//img.uscri.be/pth/fd0b63c20c52360ed54c0dab35d2035dd043af43
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 18,38 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Le contrôle de l'inspection du travail et ses suites

De
247 pages
Cet ouvrage présente le système français d'inspection du travail ainsi que les règles applicables à ses contrôles. Les suites du contrôle (lettre d'observations, mise en demeure, action en référé, etc.) sont également présentées ; la dernière partie est consacrée au traitement judiciaire d'une suite du contrôle : le procès-verbal d'infraction. Cet ouvrage, à jour du décret du 10.11.09, est destiné à tous les acteurs concernés par cette problématique, des inspecteurs aux DRH en passant par les étudiants et les syndicats.
Voir plus Voir moins

Voir la table des matières détaillée en fin d’ouvrage Introduction............................................................................................................7 Première partie : L’inspection du travail en France.............................................11 I. Histoire de l’inspection du travail......................................................................13
A. L’origine et le développement du système français..........................................13 B. La ratification de la Convention OIT n° 81.......................................................15 C. Le drame de Saussignac et les états généraux...................................................16 D. Le Plan de Modernisation et de Développement de l'Inspection du Travail (PMDIT)................................................................................................................17

SOMMAIRE

II. Le nombre d'agents de l'inspection du travail..................................................18

III. Compétence et services d’inspection du travail..............................................21

A. État des lieux sur le nombre d’agents................................................................19 B. L'aspect « Développement » du Plan de Modernisation....................................21 A. La fusion récente des principaux services.........................................................21 B. Le contrôle au cœur des missions de l'inspection du travail..............................24 C. Les limites de la compétence de l’inspection du travail....................................25 A. Au niveau national............................................................................................31 B. Au niveau régional............................................................................................32 C. Au niveau départemental...................................................................................33 C'. La mise en place progressive des DIRECCTE.................................................35 D. Au niveau d'une section d'inspection................................................................37 E. Liens entre les différents niveaux et rôle de veille.............................................44 A. L’indépendance des agents par rapport à toute influence indue........................46 B. L’indépendance dans les suites données aux constats.......................................47 C. Le Conseil National de l’Inspection du Travail.................................................49

IV. Les différents niveaux du système..................................................................30

V. L’indépendance de l’inspection du travail.......................................................45

Deuxième partie : Déroulement d’un contrôle ; Règles et pratiques...................51 I. Le déclenchement d’un contrôle........................................................................53
A. Présentation rapide des principaux cas de contrôle...........................................53 B. Le secret des plaintes et réclamations................................................................56 C. Contrôles autonomes et contrôles avec d'autres services...................................58

II. Le droit d’entrée et d’enquête...........................................................................66

III. Le droit de présentation des documents..........................................................73

A. L’entrée sur les chantiers et dans les établissements assujettis.........................66 B. L’enquête et les auditions..................................................................................69 C. Un droit non praticable : le droit de prélèvement..............................................71 D. Contrôle et représentants du personnel..............................................................72 A. Les documents concernés..................................................................................73 B. Le lieu et le moment de la présentation des documents.....................................77 A. Les contraventions de non présentation de documents......................................80 B. Le délit d’obstacle à fonctions...........................................................................82 C. Les menaces, outrages, violences / la dénonciation calomnieuse......................84 A. La consultation du dossier d’entreprise.............................................................88 B. L’accès à certaines bases de données................................................................88 C. L’échange d’informations avec d’autres services..............................................89

IV. Les conséquences d’un non respect des prérogatives de l’agent de contrôle. 79

V. Les moyens d’investigation extérieurs à l’entreprise.......................................87

Troisième partie : Les suites possibles d’un contrôle..........................................91 I. La création d’une obligation pour l’employeur.................................................93

II. Les suites d’un constat de manquement.........................................................106

A. La demande de vérification ou de mesurage.....................................................93 B. La réduction de l’intervalle entre deux vérifications.........................................97 C. La mise en demeure du DDTEFP......................................................................98 D. Les autres risques identifiés et la convention n°81 de l'OIT...........................103

A1. La lettre d’observations.................................................................................106 A2. La mise en demeure de cesser l’infraction....................................................110 A3. Comparaison entre lettre d’observations et mise en demeure.......................116 B1. L’arrêt de travaux en matière de BTP............................................................117 B2. L’arrêt d’activité en matière de risque chimique...........................................121 C1. Le référé santé/sécurité..................................................................................125 C2. Le référé coordination santé/sécurité dans le BTP........................................129 C3. Le référé sur le repos dominical....................................................................131 C4. Mise en demeure et référé fermeture en matière d'intérim............................133 D. Le procès-verbal ou le signalement d’infraction.............................................134 E. La procédure de l'amende forfaitaire...............................................................149 F. La transmission d’informations à d’autres services/personnes........................150

Quatrième partie : Les suites judiciaires possibles d’un procès-verbal.............161 I. Les enquêtes complémentaires et avis.............................................................164

II. L’exercice de l’action publique......................................................................169

A. Les auditions...................................................................................................165 B. Les compléments d’enquêtes...........................................................................167 C. Les demandes d’avis.......................................................................................167 D. L’information judiciaire (instruction)..............................................................168 A. Le classement sans suite..................................................................................170 B. Les poursuites..................................................................................................178 C. La personne poursuivie et la délégation de pouvoirs.......................................183

III. La procédure devant le tribunal et sa décision..............................................189

IV. L’action civile exercée par la victime...........................................................199

A. Tribunal de police et tribunal correctionnel....................................................190 B. Quelques éléments de la procédure devant le tribunal.....................................191 C. Décisions et peines possibles...........................................................................193 D. Voies de recours contre le jugement du tribunal.............................................198

V. Devenir judiciaire des procédures : Statistiques et alternatives.....................206

A. La partie civile qui accompagne l’action publique..........................................200 B. La partie civile qui met en mouvement l’action publique...............................200 C. L’action civile exercée devant des tribunaux non répressifs...........................202 D. L'action civile exercée par un syndicat ou une association.............................204

A. Les statistiques de la verbalisation..................................................................207 B. Les statistiques des condamnations.................................................................207 C. Les statistiques des suites données aux procédures de l’inspection du travail.211 D. Vers des sanctions administratives ?...............................................................221

Bibliographie / Webographie.............................................................................235 Index alphabétique.............................................................................................239 Table des matières..............................................................................................243

Introduction
civile, administrative ou pénale, mais encadrée par le droit - à la différence par exemple de la morale, attachée au non respect d’une règle, notamment dans le but d’en assurer l’effectivité. Si les entreprises créent de la richesse et de l'emploi, l'État ne doit pas abandonner la possibilité qui est la sienne, et qui est peut être même sa raison d'être, d'imposer à tous des règles dans l'intérêt du bien commun et/ou pour protéger les plus faibles. L'État doit vérifier le respect de ces règles1, de manière à atteindre l'objectif fixé tout en assurant l'égalité des entreprises face à la concurrence. La société française a connu d'importantes évolutions (développement du salariat, tertiarisation d'une partie importante de l'économie, mondialisation, crises sociales et/ou économiques, etc.), mais le travail, s'il évolue avec la société, conserve une place centrale ; Il suffit pour s'en convaincre de regarder les résultats d'un sondage réalisé en 2008 : le travail arrive, derrière la famille mais devant les amis, les relations, les loisirs, la politique ou la religion, bien placé dans les valeurs auxquelles sont attachés les français. Le pouvoir économique aujourd'hui considérable de certaines entreprises, pas nécessairement multinationales, qui n'était pas à l'esprit de Montesquieu quand il a écrit sa théorie de la séparation des pouvoirs, rend indispensable l'existence d'un contre pouvoir pour tout ce qui touche au recours, par les entreprises, au travail, manuel et intellectuel, de ceux qui deviennent ainsi leurs salariés. Notamment quand les syndicats de salariés ne sont pas « forts » et que les représentants élus par le personnel ne sont présents que dans les grandes entreprises et sans pouvoir décisionnaire2, ce contre pouvoir peut être constitué par la combinaison de règles de droit du travail et d'un système de contrôle permettant soit une modification des comportements des entreprises afin qu'elles se conforment aux règles fixées, soit leur sanction à un niveau supérieur au profit tiré de la violation de la règle. La force effective du droit, et notamment du droit du travail, évite également que ceux qui ne sont pas économiquement les plus forts mais qui sont les plus nombreux, envisagent de s'auto-attribuer le droit de la force.
1

Le droit ne peut exister sans sanction, entendue comme la conséquence

2

Un sondage publié en octobre 2009 indique que, concernant les risques professionnels, les français attendraient d'abord que les normes soient respectées (63%) plutôt que de les renforcer (33%). 54% des français proposent de punir plus sévèrement la violation des normes de sécurité pour les faire respecter. A la différence de l'Allemagne où un système de co-décision existe dans les grandes entreprises.

7

La sanction nécessite qu’une personne ou une autorité puisse vérifier si la règle est respectée ou pas et, en cas de constat de violation, puisse mettre en œuvre les voies de droit qui peuvent aboutir au prononcé puis à l’exécution d’une sanction, si besoin sous la contrainte (saisie d’huissier, refus ou retrait d’un droit ou d’une subvention, arrestation/emprisonnement, etc.). La sanction, dont la certitude est la meilleure des préventions, est une condition indispensable de l'effectivité du droit ; Il sera souvent fait état, dans les pages qui suivent, de l'insuffisance manifeste des sanctions prévues dans le système français et/ou de leur trop rare application ; A titre de comparaison, la Norvège a prévu, en cas de non respect de l'obligation d'accueillir au moins 40% de femmes dans les instances dirigeantes des entreprises publiques et des entreprises cotées, la sanction de... la dissolution. La loi a donc été respectée (le taux de féminisation des conseils d'administration est passé de 7% en 2002 à 41% en 2008) et la sanction n'a jamais été appliquée. Démonstration que des sanctions maximales très lourdes permettent au droit d'être respecté si chacun sait qu'elles seront effectivement appliquées. Cette contrainte n'a manifestement pas pénalisé à outrance les rapports sociaux, ni porté préjudice à la situation financière des entreprises (la compétence n'a pas été sacrifiée au profit du sexe) ou à celle de l'emploi. En droit du travail, différentes sanctions existent :  Des sanctions civiles, comme par exemple l’attribution de dommages et intérêts au salarié licencié dont le licenciement est jugé sans cause réelle et sérieuse par le Conseil de Prud’hommes ou dont le licenciement a été prononcé sans que soit respectée la procédure prévue par le Code du travail ;  Des sanctions pénales, comme, par exemple, le prononcé d’une peine (amende et, dans certains cas, emprisonnement) par un tribunal répressif pour la violation d’un article du Code du travail ou, plus largement, d’un texte faisant partie de la réglementation du travail (dont tous les textes ne sont pas codifiés), seulement lorsqu’une pénalité est attachée à cette violation (ce qui n’est pas le cas, par exemple, du non respect de la procédure de licenciement, pour lequel seule une sanction civile de type dommages-intérêts pourra être prononcée) ;  Des sanctions administratives, comme, par exemple, le refus de l’administration d’attribuer une aide financière ou de donner une autorisation compte tenu d’une violation de la réglementation du travail.

8

Bien que plutôt populaire3, l’inspection du travail n’a pas vocation à traiter tous les contentieux du travail ni à mettre en œuvre des sanctions civiles, qui dépendent essentiellement des tribunaux judiciaires et, pour tout ce qui concerne les litiges individuels du travail, du Conseil de Prud’hommes4. Cette juridiction connaît également des litiges sériels, c'est-à-dire ceux où plusieurs salariés de la même entreprise saisissent la justice d'une demande similaire (ex : s'ils contestent tous leur licenciement pour motif économique, ou s'ils demandent le paiement d’une prime qu’ils estiment tous leur être due). A quelques exceptions près, l'inspection du travail ne dispose de moyens d'action potentiellement contraignants que si existe une infraction pénale. Afin de pouvoir envisager de mettre en œuvre les procédures qui peuvent aboutir au prononcé de sanctions pénales ou administratives, l’inspection du travail va réaliser des contrôles, dont l’étude constitue l’objet de cet ouvrage. Le contrôle administratif exercé par exemple sur les règlements intérieurs ou à l'occasion des demandes d'autorisation de licenciement des « salariés protégés »5 (représentants élus du personnel et délégués syndicaux, médecins du travail, conseillers prud'hommes, etc. - plus de 17500 décisions en 2009) ou des demandes de dérogation (en matière de durée du travail ou d'utilisation de machines dangereuses par de jeunes apprentis, par exemple) ne fait pas partie de l'objet de cet ouvrage. La première partie de cet ouvrage sera consacrée à l’étude du système français d’inspection du travail, préalable indispensable à la présentation d’une opération de contrôle (deuxième partie) et aux suites possibles de cette opération (troisième partie). La quatrième partie présentera le régime applicable à l’une des suites possibles du contrôle de l’inspection du travail : la rédaction d’un procès-verbal d’infraction.
3

4

5

Le taux de satisfaction des usagers de l'inspection du travail a été mesuré par l'IFOP à 77% en 2008. Il faut cependant signaler qu'une grande majorité des demandes présentées devant les Conseils de Prud'hommes le sont par d'anciens salariés, les salariés en poste préférant généralement demander l'intervention de l'inspection du travail (qui ne disposera d'aucun moyen d'action contraignant toutes les fois où le manquement n'est pas passible de sanctions pénales)... ou se faire une raison. La formule est ici utilisée car elle l'est en doctrine et par les praticiens, mais elle ne doit pas induire en erreur : la protection se limite à une autorisation préalable au licenciement quand le salarié « normal » pourra être licencié sans autorisation préalable avec comme voie de recours le Conseil de Prud'hommes, qui pourra lui attribuer des dommages et intérêts si le licenciement n'était pas justifié, la gravité de la faute surévaluée par l'employeur, ou la procédure non respectée, mais pas lui rendre son emploi ; Si un salarié « protégé » pique dans la caisse et que la procédure est respectée par l'employeur, l'inspecteur du travail autorisera bien évidemment le licenciement, sauf s'il y a un lien entre la demande et le mandat protecteur (cas où plusieurs salariés sont dans une situation identique mais où seul le salarié protégé fait l'objet d'une procédure, par exemple).

9

Première partie : L’inspection du travail en France

liée à la fusion des principaux systèmes coexistant parallèlement jusqu'alors en fonction de l'activité de l'entreprise (II).

L'histoire de l'inspection du travail (I) vient de tourner une page importante

Le système français d'inspection du travail est composé de différents niveaux, du plan national à l'agent de contrôle (III). Cette organisation intègre les impératifs internationaux de la convention n°81 de l’OIT afin de garantir l’indépendance des agents de contrôle de l’inspection du travail (IV). Le nombre d’agents de contrôle de l’inspection du travail fera l’objet de développements particuliers (V).

I. Histoire de l’inspection du travail
A. L’origine et le développement du système français
Une loi du 22 mars 1841 prohibait, notamment, le travail des enfants de moins de huit ans (la durée du travail des enfants de 8 à 12 ans étant limitée à 8 heures par jour et celle des enfants de 12 à 16 ans à 12 heures par jour) et posait le principe de la réalisation de visites d’inspection, les manquements constatés pouvant donner lieu à l’application de peines d’amende. Cette loi est une des conséquences des travaux du Dr. Louis René VILLERMÉ, qui avait révélé les conditions de travail des enfants dans un ouvrage paru en 1840, intitulé : Tableau de l'état physique et moral des ouvriers employés dans les manufactures de coton, de laine et de soie. Une loi du 19 mai 1874, qui porte à 12 ans l’âge en dessous duquel des enfants ne peuvent être employés, crée un corps de 15 inspecteurs divisionnaires (21 en 1883), ayant autorité sur les inspecteurs et inspectrices départementaux, chargés de contrôler, à l’origine, le seul travail des enfants. Il faut préciser que le souci des pouvoirs publics n’est pas alors nécessairement d’améliorer la condition des travailleurs ou celle des enfants, mais vise à améliorer le niveau de santé de la population, afin de pouvoir disposer, si nécessaire, de nombreux et robustes soldats – de mauvaises conditions de travail et de vie engendrant une surmortalité importante et un nombre important de maladies et de handicaps, autant de choses regrettables lors d’une mobilisation générale…. Devant le peu d’empressement des conseils généraux à créer et financer ces services, un système d’inspection du travail d'État a été crée par la loi du 2 novembre 1892 (avant même la création d’un ministère du travail) et le 13

recrutement s’est depuis réalisé par la voie de concours. La loi du 12 juin 1893 concernant l’hygiène et la sécurité des travailleurs chargera les inspecteurs du travail de contrôler sa bonne application, étendant ainsi leurs compétences. La fonction a été popularisée notamment par l'inspecteur Pierre HAMP, qui a tenu une chronique dans le journal L'Humanité, de 1906 (année où est créé un ministère chargé du travail) à 1912. Les effectifs des services de l’inspection du travail resteront numériquement très faibles. Ainsi, en 1914, il n’y a que 142 inspecteurs (dont moins de 20% de femmes), pour plus de 510.000 établissements à surveiller, dans lesquels sont employés plus de 4 millions d’employés et d’ouvriers. L’action de l’inspection du travail n’est pas toujours comprise de la part des employeurs, et parfois même de celle des ouvriers les plus pauvres – qui étaient également opposés en 1841 à l’interdiction du travail des enfants, car la mesure privait des familles miséreuses d’une source de revenus. Les sanctions sont rares, et ce n’est qu’après une visite à l’occasion de laquelle des manquements sont constatés, suivie d’une ou plusieurs contrevisites qui amènent à constater la persistance des manquements, que des procédures sont parfois engagées. A partir de 1917, les inspecteurs qui ont été chargés des fonctions de contrôle de la main-d’œuvre militaire s’intéressent, notamment à l’occasion des nombreux conflits du travail et des grèves qui se multiplient, au rapprochement des représentants du patronat et de ceux des ouvriers : 60% de leurs interventions se concluent par une conciliation. Entre les deux guerres mondiales, l’inspecteur du travail sera perçu comme celui qui sait écouter et conseiller, plus que comme celui qui contrôle le bon respect du droit. En 1936, de nombreuses sorties de grèves seront rendues possibles par l’intervention de l’inspecteur du travail, qui va aider les représentants du personnel à formuler leurs revendications et faciliter l’établissement d’un dialogue avec les employeurs, bien que les textes de l’époque ne prévoient pas une telle mission. Après la seconde guerre mondiale, le rôle de conciliation de l’inspecteur du travail sera fortement valorisé, à tel point que les inspecteurs se censureront souvent en n’établissant pas de procédures pénales malgré des manquements graves et/ou répétés, de crainte d’être mal vus par leur hiérarchie. A partir des années 1970, on constate une augmentation du nombre d’inspecteurs du travail qui ont une vision essentiellement répressive de leur action, avant que, quelques années plus tard, une certaine souplesse dans l’application du droit ne soit remise en avant. Certains, comme Philippe AUVERGNON (chercheur au CNRS), pensent cependant qu’il y a eu plus d’écarts dans le 14

discours que dans les pratiques et que, en la matière, on a simplement fini par dire « enfin ce que l’on fait depuis toujours ». Le rôle de conciliation, présenté comme traditionnel, fait pourtant l'objet d'une disposition contraire de la recommandation 81 (non obligatoire juridiquement) de l'Organisation Internationale du Travail, qui prévoit, dans son article 8, que « Les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas comprendre la fonction d'agir en qualité de conciliateurs ou d'arbitres dans des différends du travail. » A signaler également, au titre de la variété des missions, que, de 1975 à 1986, tous les licenciements économiques devront être autorisés par l’inspection du travail, alors que seuls les « salariés protégés »6 (délégués syndicaux, représentants élus du personnel, etc.) sont concernés depuis 1986, quel que soit d’ailleurs le motif du licenciement envisagé. La mise en place comme la suppression de cette procédure donneront lieu à d’importants débats, le sujet étant d'ailleurs régulièrement évoqué dans les périodes où de nombreux licenciements économiques sont prononcés.

B. La ratification de la Convention OIT n° 81
En 1950, la France ratifie la Convention n°81 (qui date de 1947) de l’Organisation Internationale du Travail7 (OIT, basée à Genève – www.ilo.org). Cette convention impose la mise en place d’un système d’inspection du travail dans l’industrie et le commerce (la Convention n°129, à laquelle la France est également partie, impose un système d’inspection du travail dans l’agriculture), et pose aux États signataires un certain nombre d’obligations qui seront précisées dans les différentes parties de cet ouvrage. Le protocole du 22/06/1995 relatif à la convention n°81 et l'étendant aux activités du secteur des services non commerciaux n'a pas été ratifié par la France, mais cette absence de ratification ne semble pas dramatique compte tenu du fait que le système français s'applique déjà aux services non commerciaux quand ils relèvent du secteur privé, un enjeu pouvant exister pour les établissements et travailleurs du secteur public. Il faut signaler que, dans le système juridique français, les conventions internationales ont une valeur supérieure à celle des lois et règlements (article 55 de la Constitution de 1958), même adoptés postérieurement.
6

7

Voir l'épais ouvrage « Droit du licenciement des salariés protégés » publié chez Economica. Agence tripartite de l'ONU qui rassemble gouvernements, employeurs et travailleurs des États membres dans une action commune pour promouvoir le travail décent à travers le monde. Sur les 194 qui existent, 183 États sont actuellement membres de l'organisation et 141 d'entre eux ont ratifié la convention n°81.

15

Ainsi, s’il y a, par exemple, une contradiction entre le Code du travail, le Code pénal ou le Code de procédure pénale, qui comprennent des dispositions législatives (votées par le Parlement) et des dispositions réglementaires (décrets adoptés par le premier ministre), et la Convention OIT n°81, c’est cette dernière qui devra être appliquée, les textes nationaux étant alors écartés par le juge français.

C. Le drame de Saussignac et les états généraux
Le 2 septembre 2004, alors qu’ils viennent contrôler à nouveau un employeur déjà condamné pour des infractions à la législation du travail, Sylvie TREMOUILLE (contrôleur du travail) et Daniel BUFFIERE (agent de contrôle de la Mutualité Sociale Agricole – équivalent de l’URSSAF pour le régime agricole) sont tués à Saussignac, en Dordogne, par un agriculteur, qui sera condamné, le 9 mars 2007, à trente ans de réclusion criminelle. Ce geste, sans précédent en France, a marqué de manière profonde les différents services d’inspection du travail et les agents qui, au quotidien, assurent, dans les entreprises et sur les chantiers, le contrôle de la bonne application de la loi. En 2006, 800 inspecteurs et contrôleurs du travail se réuniront pendant deux jours pour « les états généraux de l’inspection du travail », avec la participation de chercheurs, avocats, magistrats, etc. Quasi unanimement, les agents de contrôle réunis décideront :  De demander la création immédiate de 240 sections dans leur organisation territoriale garante de son caractère généraliste et indépendant, avec les effectifs budgétaires correspondants (1 inspecteur du travail, 2 contrôleurs du travail, 2 agents de secrétariat) ;  De demander la création d’un service unique d’inspection du travail (une répartition existant alors entre le « régime général », l'inspection du travail des transports, l'inspection du travail maritime et l'inspection du travail en agriculture), s’appuyant sur un code du travail protecteur de tous les salariés, quelle que soit leur branche d’activité ;  De s’opposer à l’instrumentalisation de l’inspection du travail contre la main-d’œuvre immigrée. On peut penser que la drame de Saussignac a eu un effet accélérant et amplifiant sur le plan de modernisation et de développement de l'inspection du travail, qui va maintenant être présenté.

16

D. Le Plan de Modernisation et de Développement de l'Inspection du Travail (PMDIT)
La nécessité d'une augmentation importante du nombre d'agents de l'inspection du travail était évoquée régulièrement depuis de nombreuses années : avis du Conseil Économique et Social le 24 janvier 1996, rapport CHAZE en janvier 2001, article de R. STRUILLOU en mars 2002 dans la revue Droit social, rapport BESSIERE en janvier 2005, rapport RAPOPORT en 2006. Mais il a également été signalé que l'augmentation de l'efficacité de l'inspection du travail ne pouvait pas passer que par une augmentation du nombre d'agents de contrôle et la réduction corrélative du territoire de chaque section d'inspection du travail, et que les modes d'organisation des services et les méthodes d'intervention des agents devaient évoluer pour permettre d'améliorer l'efficacité de l'action. C'est pourquoi le Plan de Modernisation et de Développement de l'Inspection du Travail (PMDIT), préparé depuis 2004 et présenté officiellement le 9 mars 20068 par Gérard LARCHER, alors ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a associé une augmentation très importante du nombre des agents de contrôle (voir II.B pour les chiffres) a un certain nombre de modifications d'organisation des services. Ce plan prévoit ainsi les mesures suivantes :  Création d’un service central de l’animation territoriale chargé d’apporter un appui documentaire, juridique et méthodologique, notamment pour favoriser le travail en réseau sur des problématiques communes à de nombreuses sections ou sur des thèmes nouveaux peu explorés (harcèlement, discrimination, stress9, etc.) ;  Généralisation de cellules pluridisciplinaires d'appui aux agents de contrôle, expérimentées dans huit régions en application du Plan Santé Travail 2005-2009, regroupant notamment des ingénieurs et des médecins inspecteurs du travail ;  Le regroupement des principaux services d'inspection du travail (fusion récemment réalisée, voir III.A) ;  Programmation pluriannuelle des contrôles (voir le I.A de la deuxième partie pour les priorités actuelles) ;

8

9

Le discours de présentation du PMDIT et un dossier sont disponibles à l'adresse www.travail.gouv.fr, en recherchant les mots « développement modernisation ». Un sondage publié en octobre 2009 indique que 66% des français se disent de plus en plus stressés au travail et que 69% pensent que leur entreprise agit peu ou pas du tout pour réduire le stress de ses collaborateurs.

17

  

Renforcement des sanctions administratives (voir la quatrième partie, V.D) ; Investissement supérieur consacré à la formation (initiale et continue) des agents de contrôle et de leurs secrétariats ; Création d’une 3ème voie d’accès au corps de l’inspection du travail afin d’élargir le recrutement en direction de cadres d’entreprises et du monde syndical.

II. Le nombre d'agents de l'inspection du travail
L’article 10 de la Convention n°81 de l’OIT dispose que « Le nombre des inspecteurs du travail sera suffisant pour permettre d'assurer l'exercice efficace des fonctions du service d'inspection et sera fixé en tenant compte : a) de l'importance des tâches que les inspecteurs auront à accomplir, et notamment : i) du nombre, de la nature, de l'importance et de la situation des établissements assujettis au contrôle de l'inspection ; ii) du nombre et de la diversité des catégories de travailleurs qui sont occupés dans ces établissements ; iii) du nombre et de la complexité des dispositions légales dont l'application doit être assurée ; b) des moyens matériels d'exécution mis à la disposition des inspecteurs ; c) des conditions pratiques dans lesquelles les visites d'inspection devront s'effectuer pour être efficaces ». L’article 16 de la même Convention prévoit que « Les établissements devront être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales en question ». Afin de voir si ces obligations, qui dépendent pour bonne part (mais pas seulement, voir I.D) du nombre d’agents de contrôle, sont respectées, il convient de s’intéresser aux chiffres de la situation présente (A) et de présenter l'évolution prévue par le plan de modernisation et de développement actuellement mis en œuvre (B).

18

A. État des lieux sur le nombre d’agents
Le rapport pour 2008 au Bureau International du Travail indique qu’il y a en France :  535 inspecteurs et 1171 contrôleurs du travail pour le régime général, répartis sur 535 sections d’inspection du travail (il y a plus de 780 sections en 2010, après la fusion et les créations réalisées dans le cadre du PMDIT) ;  176 inspecteurs et 146 contrôleurs du travail en agriculture ;  ≈110 inspecteurs et 112 contrôleurs du travail des transports ;  8 inspecteurs et 3 contrôleurs du travail maritimes ;  798 agents administratifs en section d'inspection (secrétaires) ;  ≈50 ingénieurs des DRIRE affectés à temps partiel sur des mission d’inspection du travail (par exemple pour le transport d'électricité) ;  11 inspecteurs du travail des armées ;  16 inspecteurs (5,2 ETP) de l'Autorité de Sûreté Nucléaire en charge des missions d'inspection du travail pour les centrales nucléaires ;  51 médecins-inspecteurs du travail et 61 ingénieurs de prévention. A noter qu'une minorité seulement des agents du corps de l'inspection du travail sont affectés en section d'inspection, compte tenu du nombre d'encadrants (directeurs et directeurs adjoints) et du nombre d'agents affectés à d'autres mission, en administration centrale, en direction régionale ou en direction départementale, notamment pour la gestion des mesures « emploi ». A titre de comparaison, il y a 3.258 huissiers de justice (assistés de plus de 11.000 clercs et autres employés) pour moins de 2.200 inspecteurs et contrôleurs du travail (assistés par moins de 800 agents administratifs) affectés au contrôle de la réglementation du travail ; il y a 176.212 fonctionnaires au ministère de l'économie et des finances, et 9.993 au ministère du travail et de l'emploi (rapport 2007/2008 sur l'état de la fonction publique). Le contrôle de la réglementation du travail n'est donc clairement pas une priorité des pouvoirs publics, même si les choses évoluent (voir B). Le rapport pour 2008 au BIT indique, à propos du régime général (page 111) : « Depuis 1983, le nombre des établissements assujettis au contrôle de l’inspection du travail a progressé de 48,6%, (+ 524.278). De 1983 à 2008, ces établissements sont passés respectivement de 1.079.522 à 1.603.800 et les personnels occupés par ces établissements ont progressé de 25,5% (+ 3 250 267), passant ainsi de 12.766.853 en 1983 à 16.017.120 en 2008. Durant cette même période, les effectifs des agents affectés en sections d’inspection du travail sont passés de 2 146 à 2 504 soit une augmentation de 358 agents (+ 16,7%). Le nombre des agents de contrôle est passé de 19

1240 à 1706 soit une augmentation de 466 (+ 37,6%) et celui des agents administratifs est passé de 906 à 798 soit une diminution de 108 (- 11,9%) ». On a donc, depuis 1983 : +48,6% pour le nombre d’établissements assujettis ; +25,5% pour le nombre de salariés employés ; +37,6% pour le nombre d’inspecteurs et contrôleurs du travail ; -11,9% pour les agents administratifs (secrétariats). Malgré les progrès de productivité liés, par exemple, à l’utilisation de plus en plus courante de l’outil informatique (largement compensée par la complexification du droit de manière générale et du droit du travail en particulier, qui rend le travail plus long et qui augmente les demandes des usagers – salariés et entreprises), on voit donc que les inspecteurs et contrôleurs du travail ont vus leur charge de travail augmenter depuis 1983. Avec en moyenne en 2008 un agent de contrôle pour 950 établissements, on peut affirmer que de nombreux établissements et chantiers n'ont jamais vus et ne verront jamais un agent de l'inspection du travail. Par ailleurs, des comparaisons effectuées au niveau européen ont montré que le nombre d’agent de contrôle était inférieur d’environ 30% à la moyenne, même si les comparaisons sont difficiles compte tenu de différences dans les domaines d’intervention, très étendus dans le système français. C’est, notamment, afin de combler ce retard, qu’à été adopté en 2006 un plan de modernisation et de développement de l’inspection du travail, le discours de présentation du plan le 9 mars 2006 (voir I.D) faisant expressément référence à l'objectif de « nous permettre de parvenir à un niveau équivalent à celui des autres services d’inspection du travail européens ». Un dossier spécial « La stratégie communautaire 2007-2012 » de l'ETUI10 (n° 33 de novembre 2007, accessible gratuitement par l'adresse http://www.etui-rehs.org) comprend un article de Laurent VOGEL, chargé de recherches à l'ETUI-REHS, intitulé « L’inspection reste un maillon faible de la plupart des stratégies nationales de prévention », qui fait état du nombre d'inspecteurs du travail par million de travailleurs dans différents pays d'Europe, et classe la France parmi les pays qui ont une « densité faible » d'agents de contrôle.

10

European Trade Union Institute for Research, Education and Health and Safety (ETUI)

20

B. L'aspect « Développement » du Plan de Modernisation
Adopté le 9 mars 2006 et confirmé dans ses grandes orientations par le gouvernement FILLON, y compris pour l’aspect lié à la création de postes sur la période 2007-2010, dans un contexte général de réduction du nombre de fonctionnaires, le PMDIT (voir I.D pour l'historique) prévoit l’augmentation significative du nombre d’agents de contrôle et, dans une moindre mesure, d’ingénieurs et de médecins. Le nombre de postes d'agent de contrôle crée sur la période 2007-2010 est supérieur à 500, soit +35% par rapport à la situation de départ. Il y a 798 sections en 2009 du fait du PMDIT et de la fusion. Pour 2010, l'affectation de 150 agents supplémentaires à l'inspection du travail a été annoncée. L'augmentation globale du nombre d'agents (beaucoup plus de A/B, mais mise en œuvre concomitante d'un véritable plan de suppression de postes de catégorie C11 par l'absence quasi totale de remplacement des départs) ne s'accompagne pas toujours de moyens matériels supplémentaires (locaux notamment), avec pour conséquence une dégradation des conditions de travail des agents (bureaux plus petits et/ou partagés), de la qualité de la réception du public et du travail réalisé, une dégradation des conditions de travail étant rarement synonyme d'augmentation de la quantité et de la qualité du travail réalisé.

III. Compétence et services d’inspection du travail
Le système français a longtemps été basé sur une répartition du suivi des entreprises entre différents systèmes d'inspection, dont les principaux ont récemment été fusionnés (A). L'action des services d'inspection du travail est essentiellement orientée sur le contrôle (B), lequel ne concernera pas toutes les entreprises et tous les travailleurs, la compétence juridique des services, et ses limites, devant être précisée (C).

A. La fusion récente des principaux services
Deux décrets (n° 2008-1503 et 2008-1510) du 30 décembre 2008 ont inscrits dans les textes le projet très ancien (il avait été annoncé dès 1992 par
11

Voir également sur cette question la description d'une section d'inspection : IV, D, 1°.

21

François MITTERRAND et était déjà préconisé par le rapport JOUVIN en 1973) de fusion des principaux systèmes d'inspection du travail, le régime dit « général » absorbant les services d'inspections du travail des transports (y compris l'inspection du travail maritime) et de l'agriculture. Cette fusion, si elle met fin à la spécialisation des agents qui étaient affectés dans ces services (avec une réserve pour l'agriculture, voir plus bas), présente un avantage important de simplification, même les agents de l'inspection du travail ayant, par le passé, parfois eu du mal à déterminer quel service était compétent pour contrôler une entreprise ou pour traiter la réclamation d'un salarié. La logique de spécialisation parfois avancée ne correspondait pas nécessairement à la réalité (la plupart des camions ne dépendaient pas du régime des transports puisque seule l'activité principale de l'entreprise était prise en compte). L'affaire du pic de Bure (accident de téléphérique dans lequel vingt travailleurs sont morts le 1er juillet 1999), si elle n'a abouti à la mise en cause d'aucun agent de l'inspection du travail devant la juridiction de jugement12, a démontré que la répartition entre plusieurs systèmes d'inspection avait des conséquences qui n'étaient pas admissibles, les agents du régime général, compétents juridiquement, n'ayant jamais réalisé de contrôle ni traité certaines informations reçues, faute notamment de compétences techniques, tous les autres téléphériques de France étant suivis par l'inspection du travail des transports (en l'espèce la modification technique qui est à l'origine de l'accident avait été validée par un bureau de vérification – le contrôleur technique concerné fait d'ailleurs partie des personnes poursuivies et condamnées dans cette affaire). La fusion ne s'est pas, en pratique, faite au 1er janvier 2009, comme prévu par les décrets précités, aussi bien pour des raisons matérielles (locaux) que pour des raisons liées aux agents et à l’organisation des services ; certaines secrétaires des SDITEPSA, l’inspection du travail agricole, dépendent par exemple des corps de fonctionnaires du ministère de l’agriculture, ou ne sont pas fonctionnaires mais mis à disposition par la MSA, pendant que des secrétaires du régime des transports sont employées par la SNCF, ce qui n'était pas sans poser des problèmes en termes d'indépendance. L'article 11 du décret 2008-1503 dispose d'ailleurs que « L’organisation territoriale des services d’inspection du travail définie en application du dispositif antérieur est maintenue, à titre transitoire, jusqu’à la date de publication des décisions prises en application des dispositions de l’article R.8122-9 du code du travail », le premier alinéa de cet article prévoyant les
12

Les agents de contrôle n'ont pas été mis en examen et les directeurs successifs ont bénéficié, le 15 janvier 2003, d'un non lieu du juge d'instruction au motif, notamment, que la convention n°81 de l'OIT ne leur permettait pas d'imposer à un inspecteur du travail de réaliser un contrôle.

22

règles relatives à la fixation du territoire et de la compétence de chaque section (voir III. D. 5°). S'agissant de l'agriculture, l'article R.8122-9 du Code du travail dispose, dans son second alinéa, que « Dans chaque département, une section est chargée du contrôle des professions agricoles telles que définies par l’article L.717-1 du code rural, sauf exception prévue par arrêté des ministres chargés de l’agriculture et du travail. Le directeur régional du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle peut, par référence à la nomenclature d’activités française, modifier le champ de compétence de la section agricole tel qu’il résulte de l’application de l’article L.717-1 du code rural ». Il y a donc une fusion mais, sauf exception, conservation d'une spécialisation thématique, avec un inspecteur et des contrôleurs qui peuvent être appelés à contrôler toutes les entreprises agricoles d'un département, en plus des entreprises situées sur le territoire de leur section (qu'on imagine d'autant plus petite qu'il y a d'entreprises agricoles dans le département concerné). Autrement dit, il y a dans chaque département, sauf arrêté ministériel contraire13, une section agricole qui a compétence, au delà de son seul territoire « classique », pour toutes les entreprises situées sur le département ayant l'une des activités définies à l'article L.717-1 du Code rural ; le DRTEFP peut modifier la compétence de cette section agricole pour certains codes NAF, par exemple en ajoutant à cette section thématique compétence pour les industries agro-alimentaires du département. En Ile de France, l'article 3 de l'arrêté du 23 juillet 2009 et une décision du DRTEFP du 28 octobre 2009 ont donné compétence à une seule section du Val de Marne pour contrôler les professions agricoles de Paris et des trois départements de la première couronne. Certaines régions ont fait le choix de prévoir des sections spécialisées, correspondant parfois à une partie des anciens services dédiés (section maritime ou fluviale, section transports mais limitée en pratique aux « roulants », etc.). Quelques régimes spécialisés survivent et sont désignés par les articles R.8111-8 et suivants du Code du travail, qui indiquent également les personnes chargées pour ces activités de l'exercice des missions d'inspection du travail :  Mines et carrières et leurs dépendances (avec des règles particulières de compétence pour celles qui sont situées sur le domaine de l'État mis à la disposition du ministère de la défense) ;
13

Un arrêté du 23 juillet 2009 a dressé une liste de quatorze départements (qui sont parmi les plus petits) pour lesquels il est dérogé à la section agricole.

23

  

Aménagements hydroélectriques concédés et ouvrages de transport d'électricité ; Installations nucléaires de production d'électricité ; Établissements placés sous l'autorité du ministre de la défense et dont l'accès est réglementé et surveillé en permanence.

B. Le contrôle au cœur des missions de l'inspection du travail
L’article 3 de la convention OIT n° 81, dans son point 1, demande à l’inspection du travail : « a) d'assurer l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l'exercice de leur profession, telles que les dispositions relatives à la durée du travail, aux salaires, à la sécurité, à l'hygiène et au bien-être, à l'emploi des enfants et des adolescents, et à d'autres matières connexes, dans la mesure où les inspecteurs du travail sont chargés d'assurer l'application desdites dispositions ; b) de fournir des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs sur les moyens les plus efficaces d'observer les dispositions légales ; c) de porter à l'attention de l'autorité compétente les déficiences ou les abus qui ne sont pas spécifiquement couverts par les dispositions légales existantes. » Trois missions donc : contrôle des entreprises, conseil des employeurs (notamment par la voie de lettres d’observations, voir la troisième partie) et des salariés (avec une fonction de renseignement proposée aux employeurs comme aux salariés, souvent confiées à des services spécialisées au sein des DDTEFP), et veille sur les imperfections de la réglementation, afin de signaler à l’administration centrale les questions qui peuvent justifier une évolution des textes (voir IV.E sur cette question). Le conseil pourra donc déboucher ou sera la suite d'un contrôle, et c'est l'action de contrôle qui permettra d'identifier les éventuelles imperfections de la réglementation, faisant du contrôle le cœur des missions de l'inspection du travail. L’article 3 de la Convention OIT n°81 prévoit dans son point 2 que « Si d'autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l'exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d'une manière quelconque à l'autorité ou à l'impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs ». 24