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La réforme aéroportuaire de la loi du 13 août 2004 à l'épreuve des faits

De
528 pages
La propriété et la gestion de 150 aéroports locaux ont été transférées aux collectivités territoriales en 2004. Les acteurs locaux se sont portés volontaires pour l'exercice de cette nouvelle compétence, y voyant une opportunités de développement et de rayonnement des territoires. Face aux compagnies low cost, quelles politiques publiques aéroportuaires adopter ? Si les solutions ne sont pas uniformes, et dépendent des spécificités des régions, c'est toutefois le devenir des aéroports locaux qui est en jeu.
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La réforme aéroportuaire
de la loi du 13 août 2004
à l’épreuve des faits

























































© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-54460-4
EAN : 9782296544604
Sous la direction de
Catherine Mamontoff







La réforme aéroportuaire
de la loi du 13 août 2004
à l’épreuve des faits





Préface de Gérard Marcou










Institut Catalan de Recherche en Sciences Sociales
Université de Perpignan Via Domitia



Collection GRALE
Déjà publiés
Stéphane G uérard (dir.), Crise et mutation de la démocratie locale, en Angleterre, en
France et en Allemagne, 2004
Stéphane G uérard (dir.), Regards croisés sur l’économie mixte, 2006
Jean-Philippe B ras et Gérald O range (dir.), Les ports dans l’acte II de la
décentralisation, 2007
Nathalie M erley (dir.), Où vont les routes ?, 2007
François R obbe (dir.), La démocratie participative, 2007
Roselyne A llemand et Yves G r y (dir.), Le transfert des personnels TOS de l’Éducation
nationale, 2007
Justin D aniel (dir.), L’Outre-mer à l’épreuve de la décentralisation : nouveaux cadres
institutionnels et diffcultés d’adaptation , 2007
Roselyne A llemand et Laurence S olis-P otvin (dir.), Égalité et non-discrimination
dans l’accès aux services publics et politiques publiques territoriales, 2008
Jean-Luc A l b e r t, Vincent d e B r i a n t, Jacques F i a l a i r e, L’intercommunalité et son coût,
2008
Cités et Gouvernements Locaux Unis, premier rapport sur La décentralisation et la
démocratie locale dans le monde, ouvrage coordonné par le g r a l e, sous la direction
scientique de Gérard M a r c o u, 2008
Jacques F ialaire, Les stratégies du développement durable, 2008
Thierry M ichalon, l’outre-mer français. Évolution institutionnelle et affrmations
identitaires, 2009
Marie-Luce P a via, Les transferts de compétence aux collectivités territoriales :
aujourd’hui et demain ?, 2010
Jean-Claude N emer y (dir) Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales
françaises ?, 2010
Caroline C hamard-H eim (dir), Services départementaux d’Incendie et de Secours :
Faut-il étatiser les SDIS ?, 2010
fP r é f a c e
erAu 1 mars 2007, 150 aérodromes civils ont été transférés aux collectivités territoriales
qui en avaient fait la demande, en application de la loi du 13 août 2004.
C’est à ce chapitre singulier de la décentralisation que le GRALE a consacré une
enquête de grande ampleur, portant sur toutes les régions métropolitaines, pour en analyser
la mise en œuvre et tenter d’en apprécier la portée pour les collectivités territoriales, leur
développement économique et l’aménagement du territoire. Cette enquête, menée sous
la direction scientifque de Catherine Mamontoff, maître de conférences à l’université
de Perpignan s’est appuyée sur la participation des centres de recherche qui font partie
du réseau scientifque du GRALE dans toutes les régions, notamment dans le cadre du
groupe de recherche « Infrastructures de Transport », animé par Nathalie Merley, maître
de conférences à l’université de Saint-Étienne. Elle a pu être réalisée grâce à
l’Observatoire national de la Décentralisation, programme mis en œuvre entre 2004 et 2010
1avec le soutien du ministère de l’Intérieur . Par la richesse des matériaux exploités et
par l’intérêt des observations réalisées, tant sur le plan régional que dans les études
transversales, cet ouvrage illustre la fécondité de la stratégie de recherche mise en œuvre
par le GRALE depuis des années en permettant à la fois l’accumulation et la mutualisation
des observations et des résultats.
L’intérêt de ce transfert dépasse son enjeu. Il faut en effet garder à l’esprit que les
150 aérodromes transférés ne représentent guère plus de 6 % du trafc aérien national et
que beaucoup d’entre eux n’ont aucun trafc commercial. En effet, les grands aéroports
régionaux (huit en dehors de Corse) demeurent de la compétence de l’État. Restent
également de la compétence de l’État, cela va de soi, les services de la navigation aérienne
et le contrôle des normes de sécurité et de sûreté.
La loi du 13 août 2004 est la première qui ait prévu une sorte de procédure d’enchère
pour l’attribution de la compétence. La propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion
des aérodromes civils appartenant à l’État, à l’exception de ceux relevant d’Aéroport
de Paris et des grands aéroports régionaux (le décret du 24 août 2005 en fxe la liste),
ont été transférés aux collectivités territoriales qui en avaient fait la demande, la région
étant toutefois prioritaire, si elle était candidate, sauf si une autre collectivité, ou un
groupement de collectivités en avait assuré la majorité des investissements au cours des
trois années précédentes. À défaut d’accord entre les collectivités territoriales candidates,
ou si aucune collectivité territoriale n’était candidate, le préfet de région désignait la
1. Centre d’Étude et de Prospective, puis Délégation à la Prospective et à la Stratégie. Celle-ci a
été absorbée par la nouvelle Direction à la Prospective et à la Planifcation de la Sécurité nationale.
Beaucoup d’autres recherches ont été menées dans le cadre de l’Observatoire national, et ont donné
lieu à des publications.
7collectivité bénéfciaire en tenant compte des caractéristiques de l’aérodrome et des enjeux
économiques et d’aménagement du territoire. Sur les 150 aéroports transférés, 19 l’ont été
à des régions. Chaque transfert donne lieu à une convention entre l’État et la collectivité
bénéfciaire. Il s’étend à la défnition de la stratégie de développement de l’aéroport, au
choix du régime d’exploitation et au choix de l’exploitant, au fnancement (notamment la
tarifcation des services aéroportuaires, dans le cadre de la loi). Même si l’État a voulu
se décharger sur les collectivités territoriales, le fait remarquable est qu’elles sont été
nombreuses à se porter candidates, et qu’elles ont vu dans ce transfert une opportunité
pour leur développement économique.
Mais, comme souvent, une réforme peut en cacher une autre. Cette autre réforme
est celle de la loi du 20 avril 2005 sur les aéroports, qui transforme Aéroports de Paris
en société commerciale à capital public majoritaire, et engage un changement du mode
gestion des grands aéroports régionaux, susceptible de déboucher sur leur privatisation
après 2013. Dans l’immédiat, la loi permet d’en attribuer la gestion à des sociétés
d’exploitation aéroportuaire dont le capital doit appartenir entièrement à des collectivités
publiques (l’État : au moins 60 %, les CCI : au moins 25 %), les collectivités territoriales
étant encore susceptibles de prendre une participation plus ou moins importante, bien que
plafonnée actuellement à 15 %.
L’enjeu aéroportuaire, pour les collectivités territoriales, ne se limite donc pas aux
aérodromes transférés. C’est ce que montre l’ouvrage. L’impact de la décentralisation
aéroportuaire varie essentiellement en fonction du grand aéroport dans la zone d’infuence
duquel elle s’inscrit. Les auteurs sont ainsi conduits à distinguer les régions qui se trouvent
sous l’infuence d’Aéroports de Paris et les régions qui se trouvent sous l’infuence d’un
grand aéroport régional. La seule exception est constituée des aéroports de Corse. D’autres
variables secondaires sont mises en lumière, notamment la concurrence d’un aéroport
situé dans un pays voisin, les stratégies des compagnies low cost.
Désormais aux commandes, les collectivités territoriales sont confrontées à de
nombreuses questions stratégiques pressantes. La première de toutes est d’assurer l’équilibre
de l’exploitation, dans un environnement de plus en plus concurrentiel, non seulement du
fait de la concurrence entre plates-formes, mais aussi du fait de la concurrence
intermodale, avec l’achèvement en cours du réseau TGV. Faut-il faire jouer la concurrence ou la
complémentarité avec les aéroports voisins, et notamment les grands aéroports régionaux ?
Faut-il accepter de payer pour assurer l’ouverture ou le maintien de lignes exploitées par
une compagnie low cost ? Faudra-t-il même renoncer et fermer l’aéroport ? L’article 74
de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales ajoute à
l’article 28.III de la loi du 13 août 2004 une disposition destinée à prévenir une fermeture
trop hâtive : la collectivité ou le groupement bénéfciaire du transfert d’un aérodrome ne
peut engager la procédure de fermeture sans avoir préalablement recueilli l’avis des tiers
détenteurs de droits et d’obligations se rapportant aux activités aéronautiques présentes
sur la plate-forme, et doit constituer un dossier proposant des solutions de relocalisation
de ces activités sur un autre site agréé par l’État.
Les années qui viennent verront sans doute s’opérer une clarifcation du marché
aéroportuaire avec des regroupements et des fermetures de plates-formes, dont la
situation économique est aujourd’hui très inégale par rapport à une situation moyenne
8assez dégradée. Il faudra alors calculer et comparer le coût du maintien en service d’un
aérodrome dans un but d’aménagement du territoire et le coût de sa fermeture pour le
territoire en question. L’État pourra-t-il alors laisser les collectivités territoriales face à
ce dilemme, ou devra-t-il de nouveau intervenir dans certains cas où l’aménagement du
territoire et la solidarité interrégionale paraissent le commander ?
C’est le grand mérite de l’ouvrage conduit par Catherine Mamontoff que de fournir à
tous les acteurs une base de référence, avec la présentation des grands enjeux et des cadres
juridiques, et la comparaison des situations régionales, tant sur le plan institutionnel que
sur le plan économique. C’est un ouvrage qui alimentera la réfexion de tous ceux qui
s’intéressent à la décentralisation ou au transport aérien, mais qui sera aussi une aide à
la décision pour ceux qui sont en situation de décider.
Gérard marcou
Professeur agrégé de droit public
à l’université Paris-I - Panthéon-Sorbonne
Directeur du GRALE
9Membres du groupe « Infrastructures des transports » du GRALE
ayant participé à cet ouvrage par des enquêtes et (ou) des contributions
(Par ordre alphabétique)
Secrétariat de rédaction : Maud Lesueur, Secrétaire générale du GRALE
Nom Qualités
abidi abdelhamid docteur eN sociologie, uNiversité de NaNtes
doctoraNt eN droit public, uNiversité de
reims-champagNebordoNali thomas
ardeNNe
iNgéNieur d’études au cNrs, uNiversité de lille-ii - Nord
breuillard michèle
de FraNce
master 2 recherche, théorie géNérale du droit, uNiversité
chaouki ahmed
du havre
attachée temporaire d’eNseigNemeNt et de recherche de droit
chevalier emilie
public, uNiversité de limoges
crouzatier-duraNd maître de coNFéreNces hdr de droit public, uNiversité
FloreNce toulouse-i - capitole
proFesseur de droit public, uNiversité d’auvergNe -
devès claude
clermoNt-FerraNd-i
master 2 collectivités locales, uNiversité de
reimsdiNe christiNe
champagNe-ardeNNe
maître de coNFéreNces-hdr de droit public, doyeN de la
dupéroN olivier
Faculté de droit et de scieNce politiQue de reims
Fialaire JacQues proFesseur de droit public, uNiversité de NaNtes
assistaNte d’étude et coNseillère JuridiQue, master 2
gault oriaNNe maNagemeNt des territoires urbaiNs, uNiversité
FraNçoisrabelais de tours
maître de coNFéreNces de droit public, uNiversité de lille-ii
guérard stéphaNe
- Nord de FraNce
guigNard didier maître de coNFéreNces de droit public, toulouse-i - capitole
maître de coNFéreNces de scieNces de gestioN, uNiversité
huroN david
Nice - sophia-aNtipolis
allocataire-moNitrice et attachée temporaire d’eNseigNemeNt
kerNéis mathilde
et de recherche de droit public, uNiversité de roueN
maître de coNFéreNces hdr de droit public, uNiversité de
leclerc stéphaNe
caeN - basse-NormaNdie
maître de coNFéreNces hdr de droit public, uNiversité
leriQue FloreNce
bordeaux-iv
11attaché temporaire d’eNseigNemeNt et de recherche de droit
lix JulieN
public, uNiversité toulouse-i - capitole
allocataire de droit public, chercheur associé, uNiversité
malard FabieN
JeaN-moNNet de saiNt-étieNNe
maître de coNFéreNces hdr de droit public. directrice
mamoNtoFF catheriNe adJoiNte de l’iNstitut catalaN de recherche eN scieNces
sociales, uNiversité de perpigNaN
maître de coNFéreNces de droit public, uNiversité
FraNçoismaNsoN coriNNe
rabelais de tours
master 2 admiNistratioN des collectivités territoriales
marteN loïc
de l’iNstitut d’études politiQues, uNiversité de strasbourg
maître de coNFéreNces hdr de droit public, directrice du
merley Nathalie ceNtre d’études et de recherches eN admiNistratioN publiQue
de saiNt-étieNNe, uNiversité JeaN-moNNet de saiNt-étieNNe
maître de coNFéreNces hdr de scieNces écoNomiQues,
peraldi xavier
uNiversité de corse - pascal-paoli
raimbert victoria allocataire-moNitrice de droit public, uNiversité de poitiers
proFesseur de scieNce politiQue, uNiversité de picardie
JulesraNgeoN FraNçois
verNe, amieNs.
docteur eN droit, chargé de cours à l’uNiversité lille-ii
rézeNthel robert
- Nord de FraNce
chargé d’eNseigNemeNt, uNiversité d’auvergNe,
clermoNtriQuier alexaNdre
FerraNd-i
maître de coNFéreNces hdr de scieNces écoNomiQues,
rombaldi michel
uNiversité de corse - pascal-paoli
doctoraNte eN droit public, uNiversité de picardie
JulessaNsoN Nathalie
verNe, amieNs
maître de coNFéreNces de droit public, uNiversité de
siat guy
strasbourg
maître de coNFéreNces hdr de droit public, uNiversité de
viard claudiNe
cergy-poNtoisei ntroduction générale

Quel avenir pour les aéroports locaux ?
1Catherine Mamontoff
Institut Catalan de Recherche en Sciences Sociales
Université de Perpignan
L’objet de cet ouvrage est de faire le point sur les résultats de la décentralisation
aéroportuaire opérée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux respon-
2sabilités locales , six ans après sa promulgation. Cependant, l’analyse de cette seule
loi n’en offrirait qu’une vision fragmentaire ; c’est pourquoi elle sera abordée avec
3la seconde réforme aéroportuaire de la loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports et
elle sera resituée également dans le contexte aéroportuaire actuel plus général.
Une observation d’ordre méthodologique s’impose ici. Ce travail s’appuie en
grande partie sur des recherches de terrain réalisées par les membres du groupe
« Infrastructures des Transports » du GRALE/CNRS, initiées dans le courant
4de l’année 2008 . Elles ont porté sur l’analyse de la situation aéroportuaire de
21 régions françaises métropolitaines, à l’exclusion de l’Île-de-France en raison de
la particularité de la situation liée à Aéroports de Paris (ci-après ADP) ; toutefois
l’impact de ces aéroports sur l’activité des plates-formes des autres régions a été
pris en compte. Ont été exclus également les aéroports hors métropole du fait de
5leur spécifcité. L’équipe participant à cette recherche, composée de 32 personnes ,
est pluridisciplinaire, permettant une approche juridique, sociologique,
économique, de gestion et de science politique.
1. Maître de conférences HDR de droit public, Directrice adjointe de l’Institut Catalan de Recherche
en Sciences Sociales.
o2. N 2004-809.
o3. N 2005-357.
4. D’autres types de travaux ont été réalisés également sur cette question. Doivent être cités le
colloque du GRALE/CNRS, « La décentralisation aéroportuaire », Université de Perpignan Via
Domitia, 18 juin 2009, dir. C. Mamontoff, RFDA, 2009, p. 1153 et s. ; la journée d’étude du GRALE/
CNRS, « La décentralisation dans le domaine des aérodromes », Université Montpellier-I, 14 déc.
2005, dir. M.-L. Pavia.
5. Voir la liste au début de l’ouvrage.
13La méthodologie employée a été celle d’enquêtes et questionnaires, avec
entretiens semi-directifs auprès des différents acteurs. Ont été abordés essentiellement
les aéroports à trafc commercial, – passagers et fret – à l’exclusion des petites
structures comme les aérodromes de loisirs ou d’affaires ; toutefois, parfois ces
derniers ont été cités en raison d’un intérêt particulier attaché à ceux-ci. Ont été
traités les aéroports, décentralisés ou non, afn d’avoir une vision globale de la
situation aéroportuaire de chaque région.
Cet ouvrage s’appuie sur une recherche empirique qui complète l’analyse
juridique. L’observation de la mise en œuvre de la règle de droit fait apparaître les
distorsions entre les objectifs originaires du droit et les résultats réellement atteints,
les effets non attendus, ainsi que les nouveaux problèmes éventuels.
Nous rappellerons brièvement ce qui est bien connu aujourd’hui et a fait l’objet
de nombreux commentaires de la doctrine. Le droit aéroportuaire français était
devenu inadapté en raison de la fn des monopoles, de la libéralisation du transport
6aéroportuaire et des contraintes du droit communautaire . C’est la raison pour
laquelle le législateur est intervenu par les deux textes précités de 2004 et 2005.
Le but des réformes a été de permettre aux gestionnaires aéroportuaires
français d’être plus performants et réactifs face à l’intensifcation de la concurrence ;
il s’est agi également d’améliorer les capacités d’accueil pour les compagnies
aériennes et la qualité des services. Au terme des travaux parlementaires de la loi
du 13 août 2004, il apparaît que l’augmentation des pouvoirs des acteurs locaux
et la gestion de proximité des équipements répondaient à un double objectif :
stimuler le dynamisme économique local ; accroître la compétitivité territoriale
au niveau européen, ce qui est une exigence communautaire. Quant à la loi de
2005, il ressort des travaux parlementaires que ce texte a visé la modernisation
et la compétitivité des aéroports de l’État. L’idée générale était de redynamiser
l’activité aéroportuaire dans une période de crise sans précédent du secteur (du
fait d’attentats terroristes, de la guerre de l’Irak, de l’épidémie de pneumopathie,
de la conjoncture économique générale, etc.).
M. Stéphane Braconnier a noté très justement la « démarche économico-juri-
7dique » de la loi de 2005 . Cette démarche a été présente également dans le texte
décentralisateur de 2004. C’est cette double approche que nous adopterons ici.
Nous aborderons les choix juridiques du législateur pour atteindre les objectifs
précités (I) et les considérations économiques des réformes (II).
6. Pour une analyse de l’inadaptation du droit antérieur au droit communautaire, voir P. LigNères,
« L’origine et l’état des réformes du secteur aéroportuaire français », in L’avenir des aéroports : entre
décentralisation et concurrence. Actes du colloque organisé le 20 juin 2006, J.-B. Auby, M. Lombard
(dir.), Litec, 2007, p. 5. Voir également D. BoNNet, « La décentralisation des aérodromes et le nouveau
paysage aéroportuaire français », Revue du droit des transports, 2009, p. 15 et s.
7. « La situation des aéroports français après les réformes de 2004 et 2005 – Premier bilan », RJEP,
avril 2009, p. 3 et s.
14i . Les choix juridiques des réformes aéroportuaires
8M. P. Lignères a fait état des différentes possibilités qui s’ouvraient au législateur .
La réforme aéroportuaire s’est fnalement articulée autour de la décentralisation (A)
et de la privatisation (B) l’ensemble sur un fond de désengagement de l’État.
A. La décentralisation
Nous retracerons les grandes lignes de la loi précitée de 2004. Ce texte a
décentralisé 150 aéroports en transférant la propriété et la gestion de ceux-ci. Outre tout
l’intérêt attaché à ces nouvelles compétences locales, il faut noter une évolution de
taille de l’esprit de la décentralisation, dont cette loi fait partie. En effet, il apparaît
que l’État a accordé aux collectivités territoriales « un pouvoir d’expression sur
9leur devenir » ; il n’a plus décentralisé unilatéralement ses compétences vers les
10 mecollectivités territoriales ; au contraire, il a requis leur avis . M G. Chavrier note
les changements de terminologie dans l’acte II de la décentralisation, illustrant
une rupture. Elle constate que l’on passe d’une décentralisation octroyée à une
11décentralisation concertée .
En effet, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales
a laissé une certaine latitude aux collectivités décentralisées ou à leurs groupements
de s’impliquer dans la compétence aéroportuaire par la recherche de leur adhésion,
en instaurant une procédure d’appel à candidatures ou à compétences. Le transfert
a été basé sur le volontariat dans un premier temps. Ainsi, ont pu postuler pour
obtenir la propriété et la gestion d’un ou de plusieurs aéroports toutes les
collectivités territoriales (ou leurs groupements), dans le ressort géographique desquels
se trouve l’aéroport à transférer.
Une certaine fexibilité a été encore accordée aux collectivités en cas de
pluralité de demandes pour une seule plate-forme : le préfet devait organiser une
concertation entre les diverses personnes sollicitant le transfert. Celles-ci devaient
tenter de s’entendre soit en se regroupant, soit en désignant après accord entre elles
celle qui devait être le bénéfciaire. Ce n’est qu’en l’absence d’accord que le préfet
désignait autoritairement le bénéfciaire, après avoir pris en compte un certain
12nombre d’éléments, la région étant en principe prioritaire . Le préfet n’intervenait
encore de façon autoritaire que si aucune demande n’était effectuée.
8. « L’origine et l’état des réformes du secteur aéroportuaire français », préc., plus particulièrement p. 7.
9. G. Chavrier, « Les nouveaux mots de la décentralisation – Analyse rhétorique d’une réforme », in
Les transferts de compétences aux collectivités territoriales : aujourd’hui et demain ?, M.-L. Pavia
(dir.), L’Harmattan, 2010, p. 152.
10. « Les nouveaux mots de la décentralisation – Analyse rhétorique d’une réforme », préc., p. 152.
11. Préc., p. 151 et 152.
12. Sauf si une collectivité ou un groupement assure la gestion de l’aérodrome concerné et a fnancé
la majorité des investissements durant les trois dernières années précédant l’entrée en vigueur de la
loi ; dans ce cas c’est cette collectivité (ou groupement) qui bénéfcie par priorité de la plate-forme.
15Le transfert a donc été réalisé à la suite d’une demande des collectivités et non
par la seule décision de l’État. Le législateur n’a pas ciblé une catégorie spécifque
de collectivités. Il y a eu un renversement de la situation au regard de l’acte I
où le transfert des compétences s’était réalisé de façon uniforme sur l’ensemble
du territoire alors qu’aujourd’hui on sollicite une manifestation de volonté de
la collectivité cherchant à avoir la compétence. Cette procédure illustre la place
laissée à l’initiative des collectivités locales. M. J.-P. Bras note dans ce sens la
déconnexion qui s’instaure entre compétences et échelon territorial du fait que des
13collectivités de niveaux différents ont pu se porter candidates .
14Cette procédure, utilisée également dans d’autres domaines , introduit une
différenciation des territoires, contraire à l’égalité et l’uniformité. Or,
traditionnellement, on considère que l’unité de la République implique que les collectivités
d’une même catégorie aient une organisation et des compétences identiques.
Vat-on alors de façon insensible vers un certain droit à la différence, à l’instar de
certains États régionaux où les collectivités territoriales d’un même niveau n’ont
15pas systématiquement des compétences identiques ? M. G. Marcou a fait état
dans ce sens d’une certaine remise en cause de notre modèle traditionnel avec
« l’esquisse d’un projet de décentralisation orienté par une autre conception de
16l’État… libérant un espace nouveau aux collectivités territoriales » . Ou encore,
meM G. Chavrier a soutenu : « […] les préoccupations techniques actuelles
concernant la dévolution asymétrique des compétences par l’appel à compétences ou la
gestion concurrentielle de celles-ci sont aussi un moyen silencieux d’instaurer
progressivement un différentialisme dans la République, à l’image de ce qui existe
17dans les États régionaux . »
Le Président de la République, par les propos suivants, ne prônait-il pas
luimême la diversité ? : « Il n’est écrit nulle part qu’une répartition uniforme des
compétences et des responsabilités sur tout le territoire national soit la meilleure
13. « Le transfert des ports d’intérêt national : quel nouvel ordre territorial ? » in Les ports dans l’acte II
de la décentralisation, J.-P. Bras, G. OraNge (dir.), GRALE, L’Harmattan, 2007, p. 3. Ou encore il
note «...un décrochage entre compétences et échelon territorial… », préc. p. 5. R. Hertzog affrme
encore dans le même sens : «... Il n’y a pas création d’une compétence des collectivités territoriales
en ce domaine [...]. Il n’y a pas [...] un intérêt public qui exige manifestement que tel aéroport
appartienne à telle collectivité. » « Une décentralisation par défaut ? » in L’avenir des aéroports :
entre décentralisation et concurrence. Actes du colloque organisé le 20 juin 2006, préc. p. 50.
14. La loi de 2004 a institué également cette procédure particulière en matière de ports et de monuments
historiques, avec toutefois quelques différences entre les trois domaines, aéroportuaire, portuaire et
des monuments historiques.
15. D. CaNals Ametller, « Les transferts de compétences aux collectivités territoriales vus depuis
l’Espagne », in Les transferts de compétences aux collectivités territoriales : aujourd’hui et demain ?,
préc., p. 171 et s.
16. « Décentralisation : quelle théorie de l’État ? », Annuaire 2004 des collectivités locales, CNRS,
2004, p. 235 et s.
17. « Les nouveaux mots de la décentralisation – Analyse rhétorique d’une réforme », préc. p. 168 et s.
16garantie d’une gestion publique performante, l’expérience prouve même le
18contraire . »
La décentralisation des 150 aérodromes a donc permis aux collectivités
d’exprimer leur volonté de s’impliquer ou non dans ce processus. Pour celles qui ont
obtenu la compétence, elles ont encore la possibilité de ne pas maintenir la fonction
19aéroportuaire du patrimoine transféré .
La possibilité ouverte par le texte de 2004 nous semble intéressante car la
volonté clairement affrmée d’assurer l’activité permettra peut-être d’éviter les
contestations bien connues sur le partage, les imbrications de compétences ; et
dès lors que la collectivité aura souhaité la compétence, il est très probable qu’elle
s’impliquera de façon importante, ce qui peut donc être un gage de réussite.
À partir des choix qu’elles ont affchés – dans de rares cas c’est l’État qui leur a
20imposé le transfert – les statistiques ont donné les résultats suivants : 19 aéroports
ont été transférés à des régions seules ou en groupement, 29 à des départements
seuls ou en groupement, 61 à des groupements de communes, 41 à une commune.
Les régions, qui étaient sous certaines conditions prioritaires, se sont toutefois
impliquées plutôt dans les plus gros aéroports. Il convient de rappeler ici que
parmi les 150 aéroports, tous n’ont pas un trafc commercial – passager ou fret ;
il y a de nombreux aérodromes de loisirs ou d’affaires, comportant parfois une
simple piste en herbe. Et parmi les aéroports commerciaux, certains ont un faible,
voire un très faible trafc. Enfn, il faut noter également la place importante faite
en pratique aux regroupements : face aux différentes conséquences des transferts,
souvent mal connues, les collectivités ont préféré souvent s’unir. Mais au-delà
des éléments statistiques, il est important de saisir la différenciation qui s’instaure
insensiblement au sein de la République unitaire.
18. Discours de Rouen du 10 avril 2002 du Président J. Chirac. Voir également Doc. Sénat, Proposition
de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales, C. Poncelet,
o2002-2003, n 402 sur la nécessité de reconnaître un droit à la différence en rupture avec une certaine
conception de l’uniformité ; ou encore « …Le droit à la différence est également consacré par la
reconnaissance aux collectivités territoriales d’un pouvoir d’adaptation de la réglementation nationale
aux spécifcités locales ».
19. Voir CE 19 nov. 2008, Communauté urbaine de Strasbourg, note M. Verpeaux « Comment
refuser la décentralisation des compétences ? », AJDA 2009, p. 425 ; J.-M. PoNtier, « Des diffcultés
osoulevées par le transfert des aérodromes », JCP A et CT, 2009, n 11, p. 36 et s. ; N. Chapier-GraNier,
« Délimitation du contrôle du juge sur la désignation de la collectivité territoriale bénéfciaire »,
oRevue Lamy des Collectivités territoriales, 2009, n 43, p. 63 et s. ; C. Ribot, « Les transferts des
compétences aéroportuaires », RFDA, 2009, p. 1160 et s.
20. Voir les différentes analyses régionales aéroportuaires dans cet ouvrage.
17B. La privatisation
La loi précitée du 20 avril 2005 relative aux aéroports est le second texte de la
21réforme . Nous nous limiterons ici à en rappeler ses principaux traits et ses apports
essentiels. Elle vise la modernisation et la compétitivité de l’activité aéroportuaire
de l’État. Pour cela, elle fait un traitement spécifque à Aéroports de Paris (ADP)
et en change la forme juridique : l’établissement public ADP devient la SA ADP,
la majorité du capital étant détenue par l’État, société introduite ensuite en bourse.
La loi vise encore les aéroports civils d’intérêt national et international ou grands
22aéroports régionaux, restant de la compétence de l’État, énumérés par décret ,
dont la gestion était concédée à une chambre de commerce et d’industrie (CCI).
En France métropolitaine, huit grands aéroports ont été concernés :
BordeauxMérignac, Toulouse-Blagnac, Montpellier-Méditerranée, Marseille-Provence,
Nice-Côte d’Azur, Lyon-Saint Exupéry, Strasbourg-Entzheim, Nantes-Atlantique ;
à ceux-ci il faut rajouter des plates-formes dites « satellites » des premiers, soit Aix
les Milles, Marignane-Berre, Saint-Nazaire-Montoir, Cannes-Mandelieu,
LyonBron.
La loi permet la création de sociétés aéroportuaires auxquelles les chambres de
commerce et d’industrie, concessionnaires de l’aéroport, peuvent faire la cession ou
l’apport de leur concession. Il s’agit de sociétés anonymes où l’État pour le moment
est actionnaire majoritaire, avec une répartition du capital social à raison de 60 %
au proft de l’État, 25 % au proft d’une chambre de commerce et d’industrie, et
15 % au proft des collectivités territoriales intéressées.
Il est diffcile encore d’apprécier toutes les conséquences de la loi de 2005
car son application est dans une phase transitoire. L’État, actionnaire majoritaire
pour le moment, s’est engagé de façon informelle à ce que l’actionnariat reste
23majoritairement public jusqu’en 2013 ; il ouvrira donc le capital des sociétés
24aéroportuaires et peut commencer à se désengager progressivement, avant 2013 .
21. Pour une analyse de ce texte, voir J.-F. BrissoN, « L’incidence de la loi du 20 avril 2005 sur le
régime des infrastructures aéroportuaires », AJDA, 2005, p. 1835 et s. ; J.-F. Brisson, « Le nouveau
régime des redevances aéroportuaires », AJDA, 2005, p. 1996. ; S. Braconnier, « La loi du 20 avril
2005 relative aux aéroports. La régulation économique à l’épreuve du service public », RJEP, 2006,
p. 1. ; L. DuFau, « Le changement de statuts d’Aéroports de Paris », JCP A, 2005, 1261. J.-P. Markus
o« Loi n 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports : mise aux normes concurrentielles des
aéroports nationaux », JCP Collectivités Territoriales-Intercommunalité, sept. 2005, p. 7. ; A. Gauthier,
E. Vital-DuraNd, « Réforme du statut des aéroports : la fn d’un avantage ou la perspective de nouvelles
o opportunités pour les CCI ? » Revue Lamy des Collectivités territoriales, n 8, 2005.
o22. D. n 2005-1070 du 24 août 2005 fxant la liste des aérodromes civils appartenant à l’État exclus
du transfert aux collectivités territoriales ou leurs groupements, JO, 31 août 2004.
23. Cour des comptes, Rapport public thématique, Les aéroports français face aux mutations du
transport aérien, http://www.ccomptes.fr, 9 juillet 2008, p. 50.
24. Voir dans ce sens Les Echos, 21 sept. 2010, p. 28, affrmant que l’État s’apprête à lancer
l’ouverture du capital des sociétés aéroportuaires de quatre grands aéroports régionaux. Voir également
Les Echos, 18 oct. 2010, p. 31.
18Quels en seront alors les actionnaires ? Les collectivités publiques, – territoriales
ou CCI – ? De grands groupes privés ? Il est trop tôt pour le dire aujourd’hui.
Ce que l’on sait c’est que certaines collectivités territoriales, lors de leur entrée
dans la société, ont tenté d’augmenter leur participation, fxée à 15 %. Or, l’État
est resté infexible et n’a pas modifé ce pourcentage. Doit-on alors penser que
cette attitude annonce la suite qui sera donnée par l’État aux futures demandes
des collectivités ?
Aujourd’hui, à travers l’analyse des aéroports locaux (décentralisés ou non), on
constate tout l’intérêt des grands groupes privés comme Vinci, Véolia, Kéolis pour
les aéroports ; en effet ils sont candidats à l’exploitation de certaines plates-formes,
dont les concessions, attribuées antérieurement aux CCI, arrivaient à terme. Ces
groupes s’intéresseront-ils également aux aéroports de la loi de 2005 ? Cette
question commence à inquiéter des entreprises du secteur privé. Ainsi, l’éventualité de
l’ouverture aux opérateurs privés du capital social des sociétés aéroportuaires a été
à l’origine de la saisine pour avis de l’Autorité de la concurrence par l’Association
pour le Maintien de la Concurrence sur les Réseaux et Infrastructures (AMCRI),
regroupant des entreprises du bâtiment et des travaux publics, indépendantes
des grands groupes (Vinci, Eiffages, Bouygues). La crainte exposée est que la
privatisation des sociétés aéroportuaires serait peut-être de nature à affaiblir la
concurrence et plus particulièrement si les cessionnaires étaient des entreprises
de bâtiment et travaux publics. Les préconisations de l’Autorité de la concurrence
ont été que, dans l’hypothèse d’une privatisation, il y ait un renforcement des
règles de la concurrence, que les gestionnaires d’aéroports soient assimilés à des
entités adjudicatrices visées par les textes communautaires et internes ; elle propose
encore la création d’une autorité intermodale de régulation des infrastructures de
25transport .
Sur le plan de l’importance des structures, la loi de 2005, combinée à celle de
2004, crée en métropole deux grandes catégories d’aéroports, en dehors d’ADP
qui est unique en son genre. La première est celle constituée des huit grands
aéroports de l’État, non décentralisés et leurs satellites. Doit leur être rapproché
en raison de son importance l’aéroport de Bâle-Mulhouse : il comptait plus de
3 300 000 passagers en 2005 et plus de 3 800 000 en 2009. Il s’agit d’une structure
intéressante sur le plan juridique, avec un statut spécial du fait de son caractère
binational et qui, pour cette raison, n’a pas été décentralisée mais n’a pas adopté
non plus la forme de société de la loi de 2005.
La seconde catégorie est celle constituée des autres aéroports, ensemble
hétérogène, dont la plupart ont un trafc en principe inférieur à 1 000 000 de passagers.
Il s’agit d’abord des 150 aéroports décentralisés par la loi de 2004 ; parmi ceux-ci,
o25. Autorité conc., avis n 10-A-04, 22 fév. 2010, M. Bazex, « Les marchés passés par les gestionnaires
od’aéroports privatisés » DA, n 6, comm. 89, 2010 ; D. Bosco, « Et si l’on privatisait les aéroports ? »,
oContrats Concurrence Consommation, n 5, comm. 135, 2010 ; S. V., C. G., « Risques concurrentiels
o pouvant résulter d’une privatisation du secteur aéroportuaire » RJEP, n 676, comm. 29, juin 2010.
19nous avons déjà dit que tous n’ont pas de trafc commercial. Il s’agit ensuite des
aéroports à trafc commercial, non soumis à la loi de 2004 car ils étaient la propriété
d’une collectivité territoriale (ou d’un groupement) ou d’une chambre de commerce
et d’industrie avant la loi ; ils viennent s’ajouter aux premiers. Il s’agit enfn des
aéroports non décentralisés de l’État avec une double affectation : militaire à
titre principal et civile de façon secondaire, en voie d’évolution en raison de la
26réorganisation des armées . Il faut noter que la grosse masse des aéroports locaux
appartient aujourd’hui aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Les
autres, propriétés d’une CCI ou de l’État avec une affectation principale militaire
sont beaucoup moins nombreux. Ce sont donc toutes ces structures qui sont
appelées ici « aéroports locaux », que nous opposons aux grands aéroports régionaux.
Sur le plan de la distribution des aéroports en métropole, en comptabilisant le
nombre d’aéroports à trafc commercial par région (tous aéroports confondus), on
constate que pratiquement tous les territoires régionaux ont plusieurs plates-formes.
L’existence d’un seul aéroport dans une région reste l’exception.
i i . Le s considérat ions é conom ique s de s réfor me s
aéroportuaires
Les considérations économiques ont été très présentes dans les réformes. Ainsi,
les choix qui ont présidé pour départager les aéroports restant à l’État et les autres
sont économiques, l’État ayant gardé les aéroports les plus importants. En 2005,
date du décret fxant la liste des aéroports non décentralisés, les aéroports restés à
27l’État en métropole avaient tous un trafc passager au-delà de 1 300 000 , le moins
important étant celui de Montpellier-Méditerranée avec 1 310 913 passagers et le
plus important celui de Nice-Côte d’Azur avec 9 754 772 passagers. Seuls ont été
28décentralisés les aéroports à faible trafc .
Les deux réformes sont très liées aux territoires et à leur dynamique
économique (A). Elles impliquent des stratégies managériales des nouveaux propriétaires
et gestionnaires (B).
26. Voir sur la question M. Devilliers BressoN, « Les questionnements des nouveaux propriétaires
aéroportuaires », RFDA, préc. p. 1193.
27. À l’exception des aéroports dits « satellites » aux grands aéroports.
28. Les plus gros n’atteignent pas 1 000 000 de passagers ; ainsi, en 2005, un des plus importants,
l’aéroport de Lille-Lesquin (Nord-Pas-de-Calais) avait à peine 850 000 passagers ; celui de Biarritz
n’atteignait pas les 820 000 passagers ; Ajaccio en 2005 approchait les 980 000 passagers et Bastia les
830 000 passagers, ceux-ci toutefois décentralisés antérieurement à la loi de 2004. Un seul aéroport
décentralisé constitue une exception : celui de Beauvais-Tillé, qui, à la même date, se rapprochait des
1 850 000 passagers, dépassant donc celui de Montpellier, non décentralisé ; l’explication qui semble
être donnée à son transfert est qu’il est exclusivement un aéroport low cost.
20A. Des réformes liées à la dynamique économique des territoires
Le législateur a été guidé par la dynamique économique des territoires quand
il a visé la redynamisation de l’activité, elle-même liée au développement des
territoires, traduisant une exigence de l’Union européenne de territoires
compétitifs. En effet, les aéroports sont des ensembles économiques, sources d’activité
et d’emplois du fait du trafc passager et fret et des commerces dans l’enceinte
aéroportuaire ; ils sont encore un élément attractif pour les entreprises privées
voulant s’implanter à proximité en raison de la clientèle qui peut être captée
(maintenance aéronautique, hôtellerie, etc.). De plus, on considère généralement que
la présence d’un aéroport produit des effets bénéfques sur l’économie locale. En
effet, l’idée communément admise est qu’il permet l’essor commercial en raison
des passagers qui sont à l’origine de l’augmentation de la consommation de biens
et services de tous types hors aéroport. Et c’est d’ailleurs pour cette raison que
l’on a multiplié le nombre des plates-formes sur le territoire national. Cependant,
aux termes de certaines analyses économiques, il apparaît que, si cette conception
n’est pas fausse, elle doit être nuancée dans certains cas, et que parfois elle peut
produire l’effet inverse. Il est alors préconisé que les moyens de communications
soient « perçus comme une composante d’un plan d’ensemble, et non comme un
29élément isolé dont on attendrait le miracle » . L’aéroport Beauvais-Tillé peut, d’une
certaine façon, illustrer l’infuence relativement modeste exercée par un aéroport
sur le territoire ; choisi par les compagnies low cost en raison de sa proximité de
Paris, la plus grosse partie de ses passagers est très rapidement acheminée vers la
capitale, qui est en réalité la destination visée et cette clientèle profte donc très
30peu au territoire picard .
L’analyse de la carte aéroportuaire des aéroports restés à l’État fait apparaître
qu’il a conservé les aéroports des territoires les plus attractifs. Ainsi, sur huit
grands aéroports régionaux (et leurs satellites), cinq sont à proximité des grandes
villes des régions du sud de la France (Aquitaine, Midi-Pyrénées,
LanguedocRoussillon, Provence-Alpes-Côte d’Azur), denses sur le plan démographique, ou
pour lesquelles on attend une forte augmentation de la population dans les années
à venir. Sur huit aéroports, cinq sont dans des zones littorales qui restent toujours
31très attirantes : deux en Atlantique (Nantes-Atlantique et Bordeaux), et trois en
Méditerranée (Montpellier, Marseille et Nice) ; il n’est pas anodin d’ailleurs que la
région PACA, très touristique, comporte deux aéroports de la loi de 2005. Enfn,
deux aéroports se situent dans des régions économiquement fortes, frontalières et
29. Pour une analyse de ces questions, voir X. Peraldi, M. Rombaldi, « Les aéroports et l’objectif
d’aménagement du territoire : entre concurrence et coopération », dans cet ouvrage.
30. Voir l’analyse de F. RaNgeoN et N. SaNsoN « La situation aéroportuaire en Picardie », dans cet
ouvrage ; les auteurs notent que Beauvais est plus connu par son aéroport que par sa cathédrale et
s’interrogent sur la question de savoir s’il est un aéroport picard ou s’il est l’aéroport low cost de Paris.
31. Cette plate-forme sera transférée à Notre-Dame-des-Landes.
21attractives, Rhône-Alpes et Alsace, Strasbourg regroupant des institutions
nationales et internationales de grand prestige.
Les réformes ont permis des compétitions à l’intérieur de chaque territoire
régional. Ainsi, la loi de 2004 instaure un premier type de concurrence entre
collectivités pour l’attribution de la compétence. En cas de pluralité de demandes,
c’est à chacune à prouver qu’elle apportera le meilleur projet, le plus dynamique,
le plus adapté au territoire.
Une fois la compétence attribuée, il s’instaure un second type de concurrence
infrarégionale et interrégionale bien connue à présent. Cela résulte de la pluralité
d’acteurs propriétaires, gestionnaires d’aéroports, leurs plates-formes se
concurrençant dans la plupart des cas : plates-formes des collectivités territoriales, des
chambres de commerce et d’industrie, des aéroports de l’État soumis à la loi de
2005 ou avec une affectation militaire et civile. Une concurrence transfrontalière
et internationale s’ajoute encore selon les territoires.
B. Des réformes impliquant des stratégies managériales pour
les nouveaux propriétaires et gestionnaires
Du fait de l’ouverture à la concurrence de l’activité, les nouveaux propriétaires
et gestionnaires doivent obligatoirement mettre en place des comportements du
metype managérial. Ainsi, pour M C. Ribot : « Il s’agit de plonger […] dans les
manœuvres de grande envergure […] en direction, non pas tant des administrés
ou des usagers de service public, mais des acteurs économiques d’une carte mon-
32dialisée du transport aérien » , pour un réseau aéroportuaire qui « ne connaît pas
33de limites territoriales . »
Comme le souligne très justement M. R. Hertzog, si la collectivité territoriale
ou son groupement n’est pas tenue d’exploiter directement la plate-forme, elle
devra assurer une surveillance effcace de la gestion. L’auteur note encore que « la
pertinence des stratégies et la qualité de la gestion primeront vite sur les
considérations de partage de fonctions administratives entre l’État et les collectivités
34territoriales . » C’est pourquoi certaines collectivités territoriales bénéfciaires
ont souhaité avoir la maîtrise du ciel régional et mener véritablement la politique
35aéroportuaire régionale .
Les collectivités territoriales ou leurs groupements ont été confrontées très
rapidement pour la plupart à la nature du choix de l’exploitant, public ou privé ;
si cette question n’est ni nouvelle ni propre aux aéroports, elle traduit un choix
32. « Les transferts des compétences aéroportuaires », préc, p. 1160.
33. E. Malaret, « La répartition des compétences en matière aéroportuaire en Espagne : un droit
apparemment stable dans un environnement en profonde mutation », RFDA, préc., p. 1174.
34. « Une décentralisation par défaut ? » in L’avenir des aéroports : entre décentralisation et
concurrence. Actes du colloque organisé le 20 juin 2006, préc. p. 50.
35. C’est le cas de la région Languedoc-Roussillon, où le président de région, G. Frêche a affché
clairement cette volonté.
22souvent économique, lié à la question de savoir quelle est, des deux, la plus
performante : la gestion publique ou la gestion privée. L’analyse fait apparaître que les
CCI sont restées au cœur du système. Pour leurs concessions qui arrivaient à terme,
36elles ont été souvent reconduites au proft de ces mêmes personnes publiques et
de nombreuses collectivités ont donc préféré éviter une rupture et ont cherché au
contraire l’expérience acquise de longue date par les chambres consulaires. Pour
certains aéroports, c’est parfois une gestion publique qui a été retenue par une
37régie directe . Inversement, mais en moindre mesure, d’autres collectivités ont
préféré la gestion privée par des grands groupes (Véolia, Vinci, etc.) marquant
une certaine rupture avec la gestion publique.
Les propriétaires et gestionnaires sont confrontés aujourd’hui à la nécessité
de mettre en place de nouvelles stratégies économiques pour l’essor de l’activité
dans un but d’optimisation fnancière. Dans ce sens, M. P. Delvolvé a affrmé que
« ... les aéroports doivent chercher l’effcience car ils sont atteints pleinement par
38la concurrence » .
La recherche de rentabilité est relative également à la propriété domaniale
qui permet des ressources supplémentaires, non négligeables, impliquant une
gestion optimale du domaine aéroportuaire. Il n’est pas rare alors que les élus
locaux cherchent à étendre la propriété aéroportuaire dans le but d’augmenter les
ressources de l’aéroport.
Ils sont confrontés encore aux compagnies low cost, acteurs économiques par
excellence, redoutables fnanciers et partenaires incontournables car ils occupent
une place centrale dans l’essor de l’activité. Le développement aéroportuaire est,
39pour de nombreux aéroports locaux, tributaire de ces compagnies . Il est intéressant
de noter que certaines analyses montrent des stratégies et des pratiques
commerciales qui diffèrent pour chacun des deux grands leaders, easyJet et Ryanair. Easyjet
entre en compétition avec les compagnies classiques, s’intéresse au marché global
des passagers aériens. Mais Ryanair a une autre approche : pour cette compagnie,
40« son premier client est l’aéroport » , et c’est donc en tant que tel qu’il est traité.
Il est bien connu aujourd’hui qu’il est fréquent que la compagnie Ryanair cherche
à s’implanter sur des aéroports secondaires, peu fréquentés car elle sait qu’elle est
36. Pour une durée relativement courte, par ex. le temps de faire de nouvelles analyses, ou pour une
longue durée ; c’est le cas de la Corse où les concessions des quatre aéroports ont été renouvelées au
proft des CCI, anciens exploitants, pour une durée de quinze ans.
37. Voir les différentes études régionales dans cet ouvrage. Voir également P. LigNères préc. p. 18.
38. « Rapport de synthèse » in L’avenir des aéroports : entre décentralisation et concurrence. Actes
du colloque organisé le 20 juin 2006, préc. p. 120.
39. Pour une analyse du développement des compagnies low cost et leurs diverses incidences, voir
J. SabouriN et M. Socie, Impact des coûts de transport sur le développement touristique des Territoires,
en particulier celui des vols à bas coûts, Rapport, IGAC, CNT, http://www.aeroport.fr/documents/
etudes-transport-aerien.php, mars 2008.
40. D. HuroN, « Aéroports et compagnies aériennes low cost : des relations stratégiques
conciliables ? », dans cet ouvrage.
23à l’origine du développement des territoires ; en contrepartie de son implantation,
elle demande alors des avantages fnanciers importants aux collectivités territoriales
ou aux gestionnaires aéroportuaires (réduction de redevances, achat d’espaces
publicitaires, mise à disposition gratuite de locaux, agrandissement des pistes pour
accueillir de plus gros avions, etc.).
L’interventionnisme a légitimé par le passé la tradition d’aides locales des
collectivités territoriales et des chambres de commerce et d’industrie pour développer
41le transport aérien . Mais le contexte a fondamentalement changé en raison du droit
européen ; la Commission européenne, les jurisprudences nationale et européenne
font état de plus en plus de litiges opposant entre eux les concurrents en raison des
42avantages consentis à l’un d’eux, la compagnie Ryanair étant souvent en cause .
43C’est Air France qui à présent conteste les aides accordées à Ryanair , l’opérateur
historique invoquant que ces avantages doivent tomber sous le coup du droit des
aides d’État. Il est évident que la remise en cause des aides aux compagnies à bas
coût est une menace pour les dessertes et donc pour la compétitivité des territoires,
qui pourtant est un objectif européen.
Les collectivités territoriales et les gestionnaires sont donc confrontés de plus
en plus à l’agressivité commerciale des compagnies discount et particulièrement
de Ryanair. Le procédé mis en place par la Corse peut être est intéressant dans
ce domaine : il a été créé une compagnie aérienne régionale, la CCM Airlines
(Compagnie Corse Méditerranée), société d’économie mixte dont le capital est
détenu majoritairement par la collectivité territoriale de Corse, qui entre donc en
concurrence avec les compagnies à bas coût traditionnelles. La CCM Airlines
permettra-t-elle alors de diminuer le poids de celles-ci ? Cette expérience est à suivre.
Une autre question importante apparaît : c’est le TGV, dont le réseau se
développe. L’ouverture des lignes a souvent porté un coup fatal au secteur aérien,
y compris aux grands aéroports ; celles programmées laissent présager un repli
prochain, inéluctable, du trafc aérien, les petites structures étant particulièrement
menacées. Il a été noté que la perte du trafc n’était pas une fatalité mais qu’elle
41. O. DupéroN, Transport aérien, aménagement du territoire et service public, L’Harmattan, 2000,
p. 97 et s.
42. Voir par ex. TA Pau, 3 mai 2005, Sté anonyme Air Méditerranée, concl. J.-N. Caubet-Hilloutou,
oobs. P. TerNeyre, BJDCP, n 41, 2005, p. 303 et s. ; CE, 27 fév. 2006, Compagnie Ryanair Limited
et autres, « Arrêts et avis récents », P. TerNeyre, RFDA, 2006, p. 419 ; Y. Chérot, « Les aides d’État
au développement des aéroports régionaux », in L’avenir des aéroports : entre décentralisation et
concurrence. Actes du colloque organisé le 20 juin 2006, préc. p. 19 et s. ; L. Richer, « L’illégalité
edes aides apportées à Ryanair », AJDA, 2004, p. 396 et s. ; TPICE, 8 ch. élargie, 17 déc. 2008, aff.
oT-196/04, Ryanair Ldt c/Commission, JOUE 7 fév. n C 32, sur note L. Grard, Revue de droit des
otransports, n 2, fév. 2009, comm. 35. P. FrühliNg, N. Chapier-GraNier, « Affaire Ryanair/aéroport
ode Charleroi », Revue Lamy des Collectivités territoriales, n 46, mai 2009, p. 13 et s. ; Comm., déc.
on 2008/948/CE, 23 juillet 2008, relative à des aides accordées par l’Allemagne à DHL et à l’aéroport
ode Leipzig/Halle, C 48/06, JOUE n L 346, 23 déc. 2008, p. 1.
43. Le Monde, 13 mars 2010, p. 15.
24 44résultait d’un ensemble d’erreurs et du manque d’anticipation . Le TGV,
considéré traditionnellement comme une cause de baisse de trafc aérien, aurait pu être
souvent conçu au contraire comme un moyen de le renforcer. Doit être cité dans
ce sens l’aéroport international, l’EuroAirport à Bâle-Mulhouse, un arrêt du TGV
Rhin-Rhône étant prévu à proximité de l’aéroport afn d’y amener directement les
passagers devant prendre un avion. Pour le futur TGV traversant les
PyrénéesOrientales vers Gérone et Barcelone, on aurait pu organiser un arrêt à proximité
de l’aéroport de Perpignan-Rivesaltes. Or, la gare TGV se situera à Perpignan, à
quelques kilomètres de l’aéroport, ce qui en complique l’accès et n’est
évidemment pas attractif pour la clientèle. Il y a donc ici très probablement un manque
d’anticipation.
Des choix stratégiques doivent être faits au regard de la proximité des autres
plates-formes : face à la concurrence bien connue aujourd’hui exercée entre proches
aéroports, ne vaut-il pas mieux qu’il s’instaure une collaboration entre eux ?
Nombreux sont ceux qui militent dans ce sens. Mais la collaboration
n’entraînerat-elle pas alors comme conséquence que les plus petites structures n’auront qu’une
très faible part du marché ? N’est-il pas préférable alors qu’il y ait absence de
collaboration et que chaque aéroport, de façon autonome, saisisse les opportunités
qui s’offrent en fonction des nécessités de son territoire ?
La proximité des grands aéroports, cause souvent de la faiblesse des trafcs des
petites plates-formes voisines, ne peut-elle pas devenir un atout pour ces dernières ?
Cela peut être le cas lorsque les plus importants, en voie de saturation, comme Nice
ou Toulouse, auront besoin à l’avenir d’aéroports proches, pouvant désengorger
leur trafc, du fait de l’impossibilité aujourd’hui d’agrandir les structures en raison
des contraintes urbanistiques, environnementales, etc.
Les collectivités territoriales nouvellement compétentes ou leurs groupements
sont donc confrontées à des choix et des stratégies économiques qui dépassent
largement le cadre juridique de la décentralisation. Sauront-elles relever le déf ?
La tâche est diffcile et leur marge de manœuvre étroite. La question qui se pose
aujourd’hui est celle de savoir quelle sera la place des aéroports locaux, quel sera
leur devenir face à la complexité et à la diffculté de la situation.
Les problèmes qui se posent, en résumé, sont les suivants. Les aéroports sont
nombreux ; M. J.-F. Brisson a noté que le réseau s’est constitué par le passé de façon
anarchique, sans aménagement cohérent et que la réforme n’a pas mis en place
45une politique d’ensemble . L’auteur précise encore que « ...tout se passe comme
si l’État attendait que le principe de réalité économique impose aux collectivités
46territoriales de mettre de l’ordre dans la carte aéroportuaire » . Les structures
aé44. G. Siat, « La situation aéroportuaire en Alsace », dans cet ouvrage.
45. RFDA, préc. p. 1156.
46. RFDA, préc. p. 1157.
25roportuaires sont désorganisées, dans la plupart des cas concurrencées par d’autres
47plates-formes ou par d’autres moyens de transport .
Par défnition, ils sont petits et c’est la raison pour laquelle l’État n’en voulait
plus. Il a imposé aux collectivités territoriales (ou à leurs groupements) qu’elles les
prennent : le transfert était obligatoire. Il leur a dit qu’elles en fassent ce qu’elles
48voudraient : l’exercice de la compétence n’est pas obligatoire . Et les élus locaux
se sont très souvent engagés dans une aventure dont ils ne connaissaient pas les
tenants et les aboutissants. Ils sont enchevêtrés dans la complexité du droit de la
49 50concurrence , de la gestion de la propriété publique , du droit de
l’environnement, etc. Ils doivent adopter aujourd’hui des comportements économiques, ce
qui n’est pas toujours facile du fait d’une tradition administrative de logique de
service public et non pas tellement d’activités marchandes.
Pour la plupart, ces plates-formes ne sont pas rentables et, de ce fait, largement
subventionnées par des fonds publics ; leur trafc reste insuffsant et n’atteint pas le
seuil nécessaire pour équilibrer la gestion et pour fnancer des investissements. La
51Cour des comptes parle de « situation fnancière globalement préoccupante » et
elle a clairement posé la question de l’intérêt à maintenir les structures durablement
52défcitaires . Sauf exception, les trafcs sont en baisse. Aujourd’hui il n’est pas
aisé de conserver les aéroports locaux.
Or, les enquêtes du GRALE font ressortir une tendance importante : c’est la
forte volonté de la plupart des élus locaux de maintenir et développer les structures
aéroportuaires et non de les fermer. Nous l’avons dit, les situations d’absence de
candidatures avec désignation d’offce du bénéfciaire par le préfet ont été rares
fnalement. Dans de nombreux cas, les élus locaux ont vu dans la décentralisation
aéroportuaire une opportunité à saisir, un intérêt local aéroportuaire. Ils ont voulu
des aéroports ; ils se sont parfois battus pour les avoir ou se sont entendus malgré
les divergences politiques en se regroupant. Pourront-ils les conserver ? Il est trop
47. Sur la diffculté d’avoir une politique décentralisée forte, voir C. M amoNtoFF, « Le transfert de
compétences en matière aéroportuaire – Le cas du Languedoc-Roussillon », AJDA, 2007, p. 2076 et s.
48. CE, 18 nov. 2008, Communauté urbaine de Strasbourg, préc.
49. Sur la question, voir G. Clamour « Aéroports décentralisés et mise en concurrence », RFDA,
préc. p. 1183 et s. ; R. RézeNthel, « La décentralisation et les concessions aéroportuaires », RFDA,
préc. p. 1188 et s.
50. Sur l’inadaptation des règles de la domanialité publique en matière d’infrastructures de transport
au regard de la logique de concurrence et de la jurisprudence communautaire, voir C. Lavialle,
« Services publics et entreprises privées industrielles et commerciales implantées sur le domaine
public affecté aux transports en France », in Les mutations du droit domanial et le régime des
infrastructures de transport en France et en Espagne, C. Lavialle (dir.), L’Harmattan, 2001, p. 25. Sur la
nécessité de faire évoluer le critère de domanialité publique basé sur l’affectation au service public,
voir C. Lavialle, « Que reste-t-il de la jurisprudence Société le Béton ? », RFDA, 2010, p. 533 et s.
51. Pour une analyse détaillée de cette question voir Cour des comptes, Rapport public thématique
préc. p. 97 et s. Voir également, C. Mamontoff, « Le bilan des transferts de compétences en matière
aéroportuaire », RFDA, préc. p. 1169.
52. Rapport préc. p. 104.
26tôt pour le dire. Mais, malgré toutes les diffcultés, ils mettent les moyens pour le
maintien et l’essor de l’activité ; cette question sera analysée à partir des réponses
apportées aux textes par les collectivités territoriales en termes de nouvelles
gouvernances aéroportuaires (Partie I).
Les nouvelles gouvernances doivent s’adapter aussi aux particularités locales.
La réforme décentralisatrice s’est faite dans un cadre géographique régional. Du
fait de la diversité des territoires, chaque région a ses problématiques spécifques,
– géographiques, politiques, économiques, et bien évidemment aéroportuaires –
l’ensemble ayant des répercussions sur le transport aérien. Un des éléments le plus
signifcatif est très probablement la proximité de certaines plates-formes. Ainsi
ADP, qui dépasse les 83 millions de passagers, a obligatoirement une incidence sur
un rayon très important qui va bien au-delà des régions directement limitrophes à
l’Île-de-France. À leur tour, les grands aéroports, adossés aux villes importantes et
restés aujourd’hui à l’État, ont inéluctablement une action plus ou moins importante
sur les autres plates-formes régionales, mais aussi extrarégionales, décentralisées ou
non. On constate encore des différences entre les régions sur le nombre d’aéroports
que chacune comporte, leur importance, les régimes applicables. Les particularités
locales tiennent aussi à la présence d’un réseau du TGV d’importance variée selon
les territoires, voire inexistant, infuençant directement le trafc aéroportuaire. La
situation transfrontalière de certaines régions constitue encore une particularité
du fait de la concurrence aéroportuaire étrangère exacerbée qui s’instaure dans
la plupart des cas. Le caractère enclavé d’autres régions entraîne encore d’autres
conséquences, etc. Nous verrons donc l’impact de la décentralisation aéroportuaire
selon les régions (Partie II).
27pa rtie i
Les nouve LLe s
Go uvernances
aéroportuairesTitre I
Les nouvelles institutionsi – les collectivités territoriales
et la décentralisation aéroportuaire

I) Un transfert sUr candIdatUre
aU profIt des acteUrs décentralIsés
1Mathilde Kernéis
Centre d’Étude des Systèmes Juridiques, Université de Rouen
oLa technique de la candidature a trouvé une ampleur nouvelle dans la loi n
2004809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (loi LRL). En
effet, alors qu’on y recourait pour la mise en œuvre d’expérimentations de transfert
2d’une compétence , la loi de 2004 l’a utilisée, en sus des expérimentations, pour
des transferts défnitifs. Ainsi, plusieurs dispositions ont prévu des transferts, soit
facultatifs, soit sans détermination a priori du niveau territorial bénéfciaire : à la
collectivité d’aller à la rencontre de l’État pour lui indiquer son intérêt à obtenir
ladite compétence. Ces candidatures ont ainsi été notamment utilisées concernant
le transfert de la propriété, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des
3aérodromes civils appartenant à l’État et des ports non autonomes relevant de
4 5l’État , le transfert de la propriété et de la gestion des cours d’eau et canaux ou
6encore le transfert de la propriété des biens affectés au logement des étudiants et
7de certains monuments historiques appartenant à l’État .
Ce procédé consiste en l’appel à candidatures de collectivités ou groupements
de collectivités, limitativement énumérés ou non, afn que l’une d’entre elles,
ou l’un d’entre eux, exerce une compétence qui appartenait à l’État. Le transfert
pouvait être obligatoire ou facultatif. Ainsi, s’il était obligatoire, une collectivité
ou un groupement serait obligatoirement bénéfciaire du transfert, voire
autoritai1. Allocataire-monitrice et Attachée temporaire d’enseignement et de recherche de droit public à
erpartir du 1 octobre 2010.
o2. La loi n 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité appelait en effet les
collectivités à poser leur candidature concernant l’expérimentation de la gestion de l’inventaire, des
ports ou encore des aérodromes.
3. Art. 28, transfert obligatoire, au proft de toute collectivité ou groupement de collectivités.
4. Art. 30, transfert obligatoire, au proft de toute collectivité ou groupement de collectivités.
5. Art. 32, transfert facultatif, au proft de toute collectivité ou groupement de collectivités, en
complément du dispositif de l’article 56 de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques
technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
6. Art. 66, transfert facultatif, au proft des communes, des établissements publics de coopération
intercommunale ou de la région Île-de-France.
7. Art. 97, transfert facultatif, au proft de toute collectivité ou groupement de collectivités.
33rement si aucune candidature ne s’exprimait. Au contraire, s’il était facultatif, la
compétence ne serait transférée que s’il existait un volontaire à ce transfert, voire
même si la candidature présentait les garanties nécessaires. Cette procédure a ainsi
introduit, selon Jean-Philippe Bras, « un décrochage entre compétences et échelon
territorial d’exercice et une compétition entre collectivités pour l’attribution d’une
8compétence » .
En matière aéroportuaire, le recours à ces candidatures a permis une sorte de
décentralisation à la carte. En effet, des questions implicites ont été posées : qui veut
cette compétence ? qui est capable de l’assumer ou pense être le mieux à même de
l’assumer ? Les collectivités (ou leurs groupements) allaient ainsi faire preuve de
9volontarisme pour obtenir la compétence qui les intéressait, elles allaient
constituer des dossiers pour présenter leurs projets et, par là, défendre leur candidature.
Géraldine Chavrier fait ainsi remarquer que l’on assiste à « l’émergence d’une
gestion locale plus proche d’une logique d’entreprises de services : les collectivités
10seraient en concurrence et répondraient à des appels d’offres » . La loi leur a
offert ainsi une place active dans la détermination de leurs compétences, comme
11si elles pouvaient « prendre en main leur destinée » . L’ampleur de la compétence
à exercer allait également entrer en jeu : cette compétence nécessitait-elle
l’intervention d’une collectivité d’envergure importante ou pouvait-elle être exercée
par une petite commune ? Ainsi, par sa souplesse, la technique de la candidature
allait permettre de prendre en compte ces différents paramètres, évitant l’écueil
de rigidité des transferts autoritaires classiques. L’objectif était d’ailleurs, comme
l’indique Géraldine Chavrier, « une réforme de la gouvernance locale marquée par
12la recherche de l’effcacité, de l’effcience et de la souplesse » .
La décentralisation aéroportuaire a utilisé la technique de la candidature alors
même qu’aucune demande des collectivités (ou de leurs groupements) n’avait
été présentée sur la base du transfert expérimental de ces infrastructures de la Loi
« démocratie de proximité » de 2002. La motivation était cependant différente
8. J.-P. Bras, « Le transfert des ports d’intérêt national : quel nouvel ordre territorial ? », in J.-P. Bras
et G. OraNge (dir.), Les ports dans l’acte II de la décentralisation, L’Harmattan, 2007, p. 3, plus
précisément p. 7.
9. Catherine Mamontoff parle d’« acte volontariste de la collectivité qui cherche à se faire
attribuer l’activité ». C. MamoNtoFF, « L’évolution dans l’attribution des compétences des collectivités
territoriales : de l’autoritarisme à une certaine concertation » in M.-L. Pavia (dir.) Les transferts de
compétences aux collectivités territoriales : aujourd’hui et demain ? L’Harmattan, 2010, p. 231,
plus précisément p. 238.
10. G. Chavrier, « Les nouveaux mots de la décentralisation. Analyse rhétorique d’une réforme »,
in M.-L. Pavia (dir), Les transferts de compétences aux collectivités territoriales : aujourd’hui et
demain ? L’Harmattan, 2010, p. 149, plus précisément p. 168.
11. C. MamoNtoFF, préc., p. 240.
12. G. Chavrier, préc., p. 168.
34 13ici puisqu’on proposait un transfert défnitif , et non provisoire, et, de surcroît,
un transfert obligatoire. Le caractère obligatoire du transfert de la propriété, de
l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des 151 aérodromes civils a obligé
les collectivités à se concerter, voire à s’allier, afn d’éviter que l’une d’entre elles
« subisse » seule un transfert lourd et non souhaité.
Cette technique a ainsi laissé une place majeure à l’initiative des collectivités
et de leurs groupements (I) mais on ne doit pas oublier que la procédure devait
s’achever par une convention signée par l’État (II) et que c’est donc à lui qu’il
revenait de clore la procédure.
i . La place majeure ouverte à l’initiative des collectivités
territoriales
La volonté de la personne publique était actée dans deux cas distincts. La
collectivité ou un groupement pouvait d’abord émettre la volonté d’être candidat à
l’obtention du transfert de la compétence aéroportuaire, ce qui démontrait une
volonté affrmée de l’obtenir (A). La collectivité (ou le groupement) pouvait
ensuite renoncer à un transfert de compétence auquel elle avait droit, du fait d’une
convention particulière conclue avec l’État en la matière, démontrant ainsi une
volonté affrmée de ne pas exercer défnitivement la compétence aéroportuaire
mise en jeu (B).
A. L’acte de candidature, volonté affrmée d’obtenir la compétence
Selon le paragraphe II de l’article 28, « Toute collectivité territoriale ou
groupement de collectivités territoriales […] peut demander […] à prendre en charge
l’aménagement, l’entretien et la gestion d’un ou plusieurs aérodromes. »
Cette demande constituait un acte de candidature et était émise de manière
libre et éclairée.
1. L’acte de candidature
La compétence aéroportuaire étant mise en jeu, les futurs bénéfciaires du transfert
de cette compétence étaient alors appelés à se faire connaître, en déposant un acte
de candidature. Étaient ainsi habilités à déposer un acte de candidature toutes les
collectivités territoriales, à savoir les communes, départements et régions, ainsi
que leurs groupements « dans le ressort géographique desquels sont situées ces
14infrastructures » . Les groupements pouvaient être des établissements publics
de coopération intercommunale mais également des syndicats mixtes. Il était, de
13. Le paragraphe IV de l’article 28 proposait néanmoins un transfert à caractère expérimental de la
compétence aéroportuaire, mais d’une durée de moins d’un an et demi, avec exactement les mêmes
critères de candidature que pour le transfert défnitif. Cette possibilité apparaît donc sans grand intérêt
pour notre étude, sauf à constituer un transfert anticipé, sous l’angle duquel nous l’aborderons d’ailleurs.
14. Précision apportée par le paragraphe I de l’article 28.
35plus, possible qu’une collectivité se porte candidate en indiquant son intention de
constituer, avec d’autres, un groupement ayant vocation à devenir le bénéfciaire
15du transfert .
La question pouvait alors se poser de savoir quel type d’entité pouvait être
o 16associé au sein de ces syndicats mixtes. La circulaire n 2005-31 du 11 mai 2005
tranche défnitivement la question en disposant : « Pourront être le cas échéant
retenus les syndicats mixtes qui soient ouverts à des établissements publics autres
que des groupements de collectivités territoriales ; dans ce cas toutefois, en dehors
des situations préexistantes, il conviendra de veiller à ce que la ou les collectivités
territoriales représentées disposent, directement ou indirectement, de la majorité
absolue des sièges au sein du comité syndical. »
Ainsi, les chambres de commerce et de l’industrie (CCI), généralement très
impliquées dans la gestion des aérodromes, étaient admises à participer aux
syndicats mixtes qui feraient acte de candidature. Les aérodromes
AngoulêmeBrie-Champniers (Charente), Rouen-Vallée de Seine (Seine-Maritime) ou encore
17 18Briare-Châtillon (Loiret) ont ainsi été transférés à un groupement dont l’un des
membres est une CCI.
En outre, le texte législatif ne traite que d’une « demande » sans expliciter
quelle devait en être la forme. La circulaire est ainsi venue préciser que la
candidature, pour être valablement prise en compte, devait « être dûment formalisée
et avoir fait l’objet d’une délibération de l’entité intéressée ou, dans le cas d’un
groupement à constituer, des collectivités intéressées ». La candidature devait
19donc d’abord s’exprimer au sein de l’organe délibérant . Un débat pourrait ainsi
avoir lieu, exprimant les opinions des différents représentants locaux concernant
la prise de compétence et conduisant, à l’issue, à un vote. La décision prise par
l’organe de présenter la candidature de la collectivité prendrait ensuite la forme
d’un écrit offciel, envoyé soit au représentant de l’État, soit à la Direction générale
de l’aviation civile (DGAC). En parallèle, la collectivité devait prévenir les autres
collectivités potentielles candidates de sa démarche.
15. Le groupement devait néanmoins être créé avant la désignation du bénéfciaire par le préfet.
o16. Circulaire n 2005-31 du 11 mai 2005 relative à la mise en œuvre des transferts de compétence et
ode patrimoine prévus dans le domaine aéroportuaire par l’article 28 de la loi n 2004-809 du 13 août
o2004 relative aux libertés et responsabilités locales, bulletin offciel de l’aviation civile n 2005-10,
NOR : EQUA0510114C.
17. Aérodrome décentralisé à vocation de loisirs.
18. Le syndicat mixte d’Angoulême-Brie-Champniers est constitué du département de la Charente,
de la communauté d’agglomération du Grand Angoulême, des communautés de communes
BraconneCharente et de Cognac et des CCI d’Angoulême et de Cognac ; celui de Rouen-Vallée de Seine des
communes de Rouen et de Boos et de la CCI de Rouen ; et celui de Briare-Châtillon des communes
de Gien, de Briare et de Châtillon et de la CCI du Loiret.
19. S’il s’agissait d’un groupement à constituer, l’organe délibérant de chacun des membres du
groupement devait agréer la candidature.
36La collectivité avait donc un choix initial face à cette compétence aéroportuaire ;
c’était une nouveauté. L’État devait, de plus, lui apporter des informations afn
qu’elle puisse prendre une décision éclairée.
2. u ne décision libre et éclairée
Des agents de l’État ont mené une action quasi pédagogique sur le terrain en faveur
des collectivités. En effet, selon la circulaire du 11 mai 2005, l’activité aéroportuaire
ne serait, « en règle générale […], pas bien connue de plusieurs d’entre elles ».
Il était donc nécessaire de les renseigner et de les « sensibiliser aux enjeux de la
réforme, de les informer sur [ses] objectifs et ses modalités », par des dossiers et
des réunions. Elles pourraient ainsi prendre une décision en connaissant les risques,
mais surtout, les bénéfces que pourrait leur apporter cette prise de compétence.
Cependant, un tel apport d’informations, également mentionné dans la loi,
n’était prévu qu’au proft des « collectivités ou des groupements sollicitant le
transfert », ceci pour permettre « le transfert en connaissance de cause ». Une
question pouvait alors se poser : fallait-il réellement solliciter le transfert, être
candidat, avec le « risque » d’obtenir le transfert, pour disposer de ces informations
précises sur l’aérodrome ? Et si les informations fournies étaient défavorables au
demandeur, ce dernier pouvait-il dénoncer sa candidature ? La circulaire paraissait
moins rigide que le texte de la loi puisqu’elle demandait aux services préfectoraux
de préparer un « dossier individuel de présentation destiné aux collectivités »,
après avoir recensé les « collectivités potentiellement bénéfciaires ». Pourtant
le Conseil d’État est venu interpréter les dispositions de la circulaire comme ne
prévoyant « un inventaire contradictoire des biens transférés par l’État que lorsque
le transfert de l’aérodrome fait l’objet d’une convention », précisant cependant
que « le diagnostic de l’état des biens transférés, prévu par le III de l’article 28
de la loi du 13 août 2004, pouvait légalement fgurer […] dans un document qui
20pouvait être consulté à la préfecture » . Ainsi, les collectivités ou groupements
pouvaient obtenir des informations concernant l’état des biens à transférer avant
même d’avoir fait acte de candidature, mais sans pour autant pouvoir prétendre à
obtenir un inventaire précis et contradictoire de ces biens.
La collectivité se voyait ainsi habilitée par le législateur à choisir entre prendre
ou ne pas prendre une compétence, et de manière apparemment transparente. La
personne morale allait, de cette manière, émettre sa volonté, avec laquelle l’État
allait ensuite composer. Le sens du dialogue était alors inversé : classiquement, dans
la décentralisation, l’État impose, sans laisser aucune alternative aux collectivités ;
mais ici, il autorise les collectivités à faire le premier pas, à initier des décisions
dans la décentralisation aéroportuaire. Catherine Mamontoff note ainsi qu’il existe :
« Un changement de conception dans la décentralisation puisque l’assentiment
des collectivités infra-étatiques est recherché pour assumer la nouvelle fonction et
20. CE, 19 novembre 2008, Communauté urbaine de Strasbourg, AJDA 2009, p. 425.
37qu’une entente entre elles est possible par la désignation par elles-mêmes d’une col-
21lectivité (ou d’un groupement) la mieux placée pour assurer la nouvelle tâche. »
Cette place laissée aux collectivités dans la décision est intéressante dans la
mesure où la collectivité va pouvoir trancher au regard, d’une part, de sa capacité à
exercer la compétence, notamment fnancièrement, et, d’autre part, de ses intérêts
à détenir une telle compétence.
Un autre paramètre devait alors intervenir, celui des caractéristiques de
l’aérodrome. En effet, les plates-formes soumises au transfert étaient extrêmement
hétérogènes, accueillant un important trafc commercial ou simplement de l’activité
de loisirs, situées dans une zone enclavée ou dans une zone munie de nombreux
moyens de communication, défcitaires ou bénéfciaires… Ainsi, une petite
commune n’aurait pas les moyens de faire face à la compétence aéroportuaire pour un
aérodrome à vocation commerciale fortement défcitaire, aérodrome qui pourrait
néanmoins intéresser le département ou la région s’il se trouve dans une zone
enclavée. Au contraire, un petit aérodrome à vocation de loisirs aurait sans doute
22trop peu d’intérêt pour que le département ou la région s’en préoccupe alors
que la commune, dans le ressort géographique de laquelle il se trouve, aurait tout
intérêt à le faire vivre s’il participe à l’économie locale. On voit donc que c’est
l’aérodrome qui, de par ses caractéristiques, allait motiver une candidature. Les
caractéristiques géographiques et économiques allaient ainsi déterminer, de fait,
le niveau territorial qui prétendrait au bénéfce de la compétence.
Cette possibilité donnée aux collectivités de « demander » l’exercice d’une
compétence trouvait son pendant dans la possibilité donnée à certaines de ces
collectivités de ne pas exercer défnitivement la compétence aéroportuaire dont
elles étaient déjà titulaires.
B. La dénonciation d’une convention, volonté affrmée de ne pas exercer
une compétence
L’hypothèse concerne ici, comme l’indiquent les paragraphes IV et V de l’article 28,
respectivement, « les aérodromes appartenant à l’État dont les biens ont été […]
mis par voie conventionnelle à la disposition d’une collectivité territoriale ou d’un
groupement de collectivités » et « tout aérodrome dont le transfert expérimental
arrive à échéance ». Les collectivités cocontractantes de l’État pouvaient se dégager
de leurs obligations si elles refusaient d’exercer défnitivement la compétence.
21. C. MamoNtoFF, préc., p. 239.
22. Ce propos pourrait être tempéré par la nature même du transfert. Il s’agit du transfert de propriété
d’un terrain, lequel est affecté à l’activité d’aérodrome, mais la possibilité de désaffectation (sous
conditions) pourrait présenter ce transfert comme un don de terrain et motiver dans ce sens les
demandes des collectivités. Il en est notamment ainsi de l’aérodrome d’Aspres-sur-Buech
(HautesAlpes) : transféré au département, ce dernier a voté le 8 juillet 2008 le déclassement de l’aérodrome
à vocation non commerciale, s’intéressant à l’installation d’un complexe industriel sur le site et
délocalisant alors l’activité de l’aérodrome sur un autre terrain.
381. Le refus d’exercer défnitivement la compétence
Selon l’article 28, les collectivités déjà bénéfciaires d’une mutation domaniale ou
d’une convention d’expérimentation étaient, de droit, bénéfciaires du transfert de
compétence et de propriété. Elles pouvaient cependant sortir du dispositif si elles
refusaient de manière expresse le bénéfce de ce transfert : en ce qui concernait
la mutation domaniale, « si la collectivité ou le groupement décide de résilier
la convention […], elle est réputée renoncer au bénéfce du transfert » et pour
l’expérimentation, « si [il] s’y est opposé par délibération prise avec un préavis
de six mois ».
On reconnaissait donc ici à ces collectivités la même liberté de choix qu’aux
collectivités qui n’exerçaient aucune compétence aéroportuaire. Elles choisissaient de
poursuivre leur gestion, avec le bénéfce supplémentaire du transfert de propriété,
ou d’y mettre un terme. Leur silence avait alors une signifcation similaire à celle
d’une candidature, celle de demander l’exercice défnitif de la compétence aéro-
23portuaire . Le refus de poursuivre la gestion de la plate-forme allait, au contraire,
remettre l’aérodrome sur le marché des compétences proposées à candidature,
mais sans pour autant préserver le gestionnaire antérieur d’un transfert autoritaire.
On constate ainsi que l’expérience et l’engagement des collectivités territoriales
au sein de l’infrastructure ne les desservent pas ; l’État ne contraint pas ses anciens
cocontractants à poursuivre leur activité au motif que, de fait, la décentralisation
avait déjà été faite pour eux. De plus, si le bénéfciaire d’une telle convention
conclue antérieurement demandait à ne plus exercer ladite compétence, il est
probable que le niveau territorial n’était pas satisfaisant. L’intéressé prendrait
d’ailleurs cette décision avec le recul et l’expérience acquise durant sa gestion.
Ces décisions de ne pas poursuivre la gestion ne sont pas très nombreuses. En
effet, selon les données de la circulaire du 11 mai 2005, 49 aérodromes faisaient
l’objet d’une mutation domaniale et parmi ces 49 bénéfciaires, 11 d’entre eux
seulement ne sont pas les bénéfciaires effectifs du transfert. Ce nombre doit être
d’autant plus tempéré que pour six cas, il s’agit d’une prise de compétence par
un EPCI alors que le bénéfciaire de la mutation domaniale était la commune et
24pour deux autres cas, le relais s’est fait entre deux types d’EPCI . On peut donc
en déduire que, globalement, le niveau territorial auquel était revenue la gestion
constituait le niveau pertinent.
Néanmoins, la possibilité de renoncer au transfert de droit a été utilisée.
L’affrmation de la volonté de la personne morale de ne pas exercer défnitivement
la compétence a pris alors la forme d’une résiliation unilatérale d’une convention.
23. On verra cependant qu’il n’a pas la même portée juridique.
24. Transfert de commune à EPCI : Châtillon-sur-Seine, Lunéville-Croixmare, Neufchâteau-Roucaux,
Saint-Florentin-Cheu, Sarrebourg-Buhl et Til-Châtel. Transfert entre deux types d’EPCI :
ChamberyChalles les Eaux et Montaigu-Saint-Georges. Transfert de syndicat mixte vers département :
Bloisle-Breuil, Orléans-Saint-Denis-de-l’Hôtel (trafc commercial) et Rochefort-Saint-Agnant (trafc
commercial).
392. La résiliation unilatérale de la convention
La renonciation devait prendre la forme d’une décision formelle du cocontractant
de l’État. Le législateur requérait expressément une délibération du bénéfciaire
de la convention d’expérimentation mais restait imprécis en ce qui concernait le
bénéfciaire de la mutation domaniale. Une délibération était cependant
nécessaire puisqu’engageant la collectivité. Ainsi, en ce qui concerne l’aérodrome de
25Rochefort-Saint-Agnant (Charente-Maritime), le syndicat mixte titulaire d’une
26mutation domaniale , a renoncé, par une délibération du 31 mars 2006, au
bénéfce du transfert de la plate-forme, pour ensuite décider, par une délibération du
er1 décembre 2006, sa propre dissolution.
La loi créait ainsi une possibilité de résiliation unilatérale de la convention.
De manière paradoxale, c’est l’État qui allait venir contrarier les dispositions
27contractuelles, non à son proft, mais à celui de son cocontractant . La loi permettait
à la collectivité ou au groupement de se dégager de ses obligations, de résilier la
convention sur le simple motif qu’elle ou qu’il ne souhaitait pas poursuivre cette
gestion.
En outre, la circulaire précisait que, sauf disposition législative expresse
contraire, la résiliation serait d’application immédiate et que les clauses
contractuelles prévoyant un préavis devraient être écartées. Ainsi, à partir du moment où
le cocontractant de l’État résiliait cette convention, l’État recouvrait, dans
l’attente de la prise de compétence par le bénéfciaire du transfert défnitif, toutes les
compétences qu’il avait permis à la collectivité ou au groupement d’exercer à sa
place par le biais de la convention. Cependant, pour éviter une telle succession de
responsables, la pratique démontre qu’il était possible de repousser la date de prise
28d’effet de la dénonciation. Ainsi, concernant le cas de l’aérodrome de Til-Châtel
(Côte-d’Or), la commune d’Is-sur-Tille, bénéfciaire de la mutation domaniale, a
pris, dans une délibération du 15 mai 2006, la décision de dénoncer la convention,
avec prise d’effet à la date de la signature de la convention de transfert entre l’État
et le bénéfciaire du transfert défnitif, évitant ainsi une reprise par l’État de sa
compétence sur cet aérodrome. La signature de la nouvelle convention devait
intervenir le 19 juin mais, face à un retard du diagnostic de l’amiante, le transfert
défnitif n’a pu avoir lieu, si bien que la commune a dû proroger la convention
la liant à l’État jusqu’au 31 décembre 2006. On peut donc constater que l’effet
25. Ce syndicat mixte regroupait le conseil général de Charente-Maritime, la communauté
d’agglomération du Pays rochefortais, la communauté de communes du Pays Royannais, la communauté
de communes de l’Île d’Oléron, la communauté de communes du Sud-Charente et la communauté
de communes du bassin de Marennes.
26. La convention de mutation domaniale avait été conclue avec l’État le 28 décembre 2001 pour
une durée de trente-trois ans.
27. Le régime contractuel de droit public présente en principe un déséquilibre au proft de l’État.
28. Aérodrome à vocation de loisirs.
40immédiat de la dénonciation avait pour seule fonction de déroger aux obligations
contractuelles de préavis.
Toutefois, la décision de dénoncer la convention, dès lors qu’elle était exprimée,
allait faire retomber l’aérodrome sur le marché des infrastructures proposées au
transfert. Et toutes les collectivités (ou groupements) sur le ressort géographique
desquelles était situé l’aérodrome allaient pouvoir formuler des actes de
candidature, exprimant la volonté claire d’obtenir la compétence aéroportuaire.
Si l’expression de la volonté de la collectivité ou des groupements de
collectivités était effectivement majeure dans la détermination du bénéfciaire de
la compétence, on ne doit cependant pas oublier que l’État reste présent. Il allait
répondre aux demandes des collectivités, en respectant dans la mesure du
possible leur souhait, et remettre à celles-ci, in fne , par le biais d’une convention, la
compétence aéroportuaire.
ii . Les différentes réponses apportées par l’é tat
L’intervention de l’État ne peut être contestée dans la mesure où il était signataire
de la convention. Cependant, son pouvoir dans le choix de la collectivité
bénéfciaire allait varier selon les circonstances. En effet, le législateur a posé des règles
relatives à ce choix : l’expression d’une volonté unique d’obtenir une compétence
retirait à l’État toute marge de manœuvre ; une pluralité ou une absence de demande
lui redonnait au contraire une certaine latitude.
A. La collectivité seule volontaire : un pouvoir lié
Lorsqu’une volonté unique était saisie par le droit, l’auteur de cette volonté devenait
maître du jeu.
1. L’appréhension d’une volonté unique
La volonté unique était appréhendée comme telle dans deux séries de cas : la
candidature unique, d’une part, et l’absence de dénonciation de la convention de
mutation domaniale ou d’expérimentation, d’autre part.
D’abord, en ce qui concerne la candidature unique, elle recouvrait plusieurs
hypothèses. Ainsi, dans le cas le plus simple, seule la collectivité véritablement
intéressée présentait sa candidature. À titre d’exemple, on peut citer ce cas de
demande unique pour l’aéroport Caen-Carpiquet (Calvados) où seule la communauté
29d’agglomération de Caen la mer était intéressée par le transfert ou encore pour
30l’aéroport Rennes-Saint-Jacques, transféré à la région Bretagne .
Cependant, si plusieurs collectivités pouvaient prétendre au transfert et
souhaiter le solliciter, elles devaient tenter de s’entendre. Les débats pouvaient, en
ce cas, mener soit à la candidature de l’une des collectivités, soit à la constitution
29. Enquête GRALE région Basse-Normandie, 2010.
30. Enquête GRALE région Bretagne, 2010.
41d’un groupement. La candidature unique pouvait ainsi être issue d’une simple
concertation entre les collectivités intéressées ou de la concertation plus formelle
que le préfet devait organiser en cas de candidatures multiples. La jurisprudence a
d’ailleurs eu l’occasion de préciser que pour cette concertation prescrite par la loi,
il revenait au préfet d’en « déterminer les modalités adaptées à chaque situation,
et d’apprécier à partir de quel moment la concertation trouve son terme ». Le juge
conclut ainsi sur ce point : « L’organisation de cette concertation n’implique, dès
lors, pas nécessairement que l’ouverture d’une phase de concertation soit formel-
31lement notifée aux collectivités concernées et que sa durée soit alors fxée . »
En l’espèce, le juge de la cour administrative d’appel de Lyon valide néanmoins
la procédure de concertation qui a précédé le transfert litigieux de l’aérodrome
32Charnay-les-Mâcon , au regard des nombreux échanges effectués entre le préfet
33et les collectivités concurrentes .
La candidature unique a pu au contraire se formaliser par la constitution d’un
groupement, voire d’un syndicat mixte, constitué des différentes personnes morales
intéressées, s’étant initialement entendues pour le constituer ou l’ayant constitué
par défaut, ne parvenant pas à retenir l’une d’elles comme future bénéfciaire.
Ainsi, on peut noter que le transfert de l’aéroport de Perpignan s’est opéré au
proft d’un syndicat mixte constitué de la région Languedoc-Roussillon, de la
communauté d’agglomération Perpignan Méditerranée, du conseil général des
34Pyrénées-Orientales . De même, les plates-formes Lille-Lesquin et
MervilleCalonne ont fait l’objet d’un transfert de propriété au proft du syndicat mixte des
aéroports Lille-Lesquin-Merville, constitué de la région Nord-Pas-de-Calais, de
35la communauté urbaine de Lille et de la commune de Merville .
Ensuite, concernant le bénéfciaire de la mutation domaniale ou de la convention
d’expérimentation, on pourrait estimer que sa situation recouvrait celle d’une
volonté unique dès lors qu’il ne dénonçait pas la convention. En effet, en
s’abstenant de demander la résiliation de la convention antérieurement conclue avec
l’État, le cocontractant exprimait clairement sa volonté de devenir bénéfciaire du
transfert. De cette manière, les éventuelles demandes d’autres personnes morales
d’obtenir la compétence aéroportuaire seraient non avenues, non saisies par le droit,
puisque le texte ne prévoyait pas de les prendre en considération. Ces demandes
ne pourraient constituer des candidatures en tant que telles et on resterait dans
o31. CAA Lyon, 6 avril 2010, n 07LYO2521.
32. Aérodrome à vocation de loisirs.
33. Dans le même sens, voir la décentralisation portuaire, où la procédure de désignation des
bénéfciaires est identique, et où on assiste à l’annulation de la décision préfectorale de transfert du port de
Nice, départageant deux candidats, au motif d’irrégularité dans la procédure. Le préfet « devait […]
prendre toute initiative à l’effet de tenter d’aboutir à la présentation d’une candidature unique, telle,
par exemple, l’organisation d’une ou plusieurs rencontres entre les représentants des collectivités
oconcernées ». TA Nice, n 0602971, 15 janv. 2008, AJDA 2008, p. 1041.
34. Enquête GRALE région Languedoc-Roussillon, 2010.
35. Enquête GRALE région Nord-Pas-de-Calais, 2010.
42un cas de volonté unique. Pourtant, il est apparu que des collectivités tentaient
de faire connaître leur candidature alors même que le bénéfciaire de la mutation
domaniale n’avait pas encore dénoncé la convention qui le liait à l’État. On peut
36ainsi citer le cas de l’aérodrome Blois-le-Breuil pour lequel le conseil général
du Loir-et-Cher a présenté sa candidature par une délibération du 15 décembre
372005 alors que le syndicat mixte bénéfciaire de la mutation n’allait renoncer
au bénéfce du transfert que dans une délibération du 28 mars 2006. De telles
candidatures n’étaient pas des candidatures au sens de notre loi puisqu’aucune
« candidature » en tant que telle n’était prise en compte tant que la dénonciation
de la convention de mutation domaniale n’était pas intervenue. En revanche, ces
aspirations exprimées pouvaient constituer un moyen de pression pour résoudre
le bénéfciaire de la mutation domaniale à dénoncer la convention.
La volonté unique présentée allait néanmoins donner à celui qui l’émettait de
manière régulière le bénéfce du transfert. L’État octroyait alors à ce volontarisme
la maîtrise du jeu.
2. La maîtrise du jeu
L’article 28 dispose d’abord « Au cas où, pour un même aérodrome, aucune autre
demande n’a été présentée […], la collectivité ou le groupement pétitionnaire est
38réputée bénéfciaire du transfert » , puis « Tout aérodrome dont le transfert expéri-
39mental arrive à échéance est transféré défnitivement » et enfn « Les aérodromes
appartenant à l’État dont les biens ont été […] mis par voie conventionnelle à
la disposition d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités
40territoriales lui sont transférés défnitivement » .
En effet, l’auteur de cette volonté unique allait être bénéfciaire du transfert, et
ceci par détermination de la loi. L’événement juridique de la volonté unique allait
être saisi par le droit et entraînerait le bénéfce du transfert pour son émetteur. Aucun
élément ne pourrait faire obstacle à l’octroi de cette compétence, le représentant
de l’État n’aurait pas à apprécier la candidature, à juger de sa crédibilité, il devrait
seulement l’accepter. Le représentant de l’État ne pourrait intervenir a posteriori,
41sa compétence était liée .
Cette automaticité, souhaitée par le législateur, pouvait s’expliquer par la faculté
de la collectivité à connaître sa capacité à gérer telle ou telle infrastructure. Elle
rencontre quotidiennement des questions de gestion sur le terrain, elle connaît
36. Aérodrome à vocation de loisirs.
37. Ce syndicat mixte était constitué du département du Loir-et-Cher, de la communauté du Pays
de Vendôme, de la commune de Blois et de la CCI du Loir-et-Cher.
38. Paragraphe II de l’article 28.
39. Sauf le cas de renonciation exposé précédemment, paragraphe IV de l’article 28.
40. Sauf le cas de renonciation exposé précédemment, paragraphe V de l’article 28.
41. Il est à noter que la candidature unique obtenue à l’issue de la concertation menée par le
représentant de l’État impliquait également la compétence liée. Peut-être alors le préfet pouvait-il tenter
d’imposer ses vues lors de cette concertation, avant d’être lié en aval.
43ses fnances, les besoins propres à son territoire et les attentes de ses administrés.
Elle disposait donc de la proximité que Paris n’avait pas pour déterminer si elle
pouvait gérer l’aérodrome dont le transfert lui était proposé. Les caractéristiques
de l’aérodrome entreraient d’ailleurs en ligne de compte dans la prise de décision
de la collectivité. Ainsi, si une seule collectivité ou un seul groupement émettait un
acte de candidature, on pourrait estimer que la demande était émise par le niveau
territorial le plus pertinent.
Concernant le cas particulier des éventuelles conventions antérieures au transfert
de propriété, celles de mutation domaniale ou d’expérimentation, comme leur
titulaire était, de droit, bénéfciaire du transfert de propriété, on pourrait considérer que
c’est la première convention qui nouait le jeu. Fabien Malard et Nathalie Merley
émettaient ainsi l’hypothèse que les demandes des collectivités en vue d’obtenir
une mutation domaniale « pouvaient avoir pour but un prépositionnement de la
42collectivité territoriale en vue d’un transfert défnitif » . La même remarque doit
pouvoir être faite concernant les signataires d’une convention d’expérimentation.
43M. Gest, dans son rapport relatif à la mise en application de la loi LRL, faisait
44d’ailleurs remarquer, à propos de la commune d’Ecury-sur-Coole qui demandait
45un transfert de l’aérodrome Chalons-Ecury-sur-Coole à titre expérimental que, au
vu du calendrier, l’expérimentation « devrait se dérouler sur une période trop brève
pour constituer autre chose qu’un transfert anticipé ». Sa pensée se révéla juste.
Par suite, l’État perdait toute capacité à désigner une autre collectivité
bénéfciaire du transfert défnitif, sauf à trouver un subterfuge pour résilier lui-même
unilatéralement la convention antérieure. Néanmoins, son choix antérieur était
censé avoir été éclairé, fondé sur les capacités du bénéfciaire et les caractéristiques
de l’aérodrome.
Cependant, la pratique démontre que même si le représentant de l’État ne
disposait, selon le texte, d’aucune marge de manœuvre, l’administration d’État
pouvait faire entendre ses choix. En effet, lorsque l’on observe le cas de l’aé-
46 47rodrome Til-Châtel (Côte-d’Or), la délibération du conseil municipal de la
commune d’Is-sur-Tille, bénéfciaire d’une mutation domaniale, énonçait : « Le
conseil municipal, considérant que la DGAC a décidé de transférer le patrimoine
48et les compétences de l’aérodrome de Til-Châtel à la COVATI […], décide de
dénoncer la convention liant la ville d’Is-sur-Tille à l’État. »
42. Enquête GRALE région Rhône-Alpes, 2010.
o o43. A. Gest, Rapport d’information n 3199 sur la mise en application de la loi n 2004-809 du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, enregistré à la présidence de l’Assemblée
nationale le 28 juin 2006.
44. Délibération du conseil municipal de la commune d’Ecury-sur-Coole du 2 mai 2005.
45. Aérodrome à vocation de loisirs.
46. Aérodrome destiné à l’aviation légère et aux loisirs.
47. Compte-rendu sommaire de la séance du conseil municipal d’Is-sur-Tille du 15 mai 2006.
48. Communauté de communes des vallées de la Tille et de l’Ignon.
44Selon la lettre de cet acte, il apparaît clairement que l’administration ne
souhaitait pas que l’actuelle bénéfciaire de la mutation domaniale devienne le bénéfciaire
du transfert défnitif, elle préférait voir ce transfert revenir à l’EPCI. Ses souhaits
ont été suivis, signe que la voix de l’administration centrale pouvait, malgré tout,
être entendue de manière informelle.
Le représentant de l’État retrouvait néanmoins une certaine latitude formelle
dès lors qu’il existait plusieurs candidatures ou qu’aucune n’avait été présentée.
B. La volonté plurielle ou défaillante : un pouvoir encadré
Lorsque plusieurs candidatures au transfert de compétence concernant la même
infrastructure se maintenaient, il était nécessaire qu’un tiers intervienne pour
trancher. De même, si aucune collectivité ou aucun groupement n’était volontaire
pour obtenir le transfert de la propriété et de la gestion d’un aérodrome, il fallait
le désigner. Il en résultait un choix discrétionnaire dont la responsabilité revenait
au représentant de l’État, au regard de critères déterminés par le législateur.
1. d es critères de choix
Dans son paragraphe II, en l’absence d’accord au terme de la concertation organisée
par le préfet, l’article 28 de la loi LRL dispose : « Le représentant de l’État dans
la région désigne le bénéfciaire du transfert en tenant compte des caractéristiques
de l’aérodrome, notamment de son trafc et de sa zone de chalandise, ainsi que des
enjeux économiques et d’aménagement du territoire. La région est prioritaire si elle
est candidate. Toutefois, si une collectivité territoriale ou un groupement assure
la gestion de l’aérodrome concerné et a fnancé la majorité des investissements
durant les trois dernières années précédant l’entrée en vigueur de la présente loi,
ercette dernière est prioritaire. En l’absence de demande à la date du 1 juillet 2006,
le représentant de l’État dans la région désigne, en application des mêmes critères,
le bénéfciaire du transfert. »
À la lecture de ces dispositions, se présentaient apparemment deux cas de
fgure : le cas de candidatures multiples et le cas d’absence de candidature. Dans ces
deux situations, le choix du représentant de l’État devait être dirigé selon les mêmes
critères. Sa décision était cependant discrétionnaire comme l’indique le Conseil
d’État dans son arrêt du 19 novembre 2008 lorsqu’il énonce que le bénéfciaire du
49transfert de l’aérodrome Strasbourg-Neuhof a été désigné « sans erreur manifeste
50 d’appréciation » et le juge de la cour administrative d’appel de Lyon lorsqu’il
conclut que le préfet de Bourgogne « n’a pas […] commis d’erreur manifeste
49. Aérodrome à vocation de loisirs.
50. CE, 19 novembre 2008, Communauté urbaine de Strasbourg, AJDA 2009, p. 425.
45 51d’appréciation » en désignant une commune plutôt qu’une autre bénéfciaire du
52transfert de l’aérodrome Mâcon-Charnay .
D’abord, étaient prioritaires, au premier rang, les collectivités ou groupements
candidats qui avaient déjà une place active au sein de l’aéroport par une gestion
et une participation importante au fnancement depuis au moins trois ans, puis,
au deuxième rang, la région, si elle était candidate. À défaut de ces deux types de
candidats, le choix du préfet devrait se fonder sur des critères géographiques et
économiques. Dans les deux cas, la circulaire indique que le transfert groupé à une
même collectivité ou à un même groupement de plusieurs aérodromes desservant
un même territoire devait être privilégié.
La priorité se voyait ainsi donnée à la collectivité ou au groupement qui assurait
déjà la gestion de l’aérodrome et qui le fnançait substantiellement depuis 2002
voire 2001. En ce qui concerne les titulaires de la gestion, on allait retrouver
ici les bénéfciaires d’une délégation de service public tels que la commune de
53 54Vannes pour l’aérodrome Vannes-Meucon (Morbihan) ou un syndicat mixte
pour l’aérodrome Châteauroux-Déols (Indre), mais également les dénonciateurs
des conventions de mutation domaniale. En toute logique, ces derniers ne seraient
pas candidats au transfert, mais ils pourraient être choisis dès lors qu’aucune
candidature ne serait présentée. L’expérience et l’investissement des collectivités
ou des groupements de collectivités en matière aéroportuaire apparaissaient ainsi
comme un critère déterminant pour obtenir ou se voir imposer le transfert.
L’investissement fnancier et la gestion par la collectivité devaient néanmoins
être réels pour que la collectivité concurrente puisse bénéfcier de la priorité dans
le transfert. En effet, la cour administrative d’appel de Lyon a précisé, à propos du
litige opposant la commune de Charnay à la commune de Mâcon dans le transfert
de l’aérodrome Charnay-les-Mâcon, que la gestion de l’aérodrome par la CCI, alors
même que la commune de Mâcon assurait un fnancement effectif, ne permettait
55pas à cette dernière d’être « prioritaire » . Le juge n’a néanmoins pas remis en
cause l’appréciation du préfet, régulièrement fondée sur d’autres critères.
Ensuite, priorité, en cas de demandes multiples, était donnée à la région. Le
choix de cette dernière était stratégique : elle aurait la capacité fnancière pour faire
face à cette gestion, mais elle aurait également, de par son ampleur territoriale,
la possibilité de mettre en place une politique aéroportuaire dans la région. La
demande émise auprès des préfets de privilégier les transferts vers un même niveau
territorial allait d’ailleurs dans ce sens. On retrouve ainsi des transferts groupés au
51. CAA Lyon, 6 avril 2010, préc.
52. Aérodrome à vocation de loisirs.
53. Aérodrome à vocation de loisirs.
54. Syndicat mixte composé du conseil général de l’Indre, de la communauté d’agglomération de
Châteauroux, de la commune de Coings et de la CCI de l’Indre (enquête GRALE région Centre, 2010).
55. CAA Lyon, 6 avril 2010, préc.
46 56 57bénéfce des régions Bretagne et Provence-Alpes-Côte d’Azur . Ainsi, face aux
candidatures concurrentes de la région Languedoc-Roussillon et de la commune
de Carcassonne pour le transfert de l’aéroport Carcassonne-Salvaza (Aude), le
préfet a tranché en faveur de la région, relevant le critère de la politique d’ensemble
58affchée par la région .
Cependant, le terme « priorité » employé par le législateur paraît devoir être
précisé. Soit il ne vaut qu’en cas de candidatures multiples, devenant ainsi inutile en
cas d’absence de candidature, contrairement à ce que laissaient penser les critères
directifs du législateur (« En l’absence de demande […] en application des mêmes
critères ») ; soit il reste effectif en cas d’absence de candidature mais ne signifant
pas pour autant automaticité, laissant au préfet une certaine marge de manœuvre.
Cette réfexion est issue des cas de transferts en l’absence de candidature. Ainsi,
59 60pour les aérodromes Strasbourg-Neuhof (Bas-Rhin) ou encore Niort-Souché
(Deux-Sèvres), la communauté urbaine et la commune ont été respectivement
préférées à la région. La priorité régionale a donc été totalement occultée au proft
d’éléments de fait relatifs à l’aérodrome.
D’ailleurs et enfn, à défaut des candidatures d’un gestionnaire antérieur ou
de la région, la détermination du bénéfciaire pouvait être faite en utilisant les
critères géographiques et économiques énoncés par l’article 28 et qui sont « les
caractéristiques de l’aérodrome » et « les enjeux économiques et d’aménagement
du territoire ». C’était donc ici le territoire qui allait commander le choix du
bénéfciaire, la subsidiarité allait être mise en application. On ne savait pas, a priori,
dès lors qu’on n’avait pas analysé le cas, quelle collectivité ou groupement serait
le mieux à même d’exercer cette compétence. Là où, lorsqu’on avait une volonté
unique, on pouvait d’offce présumer le niveau territorial pertinent, ici, le préfet
devait identifer quel serait ce niveau territorial, pour enfn lui imposer le transfert.
61Ainsi, le préfet de la région Bourgogne a pu désigner la commune de Mâcon
62bénéfciaire du transfert de l’aérodrome Mâcon-Charnay , au détriment de la
56. La région Bretagne a obtenu le transfert des quatre aérodromes à vocation commerciale
(BrestBretagne, Dinard-Pleurtuit-Saint-Malo, Quimper-Pluguffan et Rennes-Saint-Jacques) sur les six de
la région. Les deux autres, à vocation de loisirs, ont été transférés à des EPCI.
57. La région Provence-Alpes-Côte d’Azur a obtenu le transfert de quatre aérodromes
(AvignonCaumont – l’un des deux seuls aérodromes décentralisables à vocation commerciale de la région
– Berre-la-Fare, Château-Arnoux-Saint-Auban et Le Mazet-de-Romanin) sur les onze aérodromes
décentralisables, toutes catégories confondues, de la région (les sept autres faisaient l’objet d’une
mutation domaniale dont les bénéfciaires, départements, communes ou syndicats mixtes, n’ont pas
dénoncé la convention ou ont reçu, autoritairement, le transfert).
58. Enquête GRALE région Languedoc-Roussillon, 2010.
59. Aérodrome à vocation de loisirs.
60. Aérodrome à vocation de loisirs.
61. Demande de transfert par la délibération du 14 nov. 2005.
62. Aérodrome à vocation de loisirs.
47 63commune de Charnay , en précisant que « la commune de Mâcon est la seule
collectivité territoriale propriétaire de terrains sur l’aérodrome de Macôn-Charnay
et qu’elle a apporté une contribution fnancière signifcative au fonctionnement
64de cette infrastructure » . Il s’est donc fondé sur la situation de l’infrastructure,
ses propriétaires, et sur l’investissement de la commune de Mâcon dans le
fonctionnement de l’aérodrome. De même, Ce sont ces critères de terrain qui ont été
utilisés dans le cas du transfert de l’aérodrome Strasbourg-Neuhof à la communauté
65urbaine de Strasbourg (CUS) puisque l’arrêt du Conseil d’État se réfère à « des
activités sportives et de loisirs », relevant « d’un intérêt local et non régional », à
l’intégration de l’aérodrome « dans plusieurs projets urbains menés par la CUS »
et enfn, à la possibilité que l’EPCI a, à terme, « de ne pas maintenir la fonction
66aéroportuaire du patrimoine transféré » . Le préfet avait donc décidé
unilatéralement que la compétence serait attribuée à la communauté urbaine de Strasbourg.
2. u n transfert autoritaire in fne
L’administration retrouvait alors son pouvoir, elle disposait d’un choix et prendrait
une décision réféchie et orientée par les critères précédemment présentés quant au
bénéfciaire du transfert de la compétence aéroportuaire pour tel et tel aérodrome.
Elle imposerait ses vues.
On retrouve ainsi des traits communs avec les transferts classiques de
compétences, les « mécanismes traditionnels d’attribution autoritaire des compétences
67par l’État et la loi » . Mais contrairement à la procédure habituelle de transfert,
le dispositif de la décentralisation aéroportuaire était très souple. En effet, d’une
part, en cas de candidatures multiples, l’intervention du préfet visait à choisir une
des candidatures plutôt qu’une autre, le bénéfciaire étant donc un demandeur. Et,
d’autre part, le préfet composait avec le terrain, le transfert autoritaire se faisant
au proft du niveau territorial le plus pertinent.
Le caractère autoritaire du transfert ne devait ainsi pas se confondre avec
l’arbitraire. Le préfet venait répondre à une carence des collectivités, soit carence de
candidature, soit carence de concertation.
Des carences en termes de candidature se retrouvaient pour des plates-formes
vouées à l’aviation légère et de loisirs. Il en est ainsi pour l’aérodrome
StrasbourgNeuhof que l’on a déjà traité. De même, l’aérodrome Niort-Souché (Deux-Sèvres),
à vocation d’aviation légère et de loisirs, a fait l’objet d’un transfert unilatéral par
68le préfet : c’est la commune de Niort qui a reçu la propriété de l’aérodrome .
63. Demande de transfert par la délibération du 26 sept. 2005.
o o64. Arrêté préfectoral n 06-70 du 28 sept. 2006, RAA préfecture de Bourgogne n 98, 5 oct. 2006.
65. Arrêté du 30 nov. 2006, préfecture d’Alsace.
66. CE, 19 nov. 2008, Communauté urbaine de Strasbourg, AJDA 2009, p. 425.
67. J.-P. Bras, préc., p. 10.
er68. Arrêté préfectoral de fn octobre 2006 pour un transfert au 1 janvier 2007 (enquête GRALE
région Poitou-Charentes, 2010).
48La pertinence du choix du bénéfciaire peut cependant être questionnée : « Un
aérodrome a nécessairement une dimension intercommunale que la communauté
69d’agglomération aurait été à même d’honorer . »
L’absence de concertation a pu être observée avec le transfert de l’aéroport de
Carcassonne (Aude). En effet, le conseil régional et la commune de Carcassonne
se sont portés candidats mais sans pouvoir s’entendre. Aussi, le préfet a dû trancher
et a désigné la région nouveau propriétaire de l’aéroport. Le défaut de concertation
peut également être relevé pour l’aérodrome Charnay-les-Mâcon déjà présenté.
70De même, à défaut d’accord sur l’assiette du transfert de propriété , l’aérodrome
71Gap-Tallard a été transféré autoritairement au département des Hautes-Alpes .
Le représentant de l’État, même en l’absence de candidature formelle, va
néanmoins tenter de transférer l’aérodrome à une collectivité intéressée. Ainsi, par
exemple, faute d’un accord dans les délais entre les différents acteurs en présence
pour le transfert de l’aérodrome de Saint-Yan (Bourgogne), le représentant de
72l’État a transféré la propriété à un syndicat mixte regroupant six collectivités .
Ce constat peut également être fait à la lecture d’arrêtés préfectoraux où, dans le
visa de l’arrêté, n’était pas mentionnée la « candidature » mais les « intentions de
candidatures ». Le souhait non formalisé d’une collectivité pouvait donc aiguiller le
73choix du préfet. Il en a été ainsi pour l’aérodrome de Nangis-les-Loges
(Seine-etMarne) : les communes de Clos-Fontaine et Grandpuits-Bailly-Carrois souhaitaient
présenter une candidature commune, mais sans avoir présenté formellement de
candidatures, ni constitué de groupement. Le préfet s’est alors prononcé en faveur
74de la commune de Grandpuits-Bailly-Carrois . Une espèce similaire apparaissait
75devant le préfet de région Franche-Comté pour l’aérodrome Dole-Travaux (Jura) :
au visa d’une délibération du conseil général du Jura décidant de la candidature
76trop tardive du département, et non d’un acte régulier de candidature, il a décidé
69. Enquête GRALE région Poitou-Charentes, 2010.
70. Le département des Hautes-Alpes a refusé, par une délibération du 28 nov. 2006, de signer la
convention de transfert. Étaient en cause des dépendances appartenant au ministère de la Défense et
qui devaient être exclues du transfert.
71. Arrêté ministériel du 2 mars 2007 portant transfert d’aérodrome civil appartenant à l’État, à des
collectivités territoriales ou à des groupements de collectivités territoriales, JO 8 mars 2007, p. 4440.
Cet arrêté a néanmoins fait l’objet d’un recours par le département des Hautes-Alpes (délibération
du 15 mai 2007 autorisant le président du conseil général à ester en justice), recours auquel il a
renoncé après un protocole d’accord avec le ministère de la Défense (délibération de la commission
permanente du 18 déc. 2007).
72. « Syndicat mixte SM Saint-Yan Air’e Business, SYAB regroupant le conseil régional de Bourgogne,
le conseil général de Saône-et-Loire, et les trois communes sur le territoire desquelles l’aéroport est
implanté. » (Enquête GRALE région Bourgogne, 2010).
73. Aérodrome à vocation de loisirs.
o74. Arrêté préfectoral n 2006-2104, 28 déc. 2006, portant désignation de la collectivité bénéfciaire du
transfert de l’aérodrome de Nangis-les-Loges, préfecture de la région Île-de-France, RAA, déc. 2006.
75. Devenu Dole-Jura avec le changement de délégataire en 2010.
o76. Délibération du conseil général du Jura n 6114 du 28 déc. 2006.
49erqu’en « l’absence de candidature au bénéfce du transfert au 1 juillet 2006, […]
77le conseil général [était] désigné bénéfciaire du transfert » .
La désignation autoritaire par le préfet ou par arrêté du ministère des Transports
ne cachait cependant pas toujours ce défaut formel de candidature, mais parfois
d’autres vices de procédure.
En effet, dans le cas de l’aérodrome Dole-Travaux (Jura) pour lequel le transfert
78a fnalement été effectué par un arrêté ministériel au proft du département du
79Jura, la délibération prise par le conseil général, et relative à sa candidature,
avait omis de donner autorisation au président de signer la convention de transfert.
C’est donc l’irrégularité de la délibération qui a conduit à prendre une décision
autoritaire. Cette désignation s’est ainsi faite en total accord avec le conseil
général comme le mentionne Claudine Viard : « On ne peut dire que le préfet soit
80véritablement intervenu . »
L’issue de la concertation des collectivités candidates pouvait également être
rejetée par le préfet dès lors que ces dernières ne respectaient pas la forme
demandée pour une candidature unique. Une candidature unique devait, en effet, prendre
la forme, soit de la candidature d’une seule collectivité, soit de la candidature d’une
81personne morale unique regroupant plusieurs personnes publiques . Dans le cas
contraire, le préfet venait sanctionner l’irrégularité procédurale, prenant acte de
l’absence de « formalisation sous forme d’une structure juridique unique » de
candidatures communes. Pour ce faire, il a pu désigner comme bénéfciaire l’une
des collectivités candidates et non le groupement qui était souhaité. Une telle
question peut être rapprochée des cas où il n’existe pas une candidature formelle
82mais des intentions de candidatures. Ainsi, concernant l’aérodrome des Mureaux
(Yvelines), le préfet, par un arrêté du 28 décembre 2006, a désigné la commune
des Mureaux bénéfciaire du transfert, faute pour les deux communes candidates,
Les Mureaux et Verneuil-sur-Seine, d’avoir créé une structure juridique propre
83à leur collaboration aéroportuaire. En revanche, par un nouvel arrêté , en date
du 27 février 2007, le préfet, au vu de la constitution par les deux communes
d’une structure juridique les regroupant, le syndicat de gestion de l’aérodrome
des Mureaux-Verneuil-sur-Seine, a fnalement désigné ce syndicat bénéfciaire.
o77. Arrêté préfectoral du 29 décembre 2006, RAA préfecture de région Franche-Comté, n 1, 29
janv. 2007.
78. Arrêté du 2 mars 2007, préc.
o79. Délibération du conseil général du Jura n 6114 du 28 déc. 2006.
80. Enquête GRALE région Bourgogne, 2010.
81. Si des collectivités souhaitant constituer un groupement peuvent, dans un premier temps, présenter
simplement leur candidature en ce sens, le groupement doit être constitué avant que le préfet prenne
l’arrêté de transfert.
82. Aérodrome à vocation de loisirs.
o83. Arrêté modifcatif n 2007-217, 28 février 2008, portant désignation de la collectivité
bénéfciaire du transfert de l’aérodrome des Mureaux, préfecture de la région Île-de-France, RAA
février 2007.
50La constitution d’un groupement revêtu de la personnalité juridique était une
condition indispensable au transfert dès lors que plusieurs collectivités voulaient
assurer communément sa gestion.
L’autorité étatique est ici venue pallier les écarts dans la procédure. Elle a
aiguillé, afn de mener à bien cette décentralisation aéroportuaire.
Une telle procédure de transfert a permis aux collectivités territoriales,
collectivités infra-étatiques, de porter un coup déterminant dans la défnition de leurs
propres compétences, sauf en cas de confit. L’acte de candidature a été ainsi un
outil au service de l’autorité décentralisée pour dialoguer avec l’État, pour lui
suggérer ce qu’elle était la mieux à même de savoir, sa possibilité ou son impossibilité
d’assurer l’exécution de telle ou telle compétence sur le terrain. De son côté, l’État
a trouvé une nouvelle méthode de dévolution des compétences, une méthode qui
fait place à la concertation. Comme le note Catherine Mamontoff, on y constate
la « volonté du législateur de chercher l’accord, le compromis entre collectivités
84territoriales, et donc l’adhésion » .
84. C. MamoNtoFF, préc., p. 238.
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