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La gestion décentralisée du développement économique au Maroc

De
419 pages
Cet ouvrage dévoile les explication réelles de la faiblesse du pouvoir économique décentralisé. L'État marocain accepte mal un concurrent pour assumer les missions du développement économique local, les collectivités locales sont, de fait, largement dominées par les pouvoirs centraux. Le développement local est très fragilisé en raison de sa politisation excessive. La divergence des intérêts se traduit par des incohérences nuisibles au niveau local. Il en résulte une approche plutôt redistributive que créatrice de richesses.
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Tarik ZAIR

La gestion décentralisée du développement économique au Maroc

Préface de Jean-Arnaud MAZERES

L'Harmattan

@ L'Harmattan, 2007 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharrnattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-03428-0 EAN : 9782296034280

A ma fille Imane

PREFACE

L'ouvrage de M. ZAIR que nous avons le plaisir de préfacer est, à quelques années de distance, la manifestation d'une tradition qui semblait éteinte. Dans les années quatre-vingt, un certain nombre d'étudiants marocains, parmi les meilleurs, suivaient les enseignements de doctorat à l'Université des Sciences Sociales de Toulouse, et y soutenaient leur thèse. Nous avons eu le privilège et le plaisir de diriger certaines de ces thèses qui étaient toutes de très grande qualité; d'ailleurs leurs auteurs sont aujourd'hui des maîtres dans des Universités marocaines, et je dois avouer que je ne peux m'empêcher d'en ressentir aujourd'hui quelque fierté, accompagnée d'un souvenir vivace et fidèle. Aujourd'hui, par delà les années, le travail de M. Zair me donne l'occasion de penser que le talent et l'intelligence poursuivent leur chemin quelles que soient les vicissitudes de I'histoire. Et il est vrai que l'étude de M. Zair sur « La gestion décentralisée du développement économique au Maroc» se situe pleinement dans cette tradition de sérieux et de qualité. La question abordée, pour être classique, n'en était pas moins difficile: les études juridiques ont effectivement quelque peine à maîtriser la notion de décentralisation abordée souvent de manière descriptive et dans une perspective qui relève moins du droit que de la science administrative; et il en va de même des questions économiques dont on a souvent du mal à dégager les aspects proprement juridiques. Le sujet abordé, par ailleurs, se pose dans de nombreux pays, et prend des figures différentes et complexes selon l'environnement global qui est le sien: il convenait donc de le situer dans ce contexte car, comme l'écrit très justement le grand comparatiste René David, le droit« ne saurait être compris sans la connaissance de la société qu'il gouverne, et dans l'ignorance des manières de se conduire, de penser, de sentir des membres de cette société ». Et pour ce qui est de la situation du Maroc, lorsque celleci est abordée par une recherche conduite en France, surgit à cet égard une difficulté particulière, car la démarche comparatiste se trouve souvent altérée par les liens étroits de ces deux pays, et le reste de mimétisme qui, au delà des lointaines années d'indépendance n'a pas totalement disparu: la distinction classique au Maroc entre le « bled Siba » et le « bled Makhzen » par exemple, risque d'être saisie dans la logique de l'opposition française entre centralisation et décentralisation et se trouver ainsi déformée dans sa substance et sa signification propres.

Le lecteur de M. Zair, pour peu qu'il soit attentif, ne tardera pas à voir que l'auteur de cet ouvrage a, pour l'essentiel évité ces écueils. L'analyse juridique rigoureuse s'articule avec une étude plus orientée vers l'économie ou la sociologie ou la science administrative. Le comparatisme est aussi conduit avec une réelle indépendance d'un esprit qui sait voir les spécificités fondamentales, mais aussi les liens d'influence, de connivence ou de complémentarité. Ecrit dans une langue fluide et claire, le travail de M. Zair est aussi fort bien charpenté. Après avoir posé dans un premier temps « les conditions juridiques de la gestion décentralisée du développement économique» en étudiant les contraintes à la fois structurelles et normatives qui conditionnent et souvent obèrent ce développement, l'auteur dresse ensuite un tableau exhaustif des modalités de « la mise en oeuvre de la politique décentralisée de développement économique» en s'attachant notamment à une intéressante analyse de la planification dans le temps et dans l'espace et des grands services publics industriels et commerciaux locaux. Mais ce qui retient le plus dans l'entrepris difficile de M. Zair, c'est sans doute le courage avec lequel il a su poser sur toutes ces questions un regard critique, au meilleur sens du terme, c'est à dire qui montre les lacunes et les insuffisances tout en préservant une démarche positive de proposition, de compréhension et d'ouverture. Et il est vrai que les réformes institutionnelles et juridiques, celles de 2002 notamment, ne semblent pas avoir été adaptées aux exigences spécifiques du développement économique; il est vrai aussi que la planification, par l'objectif même qui est le sien, ne peut que très difficilement être conduite par des instances décentralisées dont par définition l'action reste dispersée, et donc rétive à toute planification; il est vrai enfin que toutes les institutions nouvelles et toutes les réformes imaginables ne conduiront qu'à des résultats décevants si n'est pas mise en oeuvre une véritable politique de développement assise sur des ressources suffisantes et aussi sans doute un projet sociétal global. Et si l'on peut formuler un regret quant au riche travail de M. Zair, c'est peut-être que cette mise en perspective n'ait pas été toujours suffisante. Le contexte si complexe aujourd'hui de la mondialisation, qui place chaque Etat face à une nouvelle gouvemance du monde comme le montrent en particulier les travaux essentiels conduits au Collège de France par Mireille Delmas-Marty, les exigences aujourd'hui de plus en plus pressantes d'un développement qui soit compatible avec le respect d'un environnement toujours davantage menacé, la place majeure devant être donnée dans le développement à la formation, la recherche et aussi plus largement la culture et les droits fondamentaux: autant de questions qui doivent désormais traverser toutes les études consacrées au développement qui n'est plus simplement

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économique, mais on peut dire beaucoup plus largement et essentiellement « humain ». Si M. Zair n'a pas étendu sa réflexion sur l'ensemble de cet arc, c'est à l'évidence que le cadre de son travail universitaire rendait cette vue globale difficile voire peut-être hasardeuse. Mais si son préfacier, après un long cheminement de réflexion sur le droit, la société et les hommes peut aujourd'hui évoquer ces questions cardinales, c'est que l'ouvrage de M. Zair y conduit, tout empreint qu'il est de cette exigence intellectuelle qui ouvre à la réflexion et au regard critique avec lesquels l'analyse juridique, ancrée dans la vie des hommes, prend toute sa signification.

Jean-Arnaud MAZERES, Professeur émérite à l'Université des Sciences Sociales de Toulouse.

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INTRODUCTION

A s'en tenir à une analyse classique, les collectivités locales constituent des espaces de démocratie et des cadres de promotion des élites politiques locales. Si une telle afftrmation s'avère exacte, elle ne saurait être capable à elle seule de résumer l'ensemble des missions dont sont investis les pouvoirs décentralisés. De nos jours, l'accroissement des besoins des populations a ordonné une orientation des collectivités décentralisées vers la gestion du développement local. L'objectif étant d'assurer une croissance économique jugée satisfaisante et de soulager, en conséquence, l'Etat d'un domaine reconnu très complexe. Les bouleversements institutionnels que connaît le Maroc aujourd'hui, et dont les effets touchent directement les collectivités décentralisées, procèdent ainsi de la volonté de garantir un réel décollage économique tout en combattant les déséquilibres que connaissent les territoires. Ils traduisent, de surcroît, l'inefficacité des politiques publiques à caractère national. Ces dernières n'ont eu qu'un impact faible face à la situation de sous-développement que vit le pays. Le recours au développement par les collectivités locales s'expose ainsi comme la solution ultime face à une situation de crise qui s'aggrave chaque jour. Il ne fait guère de doute que, face à cette réalité, le choix d'étudierl la gestion décentralisée du développement économique s'annonce d'une importance capitale. Un tel sujet se manifeste comme étant très riche pour la recherche juridique. Il résume de ce fait des intérêts à la fois juridiques, politiques, économiques et sociaux. Du point de vue juridique, l'étude des collectivités locales présente un intérêt scientifique certain. Elle permet ainsi au juriste de mettre en lumière l'un des éléments clés de la recherche administrative. Il est admis que l'analyse des institutions décentralisées est un passage incontournable pour l'explication de l'organisation administrative de l'Etat. Se pencher sur l'aspect économique de la décentralisation présente une autre utilité. Il offre pour le juriste un thème certes ancien mais dont les mutations récentes ont profondément modifié le droit public. Par ailleurs, si les institutions décentralisées sont un des domaines favoris de la recherche administrative, les démarches retenues ont pourtant tendance à privilégier les aspects
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Le présent ouvrage reprend l'essentiel d'une thèse pour le Doctorat en droit public

dirigée par le Doyen Christian LAVIALLE et soutenue en février 2006 à l'Université Toulouse I.

politico-administratifs tout en négligeant la dimension économique. La rareté des études juridiques consacrées au droit administratif de l'économie en général et à la décentralisation économique tout particulièrement est très frappante au Maroc. Il s'avère alors pertinent d'évoquer le rôle des collectivités locales dans la gestion du développement des territoires. L'intérêt de l'étude des pouvoirs économiques décentralisés procède également de la nécessité de mettre en lumière l'évolution que connaît le droit administratif. Ce dernier cherche perpétuellement à prendre en considération le particularisme du domaine économique. Il est à remarquer que la réforme des collectivités locales menée en 2002 traduit certainement les tentatives du droit de s'adapter aux situations nouvelles particulièrement celles à caractère économique. L'analyse du cadre juridique de la gestion du développement local est alors nécessaire pour comprendre le phénomène du développement par les collectivités locales. Se pencher sur l'étude de la décentralisation économique traduit au fond une revendication d'adapter le droit administratif marocain aux besoins de la société. Sur le plan politique, l'étude du pouvoir économique décentralisé est un passage nécessaire pour saisir l'organisation politique de l'Etat. Elle touche directement le partage des pouvoirs entre les institutions politiques nationales et celles de nature locale. Elle permet également de nous éclairer sur la transformation des relations existantes entre les politiques et l'administration. L'évolution des sociétés modernes vers une administration du développement a imposé, en effet, aux décideurs politiques de s'adapter. Dans ce contexte, la prise en charge par les institutions publiques de la mission de développement s'est traduite par une transformation des politiques publiques. Les structures administratives ont été à cet égard profondément modifiées par cette situation. Ainsi l'analyse du pouvoir économique des collectivités locales va nous permettre de comprendre les déplacements des pouvoirs au sein de l'Etat. Il est à remarquer que l'organisation de l'administration particulièrement celle à caractère local conditionne plus largement la légitimité politique du pouvoir central. Il s'ensuit une importance capitale à étudier les collectivités locales pour comprendre le système politique marocain dans son ensemble. Mettre en lumière les questions liées à la gestion décentralisée du développement révèle l'importance des enjeux économiques aujourd'hui. En effet, la situation de crise économique que vit le Maroc a imposé une réduction du rôle de l'Etat ainsi qu'une orientation vers les pouvoirs décentralisés. L'accession des collectivités locales au rang de promoteurs du développement local est au fond une tentative de remédier aux échecs des politiques étatiques menées depuis l'indépendance. Ces dernières ont prouvé leur incapacité à répondre aux attentes des populations. Désormais, il est

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admis que la promotion économique des territoires n'est plus l'apanage unique de l'Etat central. Le rôle des collectivités locales en la matière est de plus en plus pesant. La situation de sous-développement vécue par les différentes régions marocaines met les pouvoirs décentralisés devant des contraintes nouvelles afm de pallier l'échec des politiques économiques centrales. Il s'ensuit un grand intérêt à étudier les collectivités locales en tant que nouveaux acteurs du développement local. Dans une optique purement sociale, l'étude de la décentralisation économique est essentielle pour évaluer les modalités juridiques mises en œuvres pour répondre aux demandes des populations. Les collectivités locales, en tant qu'institutions sociales, matérialisent la conception de l'organisation de la vie en société. L'intérêt social de l'étude du pouvoir économique décentralisé procède également de l'importance de plus en plus grande des critères sociaux pour l'évaluation du développement local. Les théories modernes du développement font des données sociales une base nécessaire pour mesurer la prospérité économique d'un territoire. Il résulte de ce contexte que l'étude de la gestion décentralisée du développement économique se développe dans un contexte spécifique (I) et implique une problématique particulière (II). 1- CONTEXTE DE LA RECHERCHE La gestion décentralisée du développement économique présente au Maroc certaines spécificités. Les particularités propres à l'histoire de l'administration ajoutées au contexte de construction de l'Etat-nation déterminent largement les caractéristiques du système actuel de décentralisation économique. Elles dévoilent, de surcroît, les spécificités qui dominent la perception du développement par les pouvoirs publics. Pour clarifier ainsi le contexte de notre recherche, il s'avère très utile de mettre en lumière les difficultés de la genèse des collectivités locales au Maroc (A) avant d'exposer les difficultés qui entravent leur gestion du développement économique (B). AI LES DIFFICULTES LOCALES DE LA GENESE DES COLLECTIVITES

Disposant de circonstances propres, l'histoire de l'administration en général et celle de l'administration locale tout particulièrement présente sans conteste des caractéristiques propres. Elle doit ainsi être distinguée des autres "histoires" notamment celle politique puisqu'elle a ses propres critères

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de périodisation ainsi que son rythme propre d'évolutionI. L'étude de l'histoire de l'administration locale marocaine oblige alors à mettre en lumière les dates phares de sa mutation. Son évolution, en dépit du fait qu'elle est intimement liée à l'histoire politique du pays, présente des traits spécifiques. Mettre en lumière la genèse des collectivités locales au Maroc ambitionne de dévoiler les circonstances de leur institution ainsi que l'évolution des missions qui leur incombent. Il s'agit en d'autres termes d'analyser les éléments déterminants dans la composition du système actuel de l'administration locale. C'est un passage incontournable qui révèle la prééminence des préoccupations politiques et administratives par rapport à celles économiques dans l'explication du processus de décentralisation. Les maillages permanents des territoires obéissent, en effet, principalement à la volonté du pouvoir central de consolider sa domination sur les collectivités décentralisées. L'étude de l'histoire administrative marocaine témoigne d'une présence vigoureuse de l'Etat ainsi qu'une marginalisation plus ou moins accrue des pouvoirs décentralisés. Il est admis que l'existence des collectivités locales est un phénomène naturel au Maroc. L'autonomie locale représente, en effet, une réalité sociologique précédant les structures juridiques. Elle se matérialise par l'existence de rapports collectifs entre les membres d'un groupe considéré comme solidaire2. Les collectivités locales étaient à l'origine constituées sur une base tribale où les limites géographiques coïncidaient avec le lien de consanguinité. Le territoire marocain avant le protectorat français3 n'était pas pourtant uniformisé. Une distinction est à établir entre "bled Siba" et "bled Makhzen". En "bled Siba", correspondant au pays berbère, le sultan n'est reconnu qu'en tant qu'autorité spirituelle. L'autonomie que l'on y trouve était en réalité une véritable indépendance politique4. L'administration des intérêts collectifs était confiée à des organes de type oligarchique issus du groupe à savoir la Jemaâ. Cette dernière peut être présentée comme « une assemblée de notables qui se cooptent les uns les autres et qui incarnent la volonté du groupe d'affirmer son autonomie,. cette assemblée a une

S. REGOURD et J-A, MAZERES, «Du modèle communautaire et territorial au modèle fonctionnel de l'entreprise », in La commune, l'Etat et le droit (Direction M. BOURJOL), LGDJ, Paris, 1990, pp. 311-312. 2 S. BEN BACHIR, L'administration locale au Maroc, Imprimerie Royale, Casablanca, 1969, p.7. 3 La signature de l'acte du protectorat date du 30 mars 1912. 4 A. (De) LAUBADERE, Les réformes des pouvoirs publics au Maroc, LGDJ, Paris, 1949, p. 47. 14

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compétence générale pour connaître de toutes les affaires de la tribu» I. Elle désigne annuellement un chef (Amghar) chargé d'exécuter ses décisions. La Jemaâ garde, toutefois, un contrôle sur les décisions de l'Amghar. Il est à noter que la pratique de la démocratie dans "bled Siba" n'est pas la même partout. Certaines tribus la connaissent plus que d'autres2. Dans le "bled Makhzen", considéré comme le territoire sous l'autorité du pouvoir du sultan, l'administration locale reposait sur un principe de forte centralisation. Les représentants du Makhzen3, les Caïds dans les compagnes et les Pachas dans les villes, y disposaient de larges pouvoirs assurant de la sorte une présence constante du pouvoir central. La liberté des pouvoirs locaux y était très compromise. Il est à remarquer qu'avant l'introduction du protectorat, les territoires locaux connaissaient la prépondérance d'une économie très modeste mais homogène. Ils présentaient une certaine indépendance économique et méconnaissaient les échanges avec les autres territoires. Chaque tribu assurait la gestion de son propre économie dans l'unique objectif d'assurer son autarcie. L'arrivée du protectorat a marqué l'introduction du système moderne de production. La transformation des structures spatiales s'est effectuée par le changement du régime foncier et l'introduction du système capitaliste. Toutes les réformes introduites par le protectorat visaient la mise en place d'un système habile à réduire les prérogatives des instances autochtones et à confier, en conséquence, la direction de la politique économique au représentant du pouvoir colonial4. L'objectif de servir les intérêts économiques du colonisateur s'est traduit immédiatement au niveau institutionnel. Pour se faire, le principe directeur était la conservation des institutions indigènes traditionnelles et des cadres locaux d'administrationS en les ajustant fermement au pouvoir central6. L'autonomie qui caractérisait certaines Jemaâs fut transformée en véritable centralité. La présence de toute

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2 A. LOURDE, «Les berbères et le pouvoir central au Maroc: 1900-1956 », in L'Etat et les collectivités locales au Maroc, Presse de l'lEP de Toulouse, 1989, p. 57. 3 Au sens littéral le mot Makhzen désignait un entrepôt réservé à la collecte des impôts que le sultan prélevait sur la population. Le terme s'est étendu par la suite pour désigner le sultan et les membres de son gouvernement. 4 A. BEN MLIH, Structures politiques du Maroc colonial, L'Harmattan, Paris, 1990, p. 158. 5 A. De LAUBADER, Les réformes des pouvoirs publics au Maroc, op. cit., p. 49.
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M. ROUSSET,

Institutions

administratives

marocaines,

Publisud, Paris, 1990, p. 27.

ct: S. CHIKHAOUI,« Dimension de la décentralisationau Maroc entre le poids du passé

et les contraintes de l'avenir », Intervention à l'occasion de la conférence internationale de Berlin les 13 et 14 septembre 2000. 15

une hiérarchie de structures de contrôle eut pour conséquence la dénaturation de l'organisation administrative et le renforcement de la centralisation 1. Il n'est pas sans utilité de noter que le Maroc a connu deux colonisateurs différents. Il s'agit ainsi de l'Espagne au Nord et au Sud et de la France au centre. A l'occasion de notre étude, nous nous contenterons de l'analyse du seul territoire soumis au protectorat français. Deux raisons ont dicté ce choix. D'une part l'importance quantitative de la population concernée, d'autre part l'influence du système administratif français dans l'organisation du Maroc indépendant. La personnalisation des collectivités locales, en tant qu'acte de leur consécration dans l'ordre juridique2, s'est faite par étapes en fonction de la nature des territoires en question et de leur importance économique. Ainsi le processus de leur conceptualisation juridique a débuté avec le dahir du 3 septembre 1912 qui a doté Fès d'un régime municipal spécial. Suivant ce régime, l'organe représentatif de gestion des affaires de la ville est composé de deux corps: les oulémas (docteurs de la loi Islamique) et les corporations des métiers. Si le régime de la municipalité de Fès constituait un régime spécial, le régime de droit commun était celui du dahir du 8 avril 1917. Il était structuré autour de trois institutions: Le Pacha, le chef des services municipaux et la commission municipale. Cette dernière avait des attributions purement consultatives et ses membres nommés par arrêté viziriel sur proposition du chef de la région pour six ans. Il est à noter que la ville de Casablanca, eu égard à son importance économique, fut dotée d'un

régime particulier par le dahir du 10 juin 1922. Sa particularité réside dans le
fait que la commission municipale délibérative, dont les commissaires étaient nommés pour six ans et remplacés par moitié tous les trois ans, était composée de 21 européens, 6 musulmans et 2 israélites. Par sa nature, le régime municipal instauré par le protectorat ne procédait pas véritablement d'un processus de décentralisation. Il ne répondait guère à la volonté d'assurer un développement local homogène en se basant sur les acteurs décentralisés. Cette idée est beaucoup plus perceptible pour l'instauration des régions. L'arrêté résidentiel du Il décembre 1923 a divisé le pays en quatre régions civiles, trois contrôles civils et trois régions militaires. Le texte de 1923 a été modifié en 1926, 1935 et 1940. Selon cette dernière organisation, le Maroc est divisé en trois régions civiles (Rabat, Casablanca et Oujda) et
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F-P. BLANC, A. CABANIS et M-L. MARTIN, « Les collectivités locales sous le

protectorat », in l'Etat et les collectivités locales au Maroc, op. cit., p. 13. 2 F. LUCHAIRE et Y. LUCHAIRE, Le droit de la décentralisation, PUP, 10 édition, Paris, 1981,p.88.

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quatre régions militaires (Fès, Meknès, Marrakech et Agadir). A la tête des régions militaires existaient des officiers généraux et des régions civiles un membre du corps des contrôleurs civils. Leurs missions étaient purement de contrôle et ils ne disposaient pas d'un réel pouvoir économique. Les régions, qui répondaient à des considérations exclusivement militairesl, n'étaient pas véritablement des collectivités locales. Elles n'avaient pas la capacité juridique et étaient dépourvues de l'autonomie financière. Leur organisation, très centralisée, ne répondait guère aux nécessités du développement régional puisqu'elles avaient pour principale fin l'exploitation du pays2. Il est à noter qu'à partir de 1936, des arrêtés ont institué les conseils administratifs régionaux et les comités économiques régionaux. Néanmoins, ces assemblées n'étaient pas représentatives parce que non élues et leur pouvoir était simplement consultatif. En dépit du fait que les comités économiques régionaux peuvent être consultés sur toutes les questions intéressant l'économie générale de la région en question, ces institutions présentaient une authentique faiblesse économique. La conception de la gestion du développement était aux antipodes d'assurer un réel décollage économique. Elle était fondée sur l'unique souci de protéger les intérêts économiques européens. A dire vrai, l'introduction du protectorat s'est manifestée par la juxtaposition des modes de production modernes et traditionnels. Ce dualisme s'est traduit par des déséquilibres économiques accentués entre les différentes régions du pays. Ces disparités spatiales, au même titre que les structures juridiques mises en place par le protectorat, continuent aujourd'hui encore de peser sur l'entreprise de développement que le Maroc indépendant n'a pas pu mener convenablement3. L'organisation du Maroc indépendant a repris dans la grande majorité des cas les structures de l'administration du protectorat. Certes, compte tenu des contraintes imposées au nouvel Etat, il n'a pas semblé souhaitable de rejeter dans leur ensemble les structures existantes4, toutefois les véritables raisons d'un tel choix sont certainement différentes. Le système hérité du protectorat présentait, en effet, entre autres avantages

I Pour F. BREMARD, l'institution des régions visait la "pacification" du pays. Cf, F. BREMARD, L'organisation régionale au Maroc, LGDJ, Paris, 1949, p. 39. 2 M. ZRIODLI, Edification de la région économique au Maroc, Thèse d'Etat en sciences économiques, Rabat, 1996, p. 117. 3 M. NACIRI, «Pouvoir de commandement, espace rural et modernisation du Maroc », in Etat, pouvoir et espace dans le tiers monde (Direction C. BATAILLON), PUF, 10 édition, Paris, 1977, p. 75. 4 M. RODSSET, «Réflexions sur quelques aspects du système administratif du Maroc »,
RJPEM, n° 1, 1976, p. 110.

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d'être centralisé, moyen qui convenait parfaitement au nouvel Etatl. Ainsi, au nom de l'unité nationale, l'organisation administrative du Maroc indépendant était fondée sur une conception strictement centralisée. Les pouvoirs publics ont fait des communes les cellules politiques et administratives de base. Leur organisation visait la reconnaissance des identités tribales tout en les substituant à celles-ci en tant qu'institutions traditionnelles. La commune présentait ainsi un cadre renouvelé d'aménagement des structures traditionnelles tenant compte à la fois des réalités géographiques et sociologiques2. L'objectif de développement économique était encore ignoré par une telle entreprise. Les contraintes de l'époque laissaient apparaître d'autres préoccupations plus prioritaires par rapport à celle de la prospérité économique des territoires. La première étape fut alors l'adoption du dahir du 2 décembre 19593 relatif à la division administrative du Royaume. Son article 1 dispose que «le Royaume est divisé en 37 provinces et deux préfectures ainsi qu'en communes urbaines et rurales ». La constitutionnalisation des communes, au même titre que les provinces et préfectures, était toutefois l'oeuvre de la première constitution marocaine du 7 décembre 1962. Leur organisation résulte de la loi du 23 juin 19604. Cette dernière avait instauré un régime de gestion mixte permettant aux pouvoirs centraux d'intervenir en profondeur dans la gestion des affaires locales. Sur le plan économique, la loi de 1960 présentait des limites apparentes. En dépit du fait que les communes avaient le droit d'intervenir en matière économique et sociale5, les conditions, tant juridiques, humaines que financières, n'étaient pas réunies pour réussir de telles missions. Ce n'est qu'en 1976 que les communes ont été dotées d'un statut juridique visant à les orienter directement vers le développement économique local. La charte communale du 30 septembre 19766 avait consacré la commune comme étant le principal acteur du développement économique. Son article 30 lui donne le pouvoir de décider les « mesures à prendre pour assurer à la collectivité locale son plein développement économique, social et culturel». Les limites de la charte de 1976 ont imposé

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1. DELEAD, « L'administration marocaine, exemple des problèmes administratifs d'un pays
local au

en voie de développement », BIIAP, n° 27, juillet/septembre, 1973, p. 29. 2 A. SEDJAR!, Les structures administratives territoriales et le développement Maroc, Edition de la FSJES de Rabat, 1981, p. 57. 3 Dabir n° 1-59-351. B. 0 du 4 décembre 1959, p. 2040. 4 B.O. 1960, p.1230. 5 Article 52. 6 Dabir portant loi n° 1-76-583.

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sa réforme. Cette dernière est l'œuvre de la charte communale du 3 octobre 20021. Sur un autre plan, la période de l'indépendance demeure marquée par l'institution des provinces et préfectures comme collectivités décentralisées intermédiaires. Leur création est le résultat de la transformation des régions du protectorat. C'est en effet le dahir du 12 septembre 19632 qui organisait leur institution ainsi que leur gestion. Ce dahir a été récemment modifié par celui du 3 octobre 20023. Il n'est pas étonnant de remarquer que la préoccupation économique est largement absente dans l'organisation des provinces et préfectures. Leur existence répond à l'aspiration du contrôle politique. Ce dernier est assuré à travers la présence constante du représentant de l'Etat, le gouverneur en l'occurrence, disposant également de la qualité d'exécutif provincial et préfectora~. Le processus de démultiplication des provinces et préfectures a rendu par ailleurs ces institutions inutilisables comme cadre de l'action économique4. Pour pallier un tel échec, la région a été regardée comme le cadre spatial et juridique idéal pour réussir cette entreprise. Au Maroc, l'institution des régions répondait à la volonté de réussir la planification économique. Les différents plans de développement adoptés par l'Etat faisaient de la région le cadre juridique indispensable de planification et d'aménagement du territoire. La première étape fut le dahir du 16juin 19715 instituant la région économique. Son article 2 dispose: « la région constitue un cadre d'action économique dans lequel des études seront entreprises et des programmes réalisés en vue d'un développement harmonieux et équilibré des différentes partie du Royaume». Ce texte présentait pourtant des limites multiples. La région n'était pas, en effet, une collectivité locale. Elle ne déposait pas de la personnalité morale. Son pouvoir est, de surcroît, exclusivement consultatif. Ce n'est qu'en 1996 que la région va connaître sa consécration constitutionnelle en tant que collectivité locale. Son organisation est le fait de la loi du 3 avril 19976. En vertu de cette dernière, le conseil régional « règle par ses délibérations les affaires de la région, et, à cet effet, décide des mesures à prendre pour lui
Dabir n° 1-02-297 portant promulgation de la loi n° 78-00 portant charte communale. B.O n° 5058 du 21 novembre 2002, p. 1351. 2 Dabir n° 1-63-273 du 12 septembre 1963. 3 Dahir n° 1-02-269 du 3 octobre 2002 portant promulgation de la loi n° 79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales. B.O n° 5058 du 21 novembre 2002, p. 1370. 4 M. ROUSSET, « Politique administrative et contrôle social », in L'administration marocaine, son droit et son juge, Publications universitaires du Maghreb, 1995, p. 139. 5 Dabir n° 1-71-77 du 16 juin 1971. 6 Dahir n° 1-97-84 du 2 avril 1997, B.O. n° 4470 du 3 avril 1997, p. 292. 19
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assurer son plein développement économique, social et culturel, et ce, dans le respect des attributions dévolues aux autres collectivités locales ». Malgré la compétence économique assez étendue de la région, son exécutif demeure le représentant du pouvoir central. Ce qui réduit sa capacité à gérer librement le développement économique régional. La limite financière vient s'ajouter pour faire de la collectivité régionale un cadre d'intervention des pouvoir centraux dans l'espoir de mettre en œuvre leur politique économique au niveau régional. Il est certain que l'étude du pouvoir économique des collectivité locales renvoie incontestablement à la dichotomie: centre/périphérie. Le centre signifie le principe d'ordre, d'unité et de cohérence qui est au cœur du système. La périphérie qualifie à l'inverse les éléments désordonnés, disparates et atomisés qui gravitent autour du centre et échappent à son contrôle}. Suivre une telle dualité peut être source de confusion. Cette manière de procéder risque, en effet, d'évoquer les collectivités locales en tant qu'un ensemble cohérent comme elle peut aboutir à confondre les pouvoirs décentralisés avec les services de l'Etat. Nous parlerons alors dans les développements qui suivront des collectivités locales pour les opposer à l'Etat. Certes nous allons procéder à l'étude détaillée de chaque collectivité locale, toutefois pour des raisons pratiques, nous mettrons en lumière les collectivités locales comme un ensemble obéissant à une logique de perpétuelle confrontation avec l'Etat afin d'affirmer leur autonomie. Cette manière de procéder à l'analyse de la décentralisation conduit également à une revendication de réformes afin de rendre responsable l'ensemble des collectivités locales, communes, préfectures, provinces et régions, du développement local. Ce dernier est sans conteste le résultat logique d'actions diverses mais coordonnées procédant de nombreuses institutions agissantes sur un même espace. L'utilisation des termes "collectivité locale" ou "collectivité territoriale" indifféremment est spécifique au droit administratif marocain. En, effet, à la différence de la France où les deux termes n'ont pas selon certains auteurs la même signification2, le droit et la doctrine marocains utilisent les deux sans soulever de problèmes particuliers. Si la charte communale de 2002 qualifie dans son article 1 les communes de collectivités
J. CHEVALLIER, «Le modèle centre/périphérie dans l'analyse politique », in Centre, périphérie, territoire, CURAPP, PUP, Paris, 1978, p. 4. 2 Voir L. FAVOREU, « La notion constitutionnelle de collectivité territoriale », in Mélanges en l'honneur de Jaques MOREAU, Economica, Paris, 2003, p. 153. Voire également à ce propos C. BACOY ANNIS, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, Economica, Paris, 1993 ; F. LUCHAIRE et Y. LUCHAIRE, Le droit de la décentralisation, PUF, 10 édition, Paris, 1983 ; J-M. AUBY et J-B. AUBY, Institutions administratives, Dalloz, 70 édition, Paris, 1996. 20
1

territoriales, la loi portant organisation des préfectures et provinces de 20021 au même titre que la loi relative à la région de 19972 parle de collectivités locales. Il est à noter que cette différence de qualification est purement terminologique. Elle n'instaure aucune différence de catégorie entre les institutions décentralisées. Notre option pour le terme "collectivité locale" est conforme au droit constitutionnel marocain. La constitution de 1996 qualifie en effet dans son article 100 les régions, les préfectures, les provinces et les communes de « collectivités locales ». BI LES DIFFICULTES DE LA GESTION DU DEVELOPPEMENT ECONONUQUEPARLESCOLLECTnnTESLOCALES Bien plus qu'un espace de démocratie et de promotion des élites locales, les collectivités locales se sont vu attribuer également, à titre non uniquement accessoire, la lourde tâche d'assurer le développement des territoires locaux. Depuis l'avènement de la charte communale de 1976 cette conviction est devenue effective. Le transfert de bon nombre de compétences économiques aux pouvoirs décentralisés depuis lors le confirme. L'analyse profonde révèle pourtant une grande difficulté pour les pouvoirs décentralisés à prendre en charge la lourde mission d'assurer le développement local. Il est certain que le développement économique requiert l'intervention de divers acteurs parmi lesquels les pouvoirs publics occupent une place de premier rang3 même si le concours de l'entreprise individuelle demeure indispensable. Il s'avère par ailleurs que la concentration du pouvoir de décision au sommet de la hiérarchie administrative, du fait particulièrement de l'intervention accrue de l'Etat et de ses services, est véritablement inadaptée aux exigences d'une gestion efficace4. L'échec de l'interventionnisme renforcé de l'Etat pratiqué depuis l'indépendance en est la preuve concrète. Le centralisme administratif dans ses différentes variantes a montré ainsi que le nivellement géographique et culturel au nom du fait nationalS aggrave davantage la crise économique des territoires.

1 Dans son article premier. 2 Article 1 de la loi 47-96. 3 Y. CHAPEL, « La gestion administrative du développement », BIISA, Bruxelles, 1994, p. 9. 4 1. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, Science administrative, Tome II : Théorie générale de l'institution administrative, LGDJ, Paris, 1978, p. 104.
5

M. CHIGUR,« Développementrégionalet décentralisation», Contributionlors du colloque

organisé par l'Association des économistes marocains le 5 et 6 octobre 1991 à Tétouan autour du thème "l'économie régionale: Le cas du nord", p. 65. 21

Le retour au développement économique par les collectivités locales est alors la conséquence directe de l'échec de la régulation étatique centralisée face aux mutations économiques, sociales et culturelles1 ainsi que l'accroissement des besoins collectifs qui en résulte2. L'augmentation des besoins et des demandes d'intervention face à un tissu social de plus en plus complexe ont provoqué une véritable crise de la gestion publique devenue aujourd'hui universelle3. Le centralisme économique s'est traduit par un sous-développement accentué ainsi qu'un accroissement des déséquilibres économiques entre les différents espaces. La légitimité et l'efficacité de l'intervention publique décentralisée ont certainement trouvé dans les crises récentes des motifs de revalorisation4. Le phénomène n'est pas spécifique au Maroc. La plupart des pays, aussi bien développés que ceux en développement, se sont orientés vers les acteurs décentralisés pour réussir les missions de développement local. Diverses raisons peuvent être avancées pour expliquer cette tendance. Il en est ainsi du caractère inefficace de l'interventionnisme économique central. L'option en faveur des collectivités locales en tant que nouveaux acteurs du développement local procède de l'avantage que procure leur proximité. Elles sont, en effet, les mieux placées pour connaître les besoins locaux et leur proposer, en conséquence, les solutions pertinentes. Il ne fait guère de doute que le procès fait à l'Etat interventionniste est la conséquence immédiate des évolutions socio-économiques mal contrôlées. L'incapacité grandissante des Etats et de leur "providence" à assurer une redistribution équitable des richesses entre les régions et les générations est admise5. Les tentatives pour dépasser cette réalité s'accordent pour vanter les effets positifs de la décentralisation économique. La fragilité apparente des pouvoirs centraux s'est traduite alors par un retour brusque vers les collectivités locales à qui on demande de s'engager dans le développement local en co-responsabilité avec l'Etat6. Ce dernier, longtemps producteur monopolistique, a vu ainsi son rôle remis en question au profit d'une coproduction des biens et des services associant divers partenaires tant
]

G. GILBERTet A. GUENGANT,La fiscalité locale en question,Montchrestien,2° édition,

Paris, 1998, p. 8. 2 Ch. DEMONS, « L'investissement public en France: Bilan et perspectives », Avis présenté au nom du CES, séances des 12-13 novembre 2002, J. O. n° 17, Mercredi 20 novembre 2002, p. Il. 3 M. CROZIER, Etat modeste, Etat moderne: Stratégie pour un autre changement, Fayard, 3°édition, Paris, 1997, p. 70. 4 Ch. DEMONS, op. cit., p. Il. S C. GAGNON, La recomposition des territoires, L'Harmattan, Paris, 1994, p. 16. 6 M. DOA T, Recherche sur la notion de collectivité locale en droit administratif français, LGDJ, Paris, 2003, p. 258. 22

privés que publicsI. P. TEISSERENC résume les raisons du recours au développement par la base en insistant sur les effets de la crise économique, la nécessité de l'articulation entre l'approche verticale du développement et l'approche horizontale ainsi que la volonté de riposter aux violences de l'économie mondiale2. La politique publique de développement par les collectivités locales est également dictée au Maroc par la volonté de mettre un terme à la rupture qui existe entre le citoyen et le politique. C'est au fond une mutation des politiques publiques vers une participation plus large des populations. A travers ce changement de conception, l'Etat central vise la recherche d'une nouvelle légitimité politique si nécessaire à sa survie. A l'instar des interventions administratives en général, produit de la nécessité3, le développement des interventions des collectivités locales particulièrement en matière économique s'est imposé aux pouvoirs centraux. Il est apparu comme le remède pour faire face à leur incapacité d'affronter seuls les crises économiques et sociales. Les raisons du recours aux acteurs décentralisés comme promoteurs du développement local puisent également leurs sources dans des facteurs internationaux. La soumission de l'Etat marocain à la tutelle des institutions financières internationales s'est traduite par l'orientation vers une nouvelle vision du rôle de l'Etat. Selon cette vision, le pouvoir central doit abandonner ses interventions massives au profit d'un large processus de privatisation ainsi qu'un nouveau partage des compétences avec les collectivités locales. L'objectif étant d'éviter le gaspillage, caractéristique propre à la gestion centralisée. D'ailleurs, la préconisation des interventions locales par rapport à celles de Etat central est fortement défendue au niveau international. L'adoption en 1992 de l'agenda 21 matérialise cette prise de conscience au niveau planétaire4.

1

A. CLAISSE, « De quelques nouvelles tentatives de reformes de l'Etat et de

l'administration en France », in Etat-nation et prospective des territoires, op. cit., p. 123. 2 P. TEISSERENC, Les collectivités territoriales dans le développement local, Edition du CNFPT, Pessac, 1998, pp. 18-19. 3 1. CHEVALLIER, Science administrative, PUF, 3° édition, Paris, 2002, p. 158.
4

L'Agenda 21 est né en juin 1992pendant le sommetdes nations unies sur la terre de Rio. Il

constitue un véritable mandat adressé aux collectivités locales du monde entier visant à assurer la promotion du développement durable à la base. Sa particularité c'est qu'il s'adresse directement aux pouvoirs locaux et non aux autorités centrales. Il invite ainsi l'ensemble des collectivités locales à rédiger et à mettre en œuvre des plans d'action pour le développement durable. Ct: F. MORATA, « gouvernance locale et développement durable », in Aménagement du territoire et développement durable, L'Harmattan, 1999, pp. 81-82. 23

Il ne fait guère de doute que la gestion moderne du développement implique nécessairement la prise en compte de sa dimension territoriale. Dans la doctrine comme dans le discours politique, la revendication du développement par les collectivités locales est aujourd'hui d'actualité. Le retour vers les démarches de développement territorial cherche une meilleure prise en considération de la demande sociale, des aspirations et des besoins de la population. L'objectif principal est d'inviter cette dernière à trouver en elle-même les éléments de réponse à ses propres attentesl. Il vise au fond l'émergence de politiques publiques décentralisées à travers notamment la constitution de capacités d'expertise forte au niveau et autour de chaque collectivité locale2. La généralité et l'inefficacité qui ont marqué les politiques économiques centrales plaident aujourd'hui pour "le développement de proximité". Ce denier est le seul capable de prendre en considération les particularités des besoins spécifiques aux territoires. A 1'heure de la mondialisation, il peut paraître paradoxal de parler des territoires3. Si le développement renvoie, en effet, à des valeurs universelles, le local insiste à l'inverse sur les spécificités et les autonomies4. La relation entre les deux est, toutefois, dialectique. Le triomphe d'un modèle universel de développement a réveillé les revendications identitaires. Le retour vers le local est ainsi un réflexe pour les populations dans l'espoir d'assurer leur survie. C'est une manière de concevoir le développement local tout en résistant aux effets de la mondialisation. Il ne s'agit donc pas en fin de compte d'un enfermement dans le local mais, au contraire, l'expression d'une meilleure intégration au mondes. La recherche du développement économique est certainement une mission assez nouvelle pour les collectivités locales. D'ailleurs, les défmitions classiques de la décentralisation renvoient rarement à l'aspect économique. C'est généralement l'aspect administratif qui l'emporte. Suivant cette vision la décentralisation appartenait exclusivement à l'ordre administratif. Les nécessités du développement conjuguées avec le besoin
1 2

P. TEISSERENC, op. cit., p. Il. R. OJEDA-GARCIA, « La déconcentration au Maroc, un facteur de modernisation de
et leurs dynamiques au Machrek et

l'administration et de l'Etat », in Les services publiques au Maghreb, L'Harmattan, Paris, 2001, p. 600.
3

J-P. JAMBES, Territoires apprenants: Esquisses pour le développement local du XX]O siècle, L'Harmattan, Paris, 2002, p. 7. 4 M. EL MERGHADI, «Une alternative en mal d'acteurs: le développement local au Maroc », in Etat-nation et prospective des territoires, op. cit., p. 207. 5 B. PECQUEUR, « Territoires: Le phénomène cluster », Revue sciences humaines, hors série, n° 50, septembre/octobre 2005, p. 46. 6 1. CHAPUISAT, «Autonomie territoriale et régionalisation politique », AJDA, Fevrier 1983, p. 60.

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d'efficacité ont fait émerger les collectivités locales comme nouveaux promoteurs économiques au niveau local. Les collectivités locales qui présentaient l'espace adéquat de l'épanouissement démocratique] sont devenues de nos jours les acteurs incontournables du développement local. L'orientation vers des missions économiques a donné par ailleurs aux pouvoirs décentralisés une nouvelle légitimité. Elle leur a permis de trouver des nouvelles marges pour s'affirmer face aux pouvoirs centraux. C'est un renouvellement de la démocratie locale en fin de compte. Se pencher sur l'étude de la gestion décentralisée du développement économique dans un pays en développement comme le Maroc pose par ailleurs certaines difficultés d'ordre terminologique. En effet la perception du développement économique n'est pas universelle. A chaque pays ses besoins spécifiques et ses moyens propres. Bien plus, au sein de chaque pays existe une divergence des besoins suivant les territoires concernés. Il s'ensuit une importance considérable à définir la notion de développement économique local avant toute analyse. Il est à noter par ailleurs que le terme "gestion", en tant qu'expression de l'action des pouvoirs décentralisés, présente certaines particularités et vise en conséquence à étudier le développement local comme une revendication et non comme une réalité. La signification du terme "gestion" n'est possible de la sorte qu'à partir de la notion de développement économique local. C'est en effet à travers la définition de cette dernière ainsi que la précision de ses particularités au contexte marocain que le terme "gestion" prend sa véritable signification dans notre étude. Il ne fait guère de doute que, à l'instar du développement économique en général, la notion de développement économique local est incertaine2. La différence entre les deux n'est pas uniquement géographique renvoyant à des espaces différents. Elle est plus profonde touchant ainsi la nature de la personne publique en cause, les populations concernées, les objectifs à atteindre et les moyens mobilisés pour le faire. La matérialisation d'une telle différence est essentiellement le fait de la répartition des compétences. C'est en effet par l'étude de cette dernière qu'on pourra comprendre la conception du développement économique aussi bien national que local.

1 Les œuvres d'Alexis DE TOCQUEVILE matérialisaient cette vision. Il affirme ainsi qu'un « pouvoir central quelque éclairé, quelque savant qu'on l'imagine ne peut embrasser à lui seul tous les détails de la vie d'un peuple ». 2 Y. MADIOT et J-L. GOUSSEAU, Collectivités locales et développement économique, Imprimerie Nationale, Paris, 2002, p. 19.

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Pour certains, le développement économique local serait indéfinissablel. Son succès, avéré par la fréquence de son emploi, n'a de comparable que son caractère éminemment ambigu et équivoque. Il désigne à la fois l'action de développer que ce qui en résulte. Il exprime ainsi une notion idéologique sous-tendue par la diffusion d'un modèle économique précis2. Son emploi ne prend aucunement en compte ni les particularités liées aux territoires en question, ni les besoins propres aux populations concernées. Il vise à faire l'éloge du modèle occidental d'aménagement des rapports économiques. Son triomphe exprime alors la domination du modèle libéral et sa vision du bien être de l'individu. Si notre utilisation de la notion de développement économique prend compte de son inévitable caractère universel, elle tend néanmoins à introduire certains éléments propres à chaque Etat et ses territoires. Elle vise à prendre en considération les particularités historiques, culturelles et sociologiques. Ainsi le développement local ne peut pas être perçu identiquement dans les pays en développement comme le Maroc que dans les grands pays industrialisés. Bien plus, la perception du développement local se révèle très divergente au Maroc d'une collectivité locale à une autre. Si la notion renvoie par exemple dans les communes urbaines à des infrastructures bien précises notamment à caractère social et culturel, elle peut être appréhendée dans les communes rurales différemment. Pour ces dernières, l'urgence demeure l'édification des équipements de base. L'objectif est d'assurer les services publics essentiels. C'est pour dire en guise de conclusion que la notion de développement économique local est véritablement relative dépendant alors étroitement des valeurs propres de chaque population. Elle est également fonction des approches retenues ou systèmes politiques en question. Le développement local est également perçu différemment suivant les époques. Son sens est évolutif en fonction des besoins mais aussi les pouvoirs en place. L'histoire a dévoilé une modification constante des critères pour mesurer le développement économique dans une société donnée. Si le développement local a coïncidé au Maroc pendant plusieurs années avec la promotion du monde rural, aujourd'hui, eu égard aux problèmes que vivent les villes, cette politique vise à prendre compte des particularités des espaces urbains. Elle tend de ce fait à se diversifier autant que possible d'un territoire à l'autre. C'est pour dire que la notion de développement est très évolutive et change en fonction des époques et des territoires en question. Il faut affmner par ailleurs qu'une telle particularité ne peut en aucun cas remettre en cause certaines valeurs universellement
1 2

Ibid, p. 21. J-P. JAMBES, op. cit., p. 10.

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admises notamment la défense des principes soucieux d'assurer l'optimisation des conditions d'existence des individus tout en protégeant leurs droits les plus fondamentaux. Le développement économique local ne signifie pas une évolution spontanée ou logique, voire biologique qui relève du "sens de l'histoire". Il désigne au contraire une entreprise résolue, volontariste et fondée sur des choix ainsi que des stratégiesl. Sa particularité est qu'il renvoie inévitablement au territoire2. Il est certain que l'espace, en tant que processus relationnel complexe, n'est susceptible d'analyse qu'à travers des finalités particulières dans un but précis qu'est le développement économique3. Les deux notions sont intimement liées à cet égard. Les structures territoriales constituent, dans cette démarche, un instrument inéluctable afin de mobiliser les ressources et les hommes vers l'objectif de développement. Dans ce sens, la décentralisation en cherchant à faire surgir un nouveau mode de définition de la volonté générale4 constitue un cadre juridique adapté à l'objectif de prospérité des territoires. L'action locale doit s'inscrire dans le cadre légal des institutions pour répondre aux contraintes économiques et financières du moments. La notion de développement local ne peut être bien saisie que si l'on considère les territoires comme des entités économiques bien construites6. Si par ailleurs le local s'avère facilement repérable sur le plan économique, il demeure toutefois un objet juridique non identifié7. Les domaines d'intervention des collectivités locales tel que fixés par le droit positif ne peuvent en aucun cas fonder le concept de développement local. Ce dernier dispose d'une existence autonome. La teneur des compétences économiques conférées aux collectivités locales présente la vision du droit à un moment donné. Un nouveau partage de ces compétences entre l'Etat et les collectivités locales est susceptible de changer radicalement la nature du pouvoir économique décentralisé. Le droit administratif cherche alors continuellement à s'adapter avec la notion développement en tant que théorie autonome. Il s'ensuit que l'analyse des compétences économiques locales n'est pas déterminante pour la définition
1 Ibid, p. 2

10. V. THIREAU, Les nouvelles dynamiques spatiales: A la redécouverte des territoires,

L'Harmattan, Paris, 1993, pp. 222-223. 3 Ibid, p. 231. 4 B. REMOND, La fin de l'Etat Jacobin? , LGDJ, Paris, 1998, p. 78. 5 M-J. MARCHAND, L'économie de la décentralisation, Presse universitaire de Rennes, 1999,p.12. 6 G. AUJALEAU, Les aides des collectivités locales aux entreprises, Le Moniteur, Paris, 2002, p. 9. 7 G. DURAND, Les sociétés d'économie mixte locales, Berger-Levrault, 2° édition, Paris, 2004, p. 219.

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de la notion de développement. Au Maroc, le développement local cherche encore sa véritable légitimité juridique. Le développement économique local peut être défini comme «la mise en œuvre, sur un territoire déterminé, par des collectivités locales intervenant seules ou en partenariat avec des acteurs publics ou privés locaux, nationaux ou (internationaux), d'opérations ou d'actions diversifiées d'aides financières ou fiscales, de fourniture de services comme de la réalisation d'infrastructures en vue de maintenir ou de créer des emplois dans les entreprises du secteur privé exerçant les activités de production, de distribution et de service, de préférence dans le cadre d'un projet intégré de développement global »1. Si la notion de développement ne peut pas être appréhender en bloque, elle dispose de divers indices ou critères. Il en est ainsi des conditions de santé, d'alphabétisation, d'accès aux services publics, des infrastructures économiques, sociales et culturelles, d'accès à l'emploi ainsi qu'au logement pour ne citer que quelques exemples. Notre emploi de la notion de développement local prend en considération l'extrême complexité qui la caractérise. Il s'agit pour nous d'un processus d'optimisation des conditions d'existence des populations locales en respectant leurs propres valeurs. Son objectif est d'assurer les conditions opportunes pour l'épanouissement des individus dans le respect de leurs droits et libertés économiques. Sa principale ambition est de fixer les populations sur leurs territoires en leur garantissant l'offre de services publics, l'éducation, l'emploi, le logement. Il vise également à doter les territoires des structures nécessaires à l'ouverture sociale des populations. Dans les analyses qui suivront, nous allons insister sur le terme développement économique. Le non usage du terme développement social n'exclut pas son importance pour notre étude. Il est certain qu'il n'existe pas de problèmes économiques, sociaux ou culturels mais seulement des problèmes qui sont tous complexes2. L'économique alors, loin d'être un domaine parfaitement autonome, comporte aussi des dimensions culturelles, sociales et même politiques3. Il n'est pas exagéré d'affirmer de ce fait que «la séparation entre l'économique et le social est dépassée »4. L'économie fait donc partie intégrante de la politique en général d'où la difficulté à analyser cette notion d'une manière autonome. L'utilisation du terme développement économique, dans le cadre de notre étude, englobe la dimension sociale et culturelle. De nos jours la réussite économique est
1

2 G. MYRDAL, Procès de la croissance, PUF, Paris, 1978, p. 148. Cf, V. THIREAU, op. cit., p. 234. 3 V. THIREAU, op. cit., p. 9. 4 M. CROZIER, Etat modeste, Etat moderne, op. cit., p. 141. 28

Y. MADIOT

et J-L. GOUSSEAU,

op. cit., p. 21.

intimement liée, outre aux réalisations purement économiques dont les critères sont intégralement techniques, à la capacité des collectivités locales d'assurer la promotion sociale et culturelle de leurs territoires. Le développement est analysé alors comme une notion globale prenant compte de tous les aspects de la vie au niveau local. Ainsi précisée, la notion de développement économique conditionne étroitement le terme "gestion". Ce dernier est employé pour qualifier les politiques mises en œuvre pour atteindre un tel objectif. Il présente un sens nouveau revendiquant le dépassement des politiques publiques traditionnelles. Il ne s'agit plus aujourd'hui d'administrer les territoires ni de les gouverner. "Gérer" le développement des territoires est un passage vers des conceptions globales qui prennent en considération les démarches stratégiques. Ses moyens sont essentiellement le management public et la gouvernance politique. C'est pour les collectivités locales une authentique mobilisation en conformité avec des politiques globales et intégrées afin de créer les dynamiques nécessaires à l'enrichissement des territoires. Un tel objectif n'est susceptible d'être atteint qu'à travers la planification du développement, la prise en charge des services publics, l'édification des équipements publics, économiques, sociaux et culturels ainsi que l'incitation des entreprises privées à se mobiliser pour l'emploi. Dans le cadre de notre analyse, le terme gestion est orienté vers l'avenir. Il constitue un objectif pour les collectivités locales. Il s'agit, en d'autres termes, d'une nouvelle orientation des pouvoirs décentralisés mais aussi d'une nouvelle politique économique qui passe par une gestion décentralisée du développement économique. Son moyen indispensable est la rationalisation des politiques locales dans la perspective d'assurer le décollage économique des territoires. ll- PROBLEMATIQUE DE LA RECHERCHE

La présentation de la problématique de notre recherche passe nécessairement par la délimitation de notre sujet d'étude (A) puis par la présentation de la démarche retenue pour l'accomplir (B). AI DELIMITATION DU SUJET

Toutes les études consacrées aux collectivités locales marocaines ont été menées suivant des démarches similaires opposant l'Etat aux pouvoirs décentralisés. L'omniprésence du pouvoir central, caractéristique dominante dans l'histoire politique du Maroc, rend une telle dualité inévitable. En dépit de nos efforts pour mener notre étude différemment, en essayant particulièrement d'évoquer la multitude des acteurs intervenants au niveau

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local, le recours à l'étude du pouvoir central est déterminant dans l'explication de l'évolution des collectivités locales ainsi que la nature de leur pouvoir d'action au sein du système politique et administratif marocain. Le pouvoir central occupe, en effet, une place capitale dans le système politique. La décentralisation, dans ce sens, est la résultante d'une évolution mouvementée du pouvoir politique central et ses relations avec les forces politiques. Il ne fait guère de doute que la décentralisation ne peut être réduite à des processus administratifs puisqu'elle touche directement la répartition des compétences, donc à des déplacements de pouvoirl. Le système administratif n'est pas neutre, il n'est pas autonome par rapport au système politique au sein duquel il se trouve2. L'étude des collectivités locales se trouve forcément influencée par le système politique en place. Si, en règle générale, l'orientation des collectivités locales vers la gestion du développement économique est la conséquence de leur évolution naturelle et leur ancrage dans les sociétés, au Maroc elle est le résultat de circonstances particulières. La problématique de la gestion décentralisée du développement économique au Maroc s'annonce ainsi complexe et doit prendre compte du fonctionnement du système administratif dans son ensemble. Le recours, en effet, des pouvoirs décentralisés à la gestion du développement économique a été imposé par des circonstances particulières. Il ne s'agit pas d'un choix délibéré de l'Etat ni même d'une évolution naturelle du processus de décentralisation. La promotion des collectivités locales en tant qu'acteurs du développement économique était la réponse à l'incapacité de l'Etat central d'assurer un véritable développement économique. Il s'ensuit que le contexte particulier dans lequel les pouvoirs décentralisés se livrent à des activités économiques influence directement la problématique de leurs relations avec le pouvoir central ainsi que l'option en faveur du développement par les collectivités locales. Dans ce contexte, le choix des collectivités locales en tant qu'acteurs du développement local est l'effet immédiat d'une "nécessité utilitaire" qui s'est imposée au pouvoir central. Il traduit l'échec des pouvoirs centraux à sortir le pays de ses profondes crises économiques qui s'aggravent depuis l'indépendance. Il exprime, de surcroît, un désir occulté de l'Etat de responsabiliser les pouvoirs décentralisés des échecs économiques éventuels en mettant au devant de la scène politique des élites locales dépourvues du pouvoir d'action. L'Etat transfère ainsi aux collectivités locales les crises qu'il est en peine de résoudre. Cette contrainte influence directement le
1

2

Y. PRATS, Décentralisation et développement, Cujas, Paris, 1973, p. 7.
M. ROUSSET, « Réflexion sur quelques aspects de l'évolution ... », op. cit., p. 109.

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partage des compétences économiques ainsi que les relations entre les services centraux de l'Etat et les pouvoirs décentralisés. Les pouvoirs décentralisés constituent pour l'Etat, à travers le développement de ses moyens de contrôle et d'ingérence dans les affaires locales, les meilleurs alliés pour asseoir sa domination et, par conséquent, mettre en application ses politiques économiques au niveau local. La forte présence de l'Etat dans l'économie traduit certainement sa vocation à présider au processus de formation et d'encadrement des couches socialesI. L'orientation vers le développement local tente de gérer à la périphérie les contradictions que le centre ne parvient pas à traiter2. Le territoire présente de la sorte une utilité fonctionnelle. Il est considéré comme un lieu de manipulation et de manœuvre qui permet à l'Etat, garant du développement national, d'imposer sa volonté à la société toute entière3. Le processus de décentralisation est le résultat de la volonté de concéder aux acteurs décentralisés du développement une certaine latitude d'action mais à l'intérieur d'un cadre qu'ils ne maîtrisent pas4. Suivant cette conception, le développement local, comme la décentralisation d'ailleurs, n'existe qu'au sein du développement national, autrement il perd sa valeur et son sens. Le projet de division territoriale préconisé par le pouvoir central est bâti dans un souci d'encadrement5. L'Etat impose alors l'ordre structurant, la logique d'organisation et les mécanismes d'interaction6. Les collectivités locale"s reproduisent à leurs niveaux en conséquence la structure unitaire et

centralisée de la matrice qui les a produites7. Il en résulte une multitude de

contraintes qui s'imposent aux institutions décentralisées à la fois structurelles, normatives, et méthodologiques. Le contrôle politique est, toutefois, occulté par le discours sur la décentralisation et ses bienfaits8. La problématique de la gestion décentralisée du développement économique est d'abord de mesurer la pertinence du cadre administratif décentralisé en tant que moyen de développement dans un pays comme le
1

D. BEN ALI, «L'Etat et la reproduction sociale au Maroc: Le cas du secteur public »,

AAN, 1987, p. 56. 2 J-P. JAMBES, op. cit., p. 33.
3

A. SEDJAR!, «La fin du pouvoir de l'Etat: Vérité ou illusion? », in La revanche des C. DOURLENSet autres, Autonomielocale et décentralisation,Anthropos, Paris, 1986,p.

4

territoires, L'Harmattan, 1997, p. 35. 7. 5 M. EL MARGHADI, «Etat symbolique et développement territorial», in La revanche des territoires, op. cit., p. 158. 6 1. CHEVALLIER, « Le modèle centre/périphérie dans l'analyse politique », op. cit., p. 77.
7 J-A, MAZERES, «La région espace du pouvoir périphérie, territoire, op. cit., p. 245.
8

ou espace de pouvoirs?

», in Centre,

M. NACIRI, « Développementet maîtrisedes territoires», in Etat-nationet prospectivedes
op. cit., p. 186.

territoires,

31

Maroc. Si le principe est admis, notamment dans les pays développés, de nombreuses interrogations restent encore posées pour le cas du Maroc. La situation de sous-développement ainsi que le besoin de créer les richesses et non de les partager dévoilent, en effet, la difficulté de mettre en œuvre un tel choix. L'histoire du Maroc révèle une grande pénétration de la société par l'Etat. Le système politique fait surgir le pouvoir central comme seul promoteur du développement économique. Il s'avère ensuite légitime de se demander si l'Etat, qui a bâti sa légitimité sur l'unité nationale, est disposé à accepter un pouvoir concurrent au niveau local. Il s'agit en d'autres termes de répondre à la contradiction de faire des institutions décentralisées, initialement façonnées pour garantir le contrôle politique des populations, des acteurs économiques à part entière. Il est certain que, de nos jours, la légitimité politique est associée à la légitimité économique. L'un des enjeux majeurs du développement local consiste ainsi à élaborer un mode renouvelé de légitimation de l'action du pouvoir politiquel. L'Etat, du fait qu'il est perturbé dans sa légitimité, se trouve dans l'obligation de réformer son rôle2. Il est alors naturel de se demander si le moins d'Etat qui domine les politiques économiques centrales (délégation des services publics économiques, privatisation, politique d'ajustement structurelle, réduction des dépenses publiques...) peut se traduire par une consolidation de l'interventionnisme économique décentralisé. Si hypothétiquement l'Etat est amené à accepter un pouvoir économique décentralisé concurrent, la problématique de la nature de ce pouvoir, sa place dans le système politique et administratif ainsi que la nature de ses compétences économiques est une autre problématique qui s'impose. Elle exprime sans conteste une évaluation du processus de la décentralisation économique dans son ensemble. L'héritage centralisateur s'est traduit par un strict contrôle de toutes les initiatives, économiques ou autres, des pouvoirs décentralisés. Les pratiques centralisées de l'Etat présentent la difficulté de leur commodité avec le désir d'encourager la promotion de véritables acteurs économiques décentralisés.

I 2

J-P, JAMBES, op. cit., p. 93. M. EL YAÂGOUBI, «Les grandes contradictions de l'évolution de l'administration
face à la mondialisation, L'Harmattan,

marocaine », in La mise à niveau de l'administration 1999, p. 273.

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A dire vrai le droit est un instrument au service du pouvoir et de l'ordre établisI. Le système administratif et plus largement le système juridique sont influencés par les bases idéologiques du système politique2. Dans ce sens, le concept d'unité nationale présente une importance pour notre étude. Il constitue le prétexte pour l'Etat afin de réduire la marge de manœuvre des pouvoirs décentralisés et se positionner comme le seul concepteur des politiques économiques locales. Il est constamment évoqué pour justifier l'ingérence profonde de l'Etat dans les affaires locales. L'organisation de l'espace local et des collectivités locales répond à des objectifs différents que le pouvoir politique doit partout conjuguer et autant que possible concilier3. En dépit de ses circonstances particulières, le recours aux collectivités locales pour la promotion économique des territoires est aujourd'hui une réalité. Une telle entreprise n'exclut pas le rôle important de l'Etat central. La difficulté alors est de trouver l'aménagement juridique adéquat pour la concrétisation de cette conception. Le but recherché est d'assurer la collaboration nécessaire, aussi bien horizontale que verticale, tout en évitant le double emploi des moyens. Il s'agit en d'autres termes d'adapter le droit à la volonté de faire des pouvoirs décentralisés les véritables promoteurs économiques au niveau territorial. Il est d'une importante utilité de ne pas négliger, dans la conduite de cette démarche, les particularités propres à l'histoire administrative ainsi que la nature du système politique marocain. L'aboutissement d'un tel aménagement doit prendre compte des principes de base de l'organisation de l'Etat, particulièrement le partage constitutionnel des compétences ainsi que la relation qui existe entre le politique et l'administration. Notre étude vise ainsi à mettre en lumière les modalités d'aménagement des territoires avec la perspective de les transformer en structures de développement sans pour autant les faire servir comme projet de contrôle politique au profit du pouvoir central. Elle constate la nécessité de l'aménagement des rapports entre les collectivités locales et l'Etat. Le droit administratif est ainsi tenu de s'adapter en ce qui concerne ses principes (répartition des compétences, déconcentration, tutelle administrative, fiscalité...). La réussite d'un tel projet impose également d'adapter le développement local avec l'existence de plusieurs collectivités locales et par conséquent de pouvoirs décentralisés (coopération inter-collectivités locales, partage des ressources financières, mise en valeur du capital humain. ..)
1

D. LOSCHAK, «Droit et non-droit dans les institutions totalitaires: Le droit à l'épreuve

du totalitarisme », in L'institution, CURAPP, PUF, Paris, 1981, p. 170. 2 M. ROUSSET, « Réflexion sur quelques aspects de l'évolution... », op. cit., p. 125. 3 A. MABILEAU, Le système local en France, Montchrestien, Paris, 1991, p. 10.

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Il ne fait guère de doute que la décentralisation économique s'inscrit dans une évolution où le rôle de l'Etat était au début de l'indépendance un rôle de promoteur et d'entrepreneur. Ce rôle tend actuellement à devenir celui de régulateur et du participantl. Le rôle de l'administration a également changé. On lui demandait autrefois de réglementer et de gérer. Aujourd'hui elle doit garantir la sécurité des rapports juridiques et mettre en œuvre des politiques publiques2. L'objectif étant d'assurer un développement économique jugé acceptable par la société. A cet égard la question méthodologique présente également pour notre étude un intérêt important. Au changement des missions assignées aux collectivités locales devrait correspondre un changement de politiques publiques. Certes le contexte de centralité excessive qui caractérise le droit administratif marocain explique l'effacement économique des collectivités locales, toutefois d'autres éléments favorisent cette situation. C'est pour dire que l'héritage de la centralité n'est pas la seule explication de la faiblesse économique des collectivités locales. Il existe également des imperfections internes aux pouvoirs décentralisés. Le recours à la régionalisation par exemple traduit l'échec économique des communes. On est amené alors à chercher les carences internes qui entravent la participation des collectivités locales au projet de décollage économique annoncé depuis l'indépendance. Le caractère mouvant et changeant de la notion de développement local, dévoilé ci-dessus, pose aujourd'hui la problématique de l'adaptation des collectivités locales. Ce qui impose de préconiser une vision simple du développement économique et dépasser ainsi le discours mystificateur qui fait des politiques économiques le domaine exclusif de l'Etat. Le développement local dans le contexte actuel présente la problématique d'être une notion fortement politisée. Aussi bien les pouvoirs centraux que ceux décentralisés l'évoquent, chacun en fonction de sa stratégie, pour atteindre des objectifs précis. Si l'Etat le voit comme alternative à ses échecs économiques successifs, les pouvoirs décentralisés l'évoquent comme idéologie pour conforter leur légitimité face à leurs électeurs. La forte manipulation politique du développement local le fragilise et le situe par conséquent dans une économie redistributive et non créative3.

1

BOUJROUF. S, «Innovation et recomposition territoriale au Maroc: Une mise en

perspective géo-historique », in La montagne entre science et politique, Revue de géographie Alpine, CNRS, 2002, p. 8. 2 A. CLAISSE, « De quelques nouvelles tentatives de réforme de l'Etat... », op. cit., p. 123. 3 A. SEDlAR!, « Production et reconstruction régionales dans le système d'organisation de l'espace périphérique marocain », in Etat, espace et pouvoir local: Réflexion sur le Maroc et les pays en développement, Guessous, Rabat, 1991, p. 99. 34

La décentralisation risque de favoriser les intérêts locaux et particuliers par rapport à l'intérêt national1. Il en résulte des inégalités économiques entre les territoires. Chose qui aboutirait à un paradoxe. En effet, la décentralisation préconisée à l'origine pour combattre les inégalités économiques régionales pourrait accentuer un tel déséquilibre. L'éclatement des centres de décision risque de disperser l'effort et les moyens. La décentralisation est ainsi susceptible d'être à l'origine de tensions politiques locales et par conséquent de bloquer les dynamiques économiques locales. Le développement de l'action économique territoriale présente le danger, dans le cas où il n'est pas mené convenablement, de tomber finalement dans la recentralisation2. Il est admis de nos jours que le contrôle de l'espace par la maîtrise de la mise en valeur de ses ressources et de leur répartition devient de moins en moins efficace3. Le développement local est sans conteste un processus complexe qui requiert l'intervention de divers facteurs publics et privés. Il suppose, de surcroît, une multiplicité d'actions soigneusement coordonnées et inscrites dans des politiques globales. La rationalisation de la gestion est une revendication incontournable pour le développement local. La recherche d'une telle rationalisation pose des interrogations sur la place des acteurs privés dans le développement local ainsi que des apports susceptibles d'être apportés par le partenariat aussi bien public que privé. BI LA DEMARCHE RETENUE L'étude de la gestion décentralisée du développement économique présente certaines caractéristiques spécifiques au Maroc. Notre objectif à travers ce travail de recherche est de dévoiler les éléments qui dominent la conception marocaine du développement local ainsi que les modalités de sa mise en œuvre. Nous allons évoquer dans ce cadre les circonstances dans lesquelles les pouvoirs décentralisés gèrent les activités économiques. L'importance de l'histoire et de la nature du système politique marocain pour le faire est certaine. La particularité culturelle et sociologique présente également une importance étant donné qu'elle conduit à concevoir le développement local différemment que dans les autres pays, notamment ceux développés. Il est inévitable néanmoins d'évoquer les conditions nécessaires à la réussite économique des collectivités locales en s'inspirant des expériences étrangères. La méthode comparative sera d'une grande utilité pour l'étude
1

2 J-C, DOUENCE, L'action économique locale, Economica, Paris, 1988, p. 1. 3 M. NACIRI, « Développement et maîtrise des territoires », op. cit., p. 186. 35

J-M. AUBY et J-B. AUBY, Institutions

administratives,

op.cit., p. 108.

juridique des collectivités locales et l'évaluation de leur pouvoir économique. Notre recours au droit français sera particulièrement fréquent. Un tel choix procède des similitudes qui existent entre les deux régimes juridiques. En effet, le système administratif marocain en général et celui territorial tout particulièrement, dont les bases remontent à l'époque du protectorat français, demeure largement influencé par le modèle français. Il en est ainsi de l'omniprésence politique et économique des pouvoirs centraux. La jurisprudence administrative marocaine a, de surcroît, souvent tendance à suivre les solutions françaises. On évoquera donc fréquemment le modèle français de décentralisation économique sans toutefois en faire notre référence unique. L'étude du développement local présente le risque d'être un carrefour où se rencontrent diverses disciplines scientifiques particulièrement le droit, l'économie, les sciences administratives, la géographie, etc. Il en résulte l'immanquable recours aux méthodes et outils d'analyse développés par ces matières. La diversité de ces méthodes présente un intérêt scientifique certain. Par ces aspects, elle présente un complément assez précieux des analyses juridiques. Il est à noter qu'une telle ouverture n'aboutira pas à un "déracinement" de notre étude dont l'axe restera juridique. Pour mener notre étude nous allons procéder à un examen profond des institutions décentralisées. L'analyse institutionnelle nous permettra de ce fait la recherche des explications des phénomènes et des actions des personnes publiques. Ainsi c'est à partir de la création des institutions et des rapports de force s'exprimant en leur sein que l'on peut comprendre leur fonctionnement. Les limites que risque d'engendrer une telle analyse nous imposent, toutefois, de la compléter avec l'analyse stratégique. L'utilité de la deuxième analyse provient du fait qu'elle évite d'étudier le champ d'action dans l'abstrait ou de se référer à une rationalité a priori. Par son biais, nous cherchons à dévoiler les véritables modes d'articulation pour expliquer l'action des collectivités locales. En partant de l'idée que l'institution est le résultat d'un «processus de dépersonnalisation et d'objectivation de certaines pratiques sociales» l, nous n'étudierons pas les collectivités locales comme un phénomène qui existe isolément. Les manifestations de leur pouvoir d'action sont plutôt, outre le résultat des confrontations qui existent en leur sein, la conséquence de leurs relations avec les acteurs extérieurs aussi bien publics que privés. Il s'agit en d'autres termes d'exploiter les associations et les oppositions qui existent entre les acteurs du système administratif en général. Pour nous, l'économie fait partie intégrante
1

o. NA Y, La région, une institution: La représentation, le pouvoir et la règle de l'espace
L' Harmattan, Paris, 1997, p. 14.

régional,

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de la politique d'où l'importance de mettre en lumière le fonctionnement du système politique en général. Il est à noter que l'analyse de la stratégie des acteurs présente pour notre étude une plus grande importance par rapport à l'étude de leurs actions prises isolément. Max WEBER évoquait l'inutilité d'expliquer causalement l'activité sociale d'une personne ou d'un groupe de personne sans avoir préalablement compris le sens que lui donne cette personne ou ce groupel. La sociologie des organisations évite de saisir une organisation en tenant compte uniquement des règlements explicites qui la gouvernent. Si les indications qu'ils foumissement sont utiles, la nécessité de les compléter, voire corriger, par une analyse des motivations, des comportements et des stratégies des acteurs est indispensable2. C'est en s'appuyant sur l'analyse stratégique qu'on va affirmer par exemple que le processus de décentralisation économique ne procède pas d'une évolution naturelle de l'Etat marocain ou de sa conception du partage des pouvoirs. L'analyse profonde va révéler que le recours aux collectivités locales comme promoteurs du développent local était motivé par la volonté de l'Etat d'occulter son incapacité à améliorer les conditions économiques des territoires et à rendre responsables les pouvoirs décentralisés, en conséquence, des échecs éventuels. Notre recherche sera axée sur l'étude des matières économiques qui touchent directement la croissance des territoires. La situation économique actuelle du Maroc fait surgir des questions jugées prioritaires et dont le traitement immédiat constitue une étape inévitable du processus de développement des territoires. Il ne fait guère de doute que le développement économique est un processus qui se réalise sur le long terme. Sa réussite impose la fixation d'actions prioritaires en fonction de politiques bien coordonnées. Dans le cas marocain, il s'avère très utile pour les pouvoirs décentralisés d'agir par étapes. Notre étude revendique la création de la dynamique préalable au déclenchement des mécanismes directs de diversification des activités économiques. Elle prend certainement compte de la réalité économique actuelle des territoires en ne revendiquant que les actions possibles de réalisation dans l'étape actuelle. Il est à noter également que pour des raisons méthodologique et afm d'éviter l'éparpillement dans l'analyse nous allons laisser de côté certains secteurs présentant une spécificité et logique propre. Il en est ainsi de

1 2

Cf, J-W. LAPIERRE, L'analyse de systèmes, Syros, Paris, 1992, p. 11. J. CHEVALIER, Science administrative, op. cit., pp. 37-38. 37

l'urbanisme et de sa gestion qui présente une importance telle qu'il pourrait constituer à lui seul l'objet d'un travail de recherche autonomeI. L'étude de la gestion décentralisée du développement économique au Maroc impose de mettre en lumière le droit qui le régit, les contraintes de nature juridique qui pèsent sur les pouvoirs décentralisés. Les collectivités locales cherchent encore leur véritable enracinement dans la vie politique. La domination de l'Etat central et sa tendance à se présenter comme le seul garant de l'intérêt économique national relègue les collectivités locales à un second plan. Cette limite est très perceptible lors de l'étude des règles juridiques régissant l'institution et le fonctionnement du pouvoir économique décentralisé. Le contexte juridicio-politique libéral met également les pouvoirs décentralisés devant des contraintes juridiques strictes qui limitent sérieusement les possibilités de gérer librement le développement local. Ces contraintes qui pèsent sur le pouvoir économique décentralisé constituent les conditions juridiques de la gestion décentralisée du développement économique (PREMIERE PARTIE). Le développement local exige sans doute, dans une vision pratique et prospective, d'évaluer la mise en œuvre des politiques économiques décentralisées. La réussite économique des collectivités locales dépend étroitement de leur capacité à agir sur le long terme en prenant en considération le souci de rationalité. L'insuffisance des moyens ainsi que la politisation accrue du développement local se sont traduites par des fragilités pénalisantes. Elles ont laissé, de surcroît, la porte ouverte aux ingérences les plus profondes des services de l'Etat dans les affaires locales. Le développement local est devenu ainsi l'apanage exclusif des pouvoirs centraux. La décentralisation, à défaut des conditions juridiques et matérielles nécessaires à sa réussite, s'est transformée en véritable facteur de recentralisation économique et par conséquent une source de domination politique. Pour l'instant la décentralisation apparaît plus dans les textes que dans la pratique d'où d'ailleurs une difficulté de méthode puisque souvent l'analyse ne peut aller au-delà des textes. L'évaluation concrète des actions économiques décentralisées dévoile un déficit très marqué. La réalisation du développement local impose une articulation des politiques publiques dans la perspective de leur insertion dans des politiques intégrées. Dès lors il sera utile d'examiner la mise en œuvre de la politique décentralisée de développement économique (DEUXIEME PARTIE).

1 L'étude de l'urbanisme au Maroc a fait l'objet de nombreux travaux de recherche. Voir par exemple: M. DREYF, Urbanisation et droit de l'urbanisme au Maroc, Edition du CNRS, Paris, 1993.

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PREMIERE PARTIE

LES CONDITIONS JURIDIQUES DE LA GESTION DECENTRALISEE DU DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE

Le nouveau droit de l'interventionnisme économique décentralisé mis en application par les récentes réformes du cadre législatif des collectivités locales se fonde sur des principes analogues à ceux défendus depuis l'indépendance. Si les structures institutionnelles des collectivités locales ont connu certaines modifications, superficielles en grande majorité, le découpage territorial, à l'inverse, est toujours identique. Il en résulte que la politique de décentralisation économique demeure encore soumise aux conceptions et traditions très centralisatrices qui caractérisent l'Etat marocain. Le recours aux collectivités locales en tant qu'acteurs du développement local est au fond le résultat de l'impuissance des politiques centrales à améliorer le sort des populations. Il ne signifie pas le passage délibéré à un nouveau partage des rôles en matière économique. Il traduit à l'inverse le désir des pouvoirs centraux de rendre les collectivités locales responsables des échecs probables tout en gardant un rôle déterminant au niveau local. Il s'ensuit une inadéquation apparente du cadre juridique de la gestion décentralisée du développement économique. Les nouvelles compétences réservées aux collectivités locales auront du mal à aboutir au renforcement du pouvoir économique décentralisé tant que les fondements de domination constituent encore la référence. L'inadéquation du cadre juridique de la gestion décentralisée du développement économique est due au partage inégalitaire des compétences entre l'Etat et les collectivités locales. Elle est également perceptible à travers les contraintes qui s'imposent à lui. Il s'agit particulièrement de la nécessité de protéger les libertés économiques des citoyens, corollaire naturel du libéralisme économique. Dans cette première partie, il est primordial d'exposer les contraintes structurelles sur la formation du pouvoir économique décentralisé (CHAPITRE I), avant d'analyser les contraintes normatives sur l'affirmation de ce pouvoir (CHAPITRE ll).

CHAPITRE

I

:

LES CONTRAINTES STRUCTURELLES SUR LA FORMATION DU POUVOIR ECONOMIQUE DECENTRALISE

Pour mener à bien leur pouvoir économique, les institutions administratives décentralisées ont besoin d'un cadre institutionnel adapté à leurs missions. L'étude de l'exemple marocain de décentralisation économique fait surgir de nombreux problèmes structurels justifiant, en conséquence, l'ingérence des pouvoirs centraux dans les affaires locales. C'est la problématique posée par les organes du pouvoir économique décentralisé (I). La domination des pouvoirs centraux se concrétise également par l'attribution aux collectivités locales d'un cadre territorial inadéquat rompant totalement avec les besoins du développement local. De fait ce cadre convient davantage aux objectifs de l'Etat qui entend l'utiliser à son profit pour contrôler les affaires économiques locales. Il s'agit là des conséquences liées aux territoires du pouvoir économique décentralisé (fi). 1- LES ORGANES DU POUVOIR ECONOMIQUE DECENTRALISE

Le renforcement du pouvoir économique décentralisé s'avère une politique conçue et appliquée par les pouvoirs centraux. Sa réussite nécessite un cadre institutionnel adéquat et des règles juridiques stables et claires. La réussite économique des collectivités locales passe incontestablement par des organes forts et indépendants des autorités centrales. Les relations entre ces organes doivent être claires et guidées constamment par le principe de l'équilibre des pouvoirs. Cette règle est indispensable puisque l'ambiguïté produit la rivalité et, par conséquent, légitime l'intervention des autorités centrales. Aujourd'hui, l'ambiguïté qui caractérise le partage des compétences entre les collectivités locales est l'obstacle le plus sérieux qui continue d'entraver l'affirmation du pouvoir économique décentralisé. La réforme des institutions locales entamée depuis 2002 n'a pas intégralement rompu avec l'idéologie de domination et de contrôle pratiquée par les pouvoirs centraux. Il est certain que les pouvoirs économiques, toujours minimes, réservés aux collectivités locales répondent à une "nécessité utilitaire" dans la perspective d'occulter les échecs enregistrés par une politique économique centralisée pratiquée depuis l'indépendance. Dans ce contexte, la réforme