
implacable » du recours pour excès de pouvoir
CHAPITRE II - L’investissement par le juge administratif des
contentieux à teneur économique
TITRE II : La conquête de l’efficacité
CHAPITRE I - La délivrance de « guides de l’exécution de la
chose jugée »
CHAPITRE II - Le juge administratif, juge à part entière
CONCLUSION
Le présent ouvrage est la version actualisée d’une thèse de doctorat soutenue le 5 décembre
2012 à l’Université de Bourgogne devant un jury composé de Mme Maryse Deguergue
(Professeur à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne), M. Mattias Guyomar (Conseiller
d’Etat, Professeur associé à l’Université de Paris XI-Sud), M. Bernard Pacteau (Professeur à
l’Université Montesquieu-Bordeaux IV) et M. Gérald Simon (Professeur à l’Université de
Bourgogne).
21 22 INTRODUCTION
« Se vogliamo che tutto rimanga come
è, bisogna che tutto cambi »
Le Guépard,
Giuseppe Tomasi di Lampedusa
« Si nous voulons que tout continue, il
faut que d’abord tout change »
(trad. F. Pézard, Seuil, Paris, 1959)
Ce qui change ? « Mais tout » proposait de répondre le professeur Chapus
1dans son étude consacrée à « L’Administration et son juge » en 1991 . Une
vingtaine d’années plus tard, on peut encore répondre à cette même question
« beaucoup de choses ». En effet, les trente dernières années ont vu
davantage évoluer la juridiction administrative française que les soixante-dix
précédentes, si l’on excepte la création des tribunaux administratifs en 1953.
Elles ont également vu se multiplier les références à l’« office » du juge, en
doctrine comme en jurisprudence, que ce soit tour à tour pour indiquer ce
qu’il est, ce qu’il devrait être, ce qu’il autorise ou ce qu’il interdit.
Du latin officium qui a pour sens premier « fonction » ou « charge », le
mot « office » a d’abord été utilisé, tant au sujet de personnes que
d’institutions ou de choses, pour désigner le rôle qui leur est assigné, la tâche
qu’ils doivent remplir. L’office évoque donc le service à rendre. Le concept
originel renvoie également à l’idée de « devoir » comme le rappelle le texte
2de Cicéron De officiis (Des devoirs) . La notion suggère enfin l’existence
d’un but dépassant l’intérêt propre de ceux chargés de le servir. Mme
FrisonRoche fait ainsi pertinemment remarquer que l’on évoque peu l’« office du
législateur », ce qu’elle explique par le fait que ce dernier, contrairement au
juge, « n’est au service que de sa propre volonté, synonyme d’intérêt général

1 R. CHAPUS, « L’administration et son juge. Ce qui change », E.D.C.E. 1991, n° 43, p.p.
259-276, cit. p. 259.
2 Voir sur la question H. RABAULT, « Qu’est-ce que l’office du juge ? », in L’office du juge
dans le contentieux des contrats publics, colloque de l’IRENEE – Laboratoire lorrain de droit
public, Nancy et Metz, 25 et 26 novembre 2010, spé. p.p. 4-6. Nous remercions l’auteur pour
l’aimable transmission de sa communication.
23 3et de la volonté du peuple » . La noblesse du service est en effet au cœur de
la juridiction et c’est notamment la raison pour laquelle Stéphane Rials peut
4la présenter comme « la première des fonctions » .
L’office du juge, c’est d’abord la fonction de juger. De cette dernière,
quelles que soient les branches du droit, il n’existe aucune définition
reconnue ou officielle. Tout le monde cependant s’accorde sur la formule
« dire le droit et trancher les litiges ». C’est sans aucun doute, comme
l’indique M. Wiederkehr, « parce qu’on ne réfléchit guère à sa signification
5ou que chacun lui en prête une différente, celle qui lui convient » .
Tocqueville a, en son temps, livré un aperçu de la conception dominante :
« Le premier caractère de la puissance judiciaire […] est de servir d’arbitre.
[…] Le deuxième caractère de la puissance judiciaire est de prononcer sur
des cas particuliers et non sur des principes généraux. […] Le troisième
caractère de la puissance judiciaire est de ne pouvoir agir que quand on
6l’appelle, ou, suivant l’expression légale, quand elle est saisie » . Pour le
reste, l’« office du juge » reste aujourd’hui encore « une notion globale,
7rétive à la définition et aux frontières » , une « fonction non identifiable,
indéterminée, connue de tous, mais avec d’insondables variances que
8porteraient en eux l’Homme, l’espace et le temps » . On pressent néanmoins
9qu’elle ne saurait se réduire à la « légi-diction mécanique » à laquelle on
crut un temps pouvoir la cantonner. Jacques Chevallier en propose cette
première approche : « exprimée par une catégorie d’actes juridiques précis,
soumis à un régime particulier, la fonction juridictionnelle est l’illustration
[…] (du) processus d’institutionnalisation de la fonction qui incombe au

3 M.-A. FRISON-ROCHE, « Le pouvoir du régulateur de régler les différends. Entre office de
régulation et office juridictionnel civil », in Les risques de régulation, M.-A.
FRISONROCHE dir., Presses de Sciences Po et Dalloz, 2005, p.p. 269-287, cit. p. 270.
4 S. RIALS, « L’office du juge », Droits 1989, n° 9, La fonction de juger, p.p. 3-20, spé. p. 4.
5 G. WIEDERKEHR, Préface de la thèse de D. D’AMBRA, L’objet de la fonction
juridictionnelle : dire le droit et trancher les litiges, L.G.D.J., Paris, 1994, 339 p., cit. p. XV.
6 A. DE TOCQUEVILLE, De la démocratie en Amérique, Tome I, Librairie Charles
Gosselin, Paris, 1838, 423 p., cit. p.p. 158-159.
7 F. DONNAT et D. CASAS, « L’office du juge administratif dans la jurisprudence récente du
Conseil d’Etat », Dr. Adm. mai 2004, n° 5, p.p. 9-12, cit. p. 9.
8 G. DARCY, « Regard elliptique sur l’office du juge », in L’office du juge, G. DARCY, V.
LABROT et M. DOAT, dir., colloque du Sénat des 29 et 30 septembre 2006, éd. Sénat, coll.
Les colloques du Sénat, p.p. 528-544, cit. p. 528 (précédemment paru in Confluences,
Mélanges en l’honneur de Jacqueline Morand-Deviller, Montchrestien, Paris, 2007, p.p.
287300, cit. p. 287). Cette position d’expectative semble avoir traversé les époques. Dans
l’Encyclopédie, à l’article « juge », Diderot livre la définition faisant consensus de la fonction
de juger (en substance, dire le droit et trancher les litiges de manière impartiale) puis
contourne ainsi la difficulté : « personne n’ignore en quoi consistent les autres devoirs des
juges, et je suis dispensé d’entrer dans ce détail » (D. DIDEROT et J. LE ROND
D’ALEMBERT, Encyclopédie ou Dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des métiers,
Tome neuvième, S. Fauche et Cie, Neufchastel, 1765, p. 5, cit. p. 6 (rééd. Pergamon Press,
New York - Paris, 1969, T III, p. 520)).
9 S. RIALS, « L’office du juge », Op. cit., p. 4.
24 10système social d’apaiser les conflits apparus en son sein » . L’aspect
11pacificateur de l’office du juge est en effet une donnée transversale . Quels
que soient le lieu et l’époque, il va en principe de pair avec le fait de trancher
une question litigieuse. Un autre élément vient compléter cette dimension de
l’office du juge consistant à dire le droit et à trancher les litiges : celui selon
lequel, dans la lignée de la pensée de Motuslky, le juge se livre ainsi à la
12concrétisation de la règle de droit . J. Chevallier souligne enfin la nécessité
de prendre en compte un élément d’ordre formel qui permet de singulariser
la fonction juridictionnelle au sein de la fonction contentieuse (cette dernière
13étant une fonction sociale qui englobe la première ). La fonction
juridictionnelle est « induite de l’existence d’une catégorie d’actes juridiques
14soumis à un régime particulier, les actes juridictionnels » . Ces derniers se
distinguent des autres actes étatiques par le caractère définitif qu’ils
acquièrent après épuisement des voies de recours. L’« autorité de chose
jugée » dont sont investis les actes juridictionnels est due aux garanties
(organiques et procédurales) entourant les organes dont ils émanent – les
15tribunaux – et qui transforment les données du débat contentieux . Le
propre de la fonction juridictionnelle est en effet de vider le contentieux de
manière définitive.
L’« office du juge » est également une notion technique et fonctionnelle.
D’une part en effet, selon les termes du professeur Chapus, l’office du juge
intéresse « les rapports du juge avec les procédures du règlement des litiges
au cours de l’instance engagée devant lui, il peut être présenté comme
l’exercice par le juge de pouvoirs qu’il tient de sa qualité de juge et qu’il doit
ou peut mettre en œuvre […] de façon que le jugement des affaires soit
aménagé comme l’impose ou le permet leur contexte juridique et, en fin de
compte, conformément aux recommandations d’une bonne administration de

10 J. CHEVALLIER, « Fonction contentieuse et fonction juridictionnelle », in Mélanges en
l’honneur du Professeur Michel Stassinipoulos, L.G.D.J., Paris, 1974, p.p. 275-290, cit. p.
278.
11 V. J. NORMAND, Le juge et le litige, L.G.D.J., Paris, 1965, 526 p., spé. p. 18.
12 V. H. MOTULSKY, Principes d’une réalisation méthodique du droit privé. La théorie des
éléments générateurs des droits subjectifs, Sirey, Paris, 1948, 183 p., rééd. Dalloz, 2002, 183
p. V. également M.-A. FRISON-ROCHE, « Le pouvoir du régulateur de régler les différends.
Entre office de régulation et office juridictionnel civil », Op. cit., spé. p. 270 et, du même
auteur, « Les offices du juge », in Leges tulit, jura docuit. Ecrits en hommage à Jean Foyer,
P.U.F., Paris, 1997, p.p. 463-476, spé. p. 472.
13 L’Administration tranche en effet des litiges chaque fois par exemple qu’elle examine des
recours gracieux, hiérarchiques ou de tutelle.
14 J. CHEVALLIER, « Fonction contentieuse et fonction juridictionnelle », Op. cit., cit. p.
284.
15 Ces éléments ne sont pas décisifs pris isolément ; on trouve généralement, au sein d’un
faisceau d’indices considéré comme suffisant, l’indépendance des membres de l’institution et,
sur le plan procédural, les règles de libre contradiction, de libre défense, de publicité des
débats, de motivation et de double degré de juridiction.
25 16la justice » . C. Alonso propose quant à lui une définition plus technique
encore de l’office du juge : il le désigne comme « l’ensemble des voies et
des moyens mobilisés par un juge pour trancher les différends portés devant
17lui » . D’autre part, et c’est un fait nouveau, les décisions du juge
administratif français usent désormais de références explicites à l’« office du
juge ». Sous cet angle, Claire Landais et Frédéric Lenica en proposent la
définition suivante : « ensemble des pouvoirs nécessaires au juge pour
accomplir sa mission juridictionnelle ». « A eu tendance à croître au début
e 18du XXI siècle » proposent-ils malicieusement d’ajouter . L’appel à l’office
du juge dans les décisions de justice administrative a ainsi été fait afin de
justifier l’octroi à l’intéressé du pouvoir de procéder à des substitutions de
19base légale , de la faculté d’organiser les conséquences des annulations
20contentieuses ou encore pour créer et aménager de nouvelles voies d’accès
21à son prétoire . Dans le cadre d’une approche de synthèse, l’« office » du
juge doit dès lors être appréhendé à la fois sous l’angle de la fonction du juge
et sous celui des méthodes et moyens qu’il déploie pour s’acquitter de sa
tâche. Un tel lien est d’ailleurs implicitement fait par certains auteurs. Yves
Gaudemet, s’intéressant aux méthodes du juge, explique ainsi leur diversité
22par la multiplicité des fonctions qu’elles doivent remplir . Derrière, l’office
du juge lui-même se dessine donc en filigrane. De la même manière que la
fonction du juge administratif s’appréhende en partie par le biais d’analyses
techniques, l’étude de l’évolution de ses méthodes doit être rattachée aux
nouvelles priorités choisies par lui dans l’exercice de sa mission.
Le juge administratif dont l’office sera ici étudié est celui à compétence
23générale . Entrent donc naturellement dans le champ d’analyse les tribunaux
administratifs, désormais juges de droit commun du contentieux
administratif. Ancrés dans le paysage national, bien acceptés par les autorités

16 e R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, 13 édition, Montchrestien, Paris, 2008,
1540 p., cit. p. 915.
17 C. ALONSO, « La motivation didactique des décisions juridictionnelles du Conseil
d’Etat », in La pédagogie au service du droit, M. HECQUARD-THERON et P.
RAIMBAULT dir., Presses de l’Université Toulouse I Capitole, Toulouse, 2011, p.p.
161184, cit. p. 162.
18 C. LANDAIS et F. LENICA, note sous C.E. Ass., 11 mai 2004, Association AC !, A.J.D.A.
2004, p.p. 1183-1192, cit. p. 1183.
19 C.E., Sect., 3 décembre 2003, Préfet de Seine-Maritime c/ El Bahi, n° 240267, Rec. p. 419.
20 e C.E., Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n° 255886, Rec. p. 197 ; G.A.J.A. 19
éd., 2013, n° 110.
21 e C.E., Sect., 21 mars 2011, Commune de Béziers, n° 304806, Rec. p. 117, G.A.C.A. 4 éd.,
e2014, n° 8. ; G.A.J.A. 19 éd., 2013, n° 116.
22 Y. GAUDEMET, « Méthodes du juge », in Dictionnaire de la culture juridique, D.
ALLAND et S. RIALS dir., P.U.F., Paris, 2003, p.p. 1018-1020, spé. p. 1018.
23 Les juridictions administratives spécialisées ne seront évoquées que de manière
occasionnelle au soutien de la démonstration.
26 24locales , ils sont de mieux en mieux connus du grand public, par le biais de
25la presse d’information générale notamment . Ce sont également eux qui
26mettent fin aux litiges de façon définitive dans la majorité des affaires .
Bien qu’observant la discipline qui leur incombe en tant que juridictions du
premier degré, ils sont souvent les premiers à trancher les questions
nouvelles et ouvrent parfois la voie à des innovations importantes. Il en va
de même des cours administratives d’appel, qui bénéficient aujourd’hui
27d’une audience accrue . L’office du juge administratif demeure néanmoins
orienté en dernier lieu par le Conseil d’Etat, juridiction suprême de l’ordre
juridictionnel considéré. Une grande part des questions et problèmes
nouveaux se posant devant les juridictions territoriales parviennent à sa
connaissance du fait de cette qualité et c’est par sa voix que sont données les
nouvelles orientations jurisprudentielles destinées à être appliquées par
l’ensemble de la juridiction administrative.
A titre liminaire, l’office du juge administratif est susceptible d’être
précisé à plusieurs égards. Tout d’abord, la juridiction administrative a pour

24 Comme en témoigne un certain nombre d’études sur le sujet et ainsi que nous l’ont
confirmé certains praticiens (nous remercions ici M. François Félix, chargé de mission au
pôle juridique inter-services de la préfecture de Côte-d’Or qui nous a fait part de la bonne
qualité des rapports entretenus par les services de la préfecture avec le juge administratif). V.
également, entre autres, P. FOMBEUR et J.-L. MATTERA, « Les tribunaux administratifs
dans la société française contemporaine », A.J.D.A. 2004, p.p. 625-634, spé. p.p. 633-634.
25 Depuis le début des années 2000, même si elle ne rend pas un compte exact de leur activité,
la presse généraliste se fait très régulièrement l’écho de jugements rendus par les tribunaux
administratifs, qu’il s’agisse de questions électorales (en particulier celles mettant en cause le
Front national), de questions de laïcité (exclusion d’élèves voilées, sanction de fonctionnaires
portant le foulard islamique notamment), de questions scolaires et universitaires
(nonremplacement des professeurs absents, blocage des universités), de questions d’urbanisme
(refus de permis de construire de centres commerciaux), de questions économiques
(contestation du prix de l’eau à Toulouse, subventions accordées à la compagnie aérienne
Ryanair), de droit des étrangers (renvoi d’étrangers dont les arrêtés d’expulsion avaient été
annulés), de questions médicales et hospitalières (dans le cadre de contentieux de
responsabilité), de questions de fonction publique (annulation de protocoles d’accord sur
l’aménagement et la réduction du temps de travail, âge de départ à la retraite des
fonctionnaires pères de trois enfants) ou encore de questions d’environnement (pour un
exemple récent, v. Le Monde du 29 août 2012 qui rapporte l’annulation par le tribunal
administratif de Lyon, confirmée en appel, du permis de construire un centre d’entreposage de
résidus radioactifs sur le site de la centrale nucléaire du Bugey (bien qu’en l’espèce les juges
se soient en réalité fondés sur un argument tiré de la violation du plan local d’urbanisme)).
26 Moins d’un jugement sur cinq donne lieu à appel et moins d’un appel sur quatre conduit à
l’infirmation de tout ou partie du jugement attaqué.
27 En témoigne l’insertion d’un certain nombre (même modeste) de leurs décisions au Recueil
Lebon ainsi que l’apparition dans les revues spécialisées de chroniques des décisions des
cours administratives d’appel (la Semaine juridique, édition Administrations et collectivités
territoriales a ainsi ouvert ses colonnes à l’analyse par rubriques de décisions rendues
alternativement par différentes cours sur des périodes données). L’Actualité juridique. Droit
administratif accueille également une « Chronique de jurisprudence des cours administratives
d’appel ».
27 objectif global d’assurer le respect de la légalité par l’Administration. Elle a
pour ce faire développé de manière conséquente son pouvoir jurisprudentiel.
Tout juge peut être amené, afin de « dire le droit », à en créer, que ce soit en
interprétant la norme qu’il doit appliquer, en dissipant son obscurité ou en
28comblant ses lacunes . Cette dernière proposition a été particulièrement
valable pour la justice administrative qui assuma très tôt son pouvoir
normatif. Le droit administratif français est en effet « fondamentalement
29jurisprudentiel » . Il pouvait difficilement en aller autrement dans la mesure
où la juridiction administrative fut instituée sans que les contours ni les
techniques du droit administratif qu’elle était chargée d’appliquer n’eussent
eété précisés. En somme, « le droit administratif du XIX siècle n’avait le
30choix qu’entre être jurisprudentiel ou rien » . Jusqu’à une période très
récente, un paradoxe résultait néanmoins de ce que, nonobstant cette
évidence, la création jurisprudentielle administrative était officiellement
déniée, « pour un complexe de motifs tiré du défaut de reconnaissance d’un
« pouvoir » judiciaire dans la Constitution, de la prohibition des arrêts de
règlement par le Code civil et de certaines lectures données de la notion de
31« séparation des pouvoirs » » . La doctrine fut la première à mettre fin au
déni. En 1950, à la question : la jurisprudence a-t-elle un pouvoir normatif ?,
Marcel Waline disait se sentir obligé de répondre : « elle agit comme si elle
32l’avait ; elle prouve le mouvement en marchant » . En 1968, Jean Rivero
abondait en ce sens, estimant que refuser de souscrire à une réponse positive
« serait accepter de jeter par-dessus le bastingage du vaisseau qui porte le
droit administratif, responsabilité de la puissance publique, théorie des
principes généraux du droit, régime du recours pour excès de pouvoir – entre
33autres pièces essentielles de la cargaison » . Le droit positif a ensuite donné

28 Voir la définition du mot « jurisprudence » donnée par M. DEGUERGUE, in Dictionnaire
de la culture juridique, D. ALLAND et S. RIALS dir., Op. cit., p.p. 883-888, spé. p. 884.
29 e R. CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, 15 éd., Montchrestien, Paris, 2001,
1427 p., cit. p. 6.
30 B. PACTEAU, « Comment aménager la rétroactivité de la justice ? Sécurité juridique,
sécurité juridictionnelle, sécurité jurisprudentielle », in La rétroactivité des décisions du juge
administratif, B. SEILLER dir., Economica, Paris, 2007, p.p. 113-130, cit. p. 117.
31 D. DE BECHILLON, « Le juge et son œuvre. Un an de fabrication du droit administratif
dans la jurisprudence du Conseil d’Etat », in L’architecture du droit, Mélanges en l’honneur
de Michel Troper, D. DE BECHILLON, P. BRUNET, V. CHAMPEIL-DESPLATS et E.
MILLARD dir., Economica, Paris, 2006, p.p. 359-371, cit. p.p. 359-360.
32 M. WALINE, « Le pouvoir normatif de la jurisprudence », in La technique et les principes
du droit public. Etudes en l’honneur de Georges Scelle, L.G.D.J., Paris, 1950, Tome II, p.p.
613-632, spé. p. 623.
33 J. RIVERO, « Sur la rétroactivité de la règle jurisprudentielle », A.J.D.A. 1968, p.p. 15-18,
cit. p. 15. La distinction désormais classique entre pouvoir juridictionnel et pouvoir
jurisprudentiel a quelques années plus tard servi de fil directeur à Yves Gaudemet pour sa
thèse de doctorat : « Le juge administratif exerce simultanément une double mission : celle,
immédiate, de donner leur solution aux différents litiges qu’on lui soumet ; et celle,
occasionnelle, de participer à la création des règles du droit positif ; aux méthodes strictement
28 des preuves de ce que le législateur n’ignorait ni ne condamnait le pouvoir
de la jurisprudence administrative (il en va ainsi notamment de la procédure
34de demande d’avis au Conseil d’Etat sur une question de droit) . Un dernier
pas éminemment symbolique fut franchi en 2007 lorsque la Haute juridiction
officialisa son propre pouvoir normatif par la décision d’Assemblée Société
35Tropic Travaux Signalisation . Un autre sujet a un temps animé la doctrine
autour de la question du « déclin » qualitatif et quantitatif du pouvoir
36jurisprudentiel . Il suffit en effet d’avoir à l’esprit la lecture de décisions
telles que Ternon en 2001, Duvignères en 2002, Bour et Commune de Clans
en 2003, Hallal et Association AC ! en 2004, Société KPMG en 2006,
Arcelor, Gardedieu et Société Tropic Travaux en 2007, Commune de Béziers
37en 2009 et en 2011 … pour convenir que la teneur de la jurisprudence
administrative a certes évolué mais que la vigueur créatrice de son auteur
n’est nullement atteinte. L’étude des nouvelles tendances de fond et de
forme de cette production abondante est dès lors susceptible d’apporter des
enseignements relatifs à l’évolution de l’office du juge administratif français.
Ensuite, de divers points de vue, l’office du juge administratif peut
sembler multiple. Verticalement, différents rôles juridictionnels s’étagent au
sein de la juridiction administrative, correspondant aux deux degrés de
juridiction et à la fonction de cassation. Le Conseil d’Etat a ainsi pu se
référer à l’« office du juge de cassation » pour refuser d’examiner une
demande tendant à la suspension de l’exécution d’une décision

juridictionnelles s’ajoutent ainsi parfois des méthodes jurisprudentielles ; et il n’y a aucune
raison a priori pour qu’elles soient identiques » (Y. GAUDEMET, Les méthodes du juge
administratif, L.G.D.J., Paris, 1972, 321 p., cit. p. 11). Voir également D. D’AMBRA, L’objet
de la fonction juridictionnelle : dire le droit et trancher les litiges, Op. cit., spé. p.p. 127 et s.
34 Procédure prévue à l’article L 113-1 du Code de justice administrative (issu de l’article 12
de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif).
L’avis ainsi rendu à la demande d’une juridiction administrative territoriale ne s’impose certes
nullement en droit, mais l’intérêt de la procédure réside clairement dans la possibilité ainsi
ouverte de fixer rapidement une ligne jurisprudentielle propre à servir de guide pour la
résolution de litiges posant une question identique susceptible de se poser par la suite.
35 C.E., Ass., 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation, n° 291545, Rec. p. 360 ;
eG.A.J.A. 19 éd., 2013, n° 113. Sur cette question, voir infra, p.p. 410 et s.
36 G. VEDEL, « Le droit administratif peut-il être indéfiniment jurisprudentiel ? », E.D.C.E.,
1979-1980, n° 31, p.p. 31-44, suivi de : D. LINOTTE, « Déclin du pouvoir jurisprudentiel et
ascension du pouvoir juridictionnel en droit administratif », A.J.D.A. 1980, p.p. 632-639 ; S.
RIALS, « Sur une distinction contestable et un trop réel déclin – à propos d’un récent article
sur le pouvoir normatif du juge », A.J.D.A. 1981, p.p. 115-118 ; D. LINOTTE et S. RIALS,
« Conclusion d’une controverse », A.J.D.A. 1981, p. 202. Puis : F. MELLERAY, « Le droit
administratif doit-il redevenir jurisprudentiel ? – Remarques sur le déclin paradoxal de son
caractère jurisprudentiel », A.J.D.A. 2005, p.p. 637-643 ; P. GONOD et O. JOUANJAN, « A
propos des sources du droit administratif – Brèves notations sur de récentes remarques »,
A.J.D.A. 2005, p.p. 992-994 ; M. DEGUERGUE, « La jurisprudence et le droit administratif :
une question de point de vue », A.J.D.A. 2005, p. 1313.
37 Le lecteur retrouvera ces décisions et les références des commentaires afférents au fil des
développements infra.
29 administrative avant de s’être prononcé sur le bien-fondé d’une décision
38juridictionnelle et de l’avoir, le cas échéant, annulée . Le Palais-Royal est
en effet seul – par définition – à assumer un office de cour suprême
administrative qui le conduit à exercer une fonction de régulation sur trois
niveaux : juridictionnel, jurisprudentiel et institutionnel (en terme de gestion
39de corps notamment) . L’office de juge de cassation du Conseil d’Etat a
40d’ailleurs été encore renforcé dans la période récente . Ces différents offices
« verticaux » coexistant au sein de l’ordre juridictionnel administratif (et qui
correspondent à une structure juridictionnelle classique en France) n’ont
cependant pas connu d’évolution fondamentale. Depuis la création des cours
administratives d’appel en 1987, les champs d’intervention respectifs des
juges de premier ressort, d’appel et du juge de cassation ont évolué, des
aménagements ont été – et seront encore – opérés, mais la teneur de ces
41offices structuraux demeure désormais globalement stable . Ce ne sera donc
que ponctuellement que seront évoqués de manière spécifique les offices de
juge du fond, de juge d’appel ou de juge de cassation. Transversalement
ensuite, des offices « catégoriels » irriguent la juridiction administrative. Sur
différents plans, on peut ainsi considérer isolément l’office du juge de
l’urgence, l’office du juge de l’excès de pouvoir, l’office du juge de pleine
juridiction, l’office du juge de l’exécution, l’office du juge du contrat… Ces
offices sont eux-mêmes subdivisables, suivant divers champs également :
l’office du juge des référés inclut celui du juge de l’urgence sans toutefois
s’y résumer, le juge de l’urgence peut exercer un office de juge du référé-

38 L’article L 521-1 du Code de justice administrative prévoit en effet qu’une demande de
suspension d’exécution d’une décision administrative peut être présentée au juge des référés à
condition que la juridiction dont il dépend soit elle-même saisie d’une requête en annulation
ou en réformation de la décision litigieuse. Le juge de cassation n’a pas quant à lui pour
premier rôle d’examiner la légalité ou le bien-fondé de l’acte contesté : il a d’abord pour
fonction de se prononcer sur la régularité d’une décision juridictionnelle. C.E., 28 novembre
2008, M. Richard Schulte-Herrbrüggen, n° 322390, publié aux Tables du Rec. (A.J.D.A.
2008, p. 2427, obs. S. B.).
39 V. notamment sur la question M. GENTOT, « Le Conseil d’Etat régulateur du contentieux
administratif », Rev. Adm. 1999, n° spécial 4, p.p. 4-9 ou encore P. DELVOLVE, « Le
Conseil d’Etat, régulateur de l’ordre juridictionnel administratif », in Juger l’Administration,
administrer la justice, Mélanges en l’honneur de Daniel Labetoulle, Dalloz, Paris, 2007, p.p.
259-271.
40 En même temps que ses compétences de premier et dernier ressort ont été recentrées (décret
n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions
administratives).
41 La vision de la juridiction administrative synthétisée en 2004 par Daniel Labetoulle se
vérifie. Celui-ci prévoyait en effet, entre les composantes de l’appareil juridictionnel résultant
de la loi du 31 décembre 1987, la confirmation d’une répartition « confiant au juge de premier
ressort la responsabilité principale d’assurer le règlement des litiges – c’est-à-dire, en vérité,
de rendre la justice – et partageant la fonction de contrôle entre juge d’appel et juge de
cassation (ce dernier investi par ailleurs en matière jurisprudentielle d’un rôle directeur de
création et de régulation) ». (D. LABETOULLE, « Cinquante ans : et ensuite ? », A.J.D.A.
2004, p.p. 645-646, cit. p. 645).
30 suspension, du référé-liberté ou encore du référé conservatoire et au sein du
contentieux contractuel officient le juge du référé précontractuel, le juge du
42référé contractuel, le juge « tropical » , le juge de l’action en reprise des
relations contractuelles… La multiplication de ces offices « transversaux »
est quant à elle un phénomène récent. L’aperçu kaléidoscopique de l’office
du juge administratif qui en résulte ne compromet cependant pas son unité
globale. Les défis aujourd’hui lancés au juge administratif interpellent en
effet l’ordre de juridiction dans sa globalité, de la même manière que les
43réponses qui y sont apportées prennent en compte l’ensemble . Ces fines
déclinaisons de l’office général du juge – et que celui-ci doit au demeurant
servir dans l’harmonie – méritent donc d’être étudiées dans leur diversité et
leurs interactions, pour en extraire leurs tendances communes. Il en va en
effet de l’office du juge administratif comme du droit ou de la justice en
général : « son unité ne se conçoit qu’au travers d’une approche
44pluraliste » .
Une ultime donnée relative à l’office du juge administratif français a
enfin acquis une importance particulière : la conception que l’intéressé
luimême en a. La non-détermination officielle de la notion laisse en effet
opportunément place à une telle appropriation. Cette donnée n’est pas
entièrement nouvelle. André Heilbronner écrivait ainsi en 1953 : « la
mission qui lui est dévolue ou qu’il estime lui être dévolue, […] voilà qui est
45la clé des solutions jurisprudentielles » . Dans son Essai sur les méthodes
juridictionnelles du Conseil d’Etat, R. Latournerie promouvait une idée
similaire : « en définitive, sur la compétence comme sur le fond même du
droit, toute solution est suggérée, sinon même dictée au juge de droit public
par la conception qu’en un accord tacite avec le justiciable anonyme il se fait
46du sens général et des bornes de sa mission » . Pourtant, à l’époque où la
notion d’« office » du juge n’était peu ou pas utilisée, la fonction et les
méthodes de celui-ci étaient essentiellement pensées au regard de règles qui

42 Pour reprendre l’expression de Stéphane Braconnier (S. BRACONNIER, « Elargissement
du recours « Tropic », note sous C.E., avis, 11 avril 2012, Soc. Gouelle, R.D.I. 2012, p. 398, 4
p. en pagination Internet, cit. p. 400) et dont le prétoire a été élargi en 2014 (v. infra).
43 Ces données ont d’ailleurs sans doute contribué à un certain renforcement de la cohésion de
la juridiction administrative. V. en ce sens A. GUERIN, « La juridiction administrative : une,
solidaire, « indivisible » ? », in Juger l’Administration, administrer la justice, Mélanges en
l’honneur de Daniel Labetoulle, Op. cit., p.p. 483-503.
44 B. STIRN, « Droit public et droit de la concurrence », in Le droit de l’entreprise dans ses
erelations externes à la fin du XX siècle. Mélanges en l’honneur de Claude Champaud,
Dalloz, Paris, 1997, p.p. 555-564, cit. p. 564.
45 A. HEILBRONNER, « Recours pour excès de pouvoir et recours de plein contentieux », D.
1953, chron. XXXIV, p.p. 183-188, cit. p. 183.
46 R. LATOURNERIE, « Essai sur les méthodes juridictionnelles du Conseil d’Etat », in Le
Conseil d’Etat. Livre jubilaire publié pour commémorer son cent cinquantième anniversaire.
4 nivôse an VIII – 24 décembre 1949, Sirey, 1952, p.p. 177-275, cit. p. 245.
31 47lui étaient appliquées parce que héritées de son histoire . La conscience que
le juge administratif pouvait avoir de son office servait alors au premier chef
à rester dans les limites qui lui étaient imparties et, en l’absence de cadre
précisément défini, à « savoir se limiter lui-même » et à « ne pas céder à la
48tentation d’étendre son action au-delà de ce que sa mission comporte » .
Aujourd’hui, la conception que le juge administratif développe de son propre
49métier contribue activement au modelage et à la définition de son office .
Les références qui y sont explicitement faites par le texte des décisions
émanant de son prétoire en sont la marque. Pareille considération fait en
outre de l’office du juge une donnée vivante et évolutive.
Le terme de « renouvellement » est le mieux à même de présenter le sens
et la portée des évolutions enregistrées dans la période récente par le juge
administratif français. Il est en effet le seul qui exclue l’idée d’une altération
de l’objet étudié. « Transformation » signifie pour sa part « donner une
forme nouvelle » (Littré), « passage d’une forme à une autre », voire
« métamorphose » (Larousse). Cette notion écarte la présence d’éléments de
continuité puisqu’elle a pour antonymes « maintien » et « permanence ».
« Mutation » serait plus éloigné encore du sens souhaité puisque, dans
l’usage qu’il serait ici possible d’en faire, ce mot suppose une altération
50profonde du sujet . Les dictionnaires Littré et Larousse donnent du mot
« renouvellement » la définition suivante : « rétablissement d’une chose dans
un état nouveau ou meilleur ». Le Petit Robert complète cette définition par
la proposition de synonymes : « renouveau », « rénovation ». L’idée de
« régénération » en est proche également. Or en l’occurrence, après avoir
enregistré un certain nombre d’évolutions (dont certaines sont encore en
cours), le juge administratif français se manifeste actuellement dans toute sa
force et sa vigueur, sans altération essentielle de ses qualités intrinsèques.
Le juge administratif français n’a en effet pas vécu dans la période
récente de « révolution ». Tous les axes des changements observés étaient en
effet en place de longue date et les changements eux-mêmes, parfois déjà

47 Ceci a valu pour l’interdiction de recourir à l’injonction, pour la limitation des pouvoirs du
juge de l’excès de pouvoir à l’annulation ou encore pour les limites appliquées au contrôle de
la légalité interne des actes administratifs.
48 R. ODENT, Contentieux administratif, Tome I, Fascicules 1 à 3, rééd. Dalloz, Paris, 2007,
1051 p., cit. p. 49.
49 On retrouve ici le rôle de gestionnaire du Conseil d’Etat, évoqué plus haut, ainsi que
l’importance de l’unité du corps dans son ensemble et de son adhésion aux évolutions,
qu’elles soient dictées par les textes ou par la jurisprudence du Palais-Royal. Voir sur la
question, notamment, P. GONOD, « La réforme de la justice administrative. 1888-1940 », in
Regards sur l’histoire de la justice administrative, G. BIGOT et M. BOUVET dir., Litec,
Paris, 2006, p.p. 267-275, ainsi que, du même auteur, « Le Vice-président du Conseil d’Etat,
ministre de la juridiction administrative ? », Pouvoirs 2007, n° 123, p.p. 117-132.
50 C’est notamment ce que suggère son utilisation dans le domaine de la biologie :
« modification brusque et permanente de caractères héréditaires » (Le Petit Robert).
32 amorcés. Les évolutions en cause ne sont ni brusques, ni dépourvues de lien
avec le passé et elles n’équivalent pas pour autant à un retour à un point de
départ. La juridiction administrative française continue de se livrer au
contrôle de la légalité de l’action administrative, « mais dans une perception
51renouvelée » . « Ni tout à fait un autre, ni tout à fait le même », écrit ainsi
52Christophe Guettier en 2005 au sujet du juge administratif . Les conseillers
d’Etat Jacques Arrighi de Casanova et Emmanuel Glaser reprennent l’image
53de ses « habits neufs » tandis que le professeur Bernard Pacteau estime
qu’« en changeant toujours », il demeure sans doute « plus que jamais
lui54 55même » . En effet, d’une part, les éléments de permanence sont nombreux .
D’autre part, les évolutions observables tendent pour la majorité d’entre elles
à maintenir la juridiction administrative fidèle aux qualités premières qui
56doivent être les siennes, voire à l’en rapprocher .
Les changements enregistrés depuis trois décennies par le juge
administratif français quant aux priorités guidant l’exercice de sa fonction et
aux méthodes qu’il met en œuvre sont cependant nettement décelables. Il
n’est pas possible de soutenir que la juridiction administrative n’ait pas
jusqu’à présent eu d’égards pour les requérants, mais c’est depuis les années
2000 que les magistrats dialoguent avec les parties et qu’on édite à leur
attention plaquettes explicatives et séquences vidéo expliquant la juridiction
administrative. Le juge administratif n’a certes pas attendu l’An 2000 pour
protéger les libertés individuelles, mais c’est dans la période récente qu’il est
devenu d’une efficacité sans équivalent en la matière. Ses constructions

51 G. DARCY, « Regard elliptique sur l’office du juge », Op. cit., p. 297.
52 C. GUETTIER, note sous C.E., Sect., 6 février 2004, Mme Hallal, R.D.P. 2005, p.p.
530536, cit. p. 531.
53 J. ARRIGHI DE CASANOVA, « Les habits neufs du juge administratif », in Juger
l’Administration, administrer la justice, Mélanges en l’honneur de Daniel Labetoulle, Op.
cit., p.p. 11-19 ; E. GLASER, « Les habits neufs du juge du contrat », A.J.D.A. 2011, p.p.
310-313. (Image utilisée plus tôt par D. ALLAND : « L’applicabilité directe du droit
international considérée du point de vue de l’office du juge : des habits neufs pour une vieille
dame ? », R.G.D.I.P. 1998, p.p. 203-244).
54 B. PACTEAU, « Quelle place pour la juridiction administrative aujourd’hui ? »,
Conférence nationale des présidents des juridictions administratives, Bordeaux, 9-11
septembre 2010, disponible sur le site Internet du tribunal administratif de Bordeaux, 7 p., cit.
p. 7.
55 Qu’il s’agisse, notamment, des opérations fondamentales incombant au juge dans le cadre
du procès (vérification de la recevabilité des recours, lecture des mémoires, prononcé de
mesures d’instruction, recherche, interprétation et application des normes applicables au
litige, etc…) ou de l’obligation de principe qui lui incombe de s’en tenir, lorsqu’il intervient,
aux motifs de la demande. V. sur ce point D. CHAUVAUX, « L’office du juge administratif :
constantes et mutations », Justice et cassation, 2010, p.p. 58-68 (spé. p.p. 59-61).
56 Ainsi notamment, l’exigence à l’égard de l’Administration, la compréhension de ce que
recouvre l’intérêt général, l’ouverture aux justiciables, la cohérence et la clarté de la
jurisprudence. Cette tendance générale n’exclut bien entendu pas l’existence de risques ou de
courants inverses, parfois autonomes, parfois induits à titre secondaire par d’autres évolutions,
que les développements qui suivent tenteront de mettre en évidence.
33 jurisprudentielles les plus prestigieuses (telles que les théories de
l’imprévision, des circonstances exceptionnelles ou encore des
collaborateurs bénévoles du service public) attestent qu’il n’a jamais tenu le
Droit pour une fin en soi, mais c’est aujourd’hui qu’il porte une attention
particulière aux conséquences concrètes de ses propres interventions et qu’il
en aménage les effets. Depuis que les cours administratives d’appel ont été
créées, les moyens et les pouvoirs de la juridiction administrative ont été
renforcés, sa temporalité a été remodelée, son champ de vision s’est élargi.
La nouvelle architecture de l’ordre juridictionnel administratif – rendue
nécessaire par l’accroissement considérable du nombre d’affaires
enregistrées – fut le terreau qui permit le renouvellement de l’office du juge.
Le pari de l’unité de juridiction qu’avait fait naître la création des cours
ayant été remporté, un vent nouveau pouvait souffler sur la juridiction
57administrative française . S’il fallait dater le point de départ des évolutions
étudiées, choisir une impulsion décisive, ce serait 1995 et la loi du 8 février
relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et
administrative. Le mouvement était lancé, qui permit quelques années plus
58tard la mise en place et le succès de la réforme des mesures d’urgence . Il y
59eut certes des « coups d’essai » importants , mais la prise de conscience et
l’essor du renouvellement de l’office du juge administratif français se situe
bien dans le courant des années 1990.
L’aptitude à relever des défis est sans aucun doute une caractéristique
forte de la juridiction administrative française. Son premier succès historique
fut d’avoir opéré une synthèse entre un juge spécialisé et le droit qu’il avait à
appliquer. Un second fut de soumettre l’Administration au respect du
60principe de légalité . Les combats qu’elle mène dans la période récente sont

57 Sur l’impact de la création des cours administratives d’appel sur la juridiction
administrative, v. G. GARDAVAUD et H. OBERDORFF, Le juge administratif à l’aube du
e eXXI siècle (actes du colloque du 40 anniversaire des tribunaux administratifs organisé les 11
et 12 mars 1994 par la section Rhône-Alpes de l’Institut français des sciences administratives
à Grenoble), P.U.G., Grenoble, 1995, 475 p. et en particulier l’introduction du Président
Marceau Long, p.p. 17-24, ainsi que C. JEANGIRARD-DUFAL, « La vision d’un membre du
corps », p.p. 39-68. V. également M. LONG, « La création des cours administratives
d’appel », A.J.D.A. 2008, p.p. 1240-1246.
58 Loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, dont la mise
en œuvre a été unanimement désignée par les magistrats que nous avons rencontrés, tous
niveaux de juridiction confondus, comme ayant constitué un changement fondamental dans
leur fonction et leurs méthodes de travail.
59 Ainsi, notamment, la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière
administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public, ou
encore, en matière de reconduite à la frontière, la loi du 10 janvier 1990 modifiant
l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers
en France.
60 Voir par exemple sur la question l’intervention de l’actuel Vice-président du Conseil d’Etat
Jean-Marc Sauvé, rappelant les débuts chancelants de la juridiction administrative et son
34 néanmoins, eux aussi, inédits. Le juge administratif est en effet soumis à des
évolutions contextuelles sans précédent, que ce soit du point de vue de leur
nature, de leur ampleur ou de leur multiplicité.
Dans son étude intitulée « La bataille de San Romano », le professeur
Jean-Bernard Auby recense trois grands facteurs de déstructuration du droit
61administratif dont résulte une triple déstabilisation théorique . Nous
emprunterons ici les axes de sa démonstration pour synthétiser le contexte du
renouvellement de l’office du juge administratif en France depuis un peu
plus d’une trentaine d’années. L’une des principales évolutions ayant affecté
62les appareils étatiques est la mondialisation ou « globalisation » . Si elle ne
concerne certes pas directement le juge administratif, certaines de ses
63retombées l’affectent néanmoins . Même limitée au Droit, elle s’avère en
effet fortement déstructurante dans la mesure où, comme l’a montré Mme
Delmas-Marty, le droit mondial qu’elle promeut se met en place au mépris
64de l’idée même d’ordre juridique . Deux effets principaux du processus
impactent très concrètement les droits administratifs et par voie de
conséquence les juges qui l’appliquent. Le premier, formel, est
l’internationalisation des sources du droit. Les contentieux dans le règlement
desquels interviennent des conventions internationales sont de plus en plus
nombreux, tandis que se multiplient situations d’extranéité et situations
transnationales favorisant la pénétration des normes d’origine externe. Les
règles du droit européen dérivé ont pour leur part largement investi tous les
65domaines du droit . Le second impact de la globalisation du droit est

épanouissement qui ne fut pas exempt de menaces (il cite notamment l’épisode de l’arrêt
Canal du 19 octobre 1962 et la colère « jupitérienne » du Général De Gaulle que cette
décision suscita). J.-M. SAUVE, « La justice administrative à l’aube de la décennie 2010 :
quels enjeux ? quels défis ? », Conférence nationale des présidents des juridictions
administratives, Bordeaux, 9-11 septembre 2010, préc., 15 p. V. également M. GENTOT,
« L’arrêt Canal, le Conseil d’Etat affirme son indépendance », sous C.E., Ass., 19 octobre
1962, Canal, Robin et Godot, A.J.D.A. 2014, p.p. 90-92.
61 J.-B. AUBY, « La bataille de San Romano », A.J.D.A. 2001, p.p. 912-926.
62 Les deux mots peuvent être tenus pour synonymes (v. J.-B. AUBY, « Globalisation et droit
public », in Gouverner, administrer, juger. Liber amicorum Jean Waline, Dalloz, Paris, 2002,
p.p. 135-157, spé. p. 135).
63 La mondialisation est avant tout « un phénomène économique lié à la globalisation des
marchés », aux retombées idéologiques et culturelles. V. E. LOQUIN, « Mondialisation », in
Dictionnaire de la justice, L. CADIET, dir., P.U.F., Paris, 2004, p.p. 907-911 (cit. p. 908).
Sur la présentation du phénomène, v. encore J.-B. AUBY, La globalisation, le droit et l’Etat,
e2 éd., L.G.D.J., Paris, 2010, 264 p., spé. p.p. 17 et s.
64 M. DELMAS-MARTY, « La mondialisation du droit : chances et risques », D. 1999, p.p.
43-48 (spé. p.p. 44-46).
65 V. par exemple sur la question J.-F. FLAUSS, « L’influence du droit communautaire sur le
èredroit administratif français », 1 partie, P.A. 9 janvier 1995, n° 4, p. 4, suite et fin, P.A. 16
janvier 1995, n° 7, p. 4 (54 p. en pagination Internet), ou encore J. WALINE, « La boîte de
Pandore. Droit administratif et droit communautaire », in Mélanges en l’honneur de Louis
Dubouis. Au carrefour des droits, Dalloz, Paris, 2002, p.p. 462-489. A la fin des années 2000,
J.-M. Sauvé indiquait ainsi que plus du quart des arrêts du Conseil d’Etat faisaient application
35 d’ordre substantiel : la globalisation exerce une pression dans le sens d’une
harmonisation des concepts et des solutions. S’imposent ainsi des standards
tels que ceux de « rendement », de « performance », ou de « gouvernance »
susceptibles de remettre en cause certains des éléments fondateurs du droit
66administratif . Les concepts de ce droit global se caractérisent également
par leur indifférence aux distinctions et traditions juridiques nationales,
comme en témoignent la promotion du modèle d’Administration
managériale ou l’application du droit de la concurrence aux collectivités
67publiques . Se rattachent enfin à ce phénomène la mondialisation des
normes processuelles (autour du modèle du procès équitable) et la promotion
de la cause de l’Etat de droit. La globalisation produit ainsi ses effets
68juridiques les plus importants dans la sphère du droit public . Le deuxième
grand facteur de déstructuration du droit administratif est la
« désétatisation » des sociétés occidentales. Elle consiste en une réduction de
l’espace de l’Etat, compensée par une augmentation de ceux du « marché »
et des citoyens. L’accroissement de la place du marché débuta en France
avec les privatisations d’entreprises de la fin des années 1980,
l’externalisation d’activités publiques et les premières vagues de
déréglementation. Le droit administratif eut donc à accompagner le recul des
formes classiques de l’intervention publique et, surtout, à fournir de
nouvelles formes d’encadrement juridique aux activités privées auxquelles

du droit de l’Union européenne (et que cette proportion croissait avec l’importance des
affaires). J.-M. SAUVE, « Vingt ans après… l’arrêt Nicolo », Gaz. Pal. 11-12 février 2009,
p.p. 251-255, spé. p. 253.
66 e V. J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, 2 éd., L.G.D.J., Paris, 2004, 226 p. (spé. p.p.
205-207, sur la promotion de la gouvernance).V. également J. CAILLOSSE, « Le droit
administratif contre la performance publique ? », A.J.D.A. 1999, p.p. 195-211 et, du même
auteur, « Sur quelques problèmes actuels du droit administratif français. Bref essai de mise en
perspective », A.J.D.A. 2010, p.p. 931-936.
67 V., dénonçant les risques de la standardisation juridique, B. DU MARAIS, « One size fits
all », A.J.D.A. 2004, p. 1273.
68 S’agissant du droit administratif en particulier, la doctrine se fait largement l’écho de cette
nouvelle pression et des éventuelles inquiétudes qu’elle engendre. V. encore : Y.
GAUDEMET, « L’exportation du droit administratif français, brèves remarques en forme de
paradoxe », in Mélanges Philippe Ardant « Droit et politique à la croisée des cultures »,
L.G.D.J., Paris, 1999, p.p. 431-441 (spé. p.p. 441-441) ; D. TRUCHET, « La structure du
droit administratif peut-elle demeurer binaire ? », in Clés pour le siècle, Dalloz, Paris, 2000,
p.p. 443-464 ; F. MELLERAY, « L’imitation de modèles étrangers en droit administratif
français », A.J.D.A. 2004, p.p. 1224-1229 ; B. FERRARI, « Le déclin du droit administratif
français : entre chimère et réalité », A.J.D.A. 2006, p.p. 1021-1027 ; J.-M. PONTIER, « Droits
en concurrence », A.J.D.A. 2006, p. 1353 ; F. THIBAUT, « La gestion globale du chaos, Le
droit administratif peut-il être anti-moderne ? », in Le droit administratif, Permanences et
convergences, Mélanges en l’honneur de Jean-François Lachaume, Dalloz, Paris, 2007, p.p.
1025-1038 ; M. LOMBARD, « Le droit administratif français est-il encore exportable ? »,
J.C.P. A 16 avril 2007, n° 16-18, p. 17 ; L. DERUY, « Adapter le droit administratif français
pour le rendre plus attractif », J.C.P. A 16 avril 2007, n° 16-18, p. 18 ; O. DUFOUR, « La
concurrence des systèmes juridiques est en marche ! », P.A. 28 février 2008, n° 43, p.p. 3-6.
36 69de nouvelles voies s’ouvraient . La démocratie de participation,
70dépassement de la démocratie représentative en crise , est également venue
combler ce recul de l’Etat. Elle s’est accompagnée d’un mouvement
d’émancipation des citoyens dans leurs rapports avec la puissance publique
et d’une demande de protection accrue. Dans un tel cadre, de manière
71dévoyée, le recours à la norme et au droit tend à devenir une « panacée » ,
substituable aux autres modes de régulation en vue de résoudre les différents
72problèmes de société . Malgré la dénonciation des méfaits de la
juridicisation et de la judiciarisation à outrance, cette tendance n’a pas faibli.
En témoignent par exemple la juridictionnalisation des procédures en
matière d’entrée et de séjour des étrangers sur le territoire national ou la
73consécration récente d’un « droit au logement opposable » . Le dernier
grand facteur déstructurant de notre droit administratif est la décentralisation
du pouvoir. Dans un environnement européen très favorable à ce type
d’évolution, la décentralisation territoriale a consisté en un déplacement
important depuis 1981 de compétences et de moyens vers les collectivités
territoriales. Ce mouvement s’est accompagné d’une fragmentation du droit
74administratif , d’une efflorescence contractuelle (entre les collectivités et
l’Etat ainsi qu’en direction du secteur privé) ainsi que d’une judiciarisation
des rapports administratifs locaux. La décentralisation s’est également
traduite par une division de l’appareil d’Etat. Elle a ainsi notamment conduit
à la création des autorités administratives indépendantes (extraites des
schémas administratifs habituels et rapprochées des milieux économiques et
75sociaux concernés) .
La déstabilisation subie par le droit administratif est donc grande. Elle
affecte dans une certaine mesure ce que J.-B. Auby propose de désigner

69 Cet encadrement s’est très largement matérialisé, sur le plan organique, par la création
d’autorités administratives indépendantes dotées d’un pouvoir réglementaire et de pouvoirs de
sanction.
70 V. sur ce point J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, Op. cit., spé. p.p. 169-172.
71 Ibid., p. 99.
72 V. en ce sens également l’analyse de Guy Carcassonne : « Le renforcement de l’Etat de
droit […] dissimule, en réalité, le recours excessif à la norme, par une société désemparée,
pour suppléer ce que d’autres références ne lui apportent plus (G. CARCASSONNE,
« Société de droit contre Etat de droit », in L’Etat de droit. Mélanges en l’honneur de Guy
Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p.p. 37-45, cit. p. 37). V. également L. CADIET, « Le spectre
de la société contentieuse », in Droit civil, procédure, linguistique juridique. Ecrits en
hommage à Gérard Cornu, P.U.F., Paris, 1994, p.p. 29-50.
73 Le dispositif créé par la loi du 5 mars 2007 dite « loi DALO » lie en effet étroitement accès
au juge et droit au logement opposable dans la mesure où la mise en œuvre d’un recours
spécifiquement institué est présentée par le texte comme une garantie de l’opposabilité du
« droit au logement ».
74 Dans certains domaines tels que le droit de la fonction publique ou celui de la domanialité
publique, le droit administratif local s’est en effet différencié de celui de l’Etat.
75 Elle a encore conduit à la transformation d’Administrations étatiques en entreprises, au
départ publiques (comme ce fut le cas pour France Télécom).
37 76comme la théorie des organes . De nouvelles exigences déontologiques sont
en effet apparues, en termes d’obligations particulières d’impartialité
notamment. Elles se sont exprimées à l’égard des nouvelles « autorités
administratives indépendantes » (dont le développement a en outre réactivé
la question de la distinction à opérer entre organes administratifs et
juridictionnels). Elles ont aussi et surtout fait peser le soupçon sur la
juridiction administrative elle-même. Cette suspicion et les tensions qu’elle
engendra entre le Conseil d’Etat et les juges de Strasbourg n’ont trouvé leur
apaisement que dans la période très récente et après des concessions notables
de la part du juge administratif français. Le droit administratif doit d’autre
part faire face à l’« impensé » considérable que constitue pour lui le mélange
77de l’intérêt public avec les intérêts privés . La théorie des normes connaît
pour sa part une déstabilisation historique. Jusqu’à la période contemporaine,
la vision de la hiérarchie des normes sur laquelle le droit administratif
s’appuyait était relativement claire, le poids véritable des niveaux se
répartissant globalement à l’inverse de la hiérarchie (Constitution et traités
ne jouant pas de rôle quantitatif important dans l’alimentation du droit
administratif). Le juge administratif était le seul interprète autorisé du droit
administratif et le principal créateur en la matière. Aujourd’hui, le paradigme
78de la pyramide est ébranlé, pour ne pas dire effondré . Les normes qui
constituaient sa partie haute sont devenues motrices et le juge administratif
est concurrencé dans sa fonction d’interprète par ses homologues
constitutionnel et européen. Dans son rôle créateur, il doit désormais
compter avec la multiplication de textes, législatifs notamment, irriguant
79largement le droit administratif . Si son environnement se modifie
substantiellement, la place du juge est néanmoins susceptible de rester

76 L’auteur cite cet ordre théorique en troisième position, derrière celui des normes et celui
des compétences. Nous le mentionnons ici en premier car les deux autres nous retiendront
davantage au regard de la question examinée.
77 En termes notamment de répartition des rôles entre organes publics et entre organes publics
et acteurs privés.
78 Du moins dans sa conception classique, l’existence de relations hiérarchiques entre normes
n’étant pas exclue : voir notamment sur la question l’ouvrage de F. OST et M. VAN DER
KERCHOVE, De la pyramide au réseau ? Pour une théorie dialectique du droit, Facultés
universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 2010, 597 p.
79 Sur l’évolution du rôle d’interprète du juge administratif, v. entre autres B. GENEVOIS,
« Le Conseil d’Etat et l’interprétation de la loi », R.F.D.A. 2002, p.p. 877-886. Sur la
« constitutionnalisation » du droit administratif, v. notamment B. STIRN, Les sources
econstitutionnelles du droit administratif, 7 éd., L.G.D.J., Paris, 2011, 213 p. Les « bases
ctionnelles » du droit administratif sont néanmoins et naturellement anciennes (v.
encore G. VEDEL, « Discontinuité du droit constitutionnel et continuité du droit
administratif : le rôle du juge », in Mélanges offerts à Marcel Waline, Le juge et le droit
public, Tome II, L.G.D.J., Paris, 1974, p.p. 777-794 ; R.-E. CHARLIER, « La Constitution et
le juge de l’Administration », in Mélanges en l’honneur du Professeur Michel Stassinipoulos,
préc., p.p. 31-46 ; J.-B. AUBY, « Du droit constitutionnel concrétisé ? », Dr. Adm. janvier
2009, n° 1, p.p. 1-2).
38 centrale : il lui revient désormais de contribuer à l’articulation des
80souverainetés , de prendre part à la mise en ordre du pluralisme et de
81contenir ainsi l’imprévisibilité contemporaine du droit . D’autre part, le
contenu même des normes appliquées par le juge administratif a
considérablement évolué. Celui-ci exerce son office dans une « topographie
82juridique » totalement renouvelée. Le droit privé a fait son entrée dans les
rapports administratifs, allant parfois jusqu’à modifier la texture
83intellectuelle des matières dans lesquelles le juge administratif intervient .
Ensuite, comme les autres branches du droit, le droit administratif est atteint
84par une prolifération démesurée des textes . La confrontation du droit
administratif à d’autres ensembles normatifs est de plus à l’origine de
l’apparition des « états intermédiaires », également impensés jusqu’à
85présent . Le droit contemporain est enfin marqué par une technicisation
86accrue : normes juridiques et normes techniques, auparavant conçues en
termes d’opposition, s’imbriquent désormais pour conférer leur plein effet
aux standards techniques juridicisés. Parallèlement, les textes législatifs
comportent de plus en plus de dispositions « d’affichage », affirmant des
intentions et une volonté politique dépourvues de portée normative ou
87juridique immédiate . En troisième et dernier lieu, la théorie des

80 V. F. CHALTIEL, « De la souveraineté nationale à la souveraineté supranationale », P.A.
10 juillet 2008, n° 138, p.p. 73-87.
81 V. M. DELMAS-MARTY, Etudes juridiques comparatives et internationalisation du droit,
Collège de France / Fayard, Paris, 2003, 56 p., ainsi que Les forces imaginantes du droit (II).
Le pluralisme ordonné, Seuil, Paris, 2006, 303 p.
82 J. CAILLOSSE, « Le droit administratif français saisi par la concurrence ? », A.J.D.A.
2000, p.p. 99-103, cit. p. 101.
83 C’est particulièrement le cas du droit public de la concurrence.
84 Le Vice-président du Conseil d’Etat J.-M. Sauvé estimait ainsi en 2010 que le volume de la
norme avait doublé en quinze ans (J.C.P. A 10 mai 2010, n° 19, p.p. 7-8 ; Le Conseil d’Etat et
la justice administrative en 2009, Conseil d’Etat, 2010, accessible sur le site Internet du
Conseil d’Etat, 63 p., spé. p. 11). Il faut à cet égard rappeler que la déréglementation qui
accompagne l’internationalisation en matière économique est loin d’être le contraire de la
réglementation. C’est en réalité « un redéploiement, selon d’autres dispositifs, d’incitation, de
négociation, de flexibilité […], ou même à base d’autorégulation » qui nécessite une
multiplication des lois et règlements pour l’organiser et en tirer les conséquences (M.
DELMAS-MARTY, « La mondialisation du droit : chances et risques », Op. cit., p. 46). La
déréglementation a donc favorisé la prolifération des normes, d’autant que ce « droit mou » ne
se substitue pas toujours à l’ancien « droit dur » : l’octroi d’un pouvoir de sanction
administrative aux autorités administratives indépendantes chargées d’une fonction de
régulation souple d’un secteur donné n’a ainsi pas entraîné la disparition des sanctions
pénales qui préexistaient.
85 V. en particulier sur la question D. TRUCHET, « La structure du droit administratif
peutêtre demeurer binaire ? », préc., ainsi que J.-M. PONTIER dir., Les états intermédiaires en
droit administratif, P.U.A.M., Aix-en-Provence, 2008, 178 p.
86 e V. par ex. E. MELLA, « La loi technicienne sous la V République : the one best law ? »,
P.A. 5 juillet 2007, n° 134, p.p. 8-17.
87 V. en ce sens J. RIVERO, « Etat de droit, état du droit », in L’Etat de droit. Mélanges en
l’honneur de Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p.p. 609-614. V. également la décision n°
39 compétences est également atteinte. Le statut de l’intervention publique est
concerné, dans la mesure où les concepts définissant les espaces respectifs
de l’Etat et du marché sont en mutation, de même que les modes
88d’intervention publique . La théorie des actes est également affectée
puisque la décision unilatérale est contestée comme mode d’administration
publique, au profit du contrat notamment. Ce dernier a également vu ses
repères ébranlés (du fait des besoins de la décentralisation comme sous
l’action du droit européen et des valeurs de transparence et de concurrence
qu’il promeut). La fonction juridictionnelle administrative se trouve quant à
elle concurrencée. Emancipés, les requérants n’hésitent plus à porter
certaines de leurs contestations les plus importantes devant les juges
89européen ou pénal , tandis que se développent des formes alternatives à la
démarche juridictionnelle classique. Dans ce contexte de compétition entre
90juges , la justice administrative a été conduite à défendre son identité et sa
légitimité et à réinventer sa place au sein d’un univers juridique devenu
multipolaire. La fonction juridictionnelle administrative a enfin subi une
« instrumentalisation » (au sens le plus neutre du terme). D’une part en effet,
le juge administratif se trouve désormais quotidiennement au contact des
91réalités concrètes . La promotion de la « performance » comme instrument
de mesure de l’action publique a de ce point de vue joué un rôle certain.
Comme l’a montré Jacques Caillosse, si le concept n’a rien d’une catégorie
92juridique, il suppose une confrontation de l’objet étudié avec la réalité . La

2002-460 DC du 22 août 2002 dans laquelle le Conseil constitutionnel estime que
l’« approbation » par la loi du 29 août 2002 des « orientations de la politique de sécurité
intérieure » n’avait pas pour effet de donner à ces orientations « la valeur normative qui
s’attache à la loi » (relevé par J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, Op. cit., spé. p. 124).
88 A l’heure où les personnes publiques se livrant à des activités économiques sont soumises
aux règles de la concurrence, le rôle de notions classiques comme celle de service public ou
comme le principe de liberté du commerce et de l’industrie est désormais réduit. S’agissant
des modalités de l’intervention publique, la prise en charge directe des activités d’intérêt
général se voit par exemple préférer le partenariat public-privé, et l’encadrement
réglementaire, la contractualisation ou l’intervention fiscale. La création, à Sciences Po Paris,
d’une chaire « Mutations de l’action publique et du droit public » (MADP) témoigne de la
profondeur de l’évolution.
89 Faisant le point sur la question et sur les tentatives de dépénalisation, toutes branches
confondues, v. le n° 128 de la revue Pouvoirs (2009/1) consacré à « La pénalisation ».
90 Et il ne s’agit pas là d’un abus de langage. V. en ce sens M. DEGUERGUE, « Des
influences sur les jugements des juges », in L’office du juge, colloque du Sénat des 29 et 30
septembre 2006, Op. cit., p.p. 370-387, spé. p. 380, qui distingue compétition et collaboration
parmi les influences d’ordre conjoncturel susceptibles d’exercer une influence sur le contenu
des décisions de justice.
91 C’est là un autre grand facteur de l’apparition des états intermédiaires en droit administratif,
comme l’illustre en particulier la jurisprudence Association AC !.
92 J. CAILLOSSE, « Le droit administratif contre la performance publique ? », Op. cit., spé. p.
195.
40 93notion s’est d’ailleurs étendue à la fonction juridictionnelle elle-même .
L’idée de « droit » n’est quant à elle plus limitée à ce que le juge énonce :
elle s’étend à sa réalisation pratique. Cette confrontation des systèmes
juridiques à une logique pragmatique est également liée à l’exposition des
94jugements sur la scène supranationale . Ensuite, la montée en puissance du
Droit alimente la « dogmatique » - pour reprendre l’expression de J.
95Chevallier – de l’Etat de droit, dont le juge est la clé de voûte . Sous
l’influence conjuguée des articles 16 de la Déclaration des droits de l’homme
et du citoyen de 1789 et 6 § 1 de la Convention européenne des droits de
l’homme, le droit au recours est ainsi passé du rang de « simple doublure » à
96celui de « prima donna » . En conséquence de ces évolutions, le juge
administratif doit enfin faire face à l’accroissement du contentieux ainsi qu’à
une mutation de sa composition. Depuis une quarantaine d’années, le
contentieux devant le juge administratif de première instance double en effet
quasiment tous les dix ans (soit une augmentation moyenne de 6 % chaque
97année) et la juridiction administrative se trouve confrontée au phénomène

93 V. notamment sur la question l’étude de H. PAULIAT, « Justice, performance et qualité »,
in Le droit administratif, Permanences et convergences, Mélanges en l’honneur de
JeanFrançois Lachaume, préc., p.p. 823-845.
94 V. ainsi J. ALLARD et A. GARAPON, Les juges dans la mondialisation. La nouvelle
révolution du droit, Ed. du Seuil et La République des Idées, Paris, 2005, 95 p., spé. p.p.
6768.
95 La nouvelle conception de la démocratie qui résulte de cette promotion de l’Etat de droit ne
s’exprime pas seulement par l’accroissement du rôle du juge. Elle passe en effet également
par un développement du recours aux experts, aux « sages » et elle inclut la mise en place
d’institutions de régulation indépendantes, chargées d’arbitrer les intérêts en présence et
ed’assurer une meilleure protection des libertés. Voir J. CHEVALLIER, L’Etat de droit, 5 éd.,
Montchrestien, Paris, 2010, 158 p., spé. p. 127 et s.
96 L’image est de W. BARANES et M.-A. FRISON-ROCHE (« Le souci de l’effectivité du
droit », D. 1996, chron., p.p. 301-303, spé. p. 302).
97 En 2011, les tribunaux administratifs ont enregistré 182 916 affaires (alors que le nombre
de saisines s’élevait à environ 20 000 par an à la fin des années 1970). Les cours
administratives d’appel ont pour leur part enregistré 28 279 affaires en 2011 (ce qui
représente une hausse de 84 % en dix ans) (source : Le Conseil d’Etat et la justice
administrative en 2011, Conseil d’Etat, 2012, publié par la Documentation française,
accessible sur le site Internet du Conseil d’Etat). Depuis 2009, le nombre des entrées devant le
Conseil d’Etat est quant à lui repassé sous la barre des 10 000 (en 2011, 9346 affaires ont été
enregistrées, ce qui représente encore une légère baisse par rapport à l’année précédente, de
l’ordre de moins de 1 %). Ce chiffre masque cependant une complexification de la tâche de la
Haute juridiction : les requêtes de premier ressort ont diminué de 25 % (sous l’effet de
l’application du décret du 22 février 2010), mais le nombre de pourvois contre les jugements
des tribunaux administratifs et contre les décisions des juridictions administratives
spécialisées a largement augmenté. Il s’agit donc là d’affaires souvent plus complexes. (M.-C.
M., A.J.D.A. 2012, p. 516 ; R. NOGUELLOU, Dr. Adm. juin 2012, comm. n° 25, p.p. 3-4 ;
Conseil d’Etat, Rapport public 2012, Activité juridictionnelle et consultative des juridictions
administratives, La documentation française, Paris, 2012, 388 p., spé. p. 31).
41 98des contentieux dits « de masse » en même temps qu’une portion réduite
des affaires qui lui sont soumises présente à juger des questions d’une
99technicité jusqu’alors inédite .
Dans un tel contexte et étant donné son ampleur, le phénomène de
renouvellement de l’office du juge administratif méritait une étude
d’ensemble. De nombreux travaux ont en effet été consacrés à différents
angles ou à certaines parties des évolutions en cause (telles que la réforme
des référés, le juge unique, les nouveaux pouvoirs du juge de la légalité, …).
Il pouvait cependant être intéressant de les examiner de manière dynamique,
dans leur globalité et dans leurs interactions. L’étendue du champ
d’investigation ouvert par la question faisait néanmoins sa difficulté autant
que son intérêt. Le choix a été ici fait d’apporter des éclairages particuliers
sur des points qui ont paru caractéristiques et révélateurs de tendances de
fond. La méthode suivie a consisté à trouver un équilibre entre différentes
données. Une alternance entre vues d’ensemble de la question et incursions
suffisamment pointues dans les techniques de jugement a permis d’ancrer la
démonstration dans la réalité de la pratique juridictionnelle administrative et
de relever ses fils directeurs. Les emprunts à l’étude sociologique se sont
ensuite imposés comme une nécessité dans la mesure où la réalité juridique
est composée non seulement des décisions rendues par les juges, mais aussi
des raisons conduisant les justiciables devant leurs prétoires ainsi que de la
concrétisation des effets de la décision de justice et des obstacles qu’elle est
susceptible de rencontrer. Les évolutions observées requéraient également
une telle démarche : le juge administratif affiche désormais clairement sa
volonté de contextualiser ses interventions et de se rapprocher de l’univers
où prennent naissance les contentieux. Une diversification du matériel
d’étude a enfin été souhaitée. L’analyse de la production de la doctrine a
naturellement occupé une place importante, cette dernière jouant en

98 S’étant attaché à définir les contentieux de masse, Yves Gaudemet en propose
l’identification au moyen de deux critères. Le premier est quantitatif : un contentieux de
masse correspond à plusieurs dizaines voire centaines de requêtes relevant d’un même
contentieux. Le second critère est qualitatif : il s’agit de contentieux simples, ne posant pas de
difficultés juridiques majeures et reprenant des argumentations similaires au fil des affaires.
Les contentieux de masse sont concentrés sur quelques matières (étrangers, permis à points,
droit au logement opposable notamment) et peuvent être inégalement répartis sur le territoire
(ainsi en va-t-il du contentieux des étrangers, traité pour les trois-quarts par moins d’un quart
des tribunaux administratifs, à savoir ceux de la région parisienne ainsi que ceux de Marseille,
Lyon, Strasbourg, Lille, Toulouse et Montpellier). V. Y. GAUDEMET, « Approche
doctrinale : définition, origines, essai d’explication et perspectives des contentieux de
masse », R.F.D.A. 2011, p.p. 464-476.
99 Ce dernier phénomène est particulièrement observable devant le Conseil d’Etat, ainsi que
nous l’ont confirmé les magistrats en exercice au Palais-Royal interrogés sur le sujet. Il est en
particulier le fait des contentieux noués dans le domaine de la régulation économique. (Merci
au Président B. Genevois et à l’actuel Président de la Section du contentieux B. Stirn, d’avoir
très aimablement accepté de nous recevoir).
42 particulier un rôle de catalyseur et de révélateur dans la formation de la
100jurisprudence . Ont ensuite été recherchés et associés les éléments et
signaux de toute nature (du communiqué de presse au commentaire dans les
revues spécialisées en passant par le discours officiel et les contributions)
émanant de l’institution juridictionnelle administrative ou de ses membres
101pris individuellement . Les hypothèses résultant de l’analyse de ce
matériau ont enfin été soumises à un certain nombre de membres de la
juridiction administrative, rencontrés au sein de sept tribunaux
102 103administratifs , de quatre cours administratives d’appel et au Conseil
104d’Etat . Cette démarche répondait au souci d’éviter le possible écueil d’une
analyse trop abstraite. Elle fut l’occasion de recueillir la vision incarnée de
femmes et d’hommes, juges administratifs, quant à l’évolution de leur métier
et de leur rôle, leur perception du justiciables et de ses attentes à leur égard.
Grâce à ces entretiens, nous avons pu appréhender plus concrètement
l’impact du contexte actuel et des réformes en cours sur l’exercice de leurs
fonctions au quotidien. La rencontre de juges administratifs a enfin permis
de confronter à la réalité de leur pratique certaines constructions doctrinales

100 V. en ce sens P. GONOD et O. JOUANJAN, « A propos des sources du droit administratif
– Brèves notations sur de récentes remarques », Op. cit. ainsi que M. DEGUERGUE,
« Jurisprudence », in Dictionnaire de la culture juridique, Op. cit., spé. p.p. 886-887 et, du
même auteur, « Déclin ou renouveau de la création des grands arrêts ? », R.F.D.A. 2007, p.p.
254-261, spé. p. 254-255.
101 La remarque d’André de Laubadère demeure d’actualité : « le lecteur des arrêts du Conseil
d’Etat reste […] assez largement tributaire des explications et des commentaires qui peuvent
lui venir du Palais-Royal lui-même, ceux qui élaborent la jurisprudence étant naturellement
les mieux placés pour en révéler la signification, la portée, voire les secrets » … (A. DE
LAUBADERE, « Le Conseil d’Etat et l’incommunicabilité », E.D.C.E. 1979-1980, n° 31, p.p.
17-22, cit. p. 19). S’agissant de l’intérêt que peut présenter le principe même d’une sélection
des décisions appelées à figurer au Recueil, à partir d’une méthodologie rigoureuse, sous
l’égide du Centre de recherches et de diffusion juridiques du Conseil d’Etat (en termes de
restitution de la réalité jurisprudentielle), v. dans le même sens C. MAUGUE et J.-H. STAHL,
« Sur la sélection des arrêts du Recueil Lebon », R.F.D.A. 1998, p.p. 768-779.
102 M. Jean-Jacques CHEVALIER, Président du tribunal administratif de Dijon ; Mme
Danièle MAZZEGA, Présidente du tribunal administratif de Besançon ; M. Daniel RICHER,
Président du tribunal administratif de Nancy ; M. Jacques ROUVIERE, Président du tribunal
administratif de Lyon ; Mme Odile PIERART, Présidente du tribunal administratif de
CergyPontoise ; Mme Christelle HOUSSET, Conseiller au tribunal administratif de
CergyPontoise ; Mme Brigitte PHEMOLANT, Vice-présidente du tribunal administratif de
Versailles ; Mme Anne GUERIN, Présidente du tribunal administratif de Paris.
103 M. Jean-Marc LE GARS, Président de la cour administrative d’appel de Lyon ; M. Daniel
GILTARD, Président de la cour administrative d’appel de Nancy ; M. Patrick FRYDMAN,
Président de la cour administrative d’appel de Versailles ; M. Bruno MARTIN LAPRADE,
Président de la cour administrative d’appel de Paris.
104 M. Daniel LABETOULLE, Président de la Section du contentieux du Conseil d’Etat de
1998 à 2004 ; M. Bruno GENEVOIS, Président de la Section du contentieux du Conseil
d’Etat de 2004 à 2006 ; M. Renaud DENOIX DE SAINT-MARC, Vice-président du Conseil
d’Etat de 1995 à 2006 ; M. Bernard STIRN, actuel Président de la Section du contentieux du
Conseil d’Etat (depuis 2006).
43 ainsi que la réception par la communauté des observateurs d’évolutions
jurisprudentielles récentes.
L’étude de l’« office » du juge devant s’entendre, dans le cadre d’une
approche de synthèse, comme à la fois celle de sa fonction et celle de ses
méthodes, la démonstration qui va suivre s’articulera autour de ces deux
grands volets. « Dire le droit et trancher les litiges » reste bien la principale
fonction du juge administratif français. Certaines des composantes de son
office ont néanmoins pris une importance renouvelée et sont ainsi venues le
conforter dans sa légitimité. La juridiction administrative tient en effet de
plus en plus compte de la personne du justiciable comme de ses attentes
tandis que la protection des droits subjectifs et des droits fondamentaux
occupe une place particulière au sein de son prétoire (PREMIERE PARTIE).
Ces deux tendances fortes ont motivé et alimenté une véritable rénovation
des méthodes de travail du juge administratif. L’évolution est très nette, qu’il
s’agisse des opérations de contrôle de la légalité de l’action administrative
ou de leur issue, depuis que le juge aménage les effets des annulations qu’il
prononce. Il s’est lancé à la conquête de l’efficacité juridictionnelle en
s’intéressant activement à la réalité et à la difficulté de l’application de ses
décisions. Les moyens qu’il a mis en œuvre pour ce faire montrent que le
juge administratif français est désormais un juge à part entière (DEUXIEME
PARTIE).
Première partie – LE RENOUVELLEMENT DE LA FONCTION
DU JUGE ADMINISTRATIF
Deuxième partie – LE RENOUVELLEMENT DES METHODES
DU JUGE ADMINISTRATIF
44 Première partie
LE RENOUVELLEMENT DE LA FONCTION
DU JUGE ADMINISTRATIF
L’un des courants profonds du renouvellement de l’office du juge
administratif français touche aux rapports entretenus entre l’Administration
et l’administré-justiciable. A la fin de la décennie 2000, ce dernier n’a en
effet plus grand-chose en commun avec l’administré de naguère. Dynamisé
par les politiques d’ouverture, de transparence et d’information menées en sa
direction depuis la fin des années 1970, il exprime désormais ses attentes par
un comportement actif qui trouve une traduction directe au plan contentieux
en termes de hausse des recours. Le requérant contemporain exige également
une justice proche de lui, efficace et intellectuellement accessible.
L’importance de ces aspirations et l’appui qu’elles reçoivent au plan
européen ne pouvait laisser indifférente la fonction juridictionnelle
administrative. Conscient que sa légitimité aux yeux des requérants ne
saurait demeurer fondée sur son seul statut institutionnel, le juge
administratif français a alors profondément renouvelé son rapport au
justiciable afin de mieux répondre à ses inquiétudes et à ses exigences
(TITRE I).
Dès lors, la protection des droits fondamentaux s’est imposée presque
avec évidence comme axe capital de la régénération du rôle des juridictions
administratives. Ce socle classique de la fonction juridictionnelle a bénéficié
de l’impulsion que lui a communiquée l’internationalisation du Droit. Il
comporte en outre les clés de la cohérence des ordres juridiques
contemporains. Au plan interne, la protection des droits fondamentaux est
bien sûr un objectif poursuivi par tous les ordres juridictionnels. Le juge
administratif devait cependant relever le défi que lui avait notamment lancé
la redécouverte du principe constitutionnel proclamant l’autorité judiciaire
garante de la liberté individuelle (TITRE II).
Titre I – L’OFFICE DU JUGE A L’AUNE DES ATTENTES DU
JUSTICIABLE
Titre II – LA PROTECTION DES DROITS FONDAMENTAUX, AXE
DE LA RENOVATION DE L’OFFICE DU JUGE
ADMINISTRATIF
45 46 Titre I
L’OFFICE DU JUGE A L’AUNE DES
ATTENTES DU JUSTICIABLE
Au cours des trente dernières années, un justiciable nouveau est arrivé.
Désormais sollicité dans le cadre des nouvelles politiques d’administration,
disposant de nouveaux droits, mieux informé, il exprime davantage ses
attentes et fait preuve d’une vitalité contentieuse certaine. Considéré comme
un « usager » du service public de la justice, il est devenu un acteur
fondamental du procès administratif et est traité comme tel, de manière
individuelle comme catégorielle (CHAPITRE I). Le renouvellement de
l’office du juge administratif a donc supposé une profonde évolution de la
façon dont ce dernier perçoit le justiciable. Le traitement des procédures
d’urgence issues de la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les
juridictions administratives est à cet égard emblématique. Ses bénéfices en
termes de prise en compte des requérants et de modernisation de la justice
administrative sont incontestables, même si cette organisation spécifique ne
saurait constituer un modèle sur lequel indexer le traitement du contentieux
général (CHAPITRE II).
Chapitre I – UN JUSTICIABLE PLUS EXIGEANT
Chapitre II – LA RECEPTIVITE ACCRUE DU JUGE
ADMINISTRATIF
47 48 Chapitre I
UN JUSTICIABLE PLUS EXIGEANT
e eLa fin du XX et le début du XXI siècle ont connu et connaissent encore
des évolutions qui, si elles ne l’avaient pas nécessairement pour but, ont pour
conséquence de faire de l’administré de naguère, sujet passif et soumis, un
citoyen à part entière (Section I). De cette culture et de cette nouvelle
éducation, le citoyen contemporain tire l’énergie nécessaire à l’expression de
ses attentes. Il ne fait désormais nul doute que le citoyen requérant est
devenu un acteur fondamental et que le juge administratif ne peut plus en
faire abstraction (Section II).
Section I – L’administré contemporain, un citoyen
émancipé
Nous assistons actuellement à l’aboutissement d’une transformation
initiée à la fin des années 1970 portée par un climat national et européen
favorable qui, à force de sollicitations, a fait de l’administré, jadis sujet, un
citoyen actif et conscient de ses intérêts (I). Cette évolution est également
portée par les progrès notoires accomplis quant à l’information des
justiciables (II).
I – La citoyenneté sollicitée
La transformation du modèle classique des rapports de l’Administration
avec les administrés, traditionnellement fondé sur la distance et l’autorité,
figure depuis longtemps au rang des priorités des politiques de réforme
administrative. Les années soixante connurent l’émergence du thème de la
participation, auquel succédèrent celui de la transparence à la fin des années
105soixante-dix et celui de la qualité dans la décennie quatre-vingt . C’est
dans cette continuité qu’est promue depuis le début des années quatre-vingt
dix l’idée de citoyenneté administrative, concept central, théoriquement

105 Chacun de ces thèmes correspondant pour J. Chevallier à différents profils de
l’administré : l’administré-acteur doté d’un pouvoir d’intervention dans la marche des
services, l’administré-partenaire pouvant se poser en interlocuteur, puis l’administré-client
que les services publics sont tenus de satisfaire.
49 106fédérateur de ces nouveaux « mythes administratifs » , et qui s’inscrit dans
un processus plus global de transformation de la citoyenneté.
Le droit administratif français s’est en effet historiquement construit sur
le fondement d’un rapport d’autorité, et la tradition juridique issue des deux
périodes impériales fut en ce sens renforcée par les spécificités d’un
libéralisme à la française consacrant l’effacement de l’individu au profit de
107l’Etat . Une telle tradition autoritaire réduisait l’administré à la qualité de
108sujet , et le vocable même d’« administré », qui paraît aujourd’hui quelque
peu suranné, exprime bien ce rapport de passivité, d’assujettissement et de
109soumission . Les relations des particuliers avec l’Administration se sont
ensuite différenciées : à côté des rapports de sujétion se sont créées des
situations de collaboration ou encore des situations dans lesquelles le
particulier possède, en qualité d’usager, un pouvoir d’exiger. L’administré
devient alors un citoyen, traité comme tel.
Un tel changement s’explique par deux considérations : tout d’abord, les
nouvelles tâches qu’assume l’Administration (aménagement du territoire,
urbanisme, animation culturelle, protection sociale, lutte contre les
pollutions, recherche d’une meilleure qualité de vie) s’accommodent mal des
structures et des méthodes traditionnelles. D’autre part, en particulier dans
ces domaines, la prolifération, l’instabilité, et la technicité de la
réglementation ont rendu partiellement caduque la menace de la sanction
comme facteur d’obéissance : plutôt que d’obtenir la soumission des
administrés, il s’agit désormais souvent d’emporter leur adhésion, par
110l’explication de la décision prise, voire la participation à son élaboration .

106 e Voir J. CHEVALLIER, Science administrative, 4 édition, P.U.F., Paris, 2007, p.p.
437451, et J. CHEVALLIER, « La transformation de la relation administrative : mythe ou
réalité ? (à propos de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations) », D. 2000, chron., p.p. 575-584 (p. 577).
107 Il s’agit du courant libéral français largement majoritaire conduit par Guizot, qui prônait
l’assujettissement de l’individu à l’Etat, et qui s’opposait à un courant antagoniste également
rattaché au libéralisme français, représenté notamment par Mme de Staël, qui entendait
promouvoir l’individu. Cf L. JAUME, L’individu effacé ou le paradoxe du libéralisme
français, Fayard, Paris, 1997, et à propos de cet ouvrage, Y. LAIDIE, « Les libéraux et la
ejustice administrative au XIX siècle, un mariage de raison ? », Rev. Adm. 2001, n° 319, p.p.
5-11.
108 Voir J. RIVERO, « L’administré face au droit administratif », A.J.D.A. 1995, n° spécial,
p.p. 147-150 (p. 147).
109 Voir en ce sens F. BLANCO, Pouvoirs du juge et contentieux administratif de la légalité.
Contribution à l’étude de l’évolution et du renouveau des techniques juridictionnelles dans le
contentieux de l’excès de pouvoir, th. dactyl., Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, p.
206, ou encore D. TRUCHET, « Le point de vue du juriste : personnes, administrés, usagers,
clients ? », in Administration : droits et attentes des citoyens, colloque de l’Institut français
des sciences administratives des 4 et 5 décembre 1997, La Documentation française, Paris,
1998, p.p. 23-34 (p. 28).
110 Cette idée apparaît extrêmement clairement dans le second rapport annuel de la
Commission nationale du débat public, en date de 2004, lorsqu’elle expose la finalité de la
procédure de débat public : « la décision finale, qui ne sera pas nécessairement acceptée par
50 Ce mouvement d’ouverture, de sollicitation, de recherche d’implication en sa
direction va aussi avoir pour effet de modifier la perception qu’a l’administré
de sa propre condition.
Ces dernières années ont ainsi vu dans un environnement international et
111communautaire très favorable l’émergence de « conférences de citoyens »,
la réforme du débat public, ou encore la promotion constitutionnelle du droit
de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur
112l’environnement . Ce genre d’évolutions est permis et encouragé par un
climat politique et législatif en apparence extrêmement favorable à l’idée de
113participation démocratique . Un consensus politique s’est en effet formé
114
autour de l’idée d’une démocratisation de la sphère publique locale et le
contexte législatif s’est considérablement renouvelé au cours de ces quinze
dernières années. Le début de la décennie 1990 a ainsi vu surgir une série de
textes qui ont posé le principe de la consultation, de l’information et de la
concertation avec les habitants, et la fin de la même décennie a connu
115l’introduction en droit positif de mesures davantage contraignantes .

tous, sera rendue acceptable parce que tous auront pu s’exprimer et être entendus » (rapport
accessible depuis le site de la Documentation française, www.ladocumentationfrançaise.fr,
CNDP, Rapport annuel 2004 p. 25). Une telle collaboration était également préconisée par M.
Gjidara, après des observations de droit comparé, dans la conclusion de sa thèse de doctorat
au début des années 1970 (M. GJIDARA, La fonction administrative contentieuse, th.,
L.G.D.J., Paris, 1972, p.p. 425-444). V. aussi J. RIVERO, op.cit., p. 149, et J.
CHEVALLIER, Science administrative, op. cit., p. 440 et 441.
111 La Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 (entrée en vigueur en France le 6 octobre 2002)
est le texte le plus contraignant. Elle reconnaît avec la directive 2003/35/CE du 26 mai 2003
un droit du public à participer aux décisions en matière environnementale. La question de
l’implication des citoyens dans les processus décisionnels continue d’alimenter la réflexion de
la doctrine : v. par ex. F. ESPOSITO, Vers un nouveau pouvoir citoyen – Des référendums
nationaux au référendum européen, Publications de l’Institut européen de l’Université de
Genève 2, Genève, 2007, 371 p., et pour une approche comparée, M.-H. BACQUE, H. REY,
Y. SINTOMER, dir. : Gestion de proximité et démocratie participative – une perspective
comparative, La découverte, Paris, 2005, 314 p.
112 Art. 7 de la Charte sur l’environnement, intégrée à la Constitution par la révision
er erconstitutionnelle du 1 mars 2005 (Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 mars 2005
relative à la Charte de l'environnement, J.O. 2 mars 2005, p. 3697).
113 Voir L. BLONDIAUX, « L’idée de démocratie participative : enjeux, impensés et
questions récurrentes », in Gestion de proximité et démocratie participative – une perspective
comparative, BACQUE (M.-H.), REY (H.), SINTOMER (Y.), dir., La découverte, Paris,
2005, p.p. 119-137.
114 V. par ex. le discours sur l’environnement de Jacques Chirac du 3 mai 2001 à Orléans (cité
par M.-F. Delhoste, R.F.D.A. 2007, p. 1061), ou encore les propos tenus par la candidate
Ségolène Royal lors de la campagne présidentielle de 2007 pour l’accession à la neuvième
eprésidence de la V République.
115 La loi d’orientation pour l’aménagement du territoire et le développement durable (loi
Voynet du 25 juin 1999), la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbains et la loi Vaillant du 27 février 2002 (L. BLONDIAUX, op. cit., p.p.
120-121).
51 Certains dispositifs matérialisent la participation des citoyens aux affaires
116 117locales sous forme d’assemblées ou de conseils : conseils de quartier ,
118conseils de la jeunesse, conseils locaux de jeunes , comités consultatifs
d’associations, conseils municipaux interactifs, forums de discussion
119Internet … D’autres accompagnent la préparation de certains projets
d’aménagement ou la création d’infrastructures susceptibles de menacer
l’environnement : l’enquête publique, procédure ancienne et embryonnaire,
120et surtout la nouvelle procédure de débat public . Une construction
démocratique plus originale apparaît enfin : les conférences de citoyens, sur
le modèle des conférences de consensus organisées au Danemark depuis
1987. Elles ont pour but d’associer, dans le cadre d’une politique
d’orientation scientifique et technologique et le temps d’une consultation de
quelques jours, un nombre restreint de citoyens profanes. Ils procéderont à
un choix et élaboreront des propositions sur un sujet donné après avoir reçu
une formation technique suffisante afin d’appréhender correctement les
121informations qui leur sont nécessaires .

116 Il est intéressant de noter que ces « comités de quartier » se sont multipliés au cours de la
seconde moitié des années 1960 et que la démocratie participative était alors portée par des
mobilisations associatives suivant un mouvement ascendant, tandis qu’à partir des années
1990, ce sont les autorités municipales qui, selon un mouvement descendant, sont à l’origine
de la quasi-totalité des expériences qu’elles initient et contrôlent.
117 Rendus obligatoires pour les communes de plus de 80000 habitants par la loi n°2002-276
du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, dite loi Vaillant. V. l’étude de M.
VERPEAUX, « La loi relative à la démocratie de proximité ou la proximité, une solution pour
la démocratie locale ? », R.F.D.A. 2003, p.p. 261-269.
118 Visiter par exemple le site Internet www.viepublique.fr (site proposé par la Documentation
française).
119 On a pu de manière générale observer l’éclosion d’une multitude de sites « citoyens » (voir
par exemple http://www.villes-internet.net/).
120 La loi relative à la démocratie de proximité (loi n° 2002-276 du 27 février 2002) a réformé
la procédure de débat public et transformé la Commission nationale du débat public (CNDP)
elle aussi créée en 1995 par la loi Barnier (loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l’environnement) en autorité administrative indépendante
« chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des
projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’Etat » (art. L. 121-1 du Code
de l’environnement). La procédure d’enquête publique, instaurée en 1810, complétée en 1833
et réformée en 1959 a été transformée en un dispositif d’information et de recueil des avis de
la population par la loi Bouchardeau (loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la
démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement). Pour des
analyses récentes de ces procédures, voir par ex. B. DELAUNAY, « Le débat public »,
A.J.D.A. 2006, p.p. 2322-2327, M.-F. DELHOSTE, « Démocratie participative : de l’échec de
l’organisation étatique à l’avenir du projet citoyen », R.F.D.A. 2007, p.p. 1061-1070.
121 Pour une description détaillée de la procédure : M.-F. DELHOSTE, op. cit., p.p.
10661068. Trois conférences de citoyens ont pour l’instant été organisées en France, en 1998,
2002 et 2003, respectivement sur les thèmes des organismes génétiquement modifiés, des
changements climatiques, et du devenir des boues domestiques issues des stations
d’épuration. Voir également C. FORTIER, Organisation de la liberté de la recherche en
France - étude de droit public, th. dactyl., Dijon, 2004, p.p. 289-291.
52 Un autre pas est franchi avec la révision constitutionnelle du 28 mars
1222003 : est introduit dans notre Constitution un article 72-1 prévoyant de
nouveaux instruments de démocratie locale, notamment le droit de pétition,
par lequel les électeurs d’une collectivité territoriale peuvent demander
l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité
d’une question relevant de sa compétence, et le référendum, par lequel les
projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité
territoriale peuvent être, à son initiative, soumis à la décision des électeurs.
Le recours à ces procédures à une échelle locale est une première et le fait
que ce référendum puisse revêtir un caractère décisoire constitue une
123avancée conceptuelle notoire .
De nombreuses critiques très fondées peuvent être adressées à ces
diverses procédures, à commencer par la portée nécessairement limitée qui
peut être donnée à la participation du public puisqu’il faut la concilier avec
124les principes de la démocratie représentative . Des imperfections
125structurelles incontestables entachent la procédure de débat public , le
recours aux conférences de citoyens, salué de manière assez enthousiaste par
126la doctrine, n’échappe pas aux critiques et le référendum décisionnel local,

122 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée
erde la République, suivie de la loi organique n° 2003-705 du 1 août 2003 relative au
référendum local, de son décret d’application n° 2005-433 du 4 mai 2005, de la loi n°
2004809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (qui étend la consultation
des électeurs à l’ensemble des collectivités territoriales et non plus seulement aux communes)
et de son décret d’application n° 2005-1551 du 6 décembre 2005 qui achève la rédaction des
nouvelles règles relatives aux procédures de démocratie locale directe.
V. sur la question M. VERPEAUX, « Référendum local, consultations locales et
Constitution », A.J.D.A. 2003, p.p. 540-547, J.-P. DUPRAT, « La prudente avancée du
erréférendum local dans la loi organique du 1 août 2003 », A.J.D.A. 2003, p.p. 1862-1867, M.
VERPEAUX, « La loi du 13 août 2004 : le demi-succès de l’acte II de la décentralisation »,
A.J.D.A. 2004, p.p. 1960-1968, M. VERPEAUX, « La dernière réforme – en date – du droit
des consultations locales en France », A.J.D.A. 2006, p.p. 866-873.
123 Les consultations des citoyens au niveau local avaient déjà été légalisées par la loi n°
92125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, et organisées
également par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire, mais la pratique résultant de ces innovations resta très modeste.
Surtout, le résultat des consultations ainsi organisées est dépourvu de toute force décisoire. (Il
en va de même du référendum organisé par l’article 122 de la loi du 13 août 2004 qui permet
aux assemblées délibérantes de consulter les électeurs sur les décisions qu’elles envisagent de
prendre, mais dont le résultat ne lie pas l’assemblée).
124 V. E. LE CORNEC, « La participation du public », R.F.D.A. 2006, p.p. 770-774.
125 La Commission nationale du débat public dispose d’une compétence discrétionnaire pour
ce qui est du choix ou non d’en organiser un, et les possibilités de contestation contentieuse
des modalités du débat sont limitées. En outre, la loi ne contient pas de dispositions sur le
suivi ultérieur du projet, et du fait de leur coût, le nombre de débats publics organisés reste
sans aucune mesure avec celui des projets susceptibles d’affecter l’environnement.
126 C. Fortier peine ainsi à recenser concrètement des points positifs de bilan pour ce qui est
des résultats recueillis suite au recours à ce dispositif, outre le fait qu’effectivement, les
aspirations civiques de nos concitoyens ont été entendues sur le principe d’une consultation
53 innovation notoire, a quant à lui souffert de la traditionnelle défiance des
127élus pour les mécanismes de démocratie directe . Mais au-delà de leurs
indéniables défauts conceptuels ou techniques, ces dispositifs ont permis de
tourner définitivement la page de l’administré soumis, de l’administré-sujet.
C’est ce mouvement d’émancipation des citoyens dans leurs rapports avec
les pouvoirs administratifs et politiques qui est le principal moteur des
multiples développements que connaît aujourd’hui le contentieux
administratif. Sorti du rôle de passivité qui lui a longtemps échu, beaucoup
moins enclin à la résignation, le citoyen actuel est devenu un requérant actif
et moins emprunté.
128Si l’on peut déplorer avec M. Braibant un emploi trop systématique et
donc appauvrissant du mot « citoyen » en tant qu’adjectif et lui préférer un
emploi de substantif, il n’est pas nécessaire pour autant de bannir le terme
d’« administré » qui reflète une exacte réalité. Il importe seulement de le
concevoir désormais comme qualificatif : aujourd’hui, même
« administrés », les individus restent des citoyens. L’époque où l’individu
était citoyen dans l’ordre politique mais sujet dans l’ordre administratif est
révolue. L’emploi du terme « citoyen » au sein de la sphère administrative
n’est certes pas dénué d’équivoque puisque cette notion est fortement
corrélée à celle de nationalité et qu’elle renvoie aux seules personnes
physiques, alors que les services publics ne s’adressent pas qu’aux seuls
nationaux et n’excluent nullement les personnes morales. Ce substantif est
pourtant apparu comme le terme le plus général et le plus noble pour
désigner les personnes en relation avec l’Administration et a été consacré par
les politiques de modernisation administrative qui s’inscrivent dans le cadre
de la réforme de l’Etat. Il conviendra donc de séparer la notion de citoyen de
celle de nationalité et de l’entendre dans une acception large ne se limitant

populaire. C. FORTIER, op. cit., p.p. 289-296. V. également M.-F. DELHOSTE, op. cit,p.
1069.
127 Le caractère décisoire du référendum est soumis à la condition que la moitié au moins des
électeurs inscrits ait participé à celui-ci ; le gouvernement et l’Assemblée nationale durent en
effet composer avec l’attachement du Sénat aux pouvoirs des élus locaux, qui imposa ce taux
de participation de 50 %. Une sérieuse « clause de sauvegarde » a de plus été ménagée au
profit des assemblées délibérantes puisqu’elles seules peuvent décider le référendum, même si
ercelui-ci est demandé par voie de pétition, et la loi organique du 1 août 2003 a prévu toute
une série de cas empêchant la tenue d’un référendum (pendant les périodes de campagne et de
scrutin afin d’éviter des risques d’influence d’une consultation sur une autre, et pendant les
six mois précédant le renouvellement total ou partiel de l’assemblée délibérante concernée),
ce dont il résulte que le temps disponible pour l’organisation d’un référendum se révélera
restreint et nécessitera des élus locaux une grande attention dans le calcul des délais.
Pour une analyse très critique du droit de pétition inséré à l’article 72-1 de la Constitution, v.
E. FOREY, « Le droit de pétition aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales –
Réflexions sur l’article 72-1 alinéa 1 de la Constitution », R.D.P. 2005, p.p. 151-169.
128 Administration : droits et attentes des citoyens, colloque de l’Institut français des sciences
administratives des 4 et 5 décembre 1997, La Documentation française, Paris, 1998, synthèse,
p.p. 145-148.
54 pas aux seules relations de type politique. L’intitulé de loi du 12 avril 2000
« relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations » entend bien entériner cette évolution.
Une telle politique de transparence et de participation ne peut s’envisager
sans une démarche d’information des citoyens administrés. Cette dernière
s’avère être un facteur fondamental d’émancipation.
II – Le citoyen informé
Informé de ce qui le concerne, de comment procéder, et de ce à quoi il
peut prétendre, le citoyen administratif n’est plus aujourd’hui « l’handicapé
129juridique » qu’il était en tant que sujet, confronté au fameux mur du secret
administratif. Ce dernier a été mis à mal à la fin des années 1970 (A),
donnant naissance à une nouvelle génération de droits axés sur ceux à
l’information et à l’accès aux documents administratifs, composants d’un
130« droit de savoir » . L’attention constante dont il a fait l’objet jusqu’aux
dernières réformes en date et les protections dont il bénéficie en attestent
(B), et ont permis l’assimilation par nos contemporains de cette dimension
de la citoyenneté administrative jusqu’à modifier leurs attentes et leurs
comportements potentiels (C).
A – La fin du secret administratif
Trois lois importantes de la fin des années 1970 sont venues mettre fin à
différentes facettes du secret administratif, initiant un véritable
131« renversement du centre de gravité du droit administratif » . Les pouvoirs
publics convenaient alors opportunément que, la grande phase de
construction et de consolidation des droits et prérogatives de
l’Administration arrivant à son terme, le temps était venu de se soucier de
conforter les droits des administrés face à elle. Les lois des 6 janvier 1978,
13217 juillet 1979 et 11 juillet 1979 énoncent ainsi respectivement les
principes essentiels d’accès aux fichiers informatisés, d’accès aux documents

129 J. LEMASURIER, « Vers une démocratie administrative : du refus d’informer au droit
d’être informé », R.D.P. 1980, p. 1239.
130 G. BRAIBANT, « Droit d’accès et droit à l’information », in Service public et libertés,
Mélanges offerts au professeur Robert-Edouard Charlier, Ed. de l'Université et de
l'Enseignement Moderne, Paris, 1981, p.704.
131 e J. RIVERO et J. WALINE, Droit administratif, Dalloz, Paris, 2006, 21 éd, p. 359.
132 Lois n° 78-17, 78-753 et 79-587. Pour des analyses détaillées de ses dispositifs et de l’état
du droit antérieur, voir entre autres J. LEMASURIER, « Vers une démocratie administrative :
du refus d’informer au droit d’être informé », R.D.P. 1980, p.p. 1239-1269, et J. RIVERO et
J. WALINE, op. cit., p.p. 359-364.
55 133administratifs et de motivation des actes administratifs . L’information est
devenue la règle, et le secret, l’exception. Le droit à l’information consacré
par les lois de la fin des années 1970 peut véritablement être qualifié de
nouveau dans la mesure où sa portée dépasse largement celui du droit des
habitants et contribuables des communes à obtenir la communication d’un
134certain nombre de documents municipaux . Grâce aux lois de 1978 et 1979,
le citoyen-administré peut se prévaloir de dispositions juridiques explicites et
positives, s’appuyer sur des institutions de protection et de sauvegarde et
recourir à des procédures précises pour obtenir de l’Administration les
informations ou documents souhaités : la loi dite « Informatique et libertés »
du 6 janvier 1978 a créé à cet effet la Commission nationale informatique et
libertés (CNIL), et la loi du 17 juillet 1978 a institué la Commission d’accès
135aux documents administratifs (CADA) . Si l’accès à l’information a
longtemps été freiné par la pratique administrative de ceux qui « savaient »,
c’est justement parce que « savoir » est souvent synonyme de « pouvoir »,
lui-même corollaire de souveraineté et commandement (attributs de
l’Administration dans sa conception héritée de la période impériale). Mais
« savoir » est également synonyme de capacité à réfléchir, réagir et
finalement agir pour les « sujets » administrés. Grâce aux exceptions
apportées au principe de non motivation des décisions administratives, les
destinataires des décisions individuelles défavorables visées par la loi sont
mieux à même d’apprécier s’il y a pour eux matière à réclamation ou à
recours. Les citoyens sont informés et ont accès à ce qui les concerne à titre
136individuel, mais aussi en tant que membres de la collectivité .

133 D’autres textes, tels les lois sur : les archives (loi n° 79-18 du 3 janvier 1979),
l’automatisation du casier judiciaire (loi n° 80-2 du 4 janvier 1980), l’information du
contribuable (lois n°77-1453 du 29 décembre 1977 et n° 87-502 du 8 juillet 1987), ou bien
encore le décret du 28 novembre 1983 procèdent à la même époque d’une inspiration
comparable.
134 Le droit des collectivités territoriales a été en ce domaine historiquement en avance sur
celui du droit public général : la loi du 18 juillet 1837 organisait déjà la communication d’un
certain nombre de documents municipaux ; en 1855 est reconnu un droit à communication au
contribuable communal, et la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux précisait que
tout électeur ou contribuable du département avait le droit « de demander la communication
sans déplacement et de prendre copie de toutes les délibérations du conseil général ainsi que
les procès-verbaux des séances publiques et de les reproduire par voie de presse ». Mais la
communication de ces documents n’entraînait pas la reconnaissance d’un véritable droit à
l’information tel que l’organisent les lois de 1978 et 1979.
135 La première a été dès l’origine qualifiée d’autorité administrative indépendante et est dotée
d’un pouvoir réglementaire ainsi que d’un pouvoir de sanction ; la seconde a reçu cette
dénomination de l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 qui élargit également ses
attributions, après que la loi du 12 avril 2000 l’ait également rendue compétente pour la
communication des archives publiques, des fichiers de données personnelles et des documents
dont l’accès est régi concurremment par la loi du 17 juillet 1978 et par un texte spécial.
136 Le droit d’accès consacré par la loi du 6 janvier 1978 constitue une liberté individuelle qui
se rattache aux droits de la personne, et la possibilité de consulter des documents présentant
un intérêt général peut s’analyser comme une liberté publique appartenant aux citoyens.
56 L’information se fait en aval d’un certain nombre de décisions, comme
parfois en amont : c’est le cas des procédures de consultation et de
participation telles que l’enquête ou le débat public, ou, pour les décisions
137individuelles, de la contradiction organisée par la loi du 12 avril 2000 . Les
atteintes au secret administratif sont donc menées sur plusieurs fronts.
B – Une nouvelle génération de droits
Le renversement de l’état du droit antérieur par les lois de 1978 et 1979
proclamant que l’information est la règle et le secret l’exception a été salué
par certains auteurs comme l’avènement de la troisième génération des droits
de l’homme : celle du droit de savoir, après celle des droits politiques de
1381789 et des droits sociaux de 1946 . La doctrine a pleinement intégré cette
dimension de la protection des individus – protection qui a pris une place
essentielle dans la fonction du juge administratif – et n’a eu cesse d’en
139réclamer des améliorations , ce en quoi elle a été relayée par les formations
140consultatives du Conseil d’Etat .
Des réformes constantes sont venues améliorer la cohérence et l’efficacité
des mécanismes aménagés pour l’exercice du droit de savoir. La principale
réforme en matière d’accès aux documents administratifs a été opérée par la
loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations (dite loi DCRA) qui est venue renforcer la
cohérence des différents régimes législatifs : elle assure une meilleure
articulation entre les deux lois de 1978 en faveur de la liberté d’accès aux
documents administratifs (celle-ci prime désormais sur la protection de
données nominatives qui pourraient se trouver dans des fichiers

L’on peut encore mentionner, se rapportant à cette dernière, la transparence financière
réaffirmée par la loi du 12 avril 2000 qui prévoit la tenue à la disposition des citoyens des
comptes des autorités administratives dotées de la personnalité morale (et vise à améliorer la
transparence de l’utilisation de fonds publics alloués sous forme de subventions à des
organismes de droit privé).
137 Les décisions devant se voir appliquer la procédure contradictoire sont celles soumises à
motivation en vertu de la loi du 11 juillet 1979 (excepté celles faisant suite à une demande).
La loi reprend sur ce point en les généralisant les prescriptions du décret du 28 novembre
1983 qui avait lui-même eu le mérite d’inclure les mesures de police au regard du principe des
droits de la défense dégagé de longue date par la jurisprudence.
138 V. par exemple en ce sens G. BRAIBANT, « Droit d’accès et droit à l’information », in
Service public et libertés, Mélanges offerts au professeur Robert-Edouard Charlier, Ed. de
l'Université et de l'Enseignement Moderne, Paris, 1981, p. 703.
139 Comme le conseiller Braibant qui dès 1981 soulevait le problème de la cohérence et de
l’articulation entre les grandes lois de la fin des années 1970 (ibid., p.p. 709-710).
140 Les considérations générales du rapport public de 1995 du Conseil d’Etat consacrées à la
transparence et au secret plaident elles aussi pour davantage de clarté et de cohérence entre les
régimes législatifs (Conseil d’Etat, Rapport public 1995, E.D.C.E., n° 47, La Documentation
française, Paris, 1996, p.p. 150-154).
57 141informatiques) . L’ordonnance du 6 juin 2005 (qui introduit surtout un
droit à la réutilisation des données publiques) a par ailleurs élargi les
142possibilités de communication , et un « dépoussiérage » de la législation
143sur les archives a été entrepris . Témoignent encore de l’actualité de cette
préoccupation les souhaits formulés par le vice-président du Conseil d’Etat,
Jean-Marc Sauvé, au nombre desquels figure la volonté réitérée d’« affermir
la confiance des justiciables » qui passe, pour la juridiction administrative
144elle aussi, par une information du public .
Des efforts maintenus ont pu être observés dans des domaines précis plus
145ciblés, comme en matière de transports , en matière de finances
146
communales , en matière environnementale dans le cadre des risques
147 148naturels et technologiques , de la gestion des déchets et des déchets

141 V. notamment J. ARRIGHI DE CASANOVA et S. FORMERY, « Une nouvelle étape de
l’amélioration des relations entre l’Administration et les citoyens : la loi « DCRA » du 12
avril 2000 », R.F.D.A. 2000, p.p. 725-736 ; J. CHEVALLIER, « La transformation de la
relation administrative : mythe ou réalité ? (à propos de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) », D. 2000,
chron., p.p. 575-584 ; B. FERRARI, « Les droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations », A.J.D.A. 2000, p.p. 471-485 ; Y. GOUNIN et L. LALUQUE, « La réforme
du droit d’accès aux documents administratifs », A.J.D.A. 2000, p.p. 486-494 ; A. TREPPOZ,
« La loi du 12 avril 2000 sur les relations entre les citoyens et les administrations,
présentation générale », Dr. Adm. août-septembre 2000 (n° 8-9), p.p. 4-8.
142 En simplifiant la notion de document administratif, légalisant la communication partielle
de documents et permettant l’accès à distance par internet. Ordonnance n° 2005-560 du 6 juin
2005. Voir D. PICHOUSTRE, « La simplification de l’accès aux documents administratifs
par l’ordonnance du 6 juin 2005 », P.A. 11-14 novembre 2005, n° 225-226, p.p. 3-12.
143 V. E. ROYER, A.J.D.A. 2006 p. 1526 et J.-M. PASTOR, A.J.D.A. 2008 p. 16.
144 M. Sauvé songeait notamment à la consignation de règles déontologiques précises dans un
guide public traitant des devoirs professionnels s’imposant à tous les membres de la
juridiction administrative. V. J.-M. SAUVE, « Réformer la justice administrative », A.J.D.A.
2008, p. 1. La Charte de déontologie des membres de de la juridiction administrative, élaborée
en 2011, est en ligne depuis début 2012 sur le site Internet du Conseil d’Etat. Elle a instauré
un collège de déontologie de la juridiction administrative chargé de répondre, par des avis,
aux questions de déontologie que les juges administratifs sont susceptibles de rencontrer dans
l’exercice de leurs fonctions. Le collège peut aussi émettre, de sa propre initiative, des
recommandations en la matière et est l’auteur de rapports annuels d’activité, également
consultables en ligne.
145 Article 2 de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs
qui pose le droit à l’information des usagers comme complément du droit au transport.
146 La loi n° 92-125 du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République a posé
le principe de publicité des budgets et comptes communaux (article L 2313-1 du Code général
des collectivités territoriales) et affirmé le droit pour toute personne physique ou morale de
demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des
comptes de la commune et des arrêtés municipaux (article L 2121-26 CGCT).
147 Article 21 de la loi n° 87-656 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection
de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs.
148 Article 3-1 de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 (relative à l'élimination des déchets et à la
récupération des matériaux) modifiée par la loi n° 88-1261 du 30 décembre 1988, codifié à
l’article L 124-1 du code de l’environnement.
58 149 150radioactifs en particulier , ou au sujet de la qualité des eaux potables et
151de l’air . Cette information environnementale est bien évidemment
organisée en liaison avec les politiques de participation instaurées en la
152matière , de même qu’en matière de démocratie locale puisque
l’information du citoyen en est une condition déterminante. La loi du 4 mars
2002 relative au droit des malades et à la qualité du système de santé prévoit
enfin dans son domaine qu’aucun acte médical ou traitement ne pourra être
pratiqué sans le consentement libre et éclairé du malade et affirme leur droit
153à l’information .
Le droit de savoir est en outre un terrain d’élection des autorités
154administratives indépendantes . On peut citer, apparues après la CADA et
la CNIL en 1979, la Commission consultative du secret de la défense
155nationale , la Commission nationale du débat public (précitée), la
Commission nationale des comptes de campagne et des financements
156 157politiques , la Haute autorité pour la transparence de la vie publique , la

149 Article L 521-12 du code de l’environnement issu de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de
programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs (la loi n°91-1381
du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs était
auparavant intervenue sur la question).
150 Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau, aujourd’hui codifiée aux articles 210-1 et s. du
code de l’environnement par l’ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000.
151 Article 4 de la loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l’énergie, aujourd’hui article L 221-6 du code de l’environnement.
152 Voir par exemple la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 et ses décrets d’application
venus compléter le dispositif existant d’évaluation des incidences de certains projets publics
et privés sur l’environnement et d’accès du public à l’information. Le principe d’information
en la matière est d’ailleurs désormais inscrit dans la Constitution, aux côtés du principe de
participation : la Charte environnementale rappelle dans son article 7 le droit pour toute
personne « dans les conditions et limites définies par la loi, d’accéder aux informations
relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques ». Le droit européen vient
également consacrer l’obligation d’information en la matière, le texte le plus contraignant
étant la Convention d’Aarhus (du 25 juin 1998) entrée en vigueur en France le 6 octobre 2002
er(art. 1 ) (v. commentaire de M.-B. LAHORGUE, sous CE 6 juin 2007, Association Le
Réseau Sortir du nucléaire, A.J.D.A. 2007, p.p. 1659-1664).
153 Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système
de santé. Elle a en outre rendu la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA)
compétente pour l’accès des patients à leur dossier médical.
154 Dont on sait que l’institution est liée à la recherche de formules permettant d’isoler dans
l'Administration des organes disposant d’une réelle autonomie par rapport au gouvernement et
aux départements ministériels pour l’exercice d’attributions dans des domaines aussi sensibles
que les libertés publiques et les activités économiques.
155 Créée par une loi n° 98-567 du 8 juillet 1998 et chargée de donner un avis sur la
déclassification et la communication d'informations ayant fait l'objet de la classification
« secret défense ».
156 Ayant reçu la qualification d’autorité administrative indépendante d’une ordonnance n°
2003-1165 du 8 décembre 2003.
157 Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et loi
organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
59 158Haute autorité de santé ou encore l’Autorité de sûreté nucléaire . Ici
encore, nonobstant les inconvénients qu’elle peut présenter (en termes de
lisibilité notamment), une telle multiplicité témoigne d’une volonté de
protection ostensible du droit des citoyens à l’information et à l’accès aux
documents administratifs.
Outre des consécrations jurisprudentielles (constitutionnelle entre autres)
159et législatives du droit de savoir , le citoyen-administré peut encore
compter sur une application libérale de la législation relative au droit
160d’information par la CADA et le Conseil d’Etat , et sur une position
161européenne sensible aux problématiques d’information des citoyens .

158 Respectivement loi n° 2004-810 du 13 août 2004, et loi n° 2006-686 du 13 juin 2006.
159 La loi DCRA du 12 avril 2000 a repris dans son article 2 la substance d’un arrêt du Conseil
d’Etat du 17 décembre 1997, Ordre des avocats à la Cour de Paris, (Rec. p. 491) pour faire
de « la mise à disposition et de la diffusion des textes juridiques » une « mission de service
public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de
veiller », formulation qui avait trouvé un renfort notable dans la décision n° 99-421 DC du
Conseil constitutionnel du 16 décembre 1999 érigeant « l’accessibilité » et « l’intelligibilité »
de la loi en « objectif de valeur constitutionnelle ». L’entreprise de codification (que l’article
3 de la loi DCRA entend définir) répond bien entendu à cette exigence puisque la
structuration des normes au sein d’un document unique en facilite la diffusion, notamment par
le support d’Internet. Le Conseil d’Etat, dans un arrêt Ullmann du 29 avril 2002 a par ailleurs
conforté les progrès réalisés par le texte du 12 avril 2000 en intégrant le droit d’accès aux
documents administratifs parmi les garanties fondamentales pour l’exercice des libertés
publiques au sens de l’article 34 de la Constitution (affirmant ainsi le caractère législatif de la
matière) ; la décision peut même être interprétée comme faisant du droit d’accès lui-même
une liberté publique (et la question du périmètre de ce droit vue comme concernant les
garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques) (v. B.
DELAUNAY, « Le droit d’accès aux documents administratifs : une nouvelle liberté
publique », La tribune du droit public 2003/2, p.p. 163-174).
160 La CADA avait en effet initié la technique de communication partielle des documents,
pratique admise par la juridiction administrative avant que l’ordonnance du 6 juin 2005 ne
vienne ensuite la légaliser (v. le commentaire de l’ordonnance par B. DELAUNAY, op. cit. p.
1379) ; pour une application récente : C.E. 6 février 2008, Société anonyme d’exploitation de
l’hebdomadaire Le Point, n° 204752. Le Conseil d’Etat a par ailleurs eu plusieurs fois
l’occasion de montrer son attachement à une interprétation libérale de la législation relative au
droit d’accès aux documents administratifs par le biais d’une interprétation restrictive des
exceptions à la communication (v. par ex. C.E., 21 novembre 2007, Commune de Sausheim,
n° 280969, Rec. p. 447, pour une communication qui aurait porté atteinte à la sécurité des
personnes et des biens en matière de dissémination d’OGM, ou encore C.E., 3 juillet 2006,
Min. de l’Intérieur c/ Fédération chrétienne des Témoins de Jéhovah de France, n° 284296,
Rec. p. 322, s’agissant de la notion de document parlementaire et de l’accès des mouvements
sectaires aux documents administratifs les concernant).
161 S’il est difficile de déduire de la Convention européenne des droits de l’homme un droit
général d’accès aux documents administratifs, la jurisprudence de la Cour européenne tient
compte, le cas échéant, de l’importance que revêt la communication pour la situation
personnelle du demandeur (v. C. BIRSAN, sous C.E.D.H., 18 novembre 2003, Loiseau c/
France, D. 2004 p. 990). Bien que le juge européen ne soit pas à proprement parler compétent
pour connaître spécifiquement des questions relatives à l’accès aux documents administratifs
puisque la Convention européenne des droits de l’homme n’y fait pas allusion, il a consacré
un véritable droit à l’information par le truchement des articles 8 sur le droit au respect de la
60 C – L’information, facteur d’émancipation des
justiciables
Jacques Chevallier l’a relevé : l’information administrative a changé de
finalité. Elle vise aujourd’hui « non plus seulement à faire connaître mais
162aussi à faire comprendre » . On peut ajouter qu’elle vise aussi à apprendre
comment faire. Informer le destinataire d’une décision administrative
individuelle des voies qui s’ouvrent à lui s’il désire la contester et des délais
dans lesquels il peut le faire a été l’une des innovations du décret du 28
163novembre 1983 relatif aux relations entre l’Administration et les usagers .
Les mêmes garanties procédurales entourent l’ensemble des demandes et
réclamations adressées par les citoyens aux autorités administratives (le
régime qui leur est applicable prévoit la délivrance d’un accusé de réception
devant mentionner lui aussi les voies et délais de recours sous peine
164d’inopposabilité de ces délais à l’intéressé) . La mention des voies et délais
de recours accompagne aussi désormais les notifications des décisions
165refusant la communication d’un document administratif . Cette information
du citoyen, potentiel requérant, sur la façon dont il doit s’y prendre pour
défendre ses droits et ses intérêts est bien évidemment de nature à le tirer
d’une inertie imputable pour une part à un certain désarroi face à
166l’introduction d’une requête . Mentionnons les efforts fournis dans le
même sens pour l’aide à l’accès au droit. Ainsi, puisque « nul n’est censé
167ignorer la loi », celle du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique a

vie privée et familiale et de l’article 10 sur la liberté d’expression en interprétant strictement
les exceptions au droit à l’accès aux documents administratifs (v. D. PICHOUSTRE, La
simplification de l’accès aux documents administratifs par l’ordonnance du 6 juin 2005, P.A.
11-14 novembre 2005, n° 225-226, p. 6). Le Conseil et la Commission européenne ont par
ailleurs eux aussi organisé l’accès du public à leurs documents.
162 e J. CHEVALLIER, Science administrative, 4 édition, P.U.F., Paris, 2007, p. 443. Les
structures et dispositifs instaurés pour accompagner l’information ont suivi la même
évolution : les centres destinés au renseignement ont laissé la place aux guides de
l’information sur les droits et les démarches et aux centres d’aides et de conseil, relayés
aujourd’hui par les nouvelles possibilités offertes par les développements de l’informatique.
163 Décret n° 83-1025. Prescription codifiée à l’article R 421-5 du CJA par le décret n°
2000389 du 4 mai 2000. A défaut de ces mentions dans la notification de la décision, les délais de
recours contre la décision ne courent pas.
164 Cet accusé de réception doit également mentionner le service ou l’agent en charge du
dossier et le délai à l’expiration duquel la demande sera acceptée ou rejetée (articles 4, 18, 19
de la loi DCRA qui s’inspire largement du décret du 28 novembre 1983, et étend le champ
d’application de ces dispositions à l’ensemble des autorités administratives). La loi du 12 avril
2000 a également repris l’obligation de transmission d’une demande mal orientée à l’autorité
administrative compétente, en ajoutant l’obligation d’en avertir l’intéressé (article 20).
165 Article 25 de la loi du 17 juillet 1978, créé par l’ordonnance n° 2005-605 du 6 juin 2005.
166 Ne négligeons pas qu’une part substantielle de nos concitoyens ignore aujourd’hui encore
jusqu’à l’existence du juge administratif.
167 A laquelle renvoie le Code de justice administrative (art R 441-1).
61 instauré l’aide à la consultation et l’assistance au cours des procédures non
juridictionnelles. Elle permet à leurs bénéficiaires d’obtenir par exemple des
informations sur l’étendue de leurs droits et obligations ou d’être assistés
devant les administrations en vue d’obtenir une décision ou d’exercer un
recours préalable obligatoire.
L’impact de la proclamation du droit d’accès et à l’information a été
d’autant plus important que la communication des informations est devenue
plus aisée. L’essor de l’informatique et des « nouvelles technologies
d’information et de communication » (communément abrégées NTIC) a joué
168de ce point de vue un rôle fondamental . Il s’avère que l’informatique est
169
particulièrement appropriée à l’information juridique , et les législations
qui se sont succédées depuis les grandes lois de la fin des années 1970 lui
ont ménagé une place notable. Les modalités d’accès aux documents
170administratifs ont été adaptées aux nouvelles technologies , et l’ordonnance
n° 2004-164 du 20 février 2004 impose la publication au JO électronique des
lois et des actes administratifs et lui donne la même valeur législative que le
171 172JO papier , prescription que le Conseil d’Etat rappelle le cas échéant .

168 Ce n’est par ailleurs pas un hasard si l’avènement du droit à l’information coïncide avec
une première vague de progrès informatique : ce dernier a suscité des craintes, certaines
légitimes, d’autres exagérées, de violation des libertés traditionnelles, en même temps qu’il
fournissait les moyens d’organiser la transparence.
169 Le droit a vocation intrinsèque à définir des liens (que ce soient des liens contractuels,
sources subjectives de droit et de liens entre personnes privées ou publiques, ou dans le cas
des sources objectives du droit, des liens de subordination à un texte normatif ou à une
décision juridictionnelle), et pour Stéphane Cottin, chef de service du Greffe et de
l’Informatique du Conseil constitutionnel, cette notion de liens et plus largement de réseau se
partage et se fond naturellement dans les concepts de la technologie internet. (S. COTTIN,
« Liste exhaustive des données juridiques qui devraient être conservées et accessibles sur
Internet « éternellement » par les pouvoirs publics », P.A. 29 septembre 2005, n° 149, p. 49).
170 La loi du 12 avril 2000 avait déjà précisé les modalités d’accès aux documents
administratifs pour tenir compte des documents informatisés (l’accès pouvait se faire par la
délivrance d’une copie du document sur papier ou sur un support identique à celui utilisé par
l’Administration, disquette ou CR-Rom, ceci dans la limite des possibilités techniques de
l’Administration et aux frais du demandeur), et l’ordonnance du 6 juin 2005 a élargi ces
modalités en prévoyant également l’enregistrement du document demandé sur un « support
compatible » avec celui utilisé par l’Administration, et en permettant d’obtenir l’envoi du
document sans frais par courrier électronique lorsque le document est disponible par voie
électronique. V. D. PICHOUSTRE, « La simplification de l’accès aux documents
administratifs par l’ordonnance du 6 juin 2005 », P.A. 11-14 novembre 2005, n° 225-226, p.
7.
171 V. B. DELAUNAY, « Les lois de simplification du droit », P.A. 24 mai 2007, n° 104, p.
20 (spé. p. 26 (pagination Internet)). La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le
gouvernement à simplifier le droit l’autorisait à le faire « en prenant en compte les possibilités
offertes par les technologies de l’information et de la communication ». Une ordonnance n°
2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les
autorités administratives met également en place les fondements législatifs de
l’Administration électronique, et un arrêté très technique en termes informatiques du 11 mai
2007 précise les modalités de l’expérimentation de l’introduction et de la communication des
62 Les communications électroniques ont contribué à la simplification des
173formalités , évolution propre à redonner confiance au justiciable en
d’éventuelles démarches administratives et juridictionnelles. L’information a
aussi acquis par ce biais une dimension nouvelle de diversité, d’actualité, de
mise à jour de nature à renforcer la confiance et l’intérêt des justiciables.
Enfin, le nouveau concept d’interactivité qui y est associé (mis en œuvre par
174des dialogues, débats, forums ) ne peut ici encore qu’affermir la vitalité
citoyenne des administrés.
Remarquons enfin que l’accès à l’information a alimenté le désir d’être
175informé et d’être actif . L’avènement de l’informatique de communication
et de réseau a permis une explosion du nombre des sources d’information, à
commencer par le site Internet « Légifrance » officiellement créé par
176arrêté le 6 juillet 1999 qui renvoie lui-même à d’autres sites juridiques tels
que ceux d’un ensemble de portails juridiques, des assemblées
parlementaires ou des autorités administratives indépendantes. Ces derniers
offrent à leur tour accès à une information en « cascade » par le biais
d’autres renvois. Tous les avis de la CADA – laquelle peut désormais être
177 178saisie par voie électronique – sont accessibles sur son site . Le Conseil
d’Etat a mis en ligne sur le sien un jeu de fiches explicatives intitulé « la
justice administrative en pratique » et la Documentation française édite et
vend en ligne des guides dans une collection « Droits et démarches »

requêtes et mémoires et de la notification des décisions par voie électronique devant le
tribunal administratif de Paris et la cour administrative d’appel de Paris (JO 16 mai 2007, et
commentaire de T. PIETTE-COUDOL, Dr. Adm. octobre 2007, p.p. 32-34).
172 Il a eu l’occasion d’indiquer dans une décision n° 271713 du 9 novembre 2005 que la
publication de certains textes au seul JO électronique était légale. Par ailleurs, l’impression du
JO papier cessera au 31 décembre 2015 et ce dernier deviendra uniquement numérique à
ercompter du 1 janvier 2016.
173 Le Conseil d’Etat recensait déjà 200 téléservices et téléprocédures en 2006, dont les plus
connus sont la déclaration d’impôts en ligne ou le système SESAM-VITALE mis en place
pour le traitement des feuilles de soins (Rapport public 2006 précité, p. 327).
174 Voir par exemple ceux organisés par l’Assemblée Nationale et le Sénat sur leur site.
175 J.-P. Gastinel, magistrat à la Cour des comptes, témoigne ainsi de l’accroissement visible
et constant de l’intérêt porté par les citoyens au bon emploi des fonds publics, citoyens qu’il
perçoit comme « mieux informés et plus curieux » (J.-P. GASTINEL, « Le poids de l’opinion
publique : le contrôle de l’utilisation des fonds publics », in Administration : droits et attentes
des citoyens, colloque de l’Institut français des sciences administratives des 4 et 5 décembre
1997, La Documentation française, Paris, 1998, p.p. 131-140 (spé. p. 140).
176 Arrêté du 6 juillet 1999 relatif à la création du site Internet Légifrance, JO 13 juillet 1999,
p. 10406. Adresse du site : http://www.legifrance.gouv.fr/
177 Article 17 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux
documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques pris pour
l'application de la loi 78-753 du 17 juillet 1978.
178 http://www.cada.fr/ ; le site explique clairement et de manière didactique le rôle de la
CADA, ce qu’elle n’est pas, ses pouvoirs, les droits des citoyens en matière d’accès aux
documents administratifs, et propose un jeu de fiches thématiques techniques et claires
rassemblées sous l’intitulé « quels sont vos droits ? ».
63 destinés à donner aux administrés les clés pour comprendre et évoluer dans
le monde juridique qui est le leur et tient également à leur disposition un
certain nombre de rapports publics accessibles en ligne gratuitement… Ce
sont au total plus de 5000 sites Internet publics qui ont été recensés en 2006
par le Conseil d’Etat. Légifrance a reçu plus de 2,5 millions de visites par
179jour en moyenne au cours de l’année 2005, et le site « Service Public »
180presque 2,3 millions . Ce nouvel accès à une information foisonnante
alimente chez nos concitoyens un désir d’être informé et suscite des
démarches actives en ce sens. En témoignent la hausse significative et
continue de l’activité de la CADA suite à une augmentation des demandes
d’avis de la part des personnes souhaitant obtenir la communication d’un
181document ainsi que la nature des documents les plus demandés qui sont de
182loin ceux d’intérêt individuel . Le même comportement s’observe et
s’ajoute dans tous les domaines particuliers dans lesquels l’accès à
l’information a été aménagé (et auxquels Internet apporte aussi des
183ressources informationnelles nouvelles et abondantes) .
Pour fondamentaux qu’ils soient, ce ne sont pas les progrès de
184l’information en eux-mêmes qui nous intéressent , mais leurs effets
secondaires. Cette politique de sollicitation, d’information et d’explication

179 http://www.service-public.fr/. Citons encore le site « Vie publique », proposé par La
Documentation française (http://www.vie-publique.fr/).
180 Conseil d’Etat, Rapport public 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, E.D.C.E. n°
57, La Documentation française, Paris, 2006, p. 327.
181 Les demandes de conseil des administrations restant stables ; voir le rapport d’activité
2006 de la CADA, p. 13, accessible depuis son site Internet. Voir également le rapport 2007,
p. 58. Le rapport 2011 indique une stabilisation du nombre des dossiers enregistrés
annuellement mais il fait également part du recul continu des dossiers de conseil aux
administrations (p. 68).
182 Ils représentaient plus de 50 % des documents demandés en 2006 (rapport précité p. 27)
comme en 2007 (rapport p. 70-71). Pour l’année 2011, la CADA indique que les litiges qui lui
sont soumis portent encore très largement sur des refus de communication de documents
administratifs (alors que depuis 2005, elle est compétente pour connaître des difficultés en
matière de réutilisation des informations publiques) (rapport 2011, p. 69).
183 Ceci est particulièrement net en matière médicale : « en tant qu’individus et personnages
sociaux, [les malades] ne veulent plus être relégués dans une position passive » relève
Philippe Bataille, sociologue à l’Université de Poitiers (cité par C. BARBAULT, «
Médecinmalade : une relation ambivalente », Valeurs Mutualistes n° 249 mai/juin 2007, p. 25).
184 Si le bilan est clairement positif, des points sont d’ailleurs à nuancer,
essentiellement concernant le comportement de certaines administrations ; les obstacles
techniques ne sont pas non plus négligeables (s’agissant surtout des projets scientifiques et
environnementaux, où une information réellement complète ne peut être comprise que de
spécialistes), le recours aux NTIC pose des problèmes nouveaux, eu égard à la fracture
numérique par exemple, et la « surinformation » peut avoir les même effets que la
désinformation ou l’absence d’information. Une transparence totale n’est par ailleurs pas
eforcément possible (v. J. CHEVALLIER, Science administrative, 4 édition, P.U.F., Paris,
2007, p. 447).
64 menée au niveau administratif était un passage incontournable pour une
185Administration se voulant démocratique . Elle a également eu des
répercussions sur les citoyens eux-mêmes et sur leur façon de s’appréhender
et de se positionner dans leur rapport à l’Administration et dans leur
approche, le cas échéant, du juge administratif. C’est en réduisant de son
186propre chef la distance matérielle et symbolique qui la séparait du public
que l’Administration lui a facilité mentalement et matériellement
d’éventuelles démarches vers le juge. Plus le citoyen est sollicité, plus il est
informé et plus il attend de l’être. Il adopte alors un comportement beaucoup
plus fréquemment actif et dynamique. L’opacité comme la méconnaissance
de l’action administrative compromettaient de facto toute possibilité de la
contester : aujourd’hui doté de ressources informationnelles nouvelles dont il
peut tirer parti, le citoyen administré trouve prise sur l’appareil administratif.
Il connaît mieux l’étendue de ses droits. Matériellement émancipé car
dépendant beaucoup moins du bon vouloir de l’Administration lorsqu’il veut
obtenir les éléments lui permettant de défendre ses intérêts, il l’est également
intellectuellement car incité au questionnement.
Les réformes qui ont permis l’émancipation des citoyens sur le plan
administratif ont fortement contribué à l’épanouissement des évolutions
observées actuellement. L’expression d’exigences de la part des justiciables
est la première d’entre elles et leur prise en considération tient une place
importante dans la plupart des grandes décisions juridictionnelles
administratives de la période récente. Que ce soit de manière individuelle ou
catégorielle, le citoyen-administré-justiciable exige en effet la prise en
compte de ses intérêts. Du fait de la prégnance de ce phénomène comme de
la nature de sa mission, le juge administratif ne pouvait l’ignorer.

185 L’Administration sert de plus ses propres intérêts par le biais de l’information des
citoyens : les décisions ayant une incidence sur la vie quotidienne auront davantage de
chances de recevoir application si les destinataires sont informés des raisons les justifiant que
lorsqu’elles n’apparaissent que comme le « choix personnel d’un administrateur sûr de sa
compétence » (J. RIVERO, « L’administré face au droit administratif », A.J.D.A. 1995, p.
149). L’Administration peut également récolter des informations concrètes permettant une
meilleure adaptation à la réalité, ce dont le traditionnel secret administratif l’avait jusqu’alors
privée. L’information présente enfin d’autres vertus dans des domaines particuliers, comme
en matière environnementale où, plus qu’une véritable technique de prévention, elle peut être
un moyen de faire accepter un risque par la population en le démystifiant.
186 On peut considérer avec le Professeur Oberdorff qu’elle s’est ainsi « juridiquement
humanisée » (« L’émergence d’un droit de comprendre l’administration et le droit », E.D.C.E.
1991, n° 43, p. 217).
65 Section II – Un « usager » au centre des préoccupations
Pour des raisons sociologiques et sous la pression de la Cour européenne
des droits de l’homme, l’administré contemporain conscient d’être détenteur
de droits est devenu un référent incontournable, doté d’un poids juridique
certain. C’est ainsi que la « théorie des apparences » atteint aujourd’hui des
sommets (mesurables à l’aune de la fréquence de ses invocations par la Cour
de Strasbourg et de ses analyses et critiques doctrinales) et que le juge
administratif se lance dans une stratégie de communication vis-à-vis de ce
187nouveau « consommateur de droit » (I). Une telle évolution est liée à la
montée en puissance des intérêts individuels et apparaît aujourd’hui
clairement en filigrane de la jurisprudence administrative (II). La vigueur
nouvelle du principe de sécurité juridique en est une manifestation
remarquable (III).
I – Poids des apparences et communication
La théorie d’inspiration anglo-saxonne dite « des apparences » connaît un
regain d’actualité par le biais des bouleversements qu’elle fait connaître aux
droits administratifs européens et au droit administratif français en
particulier. En témoignent notamment les remises en cause que connut la
fonction de commissaire du gouvernement, fondées sur le « ressenti » du
justiciable (A). C’est en partie sous la pression des exigences européennes
que le juge administratif français est sorti de son mutisme jusqu’ici notoire.
Il développe aujourd’hui une véritable stratégie de communication vis-à-vis
de l’extérieur et notamment des justiciables (B).
A – Le ressenti du justiciable doté d’un poids juridique
La prise en compte croissante du ressenti des citoyens justiciables s’est
matérialisée de la manière la plus évidente dans les évolutions récentes du
droit au procès équitable consacré à l’article 6-1 de la Convention
européenne des droits de l’homme. Comme le souligne la Cour elle-même,
ce dernier a connu « une évolution des plus notables, marquée en particulier
par l’importance attribuée aux apparences et à la sensibilité accrue du public
188aux garanties d’une bonne justice » . Il ne suffit plus désormais que
l’impartialité des juges soit, elle doit aussi s’afficher. C’est ainsi que la Cour
de Strasbourg veille au respect par les juges et juridictions des Etats

187 B. PACTEAU, « La sécurité juridique, un principe qui nous manque ? », A.J.D.A. n°
spécial juin 1995, p. 155.
188 e C.E.D.H., 30 octobre 1991, Borgers c/ Belgique, n° 12005/86, § 24 (G.A.C.E.D.H., 6 éd.,
2011, n° 30, p.p. 332-348).
66 signataires du principe d’impartialité objective (ou « apparence
189d’indépendance » ), mettant en œuvre le célèbre aphorisme énoncé par le
190Lord Chief Justice Heward dans un arrêt de la chambre des Lords en 1924
selon lequel la justice ne doit pas seulement être rendue, mais doit l’être
191ostensiblement .
Cette « juridicisation» de l’apparence n’était certes pas inconnue du droit
192interne (que l’on pense à la théorie des fonctionnaires de fait , à celle du
193propriétaire apparent en droit de l’urbanisme ou encore à la théorie de
194l’apparence en droit fiscal ). La nouvelle percée de l’apparence conduite
par la Cour européenne avait cependant vocation à avoir une portée bien plus
importante en ce qu’elle implique l’organisation et le fonctionnement des
juridictions, d’autant que le rôle des apparences a évolué dans la manière
dont la Cour contrôle l’impartialité des tribunaux. Elle s’y référait déjà il y a
trente ans, mais pour indiquer qu’il convenait de regarder au-delà afin de
195s’attacher à ce qu’il en était en réalité et que l’élément déterminant
consistait à « savoir si les appréhensions de l’intéressé peuvent passer pour
196objectivement justifiées » . La tendance actuelle correspond à une logique
totalement inverse : la Cour s’assure qu’au-delà de la réalité, les apparences
donnent à voir l’impartialité des juridictions, quitte à les faire prévaloir sur la
première.
197C’est ainsi que dans un arrêt du 7 juin 2001, Mme Kress c/ France , la
Cour européenne des droits de l’homme a expressément invoqué les
« apparences » pour juger que la participation du commissaire du

189 Expressions indifféremment utilisées par la Cour : C.E.D.H., 6 mai 2003, Kleyn c/
PaysBas (§ 193) (J.C.P. G 2003, I, 160, n° 7, chron. F. SUDRE). L’impartialité objective (qui peut
concerner la juridiction dans son ensemble ou des juges individuellement) résulte donc des
garanties objectives permettant de supprimer tout doute légitime quant à leur impartialité.
L’impartialité subjective, qui est présumée jusqu’à ce qu’une preuve du contraire soit
rapportée, concerne chaque juge dans ses convictions personnelles et son comportement.
190 Rex v. Sussex Justices, Ex parte McCarthy [1924] 1 KB 256.
191 « Justice must not only be done, but be manifestly and undoubtedly seen be done ». Le
professeur Chapus en propose la traduction suivante : « Il ne suffit pas que la justice soit
rendue, il faut encore qu’elle le paraisse » (« Vues sur la justice administrative », in Juger
l’Administration, administrer la justice, Mélanges en l’honneur de Daniel Labetoulle, Dalloz,
Paris, 2007, p. 172). Sur les origines anglo-saxonnes de cette théorie, voir l’étude détaillée de
S. GANDREAU, « La théorie de l’apparence en droit administratif : vertus et risques de
l’importation d’une tradition de Common Law », R.D.P. 2005, p.p. 319-356. L’auteur y
montre également que la conception développée par la Cour européenne des droits de
l’homme correspond à un durcissement des principes du modèle britannique.
192 Voir R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Dalloz, Paris, 2006, p.p. 1105-1107.
193 C.E., 20 octobre 1965, Guérin, n° 60997, Rec. p. 537.
194Sect., 20 février 1974, Lemarchand, n° 83270, Rec. p. 126.
195 C.E.D.H., 17 janvier 1970, Delcourt c/ Belgique, n° 2689/65, § 31 (décision citée aux
eG.A.C.E.D.H., 6 éd., 2011, not. p. 66 et 335).
196 C.E.D.H., 24 mai 1989, Hauschildt c/ Danemark, § 48, qui synthétise la jurisprudence
eantérieure (G.A.C.E.D.H., 6 éd., 2011, n° 31, p.p. 348-368).
197 e Req. n° 3959/98 (décision citée aux G.A.C.E.D.H., 6 éd., 2011, p. 345).
67 gouvernement au délibéré n’était pas compatible avec les exigences du
procès équitable. C’était pourtant après avoir reconnu sans réserves
l’indépendance et l’impartialité de ce dernier que « nul n’a jamais mises en
doute » (§ 71)… Elle retenait néanmoins que ce membre de la juridiction se
retirant avec les juges afin d’assister au délibéré après avoir pris la parole en
dernier et s’être alors prononcé publiquement « pour ou contre »
l’argumentation d’une des parties en litige (puisque tenu de se prononcer
dans un sens déterminé) pouvait apparaître comme l’« allié objectif » de
l’une et l’« adversaire objectif » de l’autre, et être « légitimement considéré
par les parties comme prenant fait et cause pour l’une d’elles » (§ 81).
L’arrêt Marie-Louise Loyen c/ France du 5 juillet 2005 a ensuite levé toute
ambiguïté sur la subtile distinction que certains auraient aimé lire dans l’arrêt
de 2001 entre « participation » et « assistance » au délibéré des commissaires
198du gouvernement . Le Conseil d’Etat interpréta néanmoins cette
jurisprudence comme permettant une présence passive du commissaire du
gouvernement au délibéré, interprétation reprise par le pouvoir réglementaire
croyant pouvoir apaiser les craintes infondées de la Cour de Strasbourg en
affirmant par un décret du 19 décembre 2005 : « le commissaire du
199gouvernement assiste au délibéré. Il n’y prend pas part » . Ce fut également
peine perdue pour de nombreux auteurs (parmi eux et de manière
200remarquable deux éminents membres du Conseil d’Etat ) que d’avoir
exposé le rôle exact dévolu au commissaire du gouvernement dans la
procédure juridictionnelle française et, partant, sa nécessité : par l’arrêt
Martinie c/ France du 12 avril 2006, la Cour européenne des droits de
l’homme persistait en condamnant expressément au nom des apparences la
seule présence au délibéré du commissaire du gouvernement, « que celle-ci
201soit « active » ou « passive » » (§ 53) .

198 Bien que l’on eut mal vu comment l’appel à la théorie des apparences eut pu avoir un sens
s’il s’était traduit par la seule exclusion de la participation.
199 Décret n° 2005-1586.
200 D. CHAUVAUX et J.-H. STAHL (« Le commissaire, le délibéré et l’équité du procès »,
A.J.D.A. 2005, p.p. 2116-2123) ont excellemment exposé la « véritable exigence
fonctionnelle » à laquelle répond l’organisation de cette institution (puisque la présence au
délibéré du commissaire du gouvernement permet à ce dernier d’avoir une appréhension
directe des raisons ayant finalement emporté la conviction des juges, appréhension nécessaire
à l’accomplissement de sa mission qui consiste à avoir de la jurisprudence une connaissance
intime afin de l’exposer, d’en permettre une application conforme à son esprit dans des
affaires ultérieures, voire d’en proposer des révisions ou amendements). Loin de jouer contre
la transparence, le mode d’intervention du commissaire présente le mérite de faire apparaître
au grand jour les ressorts de la jurisprudence, et la réputation de clarté et de qualité des
interventions de ces juristes chevronnés n’est plus à faire. (Voir également en ce sens B.
GENEVOIS, A.J.D.A. 2006, p. 901).
201 C.E.D.H., 12 avril 2006, Martinie c/ France, req. n° 58675/00. V. J.
ANDRIANTSIMBAZOVINA, J.C.P. G 2006, p.p. 799-802 ; F. ROLIN, A.J.D.A. 2006, p.p.
986-992 ; L. SERMET, « L’arrêt Martinie c/ France : un arrêt de Grande Chambre ?
68 L’Etat français, comme le Conseil d’Etat de plus ou moins bonne grâce,
ont dû en prendre acte : les jurisprudences Kress et Martinie ont ainsi
202conduit à l’officialisation de la pratique de la note en délibéré , à
l’exclusion de la présence du commissaire du gouvernement au délibéré
203devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel , et
à l’abandon de l’appellation séculaire de « commissaire du gouvernement »
pour celle de « rapporteur public », titre « qui ne laisse plus planer
204d’ambiguïté sur le rôle qu’il joue dans la procédure » . De la même
manière, les solutions Procola et Société Sarcilor Lormines qui procèdent de
la même prise en compte affirmée par la Cour européenne des droits de
l’homme de la théorie des « apparences » (et sur lesquelles il n’est pas
205nécessaire de s’attarder davantage ici ) ont fini par conduire le pouvoir

Assurément. Un grand arrêt ? Non », R.F.D.A. 2006, p.p. 577-586 ; J.C.P. G 2006, I, 164, n°
e5, chron. F. SUDRE (décision citée aux G.A.C.E.D.H., 6 éd., 2011, not. p. 338, p. 348).
202 Introduite par le décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005. L’article R 731-3 du Code de
justice administrative dispose aujourd’hui que « A l’issue de l’audience, toute partie à
l’instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré ». Il
s’agissait là d’une tolérance que longtemps, ni les textes ni la jurisprudence n’avaient
officialisée, puisque ne correspondant ni à la nature des conclusions, ni aux conséquences
normales de la clôture de l’instruction. (v. R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif,
e13 éd., Montchrestien, Paris, 2008, p. 905). Le même mouvement a enfin abouti, après une
période d’expérimentation, à une inversion de l’ordre des prises de paroles devant les
juridictions territoriales : depuis l’année 2012, le rapporteur public s’exprime le premier
(après le rapporteur proprement dit) afin de laisser le dernier mot aux avocats ou aux parties
(art R 732-1 du CJA, issu du décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011 modifiant le Code de
justice administrative).
203 Et à la possibilité pour les parties de demander que le commissaire ne participe pas au
erdélibéré devant le Conseil d’Etat (décret n° 2006-964 du 1 août 2006).
204 Voir le communiqué de presse du Conseil d’Etat en date du 25 juin 2008, disponible sur
son site internet. Le Vice-président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé annonçait que
l’information sur le sens des conclusions serait généralisée et que les parties auraient la
possibilité de présenter de brèves observations orales après l’intervention du commissaire. La
modification sémantique a été opérée par le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au
rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces
juridictions.
205 Par l’arrêt Procola c/ Luxembourg du 28 septembre 1995, la Cour européenne des droits de
l’homme condamnait la double appartenance aux formations consultatives et contentieuses
des membres du Conseil d’Etat luxembourgeois, en considérant que le seul fait que certaines
personnes exerçassent successivement à propos des mêmes décisions les deux types de
fonctions était « de nature à mettre en cause l’impartialité structurelle de ladite institution », et
qu’un « simple doute » quant à l’impartialité du tribunal suffisait à disqualifier celui-ci (§ 45).
Dans l’arrêt Société Sarcilor Lormines c/ France du 9 novembre 2006, la Cour apportait une
réponse toute en nuances quant à la compatibilité avec les exigences de l’article 6-1 de la
Convention relatif à la garantie d’un « tribunal indépendant et impartial » de la dualité des
fonctions consultatives et juridictionnelles du Conseil d’Etat français (elle condamnait alors la
France pour non-respect du procès équitable en raison du manque d’impartialité apparente de
l’un des juges du Palais-Royal, décernait en l’espèce un brevet de conventionnalité au
dualisme fonctionnel du Conseil d’Etat sans signifier pour autant que son organisation
spécifique ne pourrait pas poser problème à l’avenir au regard de l’article 6-1 de la
69 réglementaire français à opérer un renforcement de la spécialisation au sein
des formations juridictionnelles afin de mieux séparer activité de conseil du
206gouvernement et activités contentieuses .
Que déduire de cette prééminence accordée par la jurisprudence de la
Cour européenne aux impressions et sentiments des requérants ? Les enjeux
de la mise en œuvre de cette théorie vont bien au-delà d’un rapport de
pouvoir entre juridictions européenne et nationales. Ils renvoient
essentiellement à la question de la place du juge dans la société actuelle. La
théorie des apparences est en effet fondée sur la volonté d’assurer la
confiance des justiciables dans les institutions judiciaires (et sur le
présupposé que le meilleur moyen d’y parvenir est de créer les conditions les
plus favorables à l’affichage de l’impartialité et de l’indépendance de ces
dernières, de sorte que le requérant n’ait pas lieu de concevoir de doutes à
cet égard). Cette théorie semble dès lors susceptible de jouer un rôle dans le
processus de légitimation des institutions judiciaires à une époque
caractérisée par un fort accroissement du recours à la justice. Les citoyens
ressentent en effet un besoin accru de faire valoir leurs droits à l’égard
d’autres individus comme de l’Etat et attendent de plus en plus de cette
dernière qu’elle encadre les rapports sociaux. Ceci s’accompagne de
l’expression d’exigences corrélativement croissantes à l’égard du système
judiciaire. La question de savoir si le primat ainsi accordé aux apparences est
207le meilleur moyen d’assouvir cette quête de légitimité est un autre débat .

Convention ; v. note D. SZYMCZAK, J.C.P. A 8 janvier 2007, n° 1-2, p.p. 28-31, et J.-L.
AUTIN et F. SUDRE, « L’impartialité structurelle du Conseil d’Etat hors de cause ? »,
R.F.D.A. 2007, p.p. 342-353).
206 En vue de parer aux difficultés, le décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 assimile les
exigences conventionnelles par le biais d’un retour à des règles anciennes et de quelques
innovations. La réintégration entre autres dans le texte du Code de justice administrative de la
règle selon laquelle un membre du Conseil d’Etat ne peut siéger au contentieux sur une affaire
dont il aurait eu à connaître en section administrative relève ici aussi du symbolique
puisqu’elle était appliquée dans les faits, mais elle s’accompagne de la possibilité offerte au
requérant de vérifier son effectivité puisqu’il peut désormais obtenir communication de la
liste des membres ayant pris part à la délibération de la section administrative. (Sur le décret
susvisé, voir P. GONOD, « Le Conseil d’Etat à la croisée des chemins ? », A.J.D.A. 2008, p.p.
630-633, et le dossier qui lui est consacré à la R.F.D.A. 2008, p.p. 213-224).
207 Cette acception contemporaine de la théorie des apparences est en effet fort critiquable, et
universitaires comme praticiens ont été nombreux à mettre en garde contre une application
abusive (par ex. P. GONOD, « Etre et paraître », A.J.D.A. 2007, p. 609 ; v. également R.
CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, Paris, 2006, p. 147 et p.p.
996998). Le doute pouvant naître d’une méconnaissance, l’information du citoyen-justiciable sur
le fonctionnement de la justice semble être un meilleur moyen de concourir à cette
légitimation des institutions judiciaires tout en réduisant les inconvénients que présente une
surestimation des apparences. Le risque est en effet que ces dernières soient considérées
comme suffisantes à elles seules. Cette théorie doit en outre être mise à l’épreuve du principe
de sécurité juridique (particulièrement d’actualité) or elle semble y contrevenir dans la mesure
où la juridicisation des apparences est susceptible d’introduire de l’incertitude dans le
traitement des situations juridiques, puisque les impressions tirées des apparences sont
70 En tout état de cause, l’importance accordée aux apparences est bien la
preuve du poids croissant de l’individu sur la scène juridique, puisque ce
schéma conduit à faire prévaloir la subjectivité des justiciables sur la règle
de droit telle qu’elle est écrite et mise en œuvre par les institutions. Plus loin,
l’application actuelle de cette théorie équivaut à reconnaître la pertinence et
la légitimité de l’utilisation du prisme de la subjectivité des individus pour
l’élaboration de la règle de droit. Quoi qu’il en soit, le poids et l’actualité de
cette « théorie des apparences » prouvent – en même temps qu’ils la
confortent – l’importance aujourd’hui accordée dans notre système juridique
au justiciable.
Ceci est également révélé par les efforts déployés dans sa direction sur le
terrain du « marketing » et de la communication.
B – Le juge communique
L’évolution de la jurisprudence européenne avait rendu nécessaire un
effort d’explicitation du rôle du commissaire du gouvernement de la part du
Conseil d’Etat, en vue de prévenir un désaccord ouvert avec les conceptions
de la Cour de Strasbourg. Il le fit dans un arrêt qui fut remarqué par sa
rédaction particulièrement explicative et doctrinale, Mme Esclatine, du 28
208juillet 1998 . De telles rédactions devaient connaître une postérité, puisque

nécessairement subjectives et relatives. Enfin, indépendance et impartialité ne sont pas les
seuls critères de légitimité d’une institution judiciaire, et le souci de l’apparence est à
confronter à d’autres contraintes et exigences d’une justice de qualité (telles que l’efficacité
ou l’édiction de solutions conformes au droit).
208 Il y dispose que le commissaire du gouvernement « a pour mission d’exposer les questions
que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute
indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances
de fait de l’espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions
qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient », et
précise que prononçant ses conclusions « après la clôture de l’instruction à laquelle il a été
procédé contradictoirement », le commissaire « participe à la fonction du juger dévolue à la
juridiction dont il est membre » (C.E., 29 juillet 1998, Mme Esclatine, Rec. p. 320 ; A.J.D.A.
e2014, p.p. 113-114, note D. LABETOULLE, « Et le Conseil a résisté … » ; G.A.C.A. 3 éd.,
2011, n° 61). Par sa décision Marc-Antoine c/ France du 4 juin 2013 (req. n° 54984/09, v.
infra), la Cour européenne des droits de l’homme devait par la suite analyser et reconnaître le
rôle du rapporteur public dans des termes proches de ceux de l’arrêt Esclatine, peu avant que
le Conseil d’Etat ne vienne actualiser le statut de ce membre de la juridiction administrative,
entérinant sa fonction spécifique et précisant son devoir d’information aux parties (C.E.,
Sect., 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues, n° 352427, publié
au Rec. ; R.F.D.A. 2013, p. 805, 19 p. en pagination Internet, concl. X. DE LESQUEN ;
A.J.D.A. 2013, p. 1276, 9 p. en pagination Internet, chron. X. DOMINO et A.
BRETONNEAU ; A.J.D.A. 2013, p. 1301, 3 p. en pagination Internet, obs. D.
POUPEAU ; Dr. Adm. novembre 2013, n° 11, comm. n° 75, note G. EVEILLARD (9 p. en
pagination Internet) ; J.C.P. A 2013 n° 42, 2300, note H. PAULIAT (7 p. en pagination
Internet) ; F. MELLERAY et B. NOYER « L’information des parties sur le sens des
conclusions du rapporteur public », A.J.D.A. 2013, p.p. 1839-1841 ; B. PACTEAU, « Le
71 de nombreuses décisions importantes rendues dans la période récente se
209distinguent également par ces qualités .
Cette attitude inédite d’ouverture vers l’extérieur, orientée en direction
des juristes dans un premier temps, a traduit la volonté de la juridiction
210administrative de mettre fin à sa fameuse « incommunicabilité » . Le
Centre de documentation du Conseil d’Etat (en lui-même et par les
publications qu’il dirige) s’est avéré être un bon moyen d’assimilation de la
jurisprudence par les lecteurs extérieurs. L’accès aux conclusions des
commissaires du gouvernement s’est élargi (la place ménagée à leur
publication dans les revues et recueils de jurisprudence a considérablement
augmenté à partir des années 1970), et le nombre de conclusions non suivies
portées à la connaissance des lecteurs s’est significativement accru à la
même époque, témoin de la volonté de la Haute juridiction de renverser la
211représentation quelque peu monolithique et rigide qui lui était attachée .
Rappelons encore la participation aujourd’hui régulière de membres du
Conseil d’Etat (il est en est de même pour la Cour de cassation) aux
colloques universitaires.
Soucieuse de son image, la juridiction administrative l’est désormais
particulièrement à l’égard de ceux qu’il est convenu d’appeler « le grand
public » : les citoyens justiciables. Elle utilise pour ce faire des outils autres
que strictement juridiques. Mentionnons tout d’abord les jeux de fiches
explicatives « La justice administrative en pratique », mises à la disposition
du justiciable qui peut désormais les consulter par le biais du site Internet du
212Conseil d’Etat . Plusieurs feuillets exposent ainsi « ce que le juge
administratif peut faire pour vous », « qui est devant vous » lors d’une
audience et expliquent en termes clairs aux citoyens non rompus aux arcanes
du fonctionnement de la juridiction administrative sa raison d’être, les
modalités d’introduction d’une requête devant les tribunaux administratifs,
les cours administratives d’appel ou le Conseil d’Etat, le mode d’examen des
requêtes par le juge et d’exécution de ses décisions, le fonctionnement des
procédures de référé, les conditions d’obtention de l’aide juridictionnelle
ainsi que les voies de recours qui lui sont ouvertes contre les décisions
rendues par le juge administratif. Depuis octobre 2003 est mis en ligne un
petit trimestriel, La lettre de la justice administrative, rédigé par des
membres de la juridiction administrative et ménageant à chaque numéro une
colonne « La justice administrative vue par… » offerte à un praticien ou un

rapporteur public sauvé des eaux », R.F.D.A. 2014, p.p. 47-50 ; J.-H. STAHL, « Le rapporteur
public en 2013 : après l’épreuve, ce qui change, ce qui demeure », R.F.D.A. 2014, p.p. 51-60 ;
eG.A.C.A 4 éd., 2014, n° 60).
209 Voir infra, p.p. 563 et s.
210 A. DE LAUBADERE, « Le Conseil d’Etat et l’incommunicabilité », E.D.C.E 1979-1980,
n° 31, p.p. 17-22.
211 V. A. DE LAUBADERE, Op. cit., p. 21.
212 http://www.conseil-etat.fr/ce/japrat/index_jp.shtml
72 spécialiste extérieur à la juridiction. De conception attractive et agrémenté de
photographies, il fait état de l’actualité de la vie de la juridiction au sens
large et a pour vocation d’intéresser les citoyens et justiciables à la vie de la
213juridiction administrative . Le site Internet du Conseil d’Etat est quant à lui
fréquemment retravaillé et offre depuis 2009 de courts films de présentation
de l’activité et de la juridiction. Dernière modernité en date sur le plan de la
communication, depuis février 2012, la Haute juridiction a fait son entrée sur
214le « réseau social » Twitter…
Une technique également significative de cette politique de
communication a été mise en œuvre pour la première fois assez récemment
par le Palais-Royal, et semble appelée à une utilisation régulière : il s’agit du
recours à la conférence de presse (les communiqués de presse sont aussi
utilisés et consultables ensuite sur le site du Conseil d’Etat à la rubrique
215« actualité » ). Elle fut inaugurée pour deux importantes décisions
d’Assemblée rendues le 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et
Lorraine et autres, et Gardedieu. Jean-Marc Sauvé s’expliquait du recours à
cette méthode peu de temps après sa nomination à la vice-présidence du
Conseil d’Etat en avançant l’importance de l’enjeu et de la portée des
216décisions concernées . Rappelant l’impérieux devoir qui incombait à sa
juridiction de « rendre compte à la société » de l’accomplissement des
missions que la Constitution et la loi lui confient, M. Sauvé annonçait
également l’« important travail de communication » qu’il comptait continuer
à entreprendre en direction du public et qui passera également par le recours
à Internet, pour lequel il n’excluait pas « une certaine forme d’interactivité »
217. Le recours au communiqué et à la conférence de presse est sans conteste
un moyen des plus directs et immédiats de diffusion du contenu des grandes
décisions. Il n’en demeure pas moins que cette façon de procéder est tout à
fait nouvelle. Et significative de cette volonté aujourd’hui affichée

213 Voir le billet de présentation de la Lettre par R. DENOIX DE SAINT-MARC, La lettre de
la justice administrative, n° 1, octobre 2003, p. 1. La lettre est accessible depuis le site
Internet du Conseil d’Etat.
214 http://twitter.com/Conseil_Etat. Le Conseil d’Etat indiquait fin novembre 2014 sur son site
Internet que son compte Twitter (@Conseil_Etat) venait de franchir la barre des 30 000
abonnés (il en comptait plus de 11 000 en juillet 2013 et plus de 23 000 en juillet 2014 (v. La
lettre de la justice administrative n° 31 et n° 35)).
215 http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/index_ac_lc0800.shtml
216 L’arrêt Gardedieu consacre en effet un nouveau cas d’ouverture de la responsabilité de
l’Etat du fait des lois (pour violation d’un engagement international) tandis que la décision
Société Arcelor Atlantique précise le contrôle opéré par le juge administratif de la
constitutionnalité des actes réglementaires assurant la transposition de dispositions
inconditionnelles et précises des directives communautaires.
217 Dans un entretien avec S. BRONDEL et M.-C. DE MONTECLER, A.J.D.A. 2007,
p.p.556-558.
73 218d’« affermir la confiance des justiciables » en promouvant une image
proche, vivante et dynamique de l’institution.
Ces stratégies de communication employées par le juge administratif sont
à rapprocher de celles développées depuis un peu plus longtemps par
l’Administration elle-même à un degré tel que certains auteurs n’hésitent pas
219à qualifier cette politique de « marketing administratif » . Pouvant passer
par de véritables campagnes publicitaires, celui-ci est souvent pris en charge
par les services dits de « relations publiques » des administrations et a pour
but d’améliorer leur image de marque ou l’accueil réservé à certaines
décisions. Ce développement traduit un changement sensible dans la
conception de l’administré, perçu comme un client et un consommateur, que
l’on cherche à satisfaire et à séduire. Le juge administratif a dû en prendre
acte.
II – La montée en puissance des intérêts individuels
Que ce soit pour les opposer ou pour les adjoindre, la plupart des analyses
récentes rapprochent les termes d’« usager » et de « client » pour désigner le
citoyen contemporain dans ses rapports avec la sphère des services publics.
Cette représentation nouvelle de l’administré en tant que client – qui est
220d’ailleurs celle de l’Administration elle-même sur laquelle elle fonda la
promotion du thème de la qualité administrative – a conduit à l’édification
221d’un véritable « droit à la satisfaction » . Une telle évolution ne pouvait
que se reporter sur le comportement et les attentes des citoyens justiciables
(A). Le juge administratif a à son tour intégré cette tendance semble-t-il
incontournable (B) : la prise en compte des intérêts des justiciables sous-tend
l’orientation de la plupart des grandes décisions de la jurisprudence
administrative contemporaine.
A – Le citoyen « créancier » du service public
L’émergence du thème du client est évidemment liée à l’engouement
pour le modèle d’entreprise et à la privatisation. Elle se rattache à deux

218 J.-M. SAUVE, « Réformer la justice administrative », A.J.D.A. 2008, p. 1.
219 e Notamment J. CHEVALLIER, Science administrative, 4 édition, P.U.F., Paris, 2007, p.
444.
220 Voir le discours porté par le service public sur ses rapports avec les usagers : l’emploi est
aujourd’hui courant, dans les textes régissant les services publics comme dans les avis et
notes d’information à l’attention du public, du terme « client » en lieu et place de celui
d’« usager ».
221 P. WARIN, « Les droits-créances aux usagers : rhapsodie de la réforme administrative »,
Droit et Société 2002, n° 51-52, p.p. 437-453, spé. p. 447.
74 222« découvertes » de l’Administration selon les termes de M. Truchet : la
concurrence et le besoin de financement. Des services tels que France
Télécom, EDF, Gaz de France, Air France, ou la SNCF ont dû entreprendre
223de séduire leurs usagers dès lors qu’ils n’étaient plus captifs . La clientèle
se conçoit dans un cadre contractuel, mais tout est fait pour donner
l’impression au client que ce cadre est conçu en considération de sa personne
et qu’il n’est pas enfermé dans un schéma collectif et anonyme. (D’où la
vogue également de « l’engagement » : nous avons tous à l’esprit diverses
publicités dans lesquelles un service public donné « s’engage » à assurer,
outre la prestation correspondant strictement à sa mission, un traitement
personnellement respectueux (en termes de délai d’attente, d’explications ou
224de prestations annexes) ).
Bien que des progrès soient encore nécessaires quant à la place faite à la
225défense de l’usager dans la conduite des grands services publics , cette
mise au centre du critère de séduction s’accompagne d’une mise au centre en
termes de volonté d’adaptation du service public. S’est ainsi développé un
226véritable « management public » qui impose de s’informer des souhaits et
des besoins du public et de tenir compte de l’état de la demande en vue
d’ajustements permanents des prestations offertes (voire de mener une
« politique offensive » en direction de l’administré pour développer les
227« parts de marché conquises »). Ce « regard porté vers la demande »
justifie alors le recours à des études de marché jusque pour les produits de
228services publics administratifs , à des études d’impact pour améliorer la

222 D. TRUCHET, « Le point de vue du juriste : personnes, administrés, usagers, clients ? »,
in Administration : droits et attentes des citoyens, colloque de l’Institut français des sciences
administratives des 4 et 5 décembre 1997, La Documentation française, Paris, 1998, p. 32.
223 Le slogan de la SNCF « A nous de vous faire préférer le train » était à cet égard
significatif.
224 Ainsi EDF qui assurait nous devoir « plus que la lumière ». La clientèle est ensuite invitée
à se faire juge du respect de l’engagement, en théorie par un aménagement de la
responsabilité de l’exploitant qui propose par exemple d’indemniser spontanément le client en
cas de retard ou bien qui développe un service après-vente.
225 Une vraie protection contre ce qu’il est convenu d’appeler les « ratés » du service public
peine à être mise en place : ainsi, si la Poste perd un courrier, il n’est guère possible de lui
réclamer – et ce seulement depuis la loi du 20 mai 2005 – que deux fois le tarif
d’affranchissement, quel que soit le dommage subi. (V. M. LOMBARD, L’Etat schizo, JC
Lattès, Paris, 2007, p. 277).
226 Il s’agit de « renforcer l’efficacité des actions entreprises », « atteindre des objectifs
préalablement fixés » et « valoriser l’innovation en rationalisant les méthodes de travail » (C.
BARBIER, « L’usager est-il devenu le client du service public ? », J.C.P. G 1995, Doctr., n°
3816, p. 33).
227 Ibid.
228 Ce discours sur la qualité orienté vers le client usager, s’il a concerné d’abord les services
publics dits industriels et commerciaux du fait de leur proximité avec le secteur et le droit
privé, s’applique aujourd’hui aux services publics dans leur ensemble. V. en ce sens H.
PAULIAT, « Justice, performance et qualité », in Le droit administratif, Permanences et
75 229qualité des normes édictées ou encore à l’étoffement de la branche des
autorités administratives indépendantes chargées de missions d’appréciation
230de politiques publiques . Des réformes récentes poursuivent cette
adaptation à la « demande » de l’usager : que l’on songe à la création des
231« maisons de services publics » , mais également à la multiplication des
chartes de qualité, à l’aménagement du droit de grève dans certains services
232publics ou à la prise en compte des aspirations intellectuelles des
233usagers . Le sens des fameuses « lois » du service public – égalité et
neutralité, continuité, mutabilité – a en partie changé, dans le sens d’une
234application de plus en plus différenciée en direction de leurs bénéficiaires.
La construction juridique de l’usager comme créancier des services publics
est bien au cœur des réformes de l’Administration publique. Elle est la
justification du développement d’une normativité marquée par une
235matérialité et une individualisation croissantes des droits . L’engouement
pour le procédé contractuel – auquel le Conseil d’Etat a choisi de consacrer

convergences, Mélanges en l’honneur de Jean-François Lachaume, Dalloz, Paris, 2007, p.p.
823-845.
229 Le Conseil d’Etat préconise ainsi dans son rapport public 2006 consacré à la sécurité
juridique le recours systématique à l’étude d’impact préalablement à l’élaboration des
nouvelles législations ou réglementations importantes afin d’évaluer leur impact potentiel,
ceci en vue d’améliorer la qualité de la production normative française (Conseil d’Etat,
Rapport public 2006 - Sécurité juridique et complexité du droit, E.D.C.E. n° 57, La
Documentation française, 2006, Paris, p.p. 300-315). La méthode des « remontées de terrain »
est d’ailleurs utilisée pour l’entreprise de simplification du droit engagée depuis 2003 et
encadrée par la Direction générale de modernisation de l’Etat (v. B. DELAUNAY, « Les lois
de simplification du droit », P.A. 24 mai 2007, n° 104, p.p. 26-27 (pagination Internet)).
230 Par exemple l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur,
instituée par la loi de programme pour la recherche n° 2006-450 du 18 avril 2006, art. 9.
231 Qui visent comme leur nom l’indique à favoriser l’installation en un seul lieu d’un guichet
unique pour assurer l’implantation des services publics au plus près des usagers pour faciliter
leurs démarches et favoriser la rationalisation de l’action administrative (titre IV de la loi
DCRA du 12 avril 2000).
232 Voir la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des
écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.
233 La charte de la laïcité adoptée en 2007 s’attache à mieux tenir compte des convictions
religieuses des usagers, en conformité avec la liberté de religion dont jouit tout citoyen et dans
les limites du respect de la neutralité du service public (circulaire n° 5209/SG du 13 avril
2007, disponible sur le site du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction
publique, http://www.fonction-publique.gouv.fr/article951.html). V. également V. DONIER,
« Les droits de l’usager et ceux du citoyen », R.F.D.A. 2008, p.p. 13-19.
234 e Voir P.-L. FRIER, Précis de droit administratif, 4 édition, Montchrestien, Paris, 2006,
p.p. 224-232.
235 L’idée de droits-créances (les fameux « droits à ») individualisés (tels que le droit « au
logement ») est aujourd’hui systématiquement au centre des différents projets de réforme, que
ce soit comme finalité ou comme moyen. (V. P. WARIN, « Les droits-créances aux usagers :
rhapsodie de la réforme administrative », Op. cit.). L’individualisation se rencontre également
au niveau des procédures administratives (que l’on songe à l’extension de la levée de
l’anonymat à l’ensemble des autorités administratives par la loi DCRA du 12 avril 2000,
censée permettre une personnalisation des relations entre l’Administration et les citoyens).
76 les considérations générales de son rapport public 2008 – va dans le même
sens de déplacement du centre de gravité des préoccupations en direction du
citoyen administré. Il permet une adaptation de la norme juridique ou de
l’action publique en vue de tenir compte de chaque territoire, secteur
économique, groupe social voire de chaque personne, et la norme sociale
négociée se voit conférer une meilleure légitimité et acceptabilité. Le
développement actuel des modes dits « alternatifs » de règlement des litiges
– il s’agit plus exactement d’« autres modes » de règlement – correspond
encore à une adaptation aux revendications consuméristes croissantes des
usagers qui attendent des réponses et des règles étudiées en considération de
leurs situations et de leurs exigences. La prise en compte des aspirations de
nos concitoyens à des solutions rendues en équité a ainsi donné lieu à
l’institution du Médiateur de la République (dont le succès et le
développement ont confirmé qu’il correspondait effectivement à un
236besoin) . Des préoccupations d’image, de confidentialité, de souplesse et
de spécialisation président au recours à l’arbitrage pour la résolution de
certains litiges contractuels. Recours préalable, médiation, conciliation ou
transaction sont tous des procédés instaurant un dialogue direct susceptible
de déboucher sur des accords ou compromis. Ils permettent de rechercher un
équilibre en confrontant des intérêts antagonistes en dehors des catégories
237juridiques traditionnelles . Il est enfin certain que l’application du droit de

236 La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 est cependant venue prévoir la suppression
de cette institution ainsi que celles du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de
déontologie de la sécurité et de la Halde au profit d’une nouvelle institution unique, le
Défenseur des droits. Cette nouvelle institution est régie par deux lois (organique et ordinaire)
du 29 mars 2011. V. E. MATUTANO, « Une autorité constitutionnelle indépendante : le
Défenseur des droits », Dr. Adm. août-septembre 2011, n° 8-9, comm. n° 16, p.p. 18-23 ; F.
COLIN, « Un amicus curiae en devenir : le délégué du Défenseur des droits », Dr. Adm.
juillet 2012, n° 7, comm. n° 12, p.p. 9-13.
237 Les études et débat sur la question, en vue de développer et améliorer ces modes
« alternatifs » sont de plus en plus fréquents et fournis. Ces derniers sont aujourd’hui une
réalité tangible et les organismes de médiation se multiplient au plan national et local. V.
également l’étude du Conseil d’Etat Régler autrement les conflits : conciliation, transaction,
arbitrage en matière administrative (La documentation française, Paris, 1993, 163 p.), le
rapport consacré à l’arbitrage en droit public (rédigé par un groupe de travail conduit par
Daniel Labetoulle et remis au garde des Sceaux le 27 mars 2007, J.C.P. A, 2 avril 2007, n° 14,
p.p. 36-44) et l’étude du Conseil d’Etat réalisée sous la présidence d’Olivier Schrameck à la
demande du Premier ministre Les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) (La
documentation française, Paris, 2008, 236 p.) qui exploite également la veine d’un dialogue et
d’une meilleure compréhension mutuelle entre Administration et usagers en vue de prévenir
certains types de contentieux. Mentionnons enfin la création prétorienne d’une nouvelle voie
de droit permettant aux parties qui ont conclu une transaction de saisir le juge,
indépendamment de toute instance juridictionnelle, d’une demande d’homologation de cette
transaction (C.E. Ass., 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements du
second cycle du second degré du district de l’Haÿ-les-Roses, n° 249153, Rec. p. 433,
eG.A.C.A. 4 éd., 2014, n° 73).
77 238la consommation par le juge administratif a également eu une importance
considérable en contribuant à promouvoir dans les mentalités la satisfaction
de l’individu au rang de norme permanente de jugement des activités, y
compris publiques. La satisfaction du consommateur semble en effet devenir
239« une finalité en voie de structurer l’ensemble du droit positif » .
Il était logique que ce discours d’écoute et d’adaptation visant à gagner la
confiance des justiciables – voire même à la mériter – imprimât sa marque
dans le comportement et les attentes du citoyen justiciable. Le requérant
n’est en effet autre que l’usager du service public administratif de la justice,
240un « usager du droit » . Et ce service public, comme tous ses homologues,
241
est « ordonné à la satisfaction de l’intérêt général » . Le juge administratif
devait donc logiquement, dans une certaine mesure, prendre en compte les
aspirations individualistes contemporaines.
B – L’intégration par le juge administratif des
aspirations individualistes
L’accroissement de l’attention accordée aux intérêts particuliers peut
également se lire en filigrane du mouvement de « banalisation » de
l’Administration devant le prétoire administratif : celle-ci est en effet de plus
en plus envisagée comme venant défendre un intérêt qui n’est pas différent
de celui défendu par la partie privée qui lui est opposée, en tout cas qui ne lui
est pas supérieur (1). Le droit de la responsabilité administrative est un
terrain sur lequel la prise en compte des intérêts particuliers s’exprime avec
particulièrement d’éloquence. Les mécanismes de mise en jeu de la
responsabilité administrative ne relèvent pas de la simple technique
juridique, ils renvoient en effet à une certaine conception du lien social et de
242l’organisation des rapports sociaux (2).

238 Le Conseil d’Etat a en effet franchi le pas en 2001 avec l’arrêt Société des eaux du Nord
(C.E., Sect., 11 juillet 2001, n° 221458, Rec. p. 348) en appliquant pour la première fois le
droit de la consommation (en l’occurrence le droit des clauses abusives) aux clauses
réglementaires d’un contrat entre un service public et l’un de ses usagers). C’était après avoir,
quatre ans plus tôt, intégré le droit de la concurrence au bloc de légalité applicable aux
services publics (C.E. Sect., 3 novembre 1997, Société Million et Marais, n° 169907, Rec. p.
e406 ; G.A.J.A. 19 éd., 2013, n° 98). Voir infra Partie II, Titre I, Chapitre II.
239 J. AMAR, De l’usager au consommateur de service public, P.U.A.M., Marseille, 2001, p.
79.
240 Y. GAUDEMET, Questions pour le droit administratif (débats), A.J.D.A. 1995 (n°
spécial), p. 19.
241 J. BARTHELEMY, « Le requérant et l’intérêt général », E.D.C.E. n° 50, 1999, p. 429.
242 V. D. LOCHAK, « Réflexions sur les fonctions sociales de la responsabilité
administrative », in Le droit administratif en mutation, P.U.F., Paris, 1993, p.p. 275-316.
78 1) Intérêt général et intérêts particuliers
Dans ses conclusions sur l’arrêt Chambre syndicale du commerce en
détail de Nevers, le commissaire du gouvernement Josse soulignait le
caractère relatif de la notion d’intérêt général en déclarant : « ce qui n’est pas
243jugé indispensable aujourd’hui pourra l’être demain » . Il en va de même
de la notion d’utilité publique, dont l’intérêt tient précisément à ce qu’« elle
rassemble dans une catégorie très ample l’ensemble des conceptions que
244l’époque intéressée se fait de ses besoins sociaux » . La définition des
contours de la notion d’intérêt général relève de la volonté générale : seul le
législateur devrait avoir pour vocation d’édicter les normes représentant cette
volonté commune, mise en œuvre par l’Administration. Un tel schéma de
détermination est cependant contesté par le poids croissant de la
réglementation communautaire. Il l’est également par la complexification de
notre société et par la multiplication et la fragmentation des contributions à
son fonctionnement qui font que la définition des normes s’opère selon des
procédures plus complexes que par le passé : décentralisation, consultation,
contractualisation, régulation par des autorités administratives indépendantes
ont favorisé l’expression d’intérêts individuels devant être pris en compte et
245arbitrés et non plus transcendés dans la définition de l’intérêt général .
Le juge administratif intervient au stade du contrôle de la conformité de
246l’action administrative aux finalités d’intérêt général . S’il ne lui appartient
pas de formuler les principes de cette notion, il lui revient d’en préciser le
contenu et les limites pour opérer son contrôle, or il est aujourd’hui
démontré et admis que le Conseil d’Etat rattache sa jurisprudence à un
certain courant idéologique. Concluant ses recherches sur le rôle politique du
juge administratif français, D. Lochak indique que si le juge administratif n’a
pas de philosophie politique propre, « l’idéologie libérale à laquelle il se
réfère est encore le fonds commun auquel reste attachée sinon la totalité, du

243 P.-L. JOSSE, sur C.E., Sect., 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de
Nevers, R.D.P. 1930, p.p. 532-540, cit. p. 535.
244 R. LATOURNERIE, « Essai sur les méthodes juridictionnelles du Conseil d’Etat », in Le
Conseil d’Etat. Livre jubilaire publié pour commémorer son cent cinquantième anniversaire.
4 nivôse an VIII – 24 décembre 1949, Sirey, 1952, p. 247.
245 Il est aujourd’hui admis que l’intérêt général peut se décliner en intérêts généraux
sectoriels (« les jeunes »), spécifiques (les intérêts « financiers ») ou encore géographiques
(d’une collectivité territoriale donnée). La soumission des personnes publiques au droit de la
concurrence vient encore considérablement affaiblir l’idée que l’intérêt général est par nature
supérieur aux intérêts particuliers et donner un poids supplémentaire à ce déplacement du
centre de gravité vers l’individu.
246 L’Administration est soumise à l’obligation d’agir dans le respect de la hiérarchie des
normes (écrites ou non écrites) et dans l’intérêt général, sous le contrôle du juge administratif.
C’est ce que confirme la jurisprudence administrative avec une absolue constance depuis
l’arrêt Pagès du 22 janvier 1901 dans lequel le Conseil d’Etat affirmait que « l’Administration
ne doit décider que pour des motifs d’intérêt général » (Rec. p. 44).
79 moins une large majorité du pays et ceci qu’il s’agisse du domaine politique
247ou du domaine économique et social » . Il reflète donc dans une certaine
mesure l’opinion politique publique dominante. Le libéralisme contemporain
privilégie l’individu en se défiant d’un Etat désormais perçu comme une
248entrave, jugé du moins trop envahissant . La montée en puissance de la
justice, contre-pouvoir de l’exécutif et de l’Etat administratif en est une
traduction. Dans cette « société du droit » aspirant à un modèle de
démocratie arbitrale, on attend davantage du juge une rationalisation de
l’affrontement entre intérêts différents qu’une recherche de l’intérêt
249général . Le Conseil d’Etat indique lui-même dans son rapport public
consacré à la question que deux conceptions de l’intérêt général – liées à des
visions différentes de la démocratie – s’affrontent : l’une, utilitariste, qui
privilégie la liberté de l’individu et voit dans l’intérêt général le résultat d’un
consensus entre les intérêts particuliers, et l’autre, volontariste (actuellement
remise en cause), selon laquelle l’intérêt général exige le dépassement des
intérêts particuliers, plus proche de la tradition républicaine française.
La prise en compte croissante des intérêts particuliers transparaît
nettement dans l’évolution du fond et des techniques du droit – encore
largement jurisprudentiel – de la responsabilité administrative.
2) L’évolution significative de la responsabilité administrative
Il n’est pas nécessaire de revenir sur l’abandon de la notion de faute
250lourde dans de nombreux secteurs (succédant lui-même à celui de la faute
« manifeste et d’une particulière gravité » nécessaire à l’engagement de la
responsabilité pour faute de la puissance publique) qui continue d’attester de
l’esprit incontestablement libéral de l’œuvre du Conseil d’Etat en la
251matière . Signalons simplement que c’est, ici également, en grande partie
252en considération du ressenti du justiciable que cette évolution s’est opérée .

247 D. LOCHAK, Le rôle politique du juge administratif français, L.G.D.J., Paris, 1972, p.
510.
248 Le libéralisme s’apparentait plutôt jusqu’alors en France à un « libéral-étatisme », en ce
qu’il devait composer avec la place prééminente de l’Etat, figure centrale de la culture
politique française, qui disposait du monopole de la définition, de l’application et du contrôle
de l’intérêt général. C’est ce rôle fondamental de l’Etat dans le jeu social et politique qui est
contesté aujourd’hui par le courant libéral.
249 Sur ce rapprochement avec le système juridique du Common Law, voir S. GANDREAU,
op. it., p. 350.
250 e V. par ex. J. MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, 10 édition,
Montchrestien, Paris, 2007, p.p. 772-775 (ou encore Conseil d’Etat, Rapport public 2005, op.
cit., p. 233).
251 V. J. DE SOTTO, « L’individualisme dans la jurisprudence du Conseil d’Etat », in
Mélanges offerts à Marcel Waline, Le juge et le droit public, Tome II, L.G.D.J., Paris, 1974,
p.p. 759-776.
252 Le commissaire du gouvernement J.-H. Stahl concluait ainsi en ces termes sur l’arrêt
Theux du 20 juin 1997 qui devait consacrer l’abandon de la faute lourde en matière
80 Les nouveaux progrès accomplis par la responsabilité sans faute sont
également symptomatiques : innovation remarquable introduite par le
253Conseil d’Etat en 1895 , la responsabilité sans faute est particulièrement
favorable aux victimes en ce qu’elle n’exige pas la preuve d’un fait fautif
pour être engagée, que la preuve par le défendeur de l’absence de faute reste
254sans incidence sur son engagement et qu’elle est d’ordre public ). Un
nouveau cas de responsabilité sans faute de l’Etat du fait des lois a
récemment été reconnu par la Haute assemblée : en raison des obligations
qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales, il
lui incombe de réparer l’ensemble des préjudices résultant de l’intervention
d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la
255France . En outre, le Conseil d’Etat a récemment institué un nouveau cas
d’engagement de la responsabilité des personnes publiques, sans faute, et
qu’il a fondée de manière inédite sur la notion de garde, du fait de
dommages causés par un mineur placé dans le cadre de l’assistance
256éducative auprès d’une institution de droit public . Ce souci d’améliorer la

d’organisation et de fonctionnement des services d’aide médicale d’urgence (SAMU) :
« Nous croyons […] que le régime de faute lourde, héritage d’un ancien principe
d’irresponsabilité, est maintenant perçu par les justiciables comme une limitation injustifiée
de la responsabilité des personnes publiques. Il est ressenti par les victimes d’agissements
dommageables de l’Administration comme une sorte de présomption d’irresponsabilité qui
ferait obstacle à ce que justice leur soit rendue. […] nous pensons que le juge de la réparation
ne peut durablement donner à penser à ses concitoyens qu’il ne leur rend pas justice. Plutôt
que de maintenir une notion mal comprise, nous croyons préférable d’adapter les contours du
principe de responsabilité aux exigences de l’époque » (Rec. p. 258).
253 Le droit civil ignorait encore le mécanisme de responsabilité sans faute lorsque le Conseil
ed’Etat l’instaura par le fameux arrêt Cames (C.E., 21 juin 1895, Rec. p. 509 ; G.A.J.A. 19
éd., 2013, n° 6). La responsabilité sans faute s’applique aujourd’hui à des domaines étendus et
variés : choses et méthodes dangereuses, risques de voisinage, risques professionnels, en
particulier médicaux, collaboration occasionnelle au service public, responsabilité du fait des
lois, des conventions internationales, des décisions individuelles et des règlements légaux.
254 C.E., 20 décembre 1974, Commune de Barjols, n° 90229.
255 C.E., Ass., 8 février 2007, Gardedieu, n° 279522, Rec. p. 78, Rec. p.p. 80-91 et R.F.D.A.
2007, p.p. 361-371, concl. L. DEREPAS ; A.J.D.A. 2007, p.p. 585-588, chron. F. LENICA et
J. BOUCHER ; J.C.P. A 2 avril 2007, n° 14, p.p. 45-50, note C. BROYELLE ; P.A. 28 février
2007, n° 43, p. 5 (9 p. en pagination Internet), chron. F. CHALTIEL ; P.A. 7 août 2007, n°
157, p.p. 11-23, note M. CANEDO-PARIS ; D. 2007, p.p. 1214-1220, « Le sens des
responsabilités… A propos de l’arrêt Gardedieu », G. CLAMOUR ; R.F.D.A. 2007, p.p.
525534, « Le fondement de la responsabilité du fait des lois en cas de méconnaissance des
engagements internationaux », D. POUYAUD ; R.F.D.A. 2007, p.p. 789-802, « Le juge
administratif, le droit international et la responsabilité : un trio infernal ? », M.
CANEDOPARIS.
256 C.E., Sect., 11 février 2005, GIE Axa Courtage, n° 252169, Rec. p. 45. Le fondement du
risque ne semble pas pouvoir être celui retenu par cette nouvelle jurisprudence. La
responsabilité pour risque du fait de l’emploi de méthodes libérales dangereuses pour les tiers,
admise dès 1956 par la jurisprudence Thouzellier pour les mineurs délinquants, ne pouvait en
effet trouver à s’étendre à cette hypothèse, puisque les mineurs relevant de l’assistance
éducative ne doivent pas être regardés comme dangereux, mais comme des mineurs en
danger. L’alternative de l’enfermement, à laquelle il est volontairement renoncé en cas
81 situation des citoyens victimes de divers dommages se matérialise de
257manière générale dans un phénomène de « socialisation du risque » . Ce
mouvement est l’œuvre commune du législateur, du juge et des assurances et
mutuelles et se traduit dans des mécanismes mêlant à des degrés divers
258assurance, responsabilité et solidarité . Il participe de l’idée qu’il existe des
risques sociaux dont la charge ne peut être laissée à la seule victime et
s’inscrit dans l’évolution des risques eux-mêmes (sous l’effet en particulier
du progrès technique et de ses traductions technologiques et industrielles),
mais aussi de leur perception : leur seuil d’acceptabilité a considérablement
259baissé . Les associations de victimes, qui regroupent ces dernières, les
conseillent et leur facilitent l’action contentieuse, jouent un rôle important à
cet égard, de même que la médiatisation des grandes catastrophes et que la
multiplication des procédures de consultation au cours desquelles les risques
sont évoqués, examinés et dénoncés. L’expression de cette exigence de
protection accrue a conduit à une admission de plus en plus fréquente des
hypothèses de responsabilité sans faute de la puissance publique sur le
260fondement du risque . Le juge administratif saisit les occasions de rappeler,
pour ce qui est de l’indemnisation des préjudices liés à l’activité hospitalière,
la primauté du terrain de la responsabilité sans faute sur celui de la faute en
procédant en priorité à l’examen des conditions de recevabilité de la

d’emploi de méthodes libérales de réinsertion pour des mineurs délinquants et qui crée alors
un risque pour les tiers, n’existe pas dans leur cas. De même, si l’on peut songer à une
filiation avec le régime de responsabilité pour faute (une faute dans la garde), ce nouveau
régime ne lui est pas totalement rattachable dans la mesure où le gardien ne peut s’exonérer
de sa responsabilité en prouvant l’absence de faute dans la façon dont il a exercé sa garde. Il
semble donc bien s’agir d’un fondement autonome (v. en ce sens S. TRIGON, « La
responsabilité du gardien, troisième voie de responsabilité administrative sans faute ? »,
J.C.P. A 17 décembre 2007, n° 51, p.p. 31-36, qui écarte également le fondement de la rupture
d’égalité devant les charges publiques, ainsi que F. LEMAIRE, « Du prétendu risque de
disparition de la responsabilité pour risque en droit administratif », Dr. Adm. octobre 2011, n°
10, comm. n° 18, p.p. 9-18). La question d’une extension de cette solution au cas des détenus
peut désormais se poser (v. en ce sens C. LANDAIS et F. LENICA, A.J.D.A. 2005, p. 666).
257 Davantage que le risque lui-même, ce sont en réalité ses conséquences dommageables et
leur indemnisation qui sont socialisées. L’ampleur et la complexité du phénomène ont conduit
le Conseil d’Etat à lui consacrer les considérations générales particulièrement fournies de son
rapport public 2005 (Conseil d’Etat, Responsabilité et socialisation du risque, E.D.C.E., n°
56, La Documentation française, Paris, 2005, 399 p.).
258 Ainsi la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de
santé institue un mécanisme d’indemnisation de l’aléa médical fondé sur la solidarité
nationale (par le biais d’un « office national d’indemnisation des actes médicaux »), ou encore
le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante, créé par l’article 53 de la loi du 23
décembre 2000 (n° 2000-1257) modifiée par la loi du 4 mars 2002.
259 La notion de préjudice indemnisable a elle-même évolué dans le sens d’une acception de
plus en plus large : préjudice matériel, corporel, esthétique, douleur physique et morale, perte
de chance,… De même que la catégorie des personnes pouvant prétendre à
indemnisation (l’indemnisation du préjudice des concubins est admise depuis l’arrêt du
Conseil d’Etat du 3 mars 1978, Dame Muësser, n° 94827, Rec. p. 116).
260 J. MORAND-DEVILLER, op. cit., p.p. 777-783.
82 261responsabilité pour risque issue de la jurisprudence Bianchi , de sorte que
la responsabilité puisse être engagée, si les conditions sont remplies, sans
qu’il soit besoin de se placer sur le terrain de la faute : l’indemnisation des
victimes, qui sera intégrale sur le terrain du risque, peut n’être que partielle
262sur celui de la faute . Enfin, toujours en vue d’étendre la protection des
victimes d’accidents médicaux, le juge administratif consacre une
conception large de la notion de « patient » auquel la loi du 2 mars 2002
263ouvre droit à réparation en y incluant le donneur vivant d’organes et étend
la responsabilité sans faute du fait des produits de santé défectueux aux
264prothèses implantées par le service public hospitalier . Reste enfin à voir

261 « Lorsqu'un acte médical nécessaire au diagnostic ou au traitement du malade présente un
risque dont l'existence est connue mais dont la réalisation est exceptionnelle et dont aucune
raison ne permet de penser que le patient y soit particulièrement exposé, la responsabilité du
service public hospitalier est engagée si l'exécution de cet acte est la cause directe de
dommages sans rapport avec l'état initial du patient comme avec l'évolution prévisible de cet
état, et présentant un caractère d'extrême gravité » (C.E., Ass., 9 avril 1993, Bianchi, n°
69336, Rec. p. 127). Cette jurisprudence a encore vocation à s’appliquer sur une longue
période à de nombreuses espèces malgré l’existence d’un régime légal d’indemnisation issu
de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades en raison de l’application différée de
cette dernière.
262 Si la survenance d’un aléa thérapeutique est par nature insusceptible de se rattacher à une
quelconque faute, il peut arriver que l’équipe médicale ait méconnu son obligation
d’information (elle se doit d’informer le patient de l’existence de tout risque grave connu,
même exceptionnel). Or dans ce cas, le préjudice indemnisé ne sera pas le préjudice corporel
effectivement subi, mais celui imputable au défaut d’information, à savoir la perte de chance
de pouvoir refuser le traitement et donc d’échapper au risque qui s’est finalement réalisé (et
que le juge calcule en multipliant le montant du dommage subi par la probabilité qu’aurait eu
le patient correctement informé de refuser le traitement) (C.E., Sect., 5 janvier 2000, AP-HP,
n° 198530, inédit au Rec.) (v. pour une illustration récente T.A. Lyon, 26 septembre 2006,
Mme Astier, A.J.D.A. 2007, p. 319, note C. CHAUSSARD, p.p. 320-324 : la responsabilité de
l’hôpital fut engagée sur le terrain du risque alors que la requérante invoquait également un
manquement à l’obligation d’information).
263 Une autre solution eût été choquante, mais la précision était nécessaire dès lors que l’acte
médical n’est pas réalisé au profit du donneur. T.A. Lyon, 26 septembre 2006, Mme Astier,
précité.
264 Le Conseil d’Etat a reconnu la responsabilité sans faute du service public hospitalier du
fait de la défaillance des produits et appareils de santé qu’il utilise par un arrêt du 9 juillet
2003, A.P.-Hôpitaux de Paris c/ Mme Marzouk, n° 220437, Rec. p. 338, A.J.D.A. 2003, p.
1946, note M. DEGUERGUE, 5 p. en pagination Internet (arrêt qui abandonnait par ailleurs
en la matière le système de la faute révélée par le dommage, système dans lequel le service
pouvait s’exonérer de sa responsabilité s’il réussissait à prouver l’absence de faute). Pour
l’extension de ce régime aux cas d’implantation de prothèses défecteuses par le service public
hospitalier, v. C.E., Sect., 25 juillet 2013, Falempin, n° 339922, publié au Rec. (A.J.D.A.
2013, p. 1972, chron. X. DOMINO et A. BRETONNEAU, 4 p. en pagination Internet). La
transposition de ce régime aux produits de santé issus du corps humain a été refusée par le
Conseil d’Etat : les juges de la cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt Mme
Denise Poussardin et autres du 20 décembre 2007 avaient choisi d’appliquer la jurisprudence
Marzouk à un organe transplanté (la requérante avait été contaminée par le virus de l’hépatite
C suite à une transplantation cardiaque dont le vecteur avait pu être identifié comme étant le
cœur prélevé ; v. A.J.D.A. 2008, p.p. 826-829, note D. MARGINEAU-FAURE) ; ils furent
83 quel sera l’avenir contentieux du principe de précaution, inscrit à l’article 5
erde la Charte de l’environnement adoptée le 1 mars 2005 et adossée au
265Préambule de la Constitution . Source d’un devoir de vigilance et
d’anticipation, il témoigne encore d’une gestion collective du risque (le
risque incertain) et pourrait être le fondement de nouveaux cas
d’engagement de la responsabilité pour faute de la puissance publique
266devant le juge administratif . Le phénomène de socialisation du risque,
auquel, on le voit, le juge administratif ne peut se soustraire sous le poids de
l’opinion publique et sous l’impulsion législative, est donc bien une
manifestation de la prise en compte des intérêts individuels à laquelle aspire
267aujourd’hui notre société .
Ce besoin de prise en compte des intérêts individuels est étroitement lié à
l’expression d’un besoin de sécurité que les citoyens attendent du droit et,
partant, du juge. Présente explicitement ou implicitement dans la plupart des
dispositifs des grandes décisions récentes, il convenait de se pencher sur la
récente consécration par le juge administratif du principe de sécurité
juridique.
III – La vigueur du principe de sécurité juridique
268Par un arrêt d’Assemblée du 24 mars 2006, Société KPMG et autres , le
Conseil d’Etat consacrait solennellement le principe de sécurité juridique –

censurés pour erreur de droit : la responsabilité des hôpitaux ayant procédé au prélèvement et
à la greffe ne peut être engagée qu’en cas de faute (C.E., 27 janvier 2010, n° 313568,
Hospices civils de Lyon et Centre hospitalier universitaire de Besançon, publié au Rec.,
A.J.D.A. 2010, p. 180, obs. M.-C. DE MONTECLER).
265 Rompant avec le principe d’indépendance du droit de l’urbanisme et du droit de
l’environnement, le Conseil d’Etat a d’ores et déjà consacré l’application du principe de
précaution en droit de l’urbanisme par une décision du 19 juillet 2010, Association du
quartier les Hauts de Choiseul (n° 328687, Rec. p. 333, note J.-B. DUBRULLE, A.J.D.A.
2010, p.p. 2114-2116).
266 Dans son rapport public 2005, le Conseil d’Etat milite pour une conception médiane du
principe, qu’il appréhende comme un principe d’action devant se traduire par une prise en
compte précoce des risques potentiels. V. également sur la question la réflexion de M.
CANEDO-PARIS sous C.E., Ass., 12 avril 2013, Association coordination interrégionale
Stop THT et autres, R.F.D.A. 2013, p.p. 1061-1081 (qui explore la voie d’une « responsabilité
pour défaut d’anticipation des risques »).
267 Cette prise en compte atteint même un seuil critique : la substitution trop fréquente de la
notion de risque à celle de faute risque de conduire à un phénomène de déresponsabilisation et
à une baisse du contrôle effectif de l’action administrative, donc à une perte de sens de la
construction intellectuelle et juridique de la responsabilité administrative car elle conduit dans
les domaines concernés à renoncer à porter une appréciation sur le comportement de
l’Administration. C’est au législateur qu’il revient désormais de fixer une orientation générale
en la matière et de définir les cadres et objectifs de la solidarité, ce qu’il a commencé à faire
avec la loi du 2 mars 2002.
268 C.E., Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n° 288460, Rec. p. 154, R.F.D.A. 2006,
p.p. 463-474, concl. Y. AGUILA ; A.J.D.A. 2006, p. 684, obs. F. AUBERT ; A.J.D.A. 2006,
84 pour reprendre fidèlement l’intitulé du communiqué de presse accompagnant
la décision –, quelques jours après la publication de son rapport public 2006,
269intitulé « Sécurité juridique et complexité du droit » . La Haute assemblée
était saisie par quatre des plus grands cabinets d’audit et d’expertise
comptable de la légalité du décret n° 2005-1412 du 16 novembre 2005
portant approbation du code de déontologie de la profession de commissaire
aux comptes. Ce décret avait été prévu par la loi de sécurité financière n°
er2003-706 du 1 août 2003. Intervenant dans le sillage des grands scandales
mettant en cause l’opacité de l’information financière relative aux grandes
270entreprises , cette dernière avait pour objet d’encadrer plus sévèrement les
conditions d’exercice de la profession de commissaire aux comptes. Elle
introduisait dans le code de commerce de nouvelles règles renforçant le
cloisonnement des fonctions de contrôle et de conseil et durcissant celles
relatives à l’interdiction des situations de conflit d’intérêt. Les requérants
faisaient notamment valoir que le décret d’approbation était rétroactif et à ce
titre illégal en tant qu’il s’appliquait aux contrats en cours et qu’il aurait à
271tout le moins dû être assorti de dispositions transitoires . Sur le premier

p. 841, B. MATHIEU, « Le principe de sécurité juridique entre au Conseil d’Etat » ; A.J.D.A.
2006, p. 897, F. MELLERAY, « L’arrêt KMPG consacre-t-il vraiment le principe de sécurité
juridique ? » ; A.J.D.A. 2006, p. 1009, J.-M. PONTIER, « De la sécurité » ; A.J.D.A. 2006,
p.p. 1028-1033, chron. C. LANDAIS et F. LENICA ; A.J.D.A. 2006, p.p. 2214-2219, L.
TESOKA, « Principe de légalité et principe de sécurité juridique en droit administratif
français » ; Dr. Adm. mai 2006, n° 5, p. 1, J.-B. AUBY, « Sécurité juridique » ; Dr. Adm. mai
2006, n° 5, p. 2, X., « Le principe de sécurité juridique » ; D. 2006, p.p. 1190-1224, P.
CASSIA, « La sécurité juridique, un « nouveau » principe général du droit aux multiples
facettes » ; Europe, mai 2006, n° 5, comm. n° 142, p.p. 9-12, note D. SIMON ; J.C.P. G 2006,
p.p. 717-720, note J.-M. BELORGEY ; J.C.P. G 21 juin 2006, n° 25, p.p. 1229-1230, note B.
PLESSIX ; R.D.P. 2006, p.p. 1169-1177, note J.-P. CAMBY ; R.R.J. 2007, n° 120, p.p.
18731889, A. MET-DOMESTICI, « La sécurité juridique : consécration nouvelle d’une exigence
ancienne. Précisions sur les enjeux de la reconnaissance par le Conseil d’Etat du principe de
sécurité juridique » ; R.F.D.A. 2006, p.p. 483-496, F. MODERNE, « Sécurité juridique et
sécurité financière » ; R.D.C. 1er juillet 2006, n° 3, p. 856 (5 p. en pagination Internet), P.
BRUNET, « La consécration du principe de sécurité juridique » ; R.D.P. 2007, p.p. 285-317,
J.-M. WOEHRLING, « L’obligation d’édicter des mesures transitoires comme instrument de
la protection des situations juridiques constituées (à propos de la sécurité juridique) » ;
R.M.C.U.E. 2006, n° 500 juillet-août 2006, p.p. 457-460, F. CHALTIEL, « La consécration
du principe de sécurité juridique par le Conseil d’Etat » ; R.T.D.C. 2006, p.p. 527-532, chron.
eR. ENCINAS DE MUNAGORRI ; G.A.J.A. 19 éd., 2013, n° 111.
269 Conseil d’Etat, Rapport public 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, E.D.C.E. n°
57, La Documentation française, Paris, 2006, 412 p.
270 Dans les années 2001-2003 : l’affaire Enron aux Etats-Unis (v. note P. CASSIA, D. 2006,
p. 1190) mais aussi Worldcom ou Tyco.
271 Le commissaire du gouvernement considérait lui-même que le code de déontologie
adoptait « une conception incontestablement très étendue des risques de conflit d’intérêt » et
« au total, […] une conception draconienne des règles déontologiques applicables à la
profession de commissaire aux comptes » (Y. AGUILA, sur C.E. Ass, 24 mars 2006, Société
KPMG et autres, R.F.D.A. 2006, p. 464). L’application immédiate de ces dispositions
85 point, l’Assemblée du contentieux a pu considérer de manière rare mais non
inédite que l’application du code aux contrats en cours, synonyme de
rétroactivité, avait été implicitement autorisée par la loi, compte tenu de
l’importance de transparence et de sécurité financière qu’elle poursuivait et
de la nécessité de répondre rapidement à un risque de crise conjoncturelle du
secteur de l’audit et du contrôle. Le second temps du raisonnement est en
revanche nouveau :
« […] il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire
d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures
transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle ;
[…] il en va ainsi en particulier lorsque les règles nouvelles sont
susceptibles de porter une atteinte excessive à des situations
contractuelles en cours qui ont été légalement nouées ».
Le Conseil d’Etat applique ensuite positivement ce nouveau principe à
l’espèce :
« […] à défaut de toute disposition transitoire dans le décret
attaqué, les exigences et interdictions qui résultent du code
apporteraient, dans les relations contractuelles légalement instituées
avant son intervention, des perturbations qui, du fait de leur caractère
excessif au regard de l’objectif poursuivi, sont contraires au principe
de sécurité juridique ; […] il y a lieu, par suite, d’annuler le décret
attaqué en tant qu’il ne comporte pas de mesures transitoires relatives
aux mandats de commissaires aux comptes en cours à la date de son
entrée en vigueur intervenue, conformément aux règles de droit
commun, le lendemain de sa publication au Journal officiel de la
République française du 17 novembre 2005 ».
L’arrêt a déjà été abondamment commenté. Pourtant, comme le fait
remarquer le Professeur Melleray, la lecture du considérant de principe ne
révèle la consécration explicite d’aucun principe général ou matriciel de
sécurité juridique : le Conseil d’Etat exige du pouvoir réglementaire qu’il
prévoie des dispositions transitoires en cas de changement de réglementation
spécialement lorsque sont en cause des situations contractuelles en cours
légalement formées. Il précise certes que cette exigence repose sur des
motifs de sécurité juridique et évoque le même principe, sans plus de
précisions, dans le considérant suivant. Il était possible de se contenter de
cette affirmation incidente pour déduire la consécration solennelle de la
sécurité juridique en tant que telle – l’intitulé du communiqué de presse
incitant très explicitement à une telle interprétation –, mais il était également
possible de n’y lire que l’expression d’une nouvelle facette de la notion, dont
personne ne conteste par ailleurs le caractère protéiforme et plurivoque.
L’arrêt s’inscrirait alors dans un mouvement jurisprudentiel classique
consistant à reconnaître et protéger les différents aspects de la sécurité

revenait à contraindre les commissaires aux comptes à mettre fin à certains contrats du jour au
lendemain, sous peine de sanctions pénales.
86 juridique « sans pour autant véritablement consacrer un principe dont on
272peinerait sans doute à tracer avec précision les contours » .
B. Pacteau l’écrivait en 1995, mieux vaut « l’instillation dans notre droit
d’une « perspective » de sécurité juridique » que « l’émergence d’un
273« principe » de sécurité juridique » . Or comme il le constatait lui-même
déjà à l’époque, « la sécurité juridique n’est assurément pas la grande
274absente de notre droit public » . Cette dernière, que le doyen Carbonnier
275qualifiait de « besoin juridique élémentaire » , et que B. Pacteau définit
comme la présidence d’une « « règle du jeu » accessible, compréhensible et
prévisible dans sa mise en œuvre » aux relations entre Administration et
276administrés , comporte deux grandes dimensions : la qualité et prévisibilité
du droit d’une part, la stabilité des situations juridiques de l’autre. Il est
incontestable qu’un impératif de sécurité, garantie ou protection juridique
irrigue de longue date la jurisprudence administrative. Que l’on songe au
277principe de non-rétroactivité des actes administratifs , à la jurisprudence
278relative au retrait des actes administratifs , à l’élargissement de la catégorie
279des actes considérés comme créateurs de droits ou à la pratique des avis
280contentieux .

272 F. MELLERAY, « L’arrêt KMPG consacre-t-il vraiment le principe de sécurité
juridique ? », A.J.D.A. 2006, p. 897.
273 B. PACTEAU, « La sécurité juridique, un principe qui nous manque ? », A.J.D.A. n°
spécial 1995, p. 154.
274 B. PACTEAU, op. cit., p. 151.
275 Flexible droit : pour une sociologie du droit sans rigueur, L.G.D.J., Paris, 1992 (v. M.
DELAMARRE, « La sécurité juridique et le juge administratif français », A.J.D.A. 2004, p.
186).
276 Op. cit., p. 155.
277 e C.E., Ass., 25 juin 1948, Société du journal l’Aurore, n° 94511, Rec. p. 289 ; G.A.J.A. 19
éd., 2013, n° 59.
278 De l’arrêt Dame Cachet (C.E., 3 novembre 1922, n° 74010, Rec. p. 790) à l’arrêt Ternon
e(C.E., Ass., 26 octobre 2001, n° 197018, Rec. p. 497 ; G.A.J.A. 19 éd., 2013, n° 105) en
passant par les décisions Ville de Bagneux (C.E., Ass., 6 mai 1966, n° 55283, Rec. p. 303) et
Dame de Laubier (C.E., Ass., 24 octobre 1997, n° 123950, Rec. p. 371). Dans une décision
Société Neuf Télécom SA du 30 juin 2006 (n° 289564, Rec. p. 309), le Conseil d’Etat a
également précisé que la possibilité d’abroger une décision créatrice de droits était limitée.
Par cet arrêt, il rappelait en outre l’admission des autorisations d’utilisation de fréquences
dans la catégorie des décisions créatrices de droits (alors qu’elles constituent un mode
d’occupation privatif du domaine public qui est en principe précaire et révocable par nature)
(v. note A. SEE sous cet arrêt, A.J.D.A. 2006, p.p. 1720-1723).
279 C.E., Sect., 6 novembre 2002, Soulier (n° 223041, Rec. p. 369) jugeant « qu’une décision
administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire
alors même que l’administration avait l’obligation de refuser cet avantage » et empêchant par
là, en combinaison avec l’arrêt Ternon qu’une telle décision soit retirée passé le délai de
quatre mois. Il a ensuite été précisé que seules les décisions explicites accordant un tel
avantage étaient créatrices de droits (C.E., Sect., 12 octobre 2009, Fontenille, n° 310300, Rec.
p. 360 ou encore C.E., 9 mai 2011, Min. de la Défense, n° 339901, mentionné aux Tables du
Rec., achevant ainsi l’alignement de la solution de la décision Soulier sur celle de l’arrêt
Ternon (voir B. APOLLIS, Dr. Adm. octobre 2011, n° 10, comm. n° 4, p.p. 27-28)). Ont
87 L’obligation d’assortir une nouvelle réglementation de mesures
transitoires aurait sans doute pu être dégagée sans consécration préalable du
principe de sécurité juridique. Telle était en tout cas la proposition du
281commissaire du gouvernement Yann Aguila . Que penser dès lors de
l’apparition de ces termes dans le considérant de la décision analysée ?
La « sécurité » est un thème fort de notre pensée libérale : sécurité
publique, sécurité des personnes et des biens, sécurité sociale, sécurité
282routière, sécurité nationale, sécurité maritime, aérienne et ferroviaire ,
283 284sécurité nucléaire , sécurité alimentaire, sécurité sanitaire , sécurité
285 286informatique , sécurité au travail ,… , compagnies républicaines de
287
sécurité, règles, normes de sécurité, études de sécurité ,… , réflexions et
288invitations doctrinales de plus en plus fournies et pressantes . Les efforts

également été qualifiés de créateurs de droits le contrat de recrutement d’un agent non
titulaire (C.E., Sect., 31 décembre 2008, Carvallo, n° 283256, Rec. p. 481 ; A.J.D.A. 2009, p.
5, obs. M.-C. DE MONTECLER) ainsi que l’autorisation délivrée à une personne de se
présenter à un examen professionnel (C.E., 17 décembre 2008, M. Pratap, n° 290494, Rec. T.
p. 581, A.J.D.A. 2008, p. 2425, obs. S. BRONDEL).
280 M. LONG, « Mon expérience de la fonction consultative du Conseil d’Etat de 1987 à
1995 », R.D.P. 1998, p.p. 1421-1443 (spé. p. 1441).
281 Y. AGUILA, sur C.E. Ass, 24 mars 2006, Société KPMG et autres, R.F.D.A. 2006, p.p.
463-474.
282 La loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des
transports comporte de nombreuses dispositions relatives à la sécurité aérienne, ferroviaire,
maritime, fluviale et à celle des tunnels routiers.
283 Voir par exemple la création de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) par la loi n°
2006686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (dite « loi
TSN »), chargée de contrôler les activités nucléaires civiles en France.
284 Consacrée par l’article L 1110-5 du code de la santé publique issu de la loi du 4 mars
2002.
285 Voir par exemple le portail officiel de la sécurité informatique :
http://www.securiteinformatique.gouv.fr/
286 On a ménagé une partie consacrée à la santé et à la sécurité au travail dans le code du
travail récemment recodifié (v. H. LANOUZIERE, « La santé et la sécurité au travail »,
A.J.D.A. 2008, p.p. 861-865).
287 er Depuis le 1 octobre 2007 (suite à la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la
prévention de la délinquance et à son décret d’application n° 2007-1177 du 3 août 2007), un
certain nombre d’opérations de construction et d’aménagement sont soumises à une
obligation préalable d’études de sécurité publique (v. J.-P. BROUANT, « L’irruption de la
sûreté dans le champ du droit de l’urbanisme », A.J.D.A. 2008, p.p. 18-22).
288 A commencer par le rapport public 2006 du Conseil d’Etat précité « Sécurité juridique et
complexité du droit », quinze ans après celui de 1991, également consacré à la sécurité
juridique (E.D.C.E. n° 43) et qui milite pour une amélioration de la qualité des normes
édictées. Les auteurs sont nombreux à réclamer la simplification des règles relatives au retrait
des actes administratifs créateurs de droit (par ex. J. FRANCES-LAGARRIGUE, « Retrait
des actes administratifs et sécurité juridique », A.J.D.A. 2006, p. 2361, ou P. COLLIERE,
« Le retrait des décisions individuelles créatrices de droits : un régime juridique peu
satisfaisant », A.J.D.A. 2008, p.p. 334-337). Frédéric Tiberghien, conseiller d’Etat rapporteur
général de la section du rapport et des études, se prononçait récemment en faveur d’un code
88 289entrepris dans le sens d’une meilleure qualité et lisibilité de notre droit
s’inscrivent dans la même perspective, de même que la promotion des modes
290de règlement préventif des litiges . Il est alors permis de penser que la
Haute Assemblée a souhaité afficher l’effectivité de sa préoccupation,
ancienne donc, mais jusqu’alors trop implicite semble-t-il au goût de ses
bénéficiaires, et ainsi apaiser une inquiétude sociale de plus en plus aiguë et
de moins en moins assouvie. Le retentissement de l’arrêt a d’ailleurs été pour
291partie organisé par la Haute juridiction elle-même . Cet épisode constitue
en outre une nouvelle illustration de l’importance du ressenti des
justiciables : la part subjective de la notion de sécurité, à savoir le sentiment
des citoyens d’être en sécurité, concurrence manifestement sa composante
objective (l’absence de danger et les protections effectives). Le Conseil
d’Etat se devait enfin de ne plus paraître en retrait au regard des
jurisprudences extérieures : la consécration de la sécurité juridique est
d’origine germanique, la Cour de justice de l’Union européenne s’y réfère
depuis les années 1960, et la Cour européenne des droits de l’homme l’a
292érigée en principe en 1979 .
Il s’agit donc assurément d’une décision dotée d’une forte charge
symbolique. L’invocation de la sécurité ne pourra en effet continuer à être
efficace qu’accompagnée (comme c’était d’ailleurs le cas en l’espèce) d’une
de ses traductions concrètes. René Chapus écrivait en 2001 dans la dernière
édition de son manuel de droit administratif : « C’est un fait que le droit
national n’a pas (ou pas encore) consacré de façon expresse un « principe
général de sécurité juridique ». Il ne faut pas qu’en soit masquée la réalité,
qui est faite de la reconnaissance des multiples concrétisations d’un tel
principe, dont il faut bien voir que, réduit à lui-même, il a une portée

de la commande publique pour assurer sa sécurité juridique (entretien avec M.-C. DE
MONTECLER, A.J.D.A. 2008, p.p. 1228-1229).
289 On songe notamment aux efforts fournis en matière de codification (sous l’égide de la
Commission supérieure de codification créée en 1989) et aux lois de simplification du droit
qui habilitent le gouvernement à procéder par voie d’ordonnances (loi n° 2003-591 du 2 juillet
2003, loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007…). Par
leurs qualités intrinsèques, ces dernières prêtent néanmoins à critique (v. B. SEILLER, «
Pourquoi ne rien voter quand on peut adopter une loi inutile », A.J.D.A. 2008, p.p. 402-406 ou
encore Y. JEGOUZO, « Vous avez aimé les lois de simplification I et II… », A.J.D.A. 2009,
p. 1737).
290 Ils visent à éviter un dénouement systématique des litiges devant le juge et s’inscrivent dès
lors dans une perspective d’appréhension globale du risque juridique.
291 Car nul ne doute que les termes et tournures des décisions de la Haute Assemblée ne soient
judicieusement choisis. Rappelons l’intitulé du communiqué de presse accompagnant l’arrêt,
sans ambiguïté : « Le Conseil d’Etat consacre solennellement le principe de sécurité
juridique ».
292 o e C.E.D.H., 13 juin 1979, Marckx c/ Belgique, n 6833/74 (G.A.C.E.D.H., 6 éd., 2011, n°
51, p.p. 553-567).
89 293tellement générale qu’il est frappé d’insignifiance » . Cette seconde
remarque reste plus que jamais d’actualité. L’arrêt KPMG demeure
néanmoins une décision importante en ce qu’il énonce cette nouvelle
obligation du pouvoir réglementaire. La consécration de nouvelles facettes
de la sécurité juridique est vraisemblablement amenée à se poursuivre tandis
que se multiplient les relations de type triangulaire (la notion de « tiers » à
une relation juridique est de plus en plus présente, or comme l’écrivait M.
294Pacteau « la sécurité des uns n’est pas celle des autres » ). Enfin, si le
renforcement récent de la sécurité juridique a été recherché dans un premier
temps par le juge administratif essentiellement dans la limitation des
pouvoirs de l’Administration, il l’est désormais également dans la limitation
des effets trop déstabilisateurs de ses propres décisions. La permanence de
ce souci s’explique par l’accroissement de ses pouvoirs et l’amélioration des
conditions de ses interventions : jugeant plus vite, doté de pouvoirs accrus,
les incidences de ses interventions sont plus importantes (et donc
potentiellement attentatoires à la stabilité des situations juridiques).
La sécurité juridique est donc un thème riche en inspirations, comme en
témoigne la plupart des grands arrêts actuels auxquels elle a insufflé un
pragmatisme à l’origine de véritables révolutions : on pense à l’arrivée de la
modulation dans le temps des effets des annulations contentieuses (introduite
295par l’arrêt Association AC ! et autres du 11 mai 2004 ), à l’ouverture aux
concurrents évincés du droit au recours contre un contrat administratif
devant le juge du contrat, ou encore à la modulation dans le temps des effets
des revirements de jurisprudence (issues d’un autre arrêt d’Assemblée,
296Société Tropic Travaux Signalisation, du 16 juillet 2007 ).
La puissance des préoccupations des justiciables et leur importance
imposaient donc qu’elles soient prises en compte par le juge administratif au
point de devenir une nouvelle dimension de son office. Cette plus grande
attention accordée aux citoyens, usagers du prétoire, cette implication envers
un nouveau requérant mieux considéré ont une seconde source : une série de
changements affectant le juge lui-même et qui constituent déjà en
euxmêmes un incontestable progrès et une grande nouveauté.

293 e R. CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, 15 édition, Montchrestien, Paris, 2001,
p. 105.
294 B. PACTEAU, op. cit., p. 154.
295 N° 255886, Rec. p. 197.
296 e N° 291545, Rec. p. 360, G.A.C.A. 4 éd., 2014, n° 68. Au sujet de ces deux décisions, v.
p.p. 332 et s.
90 Chapitre II
LA RECEPTIVITE ACCRUE DU JUGE
ADMINISTRATIF
Le juge administratif français fait aujourd’hui preuve d’une plus grande
réceptivité à l’égard du justiciable et de ses attentes. Il entretient en effet
hors de son prétoire un certain nombre de relations avec la société dans et
pour laquelle il évolue, certaines de longue date, d’autres plus récentes
(Section I). Il a d’autre part fait, depuis l’An 2000, son entrée dans le
contentieux de l’urgence, et ce avec succès. Ce nouvel office a bouleversé
son rapport au justiciable (Section II).
Section I – L’entretien de contacts entre le juge et le
corps social
L’entretien par le juge administratif de rapports avec d’autres corps
professionnels –universitaires, avocats, … – n’est pas un phénomène
nouveau. Le juge a rapidement su entendre les critiques ou les souhaits que
297ceux-ci pouvaient exprimer . Cette tendance s’est maintenue et amplifiée
sous l’impulsion de personnalités du Palais-Royal conscientes de la nécessité
d’ouvrir la juridiction administrative aux attentes des justiciables (I). De
nouveaux facteurs de rapprochement du juge avec la société contemporaine
sont d’autre part apparus, qui tiennent au profil des personnes embrassant la
profession de magistrat administratif et à la réorganisation de la juridiction
administrative (II). Tous ces efforts concentrés sur le justiciable se rattachent
à une même préoccupation : relever le défi qui se présente aujourd’hui à la
juridiction administrative (III).
I – Le maintien de contacts classiques
La justice administrative statue – comme son homologue judiciaire –
298« Au nom du peuple français » . La mention est d’autant plus remarquable
qu’elle est propre à la fonction de juger puisque ni les lois ni les décrets ne la

297 Voir en ce sens l’introduction de l’article de Jean Rivero « Apologie pour les faiseurs de
systèmes », D. 1951, p.p. 99-102. V. également J. RIVERO, « Jurisprudence et doctrine dans
l’élaboration du droit administratif », E.D.C.E. 1955, p.p. 27-36.
298 La mention, qui figure en tête des jugements, est rappelée par l’article L 2 du Code de
justice administrative : « Les jugements sont rendus au nom du peuple français ».
91 comportent. Le juge administratif français montre également depuis
longtemps qu’il ne considère pas le droit comme une fin en soi mais comme
un moyen au service des justiciables et de l’intérêt général. En attestent un
certain nombre de constructions jurisprudentielles telles que celles relatives à
la théorie de l’imprévision, aux circonstances exceptionnelles, aux
collaborateurs bénévoles du service public ou au principe de proportionnalité
en matière de libertés publiques. L’attention que le Conseil d’Etat porte
depuis longtemps à la justiciabilité des litiges en témoigne également : il
porte sur la notion d’intérêt pour agir une appréciation libérale qui se
conjugue avec les nombreuses dérogations apportées au principe de
299l’obligation du ministère d’avocat conférant au recours pour excès de
300pouvoir son caractère de « recours d’utilité publique » . L’arrêt Dame
Lamotte qui reconnaissait en 1950 que ce recours « est ouvert même sans
texte » (faisant ainsi échec, grâce à son interprétation restrictive, à un acte
301législatif qui entendait en restreindre le champ) y a également contribué .
Si elle rend la justice pour les justiciables, la juridiction administrative doit
être en lien avec eux.
Les seuls contacts à l’occasion de l’exercice de recours juridictionnels ne
sont pas de nature à permettre au juge administratif d’apprécier avec
suffisamment de précision et d’exactitude les attentes des justiciables et leurs
évolutions. Or, contrairement au juge de droit commun, le juge administratif
doit relever sans cesse les défis que lui lancent ses détracteurs. Il a donc
intérêt à développer d’autres moyens de connaissance de la société. Il tire
traditionnellement profit de sa fonction de conseil du gouvernement (qui
l’associe à la fonction publique) pour parfaire sa connaissance de
302l’Administration . Le Conseil d’Etat est bien toujours selon l’expression de
Léon Aucoc, « une juridiction composée de juges mêlés à l’action

299 er Cette dérogation fut très tôt instituée, par le décret du 2 novembre 1864 (art. 1 ), afin de
limiter le risque de renoncement à l’exercice du recours pour des raisons financières. Le
même raisonnement a été utilisé a contrario par le décret du 24 juin 2003 (art. R 811-6 CJA)
pour prévenir les risques d’engorgement des cours administratives d’appel, ce qui constitue
une régression, même tempérée par les perspectives d’aide juridictionnelle (v. B. PACTEAU,
Traité de contentieux administratif, P.U.F., Paris, 2008, p. 263). S’agissant du plein
contentieux, les parties sont également dispensées de ministère d’avocat dans de nombreuses
affaires (v. C. DEBBASCH et F. COLIN, Droit administratif, Economica, Paris, 2007, p.
224).
300 e V. R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, 12 édition, Montchrestien, Paris,
2006, p. 224.
301 C.E. Ass., 17 février 1950, Ministre de l’agriculture c/ Dame Lamotte, Rec. p. 110,
eG.A.J.A. 19 éd., 2013, n° 61. Le tribunal administratif d’Amiens a de la même façon refusé
en 2007 d’homologuer une transaction comportant une renonciation à l’exercice du recours
pour excès de pouvoir (T.A. Amiens, 14 avril 2007, Mme R., note F. NICOUD, Dr. Adm.
janvier 2008, n°1, p.p. 38-40).
302 Voir le témoignage du Président Marceau Long, « Mon expérience consultative du Conseil
d’Etat de 1987 à 1995 », R.D.P. 1998, p.p. 1421-1443.
92 303administrative » . Cette connaissance est d’autant plus importante qu’il
s’intéresse aujourd’hui, dans l’intérêt d’une bonne administration de la
justice et dans celui du justiciable, à la phase d’« après-jugement » et à la
304question de l’exécution de ses décisions par l’Administration . Sa
participation à la vie de l’Etat lui donne également une conception plus
exacte de l’état de la société pour laquelle il rend des décisions
juridictionnelles. Outre les avis sur tous les projets de lois et
305d’ordonnances , le Conseil d’Etat « prépare et rédige les textes qui lui sont
306demandés » . Il peut aussi et plus largement être « consulté […] sur les
307difficultés qui s’élèvent en matière administrative » . Des avis historiques
ont ainsi pu être demandés aux juges du Palais-Royal, tels que celui du 27
novembre 1989 relatif à l’admissibilité du voile islamique à l’école ou celui
du 22 août 1996 sur la question d’un droit à régularisation pour certaines
308catégories d’étrangers en situation irrégulière . L’article L 112-3 du Code
de justice administrative donne enfin le pouvoir au Conseil d’Etat, et au
besoin « de sa propre initiative », d’« appeler l’attention des pouvoirs publics
sur les réformes d’ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui
paraissent conformes à l’intérêt général ». D’importantes Etudes ont ainsi été
réalisées (et certaines de grand retentissement), dans des domaines très
divers : « Sciences de la vie, de l’éthique au droit » (1988), « Internet et les
réseaux numériques » (1998), « Les lois de bioéthique : cinq ans après »
(1999), « Réflexions sur l'intérêt général » (1999), « L’utilité publique
aujourd’hui » (1999), « Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine »
(1999), « Les associations et la loi de 1901, cent ans après » (2000), « Les
associations reconnues d’utilité publique » (2000), « Un siècle de laïcité »
(2004), « Responsabilité et socialisation du risque » (2005), « Inventaire
méthodique et codification du droit de la communication » (2006), « Droit
au logement, droit du logement » (2009) ou encore « Le numérique et les
309droits fondamentaux » (2014) … Les allers et retours des membres de la
juridiction administrative vers l’Administration active ou même (plus
rarement) vers le secteur privé permettent un enrichissement comparable de
310la perception des juges .

303 Cité par B. Pacteau, op. cit. p. 63 (Léon Aucoc, Conférences sur l’administration, 1869, T
I, 333).
304 Voir infra, Partie II, Titre II, Chapitre I (p.p. 505 et s.).
305 Articles 39 et 38 de la Constitution, article L 112-1 CJA.
306 Art. L 112-1 CJA.
307 Art. L 122-2, reprenant les termes de la Constitution de l’An VIII.
308 Avis n° 346.893 du 27 novembre 1989 et avis n°359.622 du 22 août 1996. Y.
eGAUDEMET, B. STIRN, T. DAL FARRA, F. ROLIN, Les grands avis du Conseil d’Etat, 3
éd., Dalloz, Paris, 2008, p.p. 197-208 et p.p. 345-351.
309 Etudes et rapports publiés par La Documentation française, Paris, dans le rapport annuel
du Conseil d’Etat ou à part.
310 Au Conseil d’Etat, quitter l’institution pour des postes extérieurs est une coutume ancrée
edans les mœurs depuis le XIX siècle, et les carrières alternées impliquant un retour en son
93

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