L'influence du droit communautaire sur la pratique des aides locales aux entreprises

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Les autorités communautaires européennes prônent, à l'évidence, la disparition naturelle des entreprises dont la situation financière ne permet pas de faire face à la concurrence. C'est à partir de là que se pose la question de la réelle autonomie de l'action non seulement étatique, mais aussi locale, en matière d'aide aux entreprises et de politique de développement économique. Au nom du respect du droit communautaire de la concurrence, les aides qui ont été irrégulièrement versées doivent faire l'objet d'une récupération par les autorités étatiques.
Publié le : lundi 1 septembre 2008
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EAN13 : 9782296206984
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L'influence du droit communautaire
sur la pratique des aides locales
aux entreprises
Créer des territoires compétitifs face à la mondialisation Administration et Aménagement du territoire Collection
dirigée par Jean-Claude Némery
Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne
Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation
Territoriale (EA 3312 — GIS GRALE CNRS)
Administrer, aménager le territoire constitue une des missions
fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de
quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation
et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et
financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un
meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs
essentiels des pouvoirs publics.
Administration et Aménagement du territoire Cette collection
doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats
sur cet ensemble de sujets.
parus Déjà
Groupe de Recherches sur les Musées et le Patrimoine (GRMP),
Patrimoine et mondialisation, 2008.
Jean-Claude NEMERY, Michel RAUTENBERG et Fabrice
THURIOT (sous la dir. de), Stratégies identitaires de conservation
et de valorisation du patrimoine, 2007.
Sylvie DIART-BOUCHER, La réglementation vitivinicole
champenoise, 2007.
La politisation des fonctionnaires au Cameroun. Martin Paul ZE,
2007.
Quel avenir européen pour Jean-Claude NEMERY (sous la dir.),
la Meuse et le territoire mosan ? 2007.
Philip BOOTH, Michèle BREUIILARD, Charles FRASER, Didier
PARIS (sous la dir.), Aménagement et urbanisme en France et en
Grande-Bretagne, Etude comparative, 2007. Les pôles des compétitivité
dans le système français et européen. Approches sur les
partenariats institutionnels, 2007.
La coopération dans les politiques Fabrice DHUME-SONZOGNI,
publiques, 2006.
Les agences de l'eau Entre recentralisation et Carole EVRARD,
décentralisation, 2006. Valérie-Anne JANSSENS-PEYREGA
L'influence du droit communautaire
sur la pratique des aides locales
aux entreprises
Créer des territoires compétie face à la mondialisation
L'Harmattan © L'Harmattan, 2008
5-7, rue de l'Ecole polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion. harmattan@wanadoo. fr
harmattan 1 @wanadoo.fr
ISBN : 978-2-296-06426-3
EAN : 9782296064263 LISTE DES ABREVIATIONS
I- ANNUAIRES, RECUEILS, REVUES.
A.J.D.A. : Actualité juridique du droit administratif
Bull. CE : Bulletin des Communautés européennes
Bull. UE : Bulletin de l'Union européenne
C.D.E : cahier de droit européen
Cah. CNFPT : Cahiers du Centre national de la fonction publique
territoriale
D. : Dalloz- Sirey
D.A : Dalloz-Droit administratif
E.C.D.E : Études et documents du Conseil d'Etat
Jcl-administratif : Jurisclasseur administratif
juris-classeur adin : Jurisclasseur administratif
Jcl-collectivité locales : Jurisclasseur des collectivités locales
J.C.P : Jurisclasseur périodique la semaine juridique
Jcl-Europe : Jurisclasseur Europe
J.O.C.E : Journal officiel des communautés européennes
J.O.U.E : Journal officiel de l'Union européenne
J.O.R.F : Journal officiel de la République française
L.P.A : Les Petites Affiches
R. : Recueil des arrêts du Conseil d'Etat (Lebon)
R.A.E : Revue des affaires européennes
R.D.P : Revue de droit public et de la science politique
R.F.D.A : Revue française de droit administratif
R.F.F.P : Revue française de finances publiques
R.M.0 : Revue du marché commun
R.M.C.U.E : Revue du marché commun et de l'Union européenne
R.M.U.E : Revue du marché unique européen
R.T.D.E : Revue trimestrielle de droit européen
Rapp. Conc : Rapport sur la politique de la Concurrence de la
Commission européenne
Rec. : Recueil des arrêts de la Cour de Justice des Communautés
européennes II- JURIDICTIONS
C.A. : Cour d'appel
C.A.A : Cour administrative d'appel
C.E. : Conseil d'Etat
C.J.C.E : Cour de Justice des Communautés européennes
Cass. : Cour de cassation
T.A. : Tribunal administratif
T.P.I : Tribunal de première instance
T.P.I.C.E : Tribunal de première instance des Communautés
européennes
III- ORGANISATIONS, INSTITUTIONS
PARLEMENTAIRES ET GOUVERNEMENTALES
Ass. Nat. : Assemblée nationale
C.E.C.A : Communauté européenne du charbon et de l'acier
C.E.E : Communauté économique européenne
C.I.A.T : Comité interministériel d'aménagement du territoire
C.N.F.P.T : Centre national de la fonction publique territoriale
D.A.T.A.R. : Délégation à l'aménagement du territoire et à
l'action régionale
D.A.C.T : Délégation interministérielle à l'aménagement et à
la compétitivité des territoires
D.R.I.R.E : Délégation régionale de l'industrie et de la
recherche
S . G. C.I. : Secrétariat général du comité interministériel
pour les questions de coopération économique
européenne. INTRODUCTION
« L'absence de drame ne doit pas masquer ce que notre
entreprise a de révolutionnaire, [et qui fait] que nous sommes en
train d'accoucher d'une Europe différente » Jacques Delors.'
Au premier abord, faire l'étude de « l'influence du droit
communautaire sur le droit interne des aides aux entreprises »
suggère que l'Etat français, en raison de sa tradition
interventionniste, de l'utilisation de service public à des fins
économiques et de sa conception du service public est en
opposition avec le droit communautaire qui est, lui, en terme
général plus hostile à l'injection de fonds publics aux entreprises.
Et que, de ce fait, la France doit être strictement bridée par les
institutions communautaires, dans la mesure où « la Communauté a
pour mission, par l'établissement d'un marché commun d'Union
économique et monétaire et par la mise en oeuvre des politiques ou
des actions communes visées aux articles 3et 3A, de promouvoir
un développement harmonieux et équilibré des activités
économiques dans l'ensemble de la Communauté, une croissance
durable et non inflationniste respectant l'environnement, un haut
degré de convergence des performances économiques, un niveau
d'emploi et de protection sociale élevée, le relèvement du niveau et
de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la
solidarité entre les Etats membres ».
La France a une forte propension à intervenir dans l'économie.
Ce constat a pu être particulièrement souligné après la Seconde
Guerre mondiale' en raison de l'effort de reconstruction. Cette
Précision de Jacques DELORS, en tant que Président de la Commission, sur sa
pensée selon laquelle en insérant le principe de concurrence au coeur de la
construction européenne, le Traité de Rome a opéré une « métamorphose » des
sociétés européennes, dans le sens que la création du marché unique implique une
violence, certes démocratique, mais dont l'arme est le droit. Car l'Europe du
marché unique est une « création de droit », voire une « Communauté par le
choit ». Une telle affirmation se justifie, dans la mesure où les principes posés par
le Traité de Rome selon lesquels le droit communautaire constitue un ordre
juridique autonome qui s'impose aux Etats membres furent approuvés par la Cour
de justice de Luxembourg. Jacques DELORS, « Le Nouveau Concert européen »,
Recueil des principaux discours prononcés par le président de la Commission
entre 1985 et 1991, Odile Jacob ; André GAURON, « dictature de la
concurrence », in Manière de voir 61, « L'Euro sans L'Europe », Le monde
diplomatique, Janvier-Février 2002, p. 10-11.
2 C'est surtout pendant la Seconde Guerre mondiale que l'Etat, par l'injection
d'aides publiques, a pris une place prépondérante, en raison aussi de l'effort de tradition interventionniste n'était pas chose nouvelle et est très
fortement ancrée dans l'histoire française ; en effet, déjà sous
l'ancien régime Henri IV avait, en allouant des aides, aidé les
fabriques lyonnaises de tissus. Mais ce fut surtout Colbert qui
généralisera l'interventionnisme dans le domaine de la
manufacture et du commerce extérieur en les présentant comme
une manifestation de la reconnaissance et de la générosité du
Prince.
Ce n'est réellement qu'à partir des années quatre-vingt que l'on
assiste véritablement à un tournant, dans la mesure où c'est à ce
moment-là que la politique de concurrence menée par les autorités
communautaires va parvenir à s'imposer aux Etats membres. À la
même période en France, les autorités constatent qu'il est doré-
navant impossible de mener une politique économique autonome
de celles des autres Etats membres ; c'est pourquoi elle se plie aux
obligations communautaires en adoptant dès 1986 une politique
plus libérale. Cela se traduira par une intervention moins
systématique de l'Etat dans l'économie.
La création d'un marché intérieur, c'est-à-dire sans frontière, le
renforcement de la cohésion économique et sociale ainsi que
l'établissement d'une union économique et monétaire imposent
que les Etats membres agissent conformément au principe d'une
économie de marché ouverte, où la libre concurrence prédomine.
D'ailleurs l'adoption de l'acte unique européen', du Traité de
Maastricht' constituent à eux seuls des étapes essentielles per-
mettant de ne plus déroger à l'application de la réglementation
européenne. C'est en manifestant sa volonté de poursuivre le
processus d'intégration communautaire et en confirmant une
nouvelle fois sa volonté d'adhérer aux obligations assujetties à ces
Traités que la France reconnaît la primauté du droit
communautaire.
Avant de présenter l'objet de cette étude (II), les moyens (III),
puis les étapes pour la réaliser (IV), il est nécessaire avant toute
chose d'exposer de manière succincte que cet encadrement
juridique communautaire oriente profondément la politique
économique interne (I).
reconstruction et du plan Marshall, les expériences de planification et enfin
l'engouement idéologique de l'Etat comme promoteur économique.
3 Adopté les 16 et 17 février 1986.
4 Signé le 7 février 1992 et entré en vigueur le novembre 1993.
10
I - Le droit communautaire un encadrement juridique qui
oriente la politique économique interne.
Le droit des aides publiques se révèle déjà être un cadre
juridique particulièrement difficile à étudier, étant donné que leur
attribution constitue un enjeu important, et ce, aussi bien sur le
plan économique, politique que social, dans la mesure où sous cette
notion déjà complexe en elle-même, se mêlent des pratiques
multiformes souvent peu soucieuses de l'encadrement juridique.
Gérard Tuot 5, d'ailleurs, après avoir soulevé la difficulté de
définir la notion même d'aide publique, suggère de distinguer les
aides à l'activité économique et les aides à vocation sociale, les
aides s'appuyant sur un dispositif général et impersonnel, les aides
se basant sur un traitement individuel (aides de nature
réglementaire) et les aides dites individuelles. Mais ce type de
distinction n'est pas ce que l'on pourrait appeler le plus absolu sur
le plan juridique.
« le sens moderne d'aide Selon le Professeur R. Hertzog,
accordée par le gouvernement ou par un organisme de droit public
à une personne quelconque n'apparaît qu'à la fin du XVI& siècle.
Pour Littré, les subventions sont des « secours d'argent » ou « des
fonds accordés par le gouvernement pour soutenir une
entreprise ». Bachelet (...) retient la double signification de
secours accordés par les particuliers à l'Etat dans un cas pressant
ou par l'Etat à des entreprises d'intérêt public », plus précisément
au-delà de cette ambiguïté « des versements faits par un organisme
public à un autre organisme, public ou privé, ou à des particuliers,
de façon plus ou moins gratuite et aléatoire, à charge pour le
bénéficiaire d'utiliser les fonds versés de façon plus ou moins
déterminée, par directive ou convention ». 6
Dans cette même optique, afin de donner une définition de cette
notion, le rapport du commissariat général au Plan de 1984, a
essayé de présenter à l'époque une distinction fondée sur l'aide au
développement économique, l'aide aux entreprises en difficulté
tout en y intégrant d'autres analyses comme l'aide au crédit et le
soutien aux fonds propres'.
5 Gérard TEBOUL et Thierry TUOT, « Fondements et régimes des aides de l'Etat
EDCE 1989, n° 41, p147. aux entreprises en France »,
RFFP n°23-1998, 6 R. HERTZOG, a Linéament d'une théorie des subventions »,
p. 6.
Les notes bleues du ministère de I'Economie et des Finances, n°586, 30 mars-5
avril 1992.
11 L'O.M.0 considère, quant à elle, que les subventions
spécifiques sont concernées par l'accord sur les subventions et les
mesures compensatoires (« accord S.M.0 ») annexé à l'accord du
G.A.T.T. de Marrakech de 1994. Et qu'ainsi la définition de la
subvention comprend d'une part une contribution financière, mais
aussi le fait que celle-ci doit être allouée par les pouvoirs publics
ou par tout organisme public du ressort territorial d'un Etat
membre et enfin qu'elle confère un avantage. De ce fait, une
subvention ne fera l'objet de l'accord de la S.M.0 que si celle-ci
est accordée spécialement à une entreprise ou à un groupe de
production, voire à un groupe d'entreprises ou de branche.
Pour l'O.C.D.E les aides publiques sont des : « mesures
spécifiques de soutien financier direct et indirect appliqué par une
administration centrale ou infranationale en faveur de l'industrie
manufacturière et se traduisant par un coût net pour l'Etat ».
L'étude des aides publiques n'est pas seulement rendue
complexe par une définition opaque, mais aussi parce qu'elle
relève d'une problématique à trois niveaux (local, national et
communautaire) et que parallèlement a cette problématique et en
plus du dialogue que doivent entretenir les juridictions nationales
et communautaires, prédomine l'intervention préalable de la
Commission des Communautés européennes.
Une omniprésence du droit communautaire sur le droit interne
en la matière pourrait surprendre. Mais eu égard à la création du
marché commun, comment celui-ci pourrait-il ne pas imprégner ce
domaine juridique à partir du moment où il s'agit du principe de
libre concurrence ?
Les auteurs du Traité de Rome, dans l'article 92 (article 87),
paragraphe 1, mentionnent, d'ailleurs, que « sauf dérogations
prévues par le présent Traité, sont incompatibles avec le marché
commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats
membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de
ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou
qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines
entreprises ou certaines productions ». « Cependant, les
interventions des Etats représentent un instrument nécessaire de
politique structurelle lorsque, à lui seul, le jeu du marché ne permet
pas (ou tout au moins, ne permets pas dans des délais acceptables)
d'accéder à certaines finalités de développement légitimées par le
12 souci d'une meilleure croissance quantitative ou qualitative ou
lorsqu'il conduirait à des tensions intolérables ». 8
Ainsi, les auteurs du Traité de Rome conscients que toute
allocation unilatérale d'aide implique un risque pour l'intégration
européenne, réalisaient que la promotion de l'activité industrielle
par les pouvoirs publics est un instrument indispensable de la
politique économique et sociale. Ce régime qui veut concilier
libéralisme économique et interventionnisme étatique est axé
autour du pouvoir de contrôle conféré à la commission, en tant que
responsable principale de la mise en oeuvre des dispositions du
Traité.
On observe, en effet, que le régime des aides fait partie du
chapitre du Traité consacré « aux règles de concurrence » (chapitre
1 de la troisième partie, titre I du Traité). Ce chapitre, en plus de la
section consacrée aux « aides accordées par les Etats » (section
troisième), inclut les « règles applicables aux entreprises » (section
première), prohibant notamment les ententes (article 85) et les abus
de position dominante (article 86), ainsi que les dispositions sur les
« pratiques de dumping » intracommunautaires (section deuxième,
comprenant l'article 91). Ceci est dû au fait que le soutien
économique accordé par les Etats aux entreprises affecte par nature
la concurrence. C'est pourquoi il a été nécessaire d'établir
parallèlement, afin de ne pas mutiler le système de concurrence
non faussée voulue par la communauté européenne, un régime
spécifique de contrôle des aides en complément des autres règles
de concurrence concernant les ententes, les abus de position
dominante et les pratiques de dumping intracommunautaire.
II - Une politique économique au plan interne, pour faire face à
la mondialisation, qui ne peut se faire sans l'Europe.
En France la notion d'aide d'Etat reste confuse pour les acteurs
concernés, que ce soit au plan national, régional, ou local, par là
même un problème d'évaluation à différents niveaux subsiste, en
raison d'un cadre juridique interne des aides prédominé par
l'opacité technique et l'inadaptation des documents budgétaires.
Aucune procédure spécifique de suivi économique et
d'agrégation comptable n'est réellement mise en place. Et comme
aucun document de synthèse ne retrace le montant exact des aides
de type fiscal ou parafiscal, les décideurs locaux n'ont aucun
8 Premier rapport sur la politique de la concurrence, n° 132.
13 moyen pour connaître l'impact réel de ce type d'intervention sur le
développement d'une région.
La gouvernance même de l'ensemble du dispositif est à bout de
souffle, en raison de l'absence de tout pilotage global au niveau
national, d'outil de gestion et d'évaluation, du poids prépondérant
de la culture de la procédure dans l'attribution, d'absence de
contrôle et l'évaluation par rapport à une finalité de projet et
d'anticipation, de l'insuffisance notoire des ressources humaines
publiques compétentes dans ce domaine.
L'objectif, à l'heure actuelle, de l'Union européenne est de
garantir un développement équilibré de l'Union grâce à
l'harmonisation des politiques publiques afin de renforcer sa
puissance face au reste du monde.
Alors que le Traité de Rome abordait seulement juridiquement
la politique de la concurrence comme pierre angulaire des
politiques communes de la Communauté, peu de place était faite à
la politique industrielle en tant que telle. Ce ne fut que l'Acte
unique et le Traité de Maastricht qui consacrèrent pour la première
fois la politique industrielle comme mission de la Commission en
allouant à l'Union européenne, en son point 31, le soin de renforcer
« la compétitivité de l'industrie », et de ce fait, de renforcer la
puissance industrielle de l'Union face au reste du monde.
A l'heure de la globalisation 9, une question reste en suspens, la
France, en raison de la concurrence qui fait rage, est-elle devenue
une simple « supra collectivité » supervisée par l'Union
européenne ? Ou plus précisément les Etats membres constituent-
ils un niveau de subsidiarite nécessaire à l'application de sa
politique économique et sont-ils fondamental pour la dynamique
du territoire Europe ? Au sens où à l'heure actuelle la dynamique
des territoires, que cela soit d'un point de vue européen ou
étatique, ne peut se faire que par la régionalisation de l'Europe ?
C'est-à-dire que dorénavant pour faire face à la concurrence
mondiale, il est nécessaire qu'une double stratification s'opère
9 « Processus par lequel la production et les échanges tendent à s'affranchir des
contraintes imposées par les frontières et la distance ». Dictionnaire de l'économie
de A à Z sous la direction de Pierre Bezbakh et Sophie Gherardi, Broché
10/01/2006.
Actuel article 5 du Traité instituant la Communauté européenne « Dans les 10
domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté
n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où
les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière
suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou de
l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».
14 grâce à la prise en considération du point de vue européen des Etats
comme étant des Régions européennes, puis par les Etats membres
des régions infra-étatiques comme étant des acteurs auxquels le
principe de subsidiarité peut s'appliquer.
La mondialisation n'est pas un phénomène nouveau, l'époque
des grandes découvertes et des délocalisations ont été, en effet, les
prémices de l'ouverture de nos économies vers le monde toutefois
dans des conditions totalement asymétriques ; mais ces rapports
étaient caractérisés par un système central et des économies
périphériques. Puis le XVe et XVI' siècle en Europe furent
marqués par des économies ouvertes les unes sur les autres, ce qui
donne naissance à de grands ensembles sur le continent et autour
du bassin méditerranéen. Mais l'histoire des économies des nations
va peu à peu passer des économies autarciques à des économies
ouvertes vers l'extérieur. Et après une phase de repliement des
économies en raison de la Seconde Guerre mondiale, depuis au
moins un demi-siècle, les échanges se sont peu à peu multipliés, ce
qui a abouti à l'internationalisation des grandes firmes jusqu'à
l'entreprise « internationalement mobile » 1 '.
La mondialisation se traduit par des rapports de forces
économiques qui modifient le centre de gravité de la production
mondiale. Désormais la localisation des activités découle du jeu
mondial des entreprises qui agissent en fonction de l'attractivité
des territoires.
L'entreprise, en se rapportant au cadre mondialisation, est par
définition « mobile ». Sa stratégie est une stratégie de délo-
calisation, plus particulièrement des unités de production. La
délocalisation est un élément de la stratégie de la firme et il s'est
créé un véritable marché dit de site d'accueil. La localisation sur tel
ou tel territoire correspond à une recherche de minimisation des
coûts de production et de redistribution»
De nos jours, beaucoup d'économistes, de politiciens, en raison
du développement de l'Europe et plus particulièrement dans le
projet de constitution, sont pro libérales et s'accordent à
reconnaître les bienfaits du libre-échange. Le phénomène de
délocalisation néanmoins fait l'objet de nombreuses controverses.
Terminologie utilisée par la D.AT.A.R (D.I.A.C.T.).
12 « Stratégies de développement territorial », préface de Michel DEI EBARRE
ancien ministre d'Etat, Président du CNFPT, de Jean-Yves GOTTEBEL, édition
économica, 2001, p 46 à 62.
15 Beaucoup pensent que les délocalisations ne sont que sources
de pratiques commerciales et monétaires déloyales, qu'elles
peuvent engendrer des pertes pour les pays d'origine et des gains
pour les pays d'accueil et enfin qu'elles sont à l'origine de
transferts massifs d'emplois vers les pays à bas salaires et d'un
accroissement des inégalités.
Puisqu'un constat est à faire à l'heure où la concurrence
internationale est devenue de plus en plus présente et les
délocalisations des entreprises un risque de plus en plus avéré, avec
des conséquences tout aussi marquantes au plan interne et infra-
étatique que les défaillances d'entreprises, la France pour y faire
face ne peut plus agir seule. Ce n'est donc qu'en se conformant au
droit communautaire et à sa politique, que l'Etat français pourra
créer une dynamique économique interne en matière de
développement national ainsi que local et parallèlement à cela de
susciter une harmonisation au plan européen permettant de faire
bloc à la concurrence internationale.
III - Les moyens mis en œuvre lors de cette étude sur
l'influence du droit communautaire sur les aides internes aux
entreprises
Comme le champ de cette étude est relativement large, il est
nécessaire d'en préciser les limites. L'objet matériel de cette étude
est celui des aides étatiques, mais comme la dynamique des
territoires ne peut se faire sans l'intervention des collectivités
locales, on ne peut exposer sur la politique de développement
économique sans souligner le rôle majeur des collectivités locales
en la matière. Les interventions étatiques et des collectivités locales
ne peuvent, dorénavant, être dissociées dans la mesure où les
dispositions relatives à la politique des aides européennes ne
peuvent être écartées. Sans compter que l'action des collectivités
locales, dans une certaine mesure, est considérée comme une
action positive au sein de l'Union européenne au regard des
dispositions communautaires des aides publiques comme les
actions régionales et structurelles de l'Union. C'est en raison de
cette prédominance locale que sera mis l'accent au sein de cette
étude sur la concomitance de l'action étatique et de l'action des
collectivités dans la dynamique du territoire France face à la
mondialisation.
Ainsi, agir contre la concurrence internationale suppose une
action concertée entre l'Etat et ses collectivités, et en plus de la
16 dialectique entre l'État français et les institutions communautaires,
un contrôle de la Commission.
11 ne sera alors abordé que les aides relatives au Traité
constitutif de la Communauté économique européenne, modifié par
le Traité sur l'Union européenne, ainsi que dans certaines
hypothèses, les allocations issues du Traité de la Communauté
européenne du charbon et de l'acier.
L'utilisation de la notion d'« aide nationale » sera privilégiée
conformément au ternie strict utilisé par la doctrine et les textes
communautaires, ainsi que la référence à la notion d'aide de l'Etat
où d'« aide étatique ».
La notion de « collectivités locales » 13 se réfère quant à elle aux
communes, aux départements, aux régions, et pourra aussi prendre
l'appellation de « collectivité infra-étatique », ainsi que celui « des
collectivités territoriales ».
IV - Les étapes de cette étude.
S'interroger sur l'influence du droit communautaire sur le droit
interne des aides d'Etat suppose tout d'abord de commencer par
étudier l'encadrement communautaire des aides internes, en
abordant les conditions d'application de la notion d'aide d'Etat à
l'égard des autorités publiques puis à l'égard des entreprises, pour
aboutir à la nature même de cette notion en abordant l'imputabilité
du facteur financier eu égard à une intervention étatique, puis en
analysant les incidences de l'aide octroyée sur la concurrence du
marché communautaire (Partie I).
Puis il importe, enfin, de faire l'étude de l'influence de la
politique communautaire des aides aux entreprises sur la politique
de développement économique française, en soulignant qu'il s'agit
d'un encadrement communautaire, qui a pour finalité d'améliorer
la concurrence en France, tout en indiquant parallèlement que cette
adaptation au droit communautaire doit faire l'objet d'un
encadrement strict (Partie II).
13 L'expression collectivité locale désigne dans le langage courant ce que la
Constitution nomme "collectivité territoriale", car jusqu'à la révision constitution-
nelle du 28 mars 2003, les deux termes apparaissaient dans la Constitution :
collectivité locale à l'article 34 et collectivité territoriale au titre XII. Mais depuis,
seule cette dernière expression figure dans la Constitution.
17 PARTIE 1—
L'encadrement communautaire des aides publiques internes
aux activités économiques À l'heure actuelle, les interventions étatiques des Etats
membres, en raison de leur tradition interventionniste fortement
ancrée, restent encore un sujet d'actualité, dans la mesure où les
politiques industrielles nationales subsistent toujours. Cet
interventionnisme étatique se justifie tout à fait à court terme dans
la volonté des Etats d'intervenir en faveur d'entreprises ou de
secteurs économiques qu'ils jugent indispensables à la réalisation
d'objectifs nationaux, surtout depuis 1974 date à laquelle l'Europe
connaît des phases de croissance et de récession. Mais de telles
actions ne sont pas sans incidences sur le marché unique, c'est
pourquoi la Commission émet une certaine réserve en la matière
tout en conservant une certaine flexibilité. Ceci se justifie par le
fait que lorsqu'un Etat apporte son aide celui-ci va modifier les
conditions de la concurrence, puisqu'il va rompre de manière
artificielle l'égalité de moyens ainsi que la concurrence avec les
autres entreprises. Mais d'un autre côté, il arrive parfois que ces
interventions étatiques soient indispensables, tout du moins
temporairement, à l'acclimatation des entreprises aux nouvelles
exigences de la concurrence, au développement de la capacité
concurrentielle de certains secteurs, à la lutte contre le chômage, au
développement régional équilibré.
D'ailleurs, la Commission, dès son premier rapport sur la
politique de concurrence, exprimait une certaine réticence à l'égard
des aides des Etats membres envers les entreprises, tout en
admettant parallèlement à cela qu'il arrivait parfois que ces
incitations étatiques fussent nécessaires et capitales. 14 Ce dualisme
entre les objectifs communautaires avec les intérêts nationaux est
de nos jours toujours présent, c'est pourquoi la création d'un
marché intérieur, puis la mise en place de la « cohésion écono-
mique et sociale » vont justifier un contrôle accru de la
commission de l'application des articles 87 à 89 du Traité.
Ainsi, à la lettre de l'article 87, paragraphe I, du Traité les aides
accordées par les Etats sont incompatibles avec le marché
commun, c'est en ce sens qu'il est nécessaire d'aborder
l'assimilation des notions aide d'Etat et locale dans la mesure où
elles affectent les échanges entre Etats membres (TITRE 1), puis la
nature de la notion d'aide d'Etat (TITRE 2).
14 Premier rapport sur la politique de concurrence, n°132. Titre 1 — L'assimilation de la notion d'aide d'Etat à
l'assistance financière locale en faveur des entreprises
Le droit des aides en droit communautaire est d'une grande
complexité d'application, dans la mesure où les auteurs du Traité
dans l'article 87 à l'inverse des articles 85 et 86 n'ont pas prévu
une interdiction expresse, mais une incompatibilité de principe des
aides d'Etat sans pour autant les interdire.
Ainsi, l'article 87, paragraphe 1 du Traité pose comme principe
général l'interdiction des aides seulement dans la mesure où celles-
ci affectent les échanges entre Etats membres. La formule « les
aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat,
sous quelque forme que ce soit favorisant certaines entreprises ou
productions » permet de rechercher l'imputabilité de l'aide à l'Etat
et ainsi de qualifier d'aide toutes mesures provenant de fonds ou
sous la responsabilité étatique. Une telle formulation de l'article
87, paragraphe 1 du Traité a donc pour corollaire de permettre de
faire entrer dans ce champ d'imputabilité toutes les composantes
publiques à l'origine de l'aide ; c'est en ce sens qu'il est
nécessaire, lors de cette étude, d'aborder les critères organiques
permettant à la Commission d'identifier les aides allouées par
l'Etat et ses démembrements (chapitre 1).
Puis la formulation selon laquelle la mesure ainsi octroyée doit
favoriser « certaines entreprises ou productions » permet de
démonter l'effectivité de l'aide et que l'allocation étatique
bénéficie avant toute chose à une entreprise (chapitre 2).
Chapitre 1 — Les critères organiques permettant à la
Commission d'identifier les aides allouées par l'Etat et ses
démembrements
L'efficacité de l'article 87, paragraphe 1, du Traité suppose une
conception de l'Etat large, c'est ainsi que le TPI fut le premier à
reconnaître que « toutes les subventions menaçant le jeu de la
concurrence et émanant du secteur public tombent sous le coup des
dispositions susmentionnées sans qu'il soit requis que ces
subventions soient accordées par le gouvernement ou par une
administration centrale d'un Etat membre' 5 ». Ainsi, pour qu'une
mesure puisse être considérée comme une aide d'Etat il faut, au
sens de l'article 87 du Traité que celle-ci émane de l'Etat (section
15 TPI 12 décembre 1996, Ait France, aff T-358/94, Rec. 11- 2109.
23 1) et vienne favoriser certaines entreprises de production (section
2)
Section 1 - L'application du contrôle communautaire à
toute personne publique
Si on se réfère à la conception initiale néo-libérale du Traité de
Rome, qui accorde une place prééminente au principe de libre
concurrence, toute interférence des pouvoirs publics dans le
fonctionnement du marché n'est pas approuvée. La notion d'Etat
ainsi que le concept de ressource constituent les termes cumulatifs
de la qualification d'aides publiques. L'ambivalence de cette
notion suscitée par une multitude d'ordres juridiques au sein de
l'Union européenne paraît aux antipodes de l'impératif initial de la
doctrine d'appliquer uniformément et efficacement le Traité. Car, il
faut le rappeler, à l'origine l'Union européenne s'est constituée par
le fait que des Etats souverains ont accepté, par les Traités, de se
démettre de certaines de leurs compétences et de les confier aux
institutions communautaires. Il est toutefois nécessaire de rappeler
que le Traité CE ne comporte, pour ainsi dire, pas de définition
formelle de l'Etat. C'est le fonctionnement des mécanismes
communautaires et plus particulièrement l'application du principe
de primauté, qui a conduit la Cour de justice à dégager les éléments
essentiels. Ce n'est qu'a posteriori que la notion d'Etat fut mise en
évidence par la jurisprudence. C'est, de ce fait, une notion
évolutive qui s'appuie sur les ordres juridiques nationaux et s'en
écarte afin de permettre l'effectivité du droit communautaire. En
effet, les formes d'organisations politiques et administratives des
Etats membres ne sont pas les mêmes entre les pays unitaires et
centralisés et les Etats fédéraux ; ceci est dû à leur choix de mode
d'organisation, qui peut prendre des formes diverses telles que la
déconcentration, la décentralisation et la régionalisation. Et, il était,
de ce fait, nécessaire pour le droit communautaire pour faire face à
cette multiplicité, de définir l'entité étatique d'une manière
suffisamment large pour pouvoir soumettre à son contrôle toutes
interventions préférentielles des Etats et de leur démembrement.
Les entités décentralisées ayant par leur intervention un impact
tout aussi important que l'Etat sur le marché unique,
l'interventionnisme économique local ne pouvait pas être ignoré.
Ce principe permet de dissuader les Etats de recourir à des
arguments de compétence pour mettre en échec les objectifs du
marché commun essentiels pour le bon fonctionnement de la
24 Communaute. De ce fait, les pays membres doivent répondre du
respect du Traité, quel que fût l'aménagement interne des
compétences.
La formulation de l'article 87, paragraphe 1, du Traité « aides
accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous
quelque forme que ce soit favorisant certaines entreprises ou
productions » permet de viser toutes les aides apportées par le biais
d'entreprises publiques ou privées dans lesquelles la puissance
publique a une influence déterminante, ainsi que les groupes
publics, les entreprises publiques ou privées tout particulièrement
lorsqu'elles sont chargées d'un SIEG. Et l'article 87, paragraphe 1,
permet de prime abord de viser les autorités publiques à l'échelon
national comme à l'échelon territorial.
C'est pourquoi, lors de cette étude il sera abordé, dans un
premier temps l'Etat centre d'impulsion de l'aide (paragraphe 1),
puis dans une seconde étape l'extension de la qualification d'aide
publique aux aides allouées par les collectivités locales (paragraphe
2).
Paragraphe 1 - L'Etat centre d'impulsion de l'aide
L'application uniforme du droit communautaire ainsi que sa
primauté sur les droits nationaux amènent la C.J.C.E à donner une
conception communautaire de la notion d'Etat puisque c'est une
des notions que le Traité utilise sans en donner une définition ; ce
qui a donné naissance à la conceptualisation communautaire de
l'Etat, qui a pour caractéristique primordiale d'échapper aux
contingences institutionnelles propres à chaque Etat membre, tout
en respectant le critère organique le définissant. C'est donc
reconnaître une interprétation extensive de l'Etat et par là même
que tout organisme public et toute personne morale de droit public
en sont des émanations (B). Puis la Cour, suite à l'évolution de sa
jurisprudence dans le but d'affiner la définition et de donner une
interprétation large, tant dans les modalités de l'aide que des
autorités étatiques distributrices de celle-ci (plus précisément du
concept d'Etat) va être amenée à utiliser un critère fonctionnel (A)
ou finaliste.
Vincent COUSSIRAT-COUSTERE. « Les aides locales aux entreprises face au 16
droit communautaire », A.I.D.A, 1985, p 171, sp. 173.
25 A - L'approche fonctionnelle du critère de l'imputabilité de
l'aide à l'Etat
L'article 92 du Traité de Rome interdisant aux Etats de fausser
le jeu de la libre concurrence intracommunautaire en octroyant des
aides, qui auraient pour finalité d'aider certaines entreprises aux
dépens d'autres ; la Commission et la Cour de justice se doivent de
contrôler que l'équilibre soit maintenu et de vérifier que l'égalité
entre les entreprises est assurée. La Cour dans cet objectif va être
amenée à établir un critère fonctionnel ou finaliste permettant de
donner une interprétation large de l'aide étatique et par là même
étendre le concept communautaire d'Etat.
L'approche fonctionnelle du critère de l'imputabilité de l'aide à
l'Etat, dès le début des années soixante-dix fut établi de la manière
suivante : « l'interdiction de l'article 92, paragraphe 1, englobe
l'ensemble des aides accordées par les Etats ou au moyen de
ressources d'Etat, sans qu'il y ait lieu de distinguer entre les cas où
l'aide est accordée directement par l'Etat ou par les organismes
publics ou privés qu'il institue ou désigne en vue de gérer l'aide ».
Dans la mesure où le concours d'une autorité publique a pour
finalité d'avantager certaines entreprises ou certains produits, ce
sont donc les effets de l'aide accordée aux entreprises ou
producteurs bénéficiaires qu'il y a lieu de prendre en considération
et non la situation des organismes distributeurs ou gestionnaires de
l'aide.
La Commission et la Cour de justice des communautés
européennes vont rechercher, afin de déterminer le critère
déterminant permettant de mettre en évidence l'origine étatique de
la subvention, l'absence d'autonomie de l'organisme, lorsque
celui-ci n'agit pas directement, mais par le biais d'un organisme et
l'indépendance pleine et entière de l'organisation qui octroie
l'aide. C'est ainsi que la Caisse Nationale du Crédit Agricole fut
considérée agir au nom de l'Etat. En effet, l'Etat français, en
incitant la Caisse nationale de Crédit Agricole à servir une
allocation aux agriculteurs les moins favorisés, a manqué aux
obligations qui lui incombaient au titre de l'article 92, puisqu'à la
suite d'une conférence annuelle de décembre 1981 qui réunissait le
gouvernement français et les organisations professionnelles
agricoles, une série de mesures d'aides en faveur de l'agriculture
française furent publiées puis notifiées à la Commission, en
application de l'article 93 paragraphe 3 du Traité, dans lesquelles
figurait une allocation de solidarité de 1,5 milliard de francs
26 destinée à subventionner les agriculteurs les plus défavorisés. Cette
allocation était financée en totalité par les excédents de gestion de
la Caisse Nationale du Crédit Agricole, accumulés au cours de
plusieurs années. La Commission a considéré, dans cette affaire
relative aux allocations octroyées par la Caisse Nationale du Crédit
Agricole aux agriculteurs les moins favorisés, que cette aide avait
une origine étatique dans la mesure où l'Etat français était
l'initiateur de la décision par le conseil d'administration de la
CNCA (Caisse Nationale du Crédit Agricole), établissement
public. Puisque cette décision présentait, d'une part, toutes les
caractéristiques d'une décision prise sous la pression des pouvoirs
publics même si ceux-ci ne sont pas majoritaires au sein du conseil
d'administration, puis d'autre part, la CNCA est un établissement
public, qui serait soumis a la règle de la spécialité, ce qui veut dire
qu'elle ne peut employer son patrimoine a d'autres fins que celles
prévues dans ses statuts, ce qui fait que si la CNCA outrepasse ses
compétences, le ministre de l'Agriculture est habilité à intervenir
en tant qu'autorité de tutelle, ce qui n'a pas été le cas en
l'occurrence. De ce fait, la Commission a considéré qu'elle était en
présence d'une mesure d'effet équivalent à une aide.
La Cour a donné raison à la Commission au motif que « relève
de l'article 92 du Traité une aide qui, comme l'allocation de
solidarité en cause, a été décidée et financée par un établissement
public, dont la mise en oeuvre est subordonnée à l'approbation des
pouvoirs publics dont les modalités d'attribution correspondent à
celles d'une aide étatique ordinaire et qui, par ailleurs, a été
présentée par le gouvernement comme faisant partie d'un ensemble
de mesures en faveur des agriculteurs, lesquelles ont toutes été
notifiées à la Commission en application de l'article 93, paragraphe
3 17. C'est pourquoi, dans l'affaire Van der Kooy 18, dans laquelle,
en l'espèce, l'octroi de tarifs préférentiels de gaz naturel aux
horticulteurs néerlandais par la société Gasunie, société de droit
privé au sein de laquelle l'Etat détient 50 % du capital, la cour a
retenu, bien que le tarif préférentiel fût un accord de droit privé
auquel l'Etat néerlandais n'avait pas participé, que l'aide allouée
avait une origine étatique étant donné que la structure de
l'actionnariat de Gasunie est détenue directement ou indirectement
à 50 % par l'Etat et que le ministre des Affaires économiques
17 C.J.C.E, 30 janvier 1985, aff 290/83 Commission c/ France, rec. p. 439, spéc.
Point 15 p. 449.
18 C.J.C.E 2 février 1988, Van der Kooy, aff jtes 67, 68 et 70/85.
27 dispose du pouvoir d'approbation des tarifs appliqués par Gasunie,
ce qui veut dire que le gouvernement néerlandais a la possibilité de
faire obstacle à un tarif qui ne lui conviendrait pas.
Et c'est exactement dans ce sens que dans l'affaire ENI-
Lanerossi et malgré les impératifs d'ordre économique qui pèsent
sur son mode de fonctionnement, la Cour ainsi que la Commission
concluent que les aides allouées par la holding sont étatiques dans
la mesure où l'Etat italien contrôle sont fonctionnement : les
membres des organes de gestion sont nommés par les pouvoirs
publics et sont soumis aux directives du gouvernement. Dans cette
affaire, en effet Ente Nazionale Idrocaburi, holding d'Etat, a repris
la société Lanerossi en 1962 dans le but de résoudre les difficultés
économiques et financières d'entreprises du secteur
textile/vêtements. Les pertes des quatre filiales de Lanerossi dans
le secteur du vêtement pour hommes : Lanerossi Confzioni, Intesa,
Confezioni di fillotrano et confezioni monti ont été compensées par
l'Etat italien. La Commission, dans un premier temps, accepte
d'accorder une dérogation au principe d'incompatibilité que si ces
aides étaient limitées dans le temps, mais comme la compensation
des pertes perdurait sans que la Commission eu notification d'un
projet, celle-ci met en demeure dans un second temps le
gouvernement italien de présenter ses observations. Ensuite, la
Cour rappelle que conformément a l'arrêt Van der Kooy « il n'y a
pas lieu de distinguer entre le cas où l'aide est accordée
directement par l'Etat et ceux où l'aide est accordée par des
organismes publics ou privés que l'Etat institue ou désigne en vue
de gérer l'aide. En l'occurrence, plusieurs éléments du dossier font
apparaître, que les apports de capitaux étaient le résultat d'un
comportement imputable à l'Etat italien ».
B - La reconnaissance de la responsabilité de l'Etat des
actions de ses organes
Si on part du postulat qu'afin de ne pas déroger à leurs
obligations, la responsabilité internationale des Etats peut être
engagée par le comportement de chacune de ses institutions, même
si celles-ci sont indépendantes les unes par rapport aux autres. Les
sociétés modernes, en effet, sont empreintes de la conception de
l'Etat de droit, avec pour corollaire le principe de la séparation des
pouvoirs formulé par John Locke et Montesquieu. Il semble alors
normal de reconnaître que les Etats ne peuvent déroger à leur
responsabilité, et ce, « quel que soit l'organe de l'Etat dont l'action
28 ou l'inaction est à l'origine du manquement, même s'il s'agit d'une
institution constitutionnellement indépendante » 19 .
L'article 87, paragraphe 1, TCE ne peut trouver son efficacité
pleine et entière que si une large conception de l'Etat est prise en
compte. Ainsi, le Tribunal fut amené a reconnaître comme rattaché
à un Etat un organisme indépendant, placé sous le contrôle du
pouvoir législatif de la manière suivante :« toutes les subventions
menaçant le jeu de la concurrence et émanant du secteur public
tombent sous le coup des dispositions susmentionnées sans qu'il
soit requis que ces subventions soient accordées par le
gouvernement ou par une administration centrale d'un Etat
membre » 20, dans la mesure où, eu égard à « l'irrecevabilité de son
directeur général placé sous le seul contrôle d'une commission de
surveillance indépendante, du statut spécifique de la Caisse par
rapport à la Cour des comptes ainsi que son régime comptable et
fiscal particulier, et l'existence de règles assurant l'indépendance
d'une instance publique par rapport à d'autres instances ne remet
pas en cause le principe même du caractère public de cette
instance». Sous peine de miner le contrôle de la Commission des
aides.
Qu'en est-il de l'engagement de la responsabilité de l'Etat
corrélative à l'action de ses instances judiciaires ? Cette question
semble intéressante à soulever puisque, d'une part, une action en
manquement est impossible étant donné que l'autorité de la chose
jugée se rattache aux décisions judiciaires et que, d'autre part, le
contrôle par les instances judiciaires aurait pour fonction, en soi, de
prévenir, voir empêcher la réédition des violations du droit
communautaire par les tribunaux nationaux. Mais on peut constater
que le fait que l'activité du pouvoir judiciaire peut être imputée à
l'Etat aurait pour corollaire de permettre à un Etat d'accorder une
aide contraire au marché à une entreprise, tout en allouant à celle-ci
19 Arrêt de la C.J.C.E 5 mai 1970, Commission C/ Belgique, aff. 77/69, Rec. 237,
pt 15. Cette jurisprudence montre que dans le cadre du recours en manquement la
Cour fut amenée à rejeter l'excuse du « caractère constitutionnellement
indépendant». C.J.C.E , 18 novembre 1970, Commission c/ Italie, aff 8/70, Rec.,
961, pts 8 et 9.
2° TPI 12 décembre 1996, Air France, aff T-358/94, Rec. II-2109, pt 56. 11
s'agissait en l'espèce d'un investissement effectué par la caisse des dépôts et
consignations-participations dans la compagnie Air France. Selon la compagnie
aérienne, cet investissement ne pouvait être attribué à l'Etat pour la bonne raison
que la CDC et la CDC-P ne sont pas des organismes publics ou privés contrôlés
par l'Etat puisque leurs décisions sont prises indépendamment de toute instruction
préalable ou approbation a priori de l'Etat.
29 une garantie légale. En effet, même si, le bénéficiaire de l'aide est
tenu à l'obligation de restitution de cette subvention illégale
puisque celui-ci ne peut invoquer les principes de sécurité et de la
confiance légitime, car l'entreprise bénéficiaire d'une aide ne serait
avoir en principe, compte tenu du caractère impératif du contrôle
des aides étatiques opéré par la Commission au titre de l'article 93
du Traité, une confiance légitime dans sa régularité que si elle a été
accordée dans le respect de la procédure d'attribution, ce dernier
est en mesure d'intenter une action en responsabilité. De ce fait, le
droit national pourrait lui permettre d'obtenir des dommages et
intérêts d'un montant équivalent à l'aide déclarée illégale sur le
postulat que celui-ci fut induit en erreur par l'autorité publique
dispensatrice. Il semble étonnant que ce ne soit pas le postulat
soutenu par la Cour, ni même par la Commission ; suite à l'affaire
Asteris la Cour effectivement considère que « les aides publiques,
constituant des mesures de l'autorité publique favorisant certaines
entreprises ou certains produits, revêtent une nature juridique
fondamentalement différente des dommages-intérêts que les
autorités nationales seraient, éventuellement, condamnées à verser
à des particuliers, en réparation d'un préjudice qu'elles leurs
auraient causé » 21 . La motivation de la Cour semble donc fondée
non pas sur la qualité judiciaire de l'organe dispensateur de l'aide,
mais sur la nature de la mesure.
Ce constat est d'autant plus flagrant en droit interne en matière
d'aide aux entreprises en difficulté en raison de son impacte
perturbateur sur le marché, puisque, le pouvoir du juge d'ordonner
la cessation des poursuites, la continuation des contrats en cours ou
l'imposition des délais de paiement a pour mauvais côté de
maintenir artificiellement sur le marché certaines entreprises. Donc
l'activité du juge, de l'administrateur ou du liquidateur aurait pour
résultante de favoriser certaines entreprises ou certaines
productions.
Mais la Commission indique dans une décision que « les
liquidateurs exercent leur mission en toute indépendance et sous
leur seule responsabilité vis-à-vis des tiers » 22 , ce qui voudrait dire
que l'activité du liquidateur ne devrait pas être imputée à l'Etat.
Ipso facto, l'Etat est responsable de l'ensemble des aides
émanant du secteur public, il n'y a pas d'obligation pour cela que
l'aide soit octroyée directement du gouvernement ou par une
21 C.J.C.E Asteris, aff. Jointes 106 à 120/87, Rec. 5515 pt 23.
22 Décision du 11 mars 1987, J.O.C.E L 228/39 du 15 août 1987, pt IV.
30 administration centrale de l'Etat, ce qui fait que l'Etat est
responsable de l'activité de l'ensemble de ses organes, que ce soit
exécutif ou législatif. 23 C'est pourquoi il serait plus logique de
comprendre dans les organismes agissants au nom de l'Etat le
pouvoir judiciaire, car comme le notait l'avocat général Sir
Georges Slynn lors de l'affaire Asteris « il est d'une importance
capitale pour l'application correcte des règles du Traité au sujet
des aides de l'Etat que les décisions judiciaires tombent dans leur
champ d'application », sinon « l'application des articles 92 à 94
recevrait un coup fatal»,24 d'autant plus que, le fait de ne pas
exclure de la responsabilité de l'Etat les actes imputables aux
instances juridictionnelles aurait pour fonction de prévenir et ainsi
d'empêcher toutes violations des dispositions du droit
communautaire ; ce qui permettrait subséquemment, une plus
grande compatibilité avec le nouveau plan d'action de la
Commission. 5
Il est vrai, plus particulièrement en raison de l'actuelle
conjoncture économique et face au risque de délocalisation, que les
Etats sont incités à aider directement les entreprises ou les secteurs
économiques qu'ils considèrent comme les plus utiles à la
réalisation des objectifs nationaux, et ce, d'autant plus que les
phases de croissance et de récession que connaît l'Europe depuis
1974 vont avoir pour conséquence de presser ceux-ci à intervenir
rapidement sous peine d'aller à l'encontre de l'opinion publique,
qui réclame dans ces circonstances une intervention rapide et
efficace des pouvoirs publics afin de pallier au plus pressé : la perte
d'emploi, la délocalisation d'une entreprise, une paupérisation du
bassin d'emploi ainsi que d'une région. Or ces aides risquent, dans
la perspective de la construction européenne, à plus ou moins long
terme de fausser la concurrence. Et afin d'atteindre les objectifs de
cohésion économique et sociale, il est nécessaire qu'un contrôle
accru de ces aides soit effectué, ce qui, en soi, n'est pas évident
face aux Etats concernés. Cependant, le fait de contourner le droit
communautaire aurait aussi pour résultante de rendre moins
efficace le contrôle des aides ainsi que leur évaluation, car le fait
conséquemment à l'attribution d'une aide illégale de donner des
dommages-intérêts après, certes leur restitution, a pour
23 J -P KEPPENE « Guide des aides d'Etat en droit communautaire», p. 109, pt.
138.
24 Op. Cite, concl de l'avocat général Sir G SLYNN, sp. 5530.
25 Plan d'action pour la période 2005-2009, publié le 7 juin 2005 (COM. 2005.
107 final).
31 conséquence de « geler» des fonds supplémentaires de la part de
l'Etat pour indemniser l'entreprise bénéficiaire.
L'interprétation du concept d'Etat donné par la C.J.C.E.
comprend les aides accordées par les autorités publiques : l'Etat,
les collectivités décentralisées ainsi que celles accordées par des
organismes publics ou privés que l'Etat institue pour gérer l'aide
ou alors par les organismes gérés, dont les fonds proviennent de
ressources d'Etat ou de tout organisme sur lequel les pouvoirs
publics exercent une influence dominante. En somme, le concept
communautaire d'Etat prend en considération l'action qui est
l'intervention indépendamment du statut juridique ; l'Etat devient
donc le régulateur de l'économie, par son abstention ou son
intervention, en plus de ses missions régaliennes.
Paragraphe 2 - L'extension de la qualification d'aide
publique aux collectivités locales
Initialement la lettre du Traité du 25 mars 1957, ne donne
aucune référence aux collectivités locales au nom du principe de
non-ingérence dans l'organisation constitutionnelle des Etats
membres, mais ne vise directement qu'un seul destinataire qui est
l'Etat. Ceci peut certainement s'expliquer par le fait qu'au début
les Etats fondateurs ne connaissaient pas une décentralisation très
poussée, à l'exception de l'Italie, la Belgique et l'Etat fédéral
d'Allemagne. Alors que parallèlement à cela l'interventionnisme
des collectivités infra-étatiques des Etats membres en faveur des
entreprises existait déjà bien avant le Traité de Rome et la
Communauté économique européenne. 26I1 faudra attendre les
réaménagements consécutifs à la signature du Traité sur l'Union
européenne en 1992 pour que des références à ces entités
infranationales soient intégrées. 27 Cette évolution est due au fait
que l'on ne peut ignorer l'intervention de celles-ci ainsi que
certaines de leurs pratiques : dans les années soixante les
26 Jean-Claude NEMMERY, « De la liberté des communes dans l'aménagement
du territoire», L.G.D.J., 1981 ; Gérard IGNASSE, « Les compétences des
administrations locales en Europe », Publidix, 1989 ; Gérard IGNASSE et
Hugues LENOIR (dir.), Nanterre, Publidix/Université Paris X, 1989 ; Mélanges
en l'honneur Georges PEQUIGNOT, « L'interventionnisme économique de la
puissance publique», C.E.R.A.M., Université de Montpellier 1, 1984 ; Hervé
GROUD, « Aménagement du territoire et politique industrielle : le rôle des
collectivités locales», Thèse pour le Doctorat d'Etat en droit, Reims, 1990.
27 Notion que l'on retrouve au titre de l'article 129 B relatif à la constitution de
réseaux transeuropéens et à l'article 198 A instituant les comités de régions.
32 répercussions de leurs actions sur l'ensemble du marché
communautaire en matière d'aide aux entreprises, de
développement économique ont été pris en compte. Puisque leur
rôle, tout comme celui de l'Etat, est de réaliser au niveau local les
objectifs économiques, sociaux et structurels européens. C'est
pourquoi l'esprit du Traité s'oppose à ce que ce texte s'applique
aux seuls Etats ou gouvernements centraux ou fédéraux, puisque
les collectivités locales constituent une véritable puissance
économique, financière et interventionniste.
Cette volonté de la doctrine communautaire d'appliquer l'article
87, paragraphe 1, est d'autant plus importante et justifiée que les
collectivités au niveau européen constituent à elles seules une
véritable puissance interventionniste : il serait plutôt rare que parmi
les milliers de collectivités locales et les centaines de collectivités
régionales celles-ci n'aient pas de compétences et ne puissent
promouvoir le développement économique de leur territoire, ainsi
que le soutien des entreprises ou de certaines productions. C'est
sans compter que ces interventions locales ont un réel impact sur le
territoire européen, en raison d'importantes disparités de richesse,
qui fait que les collectivités locales ne disposent pas de la même
capacité financière pour soutenir des entreprises ou pour
entreprendre des programmes de développement structurel.
En France, depuis le début de la décentralisation de 1982,
l'interventionnisme local et régional s'est développé, la loi autorise
les communes, les départements et les régions à apporter leur
soutien à des entreprises en développement ou en difficulté. Mais
le système français d'aides aux entreprises est considéré, par la
doctrine, d'une grande complexité sans être néanmoins imprécis.
L'Etat exerce un contrôle administratif a posteriori des actes des
collectivités locales par le biais de ses administrations
déconcentrées. Même si l'acte II de la décentralisation fait de la
région un chef de file en matière d'intervention publique, les
compétences des différentes collectivités locales s'exercent
toujours dans un cadre concurrentiel entre les différents territoires
ou dans l'objectif d'une meilleure efficience du développement
local, en agissant en complémentarité.
Le droit dérivé et la doctrine communautaire faisaient, avant
1992, déjà référence aux collectivités infra-étatiques. C'est ainsi
qu'en 1969 la Commission a défini les conditions auxquelles
devraient être soumis les marchés de fournitures de produits passés
par l'Etat, les collectivités territoriales et les autres personnes
33

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