//img.uscri.be/pth/994fb6e9f638ccb39aff40e4580c944511e4b0e3
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 43,50 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Le principe de sincérité budgétaire

De
716 pages
Reconnu comme norme de référence, le principe de sincérité des lois de finances irrigue l'ensemble du processus budgétaire et financier. Sur le plan de l'effectivité, le principe de sincérité est en train de bouleverser le droit des finances de l'Etat et peut-être, au-delà, celui des finances publiques élargies aux lois de financement de la sécurité sociale et aux finances locales. Ce livre en étudie le principe et en révèle les ambiguïtés.Š
Voir plus Voir moins

LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
Laurent PANCRAZI
Construction empirique, le principe de sincérité budgétaire, issu de la
Déclaration de 1789, est invoqué dès le début du parlementarisme à l’appui
des pouvoirs des chambres. En partie conceptualisé par la doctrine
ème èmedes III et IV Républiques, c’est avec le Conseil constitutionnel
que le principe est introduit de façon prétorienne dans le bloc de
constitutionnalité issu de la Constitution de 1958 et de l’ordonnance du
2 janvier 1959. LE PRINCIPE
La « LOLF » consacre la sincérité en tant que principe relatif aux
lois de finances, mais ne règle pas définitivement la question de sa
valeur. C’est l’analyse de la jurisprudence constitutionnelle qui révèle le DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
rehaussement du principe au rang constitutionnel et l’élargissement de
son champ d’application.
Reconnu comme norme de référence, le principe de sincérité des
lois de finances irrigue l’ensemble du processus budgétaire et financier.
Appliqué à l’équilibre des lois de finances et à l’information, il modernise le
cycle budgétaire et financier, adaptant les lois de finances aux exigences Préface de Gilbert ORSONI
posées par la LOLF, avec sa logique de performance. Il autorise une plus
grande liberté de gestion et le pilotage global des finances publiques tout
en renforçant le cadre de contrôle, d’évaluation et d’audit des politiques
publiques.
Sur le plan de l’effectivité, le principe de sincérité est en train de
bouleverser le droit des finances de l’État et peut-être, au-delà, celui des
finances publiques élargies aux lois de financement de la sécurité sociale
et aux finances locales. La crise financière érige la sincérité en condition
préalable de la bonne gouvernance et de la coordination des politiques
budgétaires des Etats européens.
Le présent ouvrage étudie la sincérité, élevée au rang de principe
cardinal des finances publiques et révèle ses ambiguïtés. Il s’adresse aux
chercheurs mais aussi aux acteurs de la sphère publique qui mettent
en œuvre la LOLF et, par conséquent, la sincérité. Il permettra à tout
un chacun de se familiariser avec les problématiques soulevées par un
principe polymorphe en constante mutation qui tend à irradier l’ensemble
du processus budgétaire et de comprendre les enjeux nouveaux de la
soutenabilité et de la performance publiques et leurs relations avec les
processus de contrôle et d’évaluation qui se renforcent aux niveaux
national et international.
Laurent PANCRAZI est docteur en droit de l’Université Panthéon-Assas (Paris II).
Ancien attaché d’enseignement et de recherche, il est actuellement Chargé de cours
et Avocat à la Cour d’appel de Paris. Il a notamment assuré un cours de finances
publiques et des enseignements en finances locales, en droit fiscal interne et en droit
fiscal européen à la faculté de Paris II.
58 €
ISBN : 978-2-296-57523-3
FINAFFINAINANCESNCESNCES--PUB-PUBPUBLIQULIQULIQUESESES GGGFFPFP PAAANNCRANCRACRAZZIZI I PPPRRINCRINCINCIIPE-IPE-PE-SSINCSINCINCEERITERITRITEE-BUE-BU-BUDDGETDGETGETAAAIREAIREIRE 227-27-7-070707 iiinddnddndd 111 27/027/027//0/07/127/127//12 1111:561:561:56
LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE Laurent PANCRAZI
finances publiquesLE PRINCIPE DE SINCERITE
BUDGETAIRECOLLECTION FINANCES PUBLIQUES
Dirigée par Thierry LAMBERT
Professeur à l’Université Paul Cézanne – Aix Marseille
III
DUMAS Georges, Politique fiscale : le naufrage, 2007.
BIN Fabrice, L’influence de la pensée chrétienne sur les systèmes fiscaux
d’Europe occidentale, préface de Pierre Beltrame, 2007.
BAS Céline, Le fait générateur de l’impôt, préface de Pierre Beltrame,
2007.
LAMBERT Thierry (sous la direction de -), Les sanctions pénales fiscales,
2007.
LIEVRE-GRAVEREAUX Amélie, La rétroactivité de la loi fiscale : une
nécessité en matière de procédures, préface de Jean Lamarque, 2007.
VILLEMOT Dominique, Quelle politique fiscale ?, 2007.
ATANGA FONGUE Roland, Contrôle fiscal et protection du contribuable
dans un contexte d’ajustement structurel : le cas du Cameroun, préface
d’Yves Brard, 2007.
SID AHMED Karim, Droits fondamentaux et procédures fiscales : étude
comparative, préface de Cyrille David, 2007.
KOSSENTINI Mohammed, La plus-value en droit fiscal tunisien, préface de
Néji Baccouche, 2008.
DIKOUME Albert Léonard, La fiscalité pétrolière des Etats membres de la
CEMAC : Cameroun, Congo, Gabon, Guinée Equatoriale, Tchad,
Centrafrique, préface de Bernard Castagnède, 2008.
WANG-FOUCHER Haiying, La vérification de comptabilité en Chine à
l’épreuve des modèles occidentaux, préface de Cyrille David, 2008.
LEROY Marc (sous la direction de-), L’administration de l’impôt en France
et dans le monde, 2008.
ATECK A DJAM Félix, Droit du contentieux fiscal camerounais, préface
de Martin Rissouk A Moulong, 2009.
GEFFROY Jean-Baptiste (sous la direction de -), Finances publiques et
politiques familiales. Etat des lieux et éléments de prospective, 2009.
ALTINDAG Selçuk, La concurrence fiscale dommageable. La coopération
des Etats membres et des autorités communautaires, préface d’Alexandre
Maitrot de la Motte, 2009.
DUMAS Georges, La politique économique : douze ans pour rien 1995-
2007, 2010.
BESBES Slim, Le principe de la légalité de l’impôt en droit tunisien, préface
de Slim Chelly, 2011. Collection Finances Publiques
Laurent PANCRAZI
LE PRINCIPE DE SINCERITE
BUDGETAIRE
Préface de Gilbert ORSONI
L’Harmattan © L’Harmattan, 2012
5-7, rue de l’Ecole polytechnique, 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-296-57523-3
EAN : 9782296575233 A mon épouse,
A mes parents,
A ceux qui m’ont soutenu,
Sans lesquels cet ouvrage ne serait pas. PRÉFACE
Le moins que l’on puisse écrire, s’agissant de la science des finances
publiques, est qu’elle est loin de constituer une discipline figée. Et que
même lorsque sont évoqués les principes budgétaires, qui relèvent d’une
tradition remontant, a minima, à l’époque de la Restauration, des évolutions
peuvent se manifester, voire des principes nouveaux éclore, même si la
nouveauté relève parfois davantage du vocabulaire que de l’expression d’un
authentique bouleversement. De tout cela, le principe de sincérité budgétaire
figure comme une notable illustration.
C’est peu dire en effet que, depuis le début des années 1990, celui-ci est à
1l’ordre du jour, légitimant qu’une thèse lui soit consacrée . Recherche
nécessaire. Recherche point toujours aisée, tant la notion, le concept de
sincérité, se révèle équivoque. De par une irrépressible dimension subjective,
là où le droit est, par principe, à la recherche d’éléments d’objectivation. A
raison aussi, par delà les vrais ou faux synonymes (principe de « vérité » en
vigueur en Allemagne ou à l’échelle de l’Union européenne, mais on peut
2être sincère en demeurant à côté de la vérité ) des liens à forcément établir
avec les notions de transparence (elle aussi principe budgétaire européen)
voire d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, objectifs de valeur
constitutionnelle qui, s’ils n’étaient pas satisfaits, jetteraient un doute sur la
sincérité d’une loi de finances.
Equivoque, la notion, appliquée au domaine financier, est plurielle.
Elle concerne (a concerné) d’abord le domaine comptable. On sait la
diffusion d’un modèle largement inspiré de celui en vigueur pour le secteur
privé et les influences anglo-saxonnes inspirant les normes comptables des
grandes institutions. On sait aussi la reprise, par l’article 27 LOLF des
exigences posées tant par l’article 123-14 du code de commerce que par les

1
On n’aura garde d’oublier qu’outre la thèse de Laurent PANCRAZI qui porte sur « le
principe de sincérité budgétaire » a été soutenue en 2007, à l’Université Pierre Mendes-
France, Grenoble 2, dans une approche plus généraliste, la thèse de François BARQUE : « la
sincérité de l’action publique. Son contrôle par les juges constitutionnel et administratif ».
2 Pour COCTEAU, il est même des « mensonges qui disent la vérité » tandis que l’on pourrait
s’interroger, avec Paul JORION sur la façon dont « la vérité et la réalité furent inventées ».
Bibl. des Sciences Humaines, Gallimard, 2009.
9articles 120-1 et 120-2 du plan comptable général : « les comptes de l’Etat
doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine
et de sa situation financière ». Dans le même sens, l’article 30 al. 2 LOLF
aligne les règles applicables à la comptabilité générale de l’Etat sur celles
des autres comptabilités sous la réserve des spécificités propres à l’Etat
(mais ne s’agit-il pas ici parfois d’une « clause de style » ?). Dans le
prolongement toujours, l’article 31 LOLF dispose que les comptables
« s’assurent notamment de la sincérité des engagements comptables » et
l’article 58 de la même loi organique institue la certification des comptes par
la Cour des comptes qui atteste « de la régularité, de la sincérité et de la
fidélité des comptes de l’Etat ».
Même chose encore avec la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005
incluant un article LO 111-3 au sein du code de la sécurité sociale faisant
référence pour les lois de financement de la sécurité sociale à la
détermination « de manière sincère (de) l’équilibre financier de la sécurité
sociale » tandis qu’apparaît la formule susvisée sur la régularité, la sincérité
des comptes et l’image fidèle du patrimoine et de la situation financière.
Soulignons enfin, et l’on passe ici à une dimension explicitement
constitutionnelle, le nouvel article 47-2 de la Constitution résultant de la
révision du 23 juillet 2008 : « les comptes des administrations publiques sont
réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle des résultats de leur
gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
Tout ceci peut évidemment paraître répétitif, mais on ne peut que
constater, en termes de hiérarchie des normes, que la consécration de la
sincérité comptable a bien franchi tous les échelons.
Elle concerne aussi le domaine budgétaire. Et c’est précisément le
principe de sincérité budgétaire qui, à juste titre, attire l’attention de M.
Laurent PANCRAZI et pas uniquement du fait de sa récente
apparition/consécration tant dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel
qu’avec l’article 32 de la LOLF.
Car même si c’est la sincérité de la loi de finances qui découle de ces
références jurisprudentielle et organique, il importait (c’est tout le sens de la
problématique choisie par l’auteur) de ne pas s’en contenter car cela aurait
« coupé » cette recherche « de toute l’évolution historique qui avait permis
de donner à la notion de sincérité une définition pour l’essentiel toujours
recevable ». N’y serait pas apparue, notamment, « l’importance du passage
entre les notions de budget et de loi de finances ». A quoi l’on pourrait
103ajouter, dans un souci comparatiste , que dans l’étude de ce principe à
l’étranger, si on laisse de côté la question de la sincérité comptable très
souvent présente, la référence, explicite ou implicite, est bien celle d’une
sincérité budgétaire en lien fréquent avec la recherche de l’équilibre.
Cette dimension historique est en effet essentielle car si la sincérité n’est
pas explicitement affirmée lors de l’émergence, dans le premier quart du
XIXème siècle, des principes budgétaires, tout y conduit. Vouloir la plus
grande clarté de la présentation budgétaire comme le contrôle le plus poussé
possible du Parlement, a pour but la connaissance la plus approfondie et la
plus exacte du contenu du budget et donc la sincérité de ce document.
D’autant que si l’on se rappelle l’exigence d’équilibre, comment imaginer (et
c’était d’ailleurs l’objet de nombreuses interventions lors du débat
budgétaire) que celui-ci revête une quelconque signification si les chiffres
fournis devaient s’avérer mensongers, hors la part d’aléa que recèle toute
prévision. L’exemple des budgets locaux est à cet égard éclairant puisque la
notion même d’équilibre réel y implique l’exigence de sincérité (article L.
1612-4 du Code général des collectivités territoriales issu de la loi du 2 mars
1982).
Par delà cette richesse de la perspective historique (et s’appuyant sur elle)
dans laquelle l’apport de la recherche de M. PANCRAZI se révèle d’un
grand intérêt, celui-ci positionne la sincérité comme « norme de référence »
reconnue non sans en souligner les ambiguïtés, avant que ne soit posée
l’effectivité du principe où la sincérité constitue tout à la fois un facteur de
modernisation de la procédure d’élaboration de la loi de finances (et une
garantie supplémentaire touchant à son contenu) mais aussi d’appui à la
logique de performance qui s’attache désormais à l’exécution et au contrôle
des lois de finances. Ce qui conduit à envisager l’étude de la sincérité au
prisme des réformes récentes visant à conduire les pouvoirs publics à ce que
l’on qualifie parfois trop aisément, ou rapidement, de « bonne gouvernance
financière » même s’il convient de se garder, bien sûr, de tout analyser à
l’aune de la sincérité.
Reste que par delà ces approches et de la modestie qui ne doit pas être
abandonnée dès lors du moins que l’on en est au stade de la prévision (d’où
la difficulté éprouvée par le Conseil constitutionnel pour sanctionner un
éventuel défaut de sincérité conduisant aux formules quelque peu
contournées qui ont été les siennes), force est de reconnaître la dimension
très politique du principe : « à la frontière du droit et de l’appréciation
politique » écrit justement Monsieur Laurent PANCRAZI. Dans un lien

3 Cf. G. ORSONI, Le principe de sincérité à l’étranger, RFFP, n° 111, 2010, p. 37.
11toujours réaffirmé, sinon avec un « équilibre budgétaire », de nature toujours
quelque peu mythique, du moins avec la recherche d’une nécessaire
discipline où, si l’on préfère, d’une « soutenabilité » des politiques
publiques.
Gilbert ORSONI
Professeur à l’Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III
Doyen de la Faculté de droit et de science politique.
12SOMMAIRE
PRÉFACE ................................................................................................................. 9
SOMMAIRE ........................................................................................................... 13
TABLE DES ABRÉVIATIONS ............................................................................ 15
INTRODUCTION .................................................................................................. 21
PREMIÈRE PARTIE. LA RECONNAISSANCE DE LA SINCÉRITÉ EN
TANT QUE NORME DE RÉFÉRENCE : SES AMBIGUITÉS........................ 47
TITRE1.LAFORMATIONINITIALEDUPRINCIPE:SALENTEÉMERGENCEEMPIRIQUE.....................49
Chapitre1.Laconceptualisation initiale dela sincérité: une gestation
contrariéeentant quenormede référence...............................................51
Chapitre2.Lacréationprétorienneduprincipe :sareconnaissance entant
quenorme deréférence...........................................................................129
TITRE2. LACONSÉCRATIONDELASINCÉRITÉENTANTQUEPRINCIPE:SADÉFINITIONJURIDIQUE..187
Chapitre1.L’expressiondelaconsécration:la formulationduprincipe
normatifdansla loiorganique du1eraoût2001.....................................191
Chapitre2. Lesmanifestations desa consécrationentantque principe: la
définitiondeson contenu.........................................................................277
SECONDE PARTIE. LE RECOURS À LA SINCÉRITÉ EN TANT QUE
NORME DE RÉFÉRENCE : L’EFFECTIVITÉ DU PRINCIPE.................... 355
TITRE1.LASINCÉRITÉETLAMODERNISATIONDELAPROCÉDURED’ÉLABORATION
DESLOISDEFINANCES.....................................................................................359
Chapitre1.L’effectivité limitée duprincipeàl’égard desgrandeslignesde
l’équilibredeslois definances..................................................................361
Chapitre2.Lasincérité dans l’examendeslois de financesetla
revalorisationdu rôleduParlementenmatière financière......................435
TITRE2.LASINCÉRITÉETLALOGIQUEDEPERFORMANCEDANSL’APPLICATION
DESLOISDEFINANCES....................................................................................497
Chapitre1.L’assouplissement dela procédured’exécutiondesloisde
finances....................................................................................................499
Chapitre2.Lamise enplaced’unnouveausystème de contrôle et
d’évaluation .............................................................................................545
CONCLUSION GÉNÉRALE.............................................................................. 621
ELEMENTS DE BIBLIOGRAPHIE.................................................................. 627
INDEX ................................................................................................................... 695
TABLE DES MATIÈRES.................................................................................... 700
RESUME /ABSTRACT ....................................................................................... 710
13

TABLE DES ABRÉVIATIONS
PUBLICATIONS, RECUEILS, REVUES, MAISON D’EDITION
AIJC Annuaire international de justice constitutionnelle
AJDA Actualité juridique - Droit administratif
APD Archives de philosophie du droit
BAN Bulletin de l’Assemblée nationale
BOCP Bulletin Officiel de la Comptabilité Publique
C Constitution
CCC Les Cahiers du Conseil constitutionnel
DA Droit administratif
JCP Juris-Classeur périodique - La semaine juridique
JCP, G Juris-classeur périodique – La semaine juridique, édition générale
JO Journal officiel de la République française
JOCE des Communautés européennes
LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence
LPA Les Petites Affiches
NED Notes et études documentaires
PUAM Presses universitaires d’Aix-Marseille
PUF Presses universitaires de France
RA Revue administrative
RDP Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger
RFAP Revue française d’administration publique
RFDA de droit administratif
RFDC Revue française constitutionnel
RFFP de finances publiques
RCC Recueil de la Cour des comptes
RCE Recueil du Conseil d’Etat
Rec. Conseil constitutionnel
RJC Recueil de jurisprudence constitutionnelle
RJF Revue de la jurisprudence fiscale
RRJ de la recherche juridique
RSF Revue de science financière
SIGLES, ORGANISMES, INSTITUTIONS, ASSOCIATIONS, FONDATIONS
(ET AUTRES ABREVIATIONS UTILISEES EN NOTE DE BAS DE PAGE)
AE Autorisations d’engagements
Al. Alinéa
AN Assemblée nationale
Art. Article
BAPSA Budget annexe des prestations sociales agricoles
BCE Banque centrale européenne
BCN Banque centrale nationale
BOP Budget opérationnel de programme
CAA Cour administrative d’appel
15CBCM Contrôle budgétaire et comptable ministériel
CC Conseil constitutionnel
C. comptes Cour des comptes
CE d’Etat
Chron. Chronique
CGCT Code général des collectivités territoriales
CEE Communauté économique européenne
CIAP Comité interministériel d’audit des programmes
CJCA Cour de justice des Communautés européennes
Coll. Collection
Cons. Considérant
Conseil ECOFIN Conseil des ministres de l’Economie et des Finances
CP Crédits de paiement
CRC Chambre régionale des comptes
CSG Contribution sociale généralisée
CSS Code de la Sécurité sociale
cf. Voir
chron. Chronique
coll. Collection
cons. Considérant
CMP Commission mixte paritaire
DAF Directeur des affaires financières
DB Direction du budget
DDHC Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789
Déc. Décision
DGCP Direction générale de la Comptabilité publique de l’Etat
dir. Sous la direction de
DOB Débat d’orientation budgétaire
Doc. Sén. Documents du Sénat
EPFR Etablissement public de financement et de réalisation
éd. Edition
Fasc. Fascicule
GDCC Les Grandes décisions du Conseil constitutionnel
ibid Au même endroit
Jurisp. Jurisprudence
LF Loi de finances
LFC Loi de fide la Confédération
LFI Loi de finances initiale
LFSS Loi de financement de la Sécurité sociale
LFR Loi de finances rectificative
LO Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux
lois de finances
LOLF Loi organique n°elative aux
de finances
LR Loi de règlement
MEC Mission d’évaluation et de contrôle
NAO National Accounting Office
obs. Observations
op. cit. Ouvrage précité
OO Ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois
de finances
ONDAM Objectif national des dépenses de l’assurance maladie
OPEPP Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques
16p. Page
PAP Projet annuel de performances
Préc. Précité(e)
RAN Règlement de l’Assemblée nationale
RAP Rapport annuel de performances
RS Règlement du Sénat
RGCP Décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité
publique
s. suivant(e)s
SEBC Système européen de banques centrales
SEC Système européen de comptes
SFFP Société française de finances publiques
T. Tome
TA Tribunal administratif
TCE Traité des Communautés européennes
TIPP Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers
TPG Trésorier payeur général
TUE Traité de l’Union européenne
UEM Union économique et monétaire
UE Union européenne
UO Unité opérationnelle
V. Voir
Vol. Volume
17« Entre la proposition rationnelle, valable pour
tous parce que démontrée selon des méthodes
qui s’imposent à tous, et le choix que chacun fait
seul et qui n’oblige personne d’autre, il y place
pour la décision raisonnable, la décision fondée
en raison, bien que contraire à l’intérêt de
quelques-uns.»*
* Max WEBER, J. FREUND (traduction),
Le savant et le politique,
Bibliothèques 10/18, PLON, juillet 1998, Paris, p. 58. INTRODUCTION
1. - Charles-Louis Gaston marquis d’Audiffret aimait à écrire que « les
formes de la comptabilité publique sont toujours adaptées à celles du
gouvernement ; ses garanties se restreignent ou s’étendent suivant les
4principes et le but des institutions politiques » .
C’est en ce sens que la sincérité des lois de finances est présentée comme
5un principe nouveau . Elle est un principe nouveau car fondamentalement
adaptée à l’esprit et aux institutions de son temps.
Certes, politiquement, l’affirmation de la nécessaire sincérité des
préparateurs du budget ou de leurs évaluations date essentiellement de la
èmeseconde moitié du 19 siècle. Mais, juridiquement, cette règle n’est
apparue que récemment et sa portée normative reste à affirmer.
2. - Depuis sa première apparition dans une décision rendue en 1983 par
6le Conseil constitutionnel , la sincérité budgétaire a trouvé directement droit
de cité dans la jurisprudence constitutionnelle : aujourd’hui, elle est presque
systématiquement utilisée pour apprécier la conformité d’une loi de finances
initiale, d’une loi de finances rectificative ou, chose moins courante, d’une
loi de règlement. Par ailleurs, elle a trouvé une application en matière de lois
7de financement de la Sécurité sociale . Mais l’exigence de sincérité peut
8également s’appliquer aux comptes de l’Etat et aux documents nécessaires à
l’information et au contrôle du Parlement sur les lois de finances et les
finances publiques.

4 ème G. d’AUDIFFRET, Le système financier de la France, tome 2, livre quatrième, 2 éd.,
Guillaumin, 1954, p. 593.
5 L. PHILIP, Ordonnance de 1959 et loi organique de 2001 relatives aux lois de finances,
Documents d’études, Finances publiques, n° 5.01 édition 2007, La documentation française,
Paris, 2007, p.2.
6
Décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983, Loi de finances pour 1984, cons. 12.
7 La notion de sincérité des prévisions a fait, pour la première fois, son apparition dans la
saisine sur la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000 (Conseil constitutionnel,
déc. n° 99-422 DC du 21 décembre 1999).
8 Article 27 al 3 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 : « Les
comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son
patrimoine et de sa situation financière ».
21er3. - Malgré son importance fondamentale tant pour la loi organique du 1
août 2001 relative aux lois de finances que dans les décisions du Conseil
constitutionnel, il faut bien admettre qu’il existe peu de notions qui prêtent à
autant d’équivoques, de controverses et de contestations que celle de
sincérité.
C’est en connaisseur que le Premier Président de la Cour des comptes en
soulignait les ambiguïtés, lors de son audition par l’Assemblée nationale, le
16 novembre 2000. A la demande qui lui était faite par le rapporteur de la
proposition de loi organique relative aux lois de finances de définir cette
notion, il révélait toute la gêne qu’occasionnait alors la sincérité budgétaire
en déclarant qu’il y avait là un « problème délicat » et « de nature
9politique » avant de conclure : « La réponse est soit purement métaphysique
10et morale soit ultra-technique » .
Technique, la matière budgétaire et comptable l’est assurément, y compris
pour la Représentation nationale. La déclaration de Maret, député du Cher,
est emblématique lorsqu’il s’écrie au lendemain de la séance de discussion
du budget du 6 novembre 1891 : « Je défie qui que ce soit de me dire
aujourd’hui si le budget est équilibré ou non. Sur le papier, il le sera
toujours, mais, dans la réalité, tout le monde l’ignore. Quant à moi, je le
confesse franchement, je croyais y comprendre quelque chose au printemps ;
je me suis défendu comme j’ai pu cet automne ; mais, à l’approche de
11l’hiver, je dois déclarer que je n’y comprends plus rien du tout » .
Un siècle plus tard, c’est l’indignation du sénateur et ancien ministre de
l’Economie et des Finances, Jean Arthuis, qui fait écho à ce vieux débat.
Lors de son audition, le 23 novembre 2000, par la commission spéciale de
Monsieur Didier Migaud chargée d’examiner la proposition de loi organique
relative aux lois de finances, inspiré par « le premier élément de conclusion
du rapport de la Cour des comptes », il déclare : « Nous avons examiné la
situation ; nous ne sommes pas en mesure d’exprimer une opinion, parce que
12les comptes ne veulent rien dire » .

9 P. JOXE in R. FORNI, D. MIGAUD, Proposition de LO relative aux lois de finances
déposée par Didier MIGAUD, Documents législatifs de l’AN, n° 2908, 5 février 2001, p. 396.
10 R. FORNI, D. MIGAUD, Proposition de LO relative aux lois de finances déposée par
Didier MIGAUD, Documents législatifs de l’AN, n° 2908, 5 février 2001, p. 403 et s.
11 L. SAY, L’histoire d’un budget ou les finances de la France jugées par le Gouvernement et
par ses amis, Discussion du budget de 1891, Journal officiel, PARIS, 1891, p. 27 et s.
12 R. FORNI, D. MIGAUD, Proposition de LO relative aux lois de finances déposée par D.
MIGAUD, Documents législatifs de l’AN, n° 2908, 5 février 2001, p. 457. Le 30 juin 2008, la
Cour des comptes en a tiré les premières conséquences en ce qui concerne les comptes du
régime général de Sécurité sociale en refusant de certifier les comptes de l’ACOSS pour
224. - Cette complexité technique entraîne le mécontentement de la
Représentation nationale et la désapprobation des organes de contrôle. Une
importante critique politique naît à l’encontre de la sincérité des documents
budgétaires et comptables. En effet, l’interrogation portant sur la sincérité
budgétaire est récurrente tant dans le débat public que dans la sphère
politique où elle réapparaît de façon cyclique à chaque fois que surgissent
des conflits entre les pouvoirs publics ou que des crises budgétaires et
financières reposent la question de l’équilibre et de la soutenabilité des
politiques publiques.
La sincérité constitue un sujet de choix quand vient la discussion du
budget ou un changement de majorité : entre l’exécutif et le législatif, le
gouvernement et l’opposition, le Premier ministre et sa majorité, deux ents successifs, elle est un instrument de remise en cause du
pouvoir et des politiques. Entre le ministre et son administration, les
pouvoirs publics et le Conseil constitutionnel ou encore la Cour des comptes,
elle est une source de tensions mais aussi un motif d’échange, de négociation
et un support effectif de l’aménagement des pouvoirs.
Ainsi, un rapport de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances
pour 1984, s’indignait que des « artifices de présentation » aient « pour effet
de rendre « surréaliste » la discussion budgétaire ». Il préconisait alors « de
mettre fin à de tels errements et de restaurer à cette discussion la dignité et la
13sincérité auxquelles les élus de la nation ont droit » . L’année suivante,
Raymond Barre, ancien Premier ministre, déclarait, dans un article devenu
célèbre, que « le budget de l’Etat (était) entré dans une crise grave et
durable ». Il relevait trois défauts majeurs de la politique menée depuis 1981,
« défauts toujours présents dans le projet de budget pour 1985 ». A ce titre, il
dénonçait le « décalage entre le discours et la réalité », le « recours
14systématique aux artifices », l’« équivoque dans l’action » . Monsieur
Pierret, alors rapporteur général du budget, rejetait les accusations de
« manipulation » et de « modification délibérée » des « règles comptables »

l’exercice 2007 (Cour des comptes, Rapport de certification des comptes du régime général
de Sécurité sociale - exercice 2007 - 30 juin 2008, p. 48).
13 Rapport n° 1735, séance du 6 octobre 1983, fait au nom de la Commission des Finances,
de l’Economie générale et du Plan sur le projet de loi de finances pour 1984, par C.
PIERRET, rapporteur général et E. ALPHANDERY, rapporteur spécial, Annexe n° 30,
Premier ministre, relations avec le Parlement, p.8.
14 R. BARRE, Le budget de l’Etat est entré dans une crise grave et durable, Le Monde, mardi
16 octobre 1984, pp. 1 et 9. Voir aussi les critiques adressées au budget pour 1985, Le Monde,
mercredi 10 octobre 1984, p. 35 et la réponse faite par C. Pierret qui déclare : il s’agit d’une
question « surréaliste ».
23et des « structures du budget », refusant l’idée même de cette éventualité.
Pour lui, il s’agissait là d’une question « surréaliste ». Plus récemment, des
parlementaires ont eu l’occasion de s’inscrire en faux contre
l’« illusionnisme » affectant la rédaction de nos comptes publics « qui
permet au gouvernement de jouer sur des artifices de présentation dans le but
d’afficher un déficit public moindre ou d’échapper à l’autorisation
15budgétaire du Parlement » . La contestation gagne la Chambre haute
comme en atteste un certain nombre de rapports du Sénat aux noms
16évocateurs portant sur « la désorientation budgétaire » , « les lacunes de
17l’information statistique relative aux administrations publiques » ou
18appelant explicitement à « en finir avec le mensonge budgétaire » .
5. - Le procès en insincérité a des avocats zélés au sein de l’opposition
qui ne manque plus, à l’occasion de la présentation d’un projet de loi de
finances, de critiquer « l’insincérité » et les « trucages » de sa présentation et
19de ses prévisions : dissimulation de la « réalité de l’excès de dépenses et de
la surestimation des recettes », prévisions de croissance jugées « utopiques »,
« norme » de progression des dépenses « zéro volume » « artificiellement
respectée », forte sollicitation de « recettes exceptionnelles », façade en
trompe-l’œil, dissimulant quelques savantes « tuyauteries financières » sont
20ainsi régulièrement invoquées . Plus étonnant, la sincérité trouve parfois
une oreille attentive chez les gouvernements successifs. Les Premiers
ministres, eux-mêmes, ne se satisfont pas toujours de l’information
budgétaire disponible et de sa fiabilité. En 1981, Pierre Mauroy avait réuni, à
peine installé, une Commission Bloch-Lainé ayant pour objet de « dresser le
bilan ». Il prenait alors place dans une longue tradition historique. Un
« inventaire de la situation financière » de 1913 à 1946 avait déjà été établi
en 1946 sur les instructions de Robert Schuman, ministre des Finances qui
s’était donné pour objectif « d’exposer exactement au pays la situation dans
21laquelle il se trouve » . Les successeurs ont fait de même : en avril 1993,
Monsieur Balladur réunissait une « Commission d’évaluation de la situation

15 J. ARTHUIS in Rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le
contrôle parlementaire, Président, L. FABIUS, rapporteur D. MIGAUD. Tome 1, p. 50 et s.
16 P. MARINI, La désorientation budgétaire, Rapports du Sénat, n° 369, 2000-2001.
17 J. BOURDIN, Les lacunes de l’information statistique relative aux administrations
publiques, Rapports du Sénat, n° 203, 2000-2001.
18 A. LAMBERT, P. MARINI, En finir avec le mensonge budgétaire, enquête sur la
transparence très relative des comptes de l’Etat, Les rapports du Sénat, n° 485, 1999-2000.
19 J. MORIO, Budget 2006, le PS et l’UDF crient à l’ « insincérité » : Le PS et l’UDF
dénoncent les « trucages » du budget 2006, Le Monde, 21 octobre 2005, pp. 1 et 6.
20 J. MORIO, Le PS et l’UDF dénoncent les « trucages » du budget 2006, Le Monde, 21
octobre 2005, p. 6.
21 R. SCHUMAN (sous la direction de), Inventaire de la situation financière (1913-1946),
Paris, 1946, p. 17.
24sociale, économique et financière du pays ». Celle-ci était présidée par Jean
Raynaud, Procureur général près la Cour des comptes qui, au nom de sa
Commission, recevait pour mission « d’étudier (…) l’état des finances
22publiques tant budgétaires que sociales » . Il y a peu de temps encore,
Messieurs François Bonnet et Philippe Nasse, magistrats à la Cour des
comptes, ont été invités à deux reprises à apporter leur expertise au Premier
ministre. En moins de cinq ans les deux magistrats auront été mandatés par
deux chefs de gouvernement de majorités différentes pour rendre
successivement un « rapport sur l’état des finances publiques » qui aura eu à
« évaluer aussi précisément que possible » « notre situation budgétaire et
celle des comptes sociaux dans le cadre de la situation d’ensemble des
23administrations publiques » et un « audit de la situation des finances
publiques » consistant en « une analyse des écarts entre les évaluations
arrêtées lors de l’élaboration de la Loi de finances pour 2002 et les
24estimations qu’il est aujourd’hui possible d’opérer » . Plus récemment
enfin, le ministre des Finances, Thierry Breton, demandait à la Mission
Pébereau, du nom du président de BNP Paribas, de faire la lumière sur la
25dette de l’Etat et des administrations publiques .
6. - Le souci de sincérité semble préoccuper jusqu’à la Cour des comptes
qui, dans son rapport 1995 au Président de la République, relève qu’« au
cours des récentes années, les lois de finances sont parfois préparées puis
26votées par le Parlement à partir d’une information irréaliste ou périmée » .
Le doute sur le réalisme des comptes publics gagne tous les acteurs de la
procédure budgétaire. Ainsi, le 14 juillet 1999, le Chef de l’Etat, garant des
intérêts supérieurs de la nation, du bon fonctionnement des institutions et de
27la continuité de l’Etat , affirmait, lors de son allocution télévisée, qu’« il y
(avait) énormément d’argent qui (rentrait) dans les caisses », même si le

22 ème J.-C. MARTINEZ et P. DI MALTA, Droit budgétaire, 3 édition, LITEC, mai 1999, n°
245, p. 292.
23 F. BONNET et P. NASSE, Le rapport sur l’état des finances publiques, Revue du Trésor,
n° 11, Novembre 1997, p. 667s.
24 Remis au Premier ministre le 24 juin 2002.
25 Rapport de la Mission sur l'ensemble des questions soulevées par la dette publique, confiée
par la lettre de mission Dette 24062005BIS du 8 juillet 2005 par M. Thierry Breton à la
Commission Michel PEBEREAU, rendu le 14 décembre 2005 et publié sous l’intitulé
Rapport officiel, rompre avec la facilité de la dette publique, Commission présidée par
Michel PEBEREAU, La documentation française, Paris, janvier 2006.
26 Rapport 1995 de la Cour des comptes au Président de la République, p. 17.
27 L’article 5 de la Constitution du 4 octobre 1958 est ainsi rédigé : « Le Président de la
République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement
régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance
nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités ».
25ministère des Finances employait « tout son talent pour masquer ce
28phénomène » . Il faisait ainsi implicitement grief au gouvernement « de
minorer les recettes budgétaires de la croissance et de disposer ainsi d’une
29cagnotte secrète » . Durant la première cohabitation en 1986-1988 ce même
Président de la République, alors Premier ministre, avait déjà soupçonné les
fonctionnaires de la direction du budget de masquer la réalité des comptes
publics en minorant l’ampleur des surplus de recettes fiscales apportés par la
30 31forte reprise économique . Ces « querelles sur le surplus fiscal »
resurgiront lors du débat sur le budget 2000.
7. - Au doute sur les prévisions s’ajoute la confusion qui entoure la
définition du concept de sincérité. Une telle entreprise semble délicate après
tant d’essais restés sans résultat. Une définition « considérée comme une
opération de l’esprit, consiste à déterminer la compréhension caractérisant
32un concept » . Qualifiée de « concept », la sincérité est une « idée, en tant
33qu’abstraite et générale, ou du moins, susceptible de généralisation » .
A la difficulté de la définition de la sincérité telle qu’elle est
communément admise, s’ajoute celle de définir le principe dans un droit
budgétaire en pleine mutation.
348. - Etymologiquement, le terme sincerus aurait désigné le miel pur,
puis, par extension, tout ce qui est « sans mélange d’éléments suspects ».
Puisque la cire servait aux Anciens à se maquiller, cette notion apporte au
vocable une valeur précise. Etre sincère, c’est refléter l’image naturelle de la
vérité toute simple et toute nue. En partant de cette origine, on peut
considérer qu’être sincère c’est se montrer tel qu’on est, sans fard et non pas
35avec une figure d’emprunt. . Sous son aspect subjectif, la sincérité est « une
manière d’être » en vertu de laquelle « nous portons à notre connaissance
personnelle comme à celle d’autrui des représentations adéquates de nos

28 L. MAUDUIT, Le Chef de l’Etat reproche au gouvernement de minorer les dividendes de
la croissance, Le Monde, vendredi 16 juillet 1999, p. 7.
29 Ibidem, p. 7.
30
31 Le Figaro, mercredi 22 décembre 1999, p. 1.
32 ème A. LALANDE, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris, PUF, 18
édition, 1996, p. 207.
33
Ibidem, p. 160.
34 Sine cera : sans cire.
35 Pour un grand nombre d’auteurs, le mot « sincère » viendrait du sanscrit sama (ensemble)
et du vieil haut-allemand skiri, qui signifie pur. Sur ce point voir G. DROMARD, Essai sur la
sincérité, 1 vol., 242 pages, Félix Alcan, Paris 1911, cité par L.-P ROURE, Mensonge et
simulation, Aspects psychiatriques et criminologiques de la sincérité, Collection Médecine et
psychothérapie, Masson éditeur, mai 1996, p. 1.
26réalités intérieures ». L’homme d’une sincérité idéale, ce serait l’homme qui
« reflèterait », « dans sa propre conscience d’abord et dans ses modes
d’expression ensuite », tout le contenu et rien que le contenu de ses idées et
de ses sentiments ; ce serait l’homme « qui traduirait tout ce qu’il sent et tout
ce qu’il conçoit, fidèlement et intégralement, par-devant ses semblables aussi
36bien que par-devant lui-même » .
Cette conception trouve une correspondance en grec ancien avec les
notions d’authekastos (sincérité), qu’Aristote a définie comme « disposition
et juste milieu entre vantardise et réticence », et d’aletheia (vérité) qui
signifie étymologiquement dévoilement. Le latin utilise le terme
37sinceritas qui signifie l’authenticité, l’intégrité . En français ancien, le terme
38de sincérité aurait été utilisé à partir de 1280 pour signifier la pureté . Plus
largement, le langage courant s’attache à la double signification de la notion
de sincérité qui va caractériser, d’une part la personne, d’autre part les
choses, les actes, les faits ou les paroles dont elle est l’auteur. Aussi ne
serons-nous pas surpris que les dictionnaires usuels de la langue française
voient non seulement dans la sincérité « la qualité de quelqu’un de
39 40sincère » , « qui exprime avec franchise, sans dissimulation » , ce qu’il
41 42 43pense , ce qu’il sent , mais aussi la « qualité des choses » , des actes ou
44des paroles . Le terme commun se rapporte donc, à la fois, à un
comportement, à un processus de création et aux qualités substantielles d’un
phénomène.

36 G. DROMARD, Essai sur la sincérité, 1 vol., 242 pages, Félix Alcan, Paris 1911, cité par
L.-P ROURE, Mensonge et simulation, Aspects psychiatriques et criminologiques de la
sincérité, Collection Médecine et psychothérapie, Masson éditeur, mai 1996, p. 1.
37 G. CORNU, Vocabulaire juridique, Association Henri CAPITANT, PUF.
38 F. GODEFROY, Dictionnaire de l’ancienne langue française et de tous ses dialectes du
IXe siècle au XVe siècle Paris, Bouillon, 1881-1902, 10 volumes, cité par J. DUBOIS, H.
MITTERAND, A. DAUZA, Dictionnaire d’étymologie, Larousse, Paris, octobre 2002, p.
711.
39 Grand dictionnaire encyclopédique Larousse, Grand Larousse universel, Volume 14,
PARIS, 1985, p. 9605 ; LITTRE, Dictionnaire de la langue française, Volume 4, 1968, p.
5911.
40édique Larousse
PARIS, 1985, p. 9605.
41é
PARIS, 1985, p. 9605 ; LITTRE, Dictionnaire de la langue française, Volume 4, 1968, p.
5911.
42 LITTRE, Dictionnaire de la langue française, Volume 4, 1968, p. 5911.
43 Grand dictionnaire encyclopédique Larousse, Grand Larousse universel, Volume 14,
PARIS, 1985, p. 9605.
44 LITTRE, Dictionnaire de la langue française. 5911.
279. - Comme pour la notion de sincérité, la définition du principe juridique
45paraît difficile. Monsieur Boulanger souligne que l'expression est souvent
employée sans grande précision. Selon Monsieur Breton, le principe est « ce
46dont quelque chose procède de quelque manière que ce soit » . Mais cette
définition n'est qu'une dimension du principe. Dans un texte écrit en 1939 et
paru en 1958, Heidegger caractérise de façon très nette ce qu’il convient de
47considérer comme la « principalité du principe » : « principe signifie à la
48fois commencement et commandement » . Au sens fort, ce commencement
n'est pas un simple point de départ « mais ce qui encore et toujours
49commence et commande » .
Le principe s'analyse donc comme une contrainte, ce qui est le propre de
toute norme juridique, mais aussi, ce qui en est moins la caractéristique,
comme la manifestation d'une volonté, celle d'un objectif à atteindre. Ainsi,
le principe peut être « une règle ou norme générale, de caractère non
juridique d’où peuvent être déduites des normes juridiques », « une règle
juridique établie par un texte en termes assez généraux destinés à inspirer
diverses applications et s'imposant avec une autorité supérieure », « une
règle qui doit, à défaut de texte spécial ou de dérogation particulière régir
50une sorte de cas, par opposition à exception » ou encore « une règle
d’action s’appuyant sur un jugement de valeur et constituant un modèle, une
51règle ou un but » .
En fait, le principe juridique fait converger les deux définitions classiques
données aux principes et se rapproche à cet égard de son origine
étymologique : le principium dont le caractère est d'être « ce qui vient en
52premier » . Kant nous ramène à une vision plus synthétique du « principe »
défini comme un terme générique, incluant aussi bien des lois que des
maximes, des règles ou des préceptes : il s'agit d'un énoncé de fond

45 J. BOULANGER, Principes généraux du droit et droit positif, cité par G. RIPERT, in Les
èmeforces créatrices du droit, LGDJ, 1995, 2 édition, p. 330.
46 Du principe. L’organisation contemporaine du pensable, Paris, BSR, 1971, p. 18.
47 B. MABILLE, « Philosophie première et pensée principielle (Le révélateur
Néoplatonicien) » in B. MABILLE (dir.), Le principe, Thema, Vrin, Condé-sur-Noireau, avril
2006, p. 9.
48 Vom Wesen und Begriff der Physis. Aristoteles Physik B, I.
49 B. MABILLE, « Philosophie première et pensée principielle (Le révélateur
Néoplatonicien) » in B. MABILLE (dir.), Le principe, Thema, Vrin, Condé-sur-Noireau, avril
2006, p. 9.
50 G. CORNU, Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant, PUF, Vendôme, juillet
1992 ; p. 631.
51 Le Petit Robert.
52 G. CORNU, Vocabulaire juridique, Association Henri Capitan
1992 ; p. 631.
28prescrivant une norme à l'agir rationnel et déterminant ainsi la volonté.
L'auteur de « La critique de la raison pratique » distingue ainsi des principes
subjectifs ou maximes, lorsqu'ils ne valent que pour la seule volonté du sujet
et des principes objectifs ou lois, lorsqu'ils valent pour la volonté de tout être
raisonnable. Au sens kantien du terme, les principes ne sont pas forcément
des lois et sont le plus souvent des règles, la maxime étant alors le principe
d'action subjective que la volonté se donne pour règle : se faire une maxime,
c'est se donner une règle de conduite, la règle que l'on se donne pour
principe à partir des règles subjectives. La règle n'est donc pas une loi, en ce
sens que la règle ne présente pas, à la différence de la loi, de caractère
53impératif .
10. - La sincérité est aussi un concept éthique. En son temps, Kant avait
rejeté dans son essai consacré à la question du mensonge le prétendu droit de
54mentir . Cette dimension éthique n’est pas méconnue des financiers
55publics et la préoccupation pour la sincérité n’est pas nouvelle, ni d’ailleurs
très récente en matière de budget. Louis Marin déposait ainsi dès 1912 une
« Proposition de loi tendant à assurer la clarté, la sincérité et l’unité des
56écritures budgétaires » . Cette préoccupation pour la sincérité des comptes
budgétaires et du scrutin n’a jamais totalement disparu depuis. Mieux, elle
57ressurgit, régulièrement, dans diverses branches du droit .
Liée aux questions budgétaires, la sincérité est aussi associée aux
opérations de scrutin. En 1920, André Bosc consacrait, quelques années
après la proposition Marin, de longs développements à « la réforme du mode
58de scrutin et [aux] lois assurant la sincérité des opérations électorales » . Il
s’attardait alors sur plusieurs années de réforme et prenait notamment la
suite des travaux de Gaston Jèze sur un mouvement qui avait auparavant
59gagné l’Angleterre . L’auteur tentait alors d’apporter une réponse aux
questions posées dans l’immédiat après-guerre qui avait imposé aux pays

53 J.-M. VAYSSE, « Kant - questions de principes » in Bernard MABILLE (dir.), Le principe,
Thema, Vrin, Condé-sur-Noireau, avril 2006, p. 162.
54 E. KANT, B. CONSTANT, C. MORANA (traduction), Le droit de mentir, La petite
collection, Mille et une nuits, 3 septembre 2003.
55 M. BOUVIER, M.-Ch. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE, Finances Publiques, L.G.D.J,
6ème édition, octobre 2002, p. 16.
56 JO, Documents parlementaires, Chambre des députés, Tome 2, Annexe n° 2196, pp. 329-
338, 1913.
57 La sincérité du scrutin Outre-mer : observations sur les élections dans les départements
français d'Amérique, RFDA 2002, p. 1050.
58 A. BOSC, La réforme du mode de scrutin et les lois assurant la sincérité des opérations
électorales, Revue du Droit public et de la Science politique en France et à l’étranger, 1920,
pp. 5-223.
59 G. JEZE, La réforme électorale du 6 février 1918, RDP, 1918, p. 97.
2960d’Europe « un nouvel examen de conscience » sur les défauts des systèmes
électoraux propres à favoriser les abus.
On serait tenté d’en conclure que l’aspiration à plus de sincérité,
l’engouement même pour la sincérité sont des préoccupations cycliques,
peut-être passagères. Pourtant, la notion de sincérité a été expressément
intégrée dans le contentieux des élections et y a prospéré comme un moyen
de contestation des résultats avant que les finances publiques
contemporaines subissent à leur tour l’influence du retour à l’éthique. Cette
préoccupation a été partagée par le Conseil constitutionnel qui dans une
décision du 28 décembre 1995 visait alors expressément « le principe de
sincérité du budget », qui assure le droit du Parlement à une information
61complète « nécessaire à l’exercice effectif de ses pouvoirs de contrôle » .
Certes, avant l’emploi du principe ainsi formulé, la notion n’était pas
62totalement absente de la jurisprudence administrative , et encore moins de
63la législation .
11. - Cependant, le retour de l’éthique, de la clarté et finalement de la
sincérité budgétaire doit beaucoup aux errements qui l’ont précédé et à la
réaction du Parlement qui y a vu un moyen de réhabilitation de son pouvoir
64budgétaire . Le mouvement qui prend alors naissance constitue une avancée
sensible dans la réhabilitation du contrôle parlementaire. Lancée en février
1999, avec l’appui de la Cour des comptes, la Mission d’évaluation et de
contrôle (MEC) va servir d’aiguillon à l’Assemblée nationale dans la
volonté, exprimée par son président, Laurent Fabius, de « retrouver sa
65légitimité » en « procédant à un meilleur contrôle de la dépense publique » .
Le contrôle est double puisqu’il porte non seulement a posteriori sur des
domaines spécifiques, mais surtout avant leur inscription dans la loi de
finances. Cette expérience parlementaire ouvrait certes la voie à une prise en

60 A. BOSC, La réforme du mode de scrutin et les lois assurant la sincérité des opérations
électorales, Revue du Droit public et de la Science politique en France et à l’étranger, 1920,
p. 7.
61 Décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, Loi de finances pour 1996, Publiée au
Journal officiel du 31 décembre 1995, p. 19099.
62 CE, 23 décembre 1988, Département du Tarn c/ Barbut, Rec. CE 466 ; D. 1989, p. 381,
note LLORENS et SOLER-COUTEAUX ; AJDA 1989 p. 91, chron. AZIBERT et DE
BOISDEFFRE ; RFDA 1989, p. 365, concl. LEVIS ; Dr. Adm. 1989, n°10 ; ACL 1989, p.
199. CE, Sect., 27 mai 1994, Braun-Ortega, Buisson et autres ; RFDA, 1994, p. 832 ; ACL
1995, p. 295.
63 Voir par exemple les articles L. 1612-4 et L. 1612-14 du Code général des collectivités
territoriales.
64 Le Parlement dispute à Bercy ses pouvoirs budgétaires, Le Monde, mercredi 26 juillet
2000.
65 M.-L. BONAVITA, Les députés se rêvent en contre-pouvoir, Le Figaro économie,
mercredi 7 juillet 1999, p. 1.
30compte des nouvelles aspirations parlementaires à davantage de sincérité
mais ne permettait pas pour autant de conclure à l’existence d’un principe de
sincérité.
Certes, l’élaboration des principes est le fruit d’un processus continu de
construction faisant intervenir de multiples acteurs aux objectifs non
nécessairement convergents et la catégorie des principes budgétaires n’est
pas une catégorie fermée. Mais la notion de principe budgétaire reste en effet
particulièrement mal connue. Les auteurs usent à son égard des notions de
66principe ou de règle avec ou sans valeur constitutionnelle . Ils illustrent, par
ces différentes terminologies, la difficulté d'appréhension de cette catégorie
de normes.
12. - A ce stade de notre réflexion, rien ne semble plus hasardeux que de
chercher à cerner la notion de principe de sincérité budgétaire. Pourquoi
d’ailleurs rechercher un principe juridique là où un ancien Président de la
Cour des comptes souligne que « depuis quarante ans, il est devenu habituel,
presque institutionnel, de considérer que, si la France est un Etat de droit, un
domaine échappe encore à ses règles : la préparation, la discussion, le vote,
67l’exécution et le contrôle de l’exécution du budget » .
Pourtant, le droit n’a jamais été aussi présent dans la matière budgétaire
qui s’est, dans les dernières années, enrichie de l’apport d’une jurisprudence
68essentiellement constitutionnelle . C’est au tournant des années 80 que la
doctrine fait le constat d’« un domaine nouveau de l’intervention du Conseil
constitutionnel », « les dispositions constitutionnelles à caractère financier et
69budgétaire » . Monsieur le Professeur Loïc Philip, dans un article devenu
célèbre, publié à la Revue française de finances publiques, a mis au grand
70jour « le droit constitutionnel des finances publiques » et ses « principes
fondamentaux en matière budgétaire ». Il affirmait alors : « En matière
budgétaire, le respect de toutes les grandes règles du droit budgétaire

66 L. PHILIP, Les fondements constitutionnels des Finances Publiques, Economica, 1995, p.
5.
67 P. JOXE in R. FORNI, Didier MIGAUD, Proposition de Loi organique relative aux lois de
finances, déposée par Didier MIGAUD, Documents législatifs de l’AN, n° 2908, 5 février
2001, p. 391.
68 ème J.-C. MARTINEZ et P. DI MALTA, Droit budgétaire, 3 édition, LITEC, mai 1999, p.
237.
69 P. LALUMIERE, Un domaine nouveau de l’intervention du Conseil constitutionnel : les
dispositions constitutionnelles à caractère financier et budgétaire, Pouvoirs, n° 13, 1980, p.
49.
70 L. PHILIP, « Le droit constitutionnel des finances publiques » in Les vingt ans de la RFFP,
Vingt ans de finances publiques : 1983-2003, RFFP, numéro spécial, janvier 2004, LGDJ, p.
177.
31contenues dans l’ordonnance du 2 janvier 1959 s’impose au Gouvernement
et au Parlement : règle de l’unité, de l’universalité, de l’annualité du budget,
règle de spécialité des crédits ». Tout en ajoutant avec nuance : « le Conseil
71constitutionnel applique ces principes avec une certaine souplesse » .
13. - Après tout, « les principes budgétaires et la nomenclature n’ont
jamais eu pour autre fondement que la possibilité de permettre aux
représentants de la nation et aux citoyens de suivre au mieux l’utilisation du
72produit de l’impôt » . L’idée était déjà émise, en 1818, par le baron Louis
qui déclarait : « L’administration des finances doit être tellement
transparente que chaque contribuable puisse en quelque sorte la juger
comme ses propres affaires et observer de sa taxe jusqu’à la destination pour
73laquelle il l’a payée » . Pour Gaston Jèze, reprenant Royer-Collard, la
dépense est la raison, la cause de l’impôt et c’est ce qui justifie l’existence
du principe de spécialité des crédits. Paul Reuter estime quant à lui que le
budget, traduction chiffrée de l’activité générale de l’Etat, devrait être « une
maison de verre ». Et c’est de nouveau Gaston Jèze qui, en 1922, réclame
une clarification des dépenses publiques qui oblige l’administration à la
74« sincérité » . De telles « coïncidences » entre le présent de la réforme et
erson passé poussent certains commentateurs de la Loi organique du 1 août
2001 relative aux lois de finance, à affirmer qu’« au-delà de la modernisation
du langage budgétaire, c’est en fait un retour aux sources du droit budgétaire
75qui s’opère actuellement » .
14. - Et comme pour nous confirmer l’émergence d’un nouveau
formalisme qui s’ajoute au formalisme tatillon du passé qui imprègne tout le
droit comptable et budgétaire, Monsieur Jean-Pierre Camby, en fin
connaisseur de la technique budgétaire, relève que « les raisonnements des
saisines et des décisions portant à des titres divers sur la notion de
transparence et de sincérité des comptes, des évaluations ou des transferts de
charges sont nombreux et anciens » et que « l’apparition du thème
proprement dit est très récente au regard du développement de la
76jurisprudence constitutionnelle » . Le principe de sincérité des lois de

71 Ibidem, p. 191.
72 er L. TALLINEAU, La loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances, RFDA,
Novembre-décembre 2001, p. 1207.
73 ème
Le baron Louis cité par René STOURM, in Le Budget, Paris, Guillaumin, 3 édition,
1896.
74 G. JEZE, Cours des sciences des finances et de législation financière, Paris, 1922, n° 210.
75 er L. TALLINEAU, La loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances, RFDA, . 1207.
76 J.-P. CAMBY, « La jurisprudence constitutionnelle en matière de sincérité de la
présentation budgétaire » in L’exercice du pouvoir financier du Parlement, journée d’études
32finances est, depuis 1993, aux côtés des principes d'unité et d'universalité, un
des principaux motifs soulevés par les députés et les sénateurs dans leurs
saisines tendant à demander au Conseil constitutionnel de déclarer non
77conforme à la Constitution une loi de finances .
Pourtant, la « fréquence des évocations du sujet » contraste fortement avec
« l’apparition toute récente de l’invocation systématique du thème de la
78sincérité budgétaire » . Le choix et l’origine des termes de « principe » et de
« sincérité » utilisés par les parlementaires dans leurs saisines ne laissent pas
d’étonner, au regard de l’absence, tant dans la Constitution que dans
l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 de référence explicite à ces
notions.
15. - De ces premières constatations opérées sur les notions de principe et
de sincérité découle la définition initiale de l’objet de notre recherche.
Le concept de sincérité esquissé par les décisions du Conseil
constitutionnel nous a amené à inscrire notre étude dans une perspective
principalement juridique, fortement influencée par la jurisprudence
constitutionnelle alors en construction sur le sujet. Par ailleurs, l’adjonction
du terme « principe » à l’énoncé de l’étude conduisait notamment à
rechercher si cette notion constituait, pour le Conseil constitutionnel, une
norme de valeur constitutionnelle. La notion de principe, si elle n’en perdait
pas tout son secret, devenait de la sorte plus facile à circonscrire. Orienter
cette recherche vers le « principe » et non pas seulement vers « la sincérité
budgétaire » revenait donc à mettre davantage l’accent sur l’aspect normatif
de la notion de sincérité que sur sa dimension financière si chère à la
79« science des finances » .

du 22 mars 1996 sous la direction de Loïc PHILIP, Presses universitaires d’Aix-Marseille,
Collection droit public positif, Economica, octobre 1996, pp. 23-28.
77 G. DE REILHAN, Le principe de sincérité budgétaire : l’effectivité des saisines du Conseil
constitutionnel à l’épreuve des rapports de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de
finances, RFFP n° 78, juin 2002, p. 187.
78 J.-P. CAMBY, « La jurisprudence constitutionnelle en matière de sincérité de la
présentation budgétaire » in L’exercice du pouvoir financier du Parlement, journée d’études
Collection droit public positif, Economica, octobre 1996, pp. 23-28.
79 E. ALLIX, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière, éditions
Rousseau, Paris, 1931 ; M. BOUCARD, G. JEZE, Eléments de la science des Finances et de
la législation financière, V. Giard et E. Brière, Libraires-éditeurs, 16, rue Soufflot, Paris,
1896 ; M. DUVERGER, Institutions financières, LGDJ, Thémis, PUF, Paris, 1960 ; G. JEZE,
Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, V. Giard et
E. Brière, Paris 1942, 1134 pages ; P. LEROY-BEAULIEU, Traité de la science des finances,
Tome 2, Le budget et le crédit public, Paris 1906 ; F. NITTI, Principes de science des
èmefinances, tome 1, traduit de l’italien par S. FREUND, 5 édition, Marcel GIARD Editeur,
33Le souci de donner des fondements juridiques solides à cette recherche
incitait à traiter du « principe de sincérité budgétaire ». La tentation était
grande de conclure à l’existence d’une création prétorienne du principe, ce
que la doctrine n’hésitait pas à faire lorsqu’elle voulait reconnaître un
principe là où existaient peut-être un objectif et en toute hypothèse une
norme difficile, voire impossible à sanctionner.
er16. - Avant la loi organique du 1 août 2001, le but était donc de
démontrer l’existence d’un principe de sincérité budgétaire, ce qui était une
entreprise éminemment théorique et conceptuelle.
Ce choix conduisait à s’interroger sur les intentions du juge constitutionnel
et sur les influences qui avaient pesé sur lui : internationales - critères du
pacte de stabilité et normes du FMI et de l’OCDE-, internes - affaire de la
cagnotte contestée au sein même de la majorité plurielle. Autant d’éléments
qui devaient nous éclairer sur ce « principe budgétaire » dont le Conseil se
devait, aux termes des saisines relatives aux lois de finances, d’assurer le
respect.
Pour atteindre cet objectif qui était de démontrer l’existence d’un principe
de sincérité budgétaire, le droit contemporain interne semblait de peu de
secours. La question du principe de sincérité budgétaire dans la
jurisprudence du Conseil constitutionnel, pourtant incontournable,
n’apportait que peu de ressources pour répondre aux questions des origines
et de la définition de la sincérité tout en restant très évasive sur la valeur du
principe. Or la délimitation de l’objet de l’étude conduisait dans une
première approche à préciser l’origine puis la notion de sincérité.
17. - Pour ce faire, il convenait d’élargir la recherche, d’une part aux
sources historiques et d’autre part au droit comparé. Cette extension du
champ de la recherche permettait d’apprécier l’influence de ces sources sur
le droit interne contemporain et sur la jurisprudence constitutionnelle alors
en formation.
L’approche historique a donc, faute de définition dans les sources
contemporaines, constitué un support d’approche du principe. Cette étude a
permis de savoir si le principe, avant sa reconnaissance par le juge

16, rue Soufflot et 12, rue Touillier, Paris, 1928 ; G. ORSONI, Science et législation
financières, Budgets publics et lois de finances, Collection Corpus droit public, Economica,
Paris, 2005.
34constitutionnel et sa consécration par le législateur organique, résultait d’une
interprétation, d’une création ou d’un texte juridique.
Certes, cette approche de la notion était instructive. Tant sur le plan
technique que politique et juridique, elle permettait de dégager une première
définition de la sincérité et plus particulièrement de confirmer,
historiquement, son rattachement à la matière budgétaire tout en établissant
un lien, souligné par la doctrine moderne, avec les principes budgétaires
classiques. Ainsi, le principe de sincérité budgétaire accréditait son ancrage
dans la catégorie générique des principes juridiques. Mais ce sont sa
légitimité historique, son application au budget de l'État, son emprise sur le
droit budgétaire mais aussi son positionnement normatif qui fondaient son
appartenance catégorielle.
18. - Cependant le défaut de cette étude était de décrire une norme,
parfois considérée comme juridique, dont la nature de principe n’était pas
assurée et la protection encore moins garantie. En dépit de l’importance du
mouvement qui anime la catégorie, la définition du principe budgétaire
80restait particulièrement malaisée .
Dès lors pour l’étude d’une notion qui n’a qu’une vingtaine d’années, cette
approche n’était pas pleinement satisfaisante.
A défaut de trouver un éclairage suffisant dans le temps, il convenait de
pousser l’étude dans l’espace. L’influence que pouvaient avoir eu les sources
internationales sur l’émergence de la sincérité budgétaire en droit interne
devait être dégagée au moyen de la comparaison avec les systèmes
juridiques contemporains. A ce titre, la perspective comparative tenait
beaucoup aux premiers rapports du FMI et de l’OCDE sur la question de « la
transparence des finances publiques » qui, à la fin des années 1990, avaient
81inspiré l’idée de notre étude .
19. - L’ensemble de ces recherches, tant spatiales que temporelles,
permettait d’opérer un certain nombre de déductions.
La première, historique, est qu l’on avait affaire à une norme, pour certains
auteurs à un principe, rattachée au budget de l’Etat, définie exclusivement

80 J.-L. ALBERT, « Les principes en droit financier », in S. CAUDAL (dir.), Les principes en
droit, Economica, Paris, août 2008, p. 220 et s ; D. LANDBECK, Les principes budgétaires
èmelocaux, PUAM, Collectivités locales, 2 trimestre 2001, p. 15 ; J.-P. CAMBY, Le Conseil
constitutionnel et les principes du droit budgétaire, RFFP n° 51, 1995, pp. 51-63.
81 FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL, G. KOPITS and J. CRAIG, Transparency in
Government Operations, WASHINGTON, janvier 1998, p. 1.
35comme un acte de prévision et d’autorisation. Cette approche historique
amenait aussi à l’idée que la clarté des comptes est une condition du contrôle
éclairé du Parlement dans un système axé sur la régularité de l’exécution à
l’égard de l’autorisation.
La seconde déduction, tirée du droit comparé, est l’existence à côté de la
sincérité du budget, plus particulièrement de ses prévisions, d’une exigence
plus large de sincérité de l’information financière, très répandue sur le plan
international et plus connue sous le terme de transparence.
Mais si cette double approche éclairait la notion, elle ne permettait pas
d’établir systématiquement l’existence d’un principe ayant valeur de norme
de référence.
20. - Pendant que nous procédions à ces recherches destinées à éclairer la
notion, le Conseil constitutionnel appliquait au principe de sincérité une
logique propre aux normes de contrôle de valeur constitutionnelle.
Conformément à la méthode décrite par le Doyen Vedel, le Conseil avait
développé sa jurisprudence dans deux directions : il avait d’une part ouvert
le champ de contrôle du principe de sincérité et d’autre part défini son
étendue. Afin de permettre l’exercice de ce contrôle, il avait aussi entrepris
82de déployer les instruments techniques nécessaires .
Le principe de sincérité a alors échappé à une logique purement budgétaire
pour devenir le jouet de la jurisprudence constitutionnelle. On est entré dans
une logique de norme de contrôle de valeur constitutionnelle. Force est en
effet de reconnaître que, dans le droit budgétaire et financier contemporain,
la reconnaissance du principe de sincérité en tant que norme de référence a
été l’œuvre du Conseil constitutionnel. Celui-ci s’est doté dans sa décision
83du 29 décembre 1999 portant sur la loi de finances pour 2000 , de l’erreur
manifeste d’appréciation afin d’évaluer la sincérité des lois de finances. Il a
ainsi provoqué la réaction du législateur, inquiet du risque de non-conformité
encouru par les lois de finances.
C’est ainsi que, sous l’impulsion du juge constitutionnel, le droit
budgétaire interne a opéré sa révolution sous la plume du législateur
erorganique. Consacré dans la loi organique du 1 août 2001 relative aux lois

82 G. VEDEL, Excès de pouvoir législatif et excès de pouvoir administratif (II), CCC, n° 2,
1996, p. 81.
83 Décision n° 99-424 DC, JO, 31 décembre 1999, p. 19991.
3684de finances , le principe de sincérité est défini en vue de limiter le pouvoir
discrétionnaire du juge.
er21. - Pourtant, à peine affirmé par la loi organique du 1 août 2001
relative aux lois de finances, le principe semble déjà banalisé. En effet, la
proposition de loi organique relative aux lois de finances, présentée le 12
juillet 2000 par Monsieur Didier Migaud, envisageait de consacrer le
85principe de sincérité des lois de finances dès son article 2 et Monsieur
Pierre Joxe affirmait alors que « le principe de sincérité est l’affirmation
prioritaire » proposant de le transférer de l’article 2 de la proposition de loi
86organique « à l’article premier dans la mesure où il est absolument vital » .
Il ne figure finalement qu’à l’article 32 de la LOLF.
erPerdu dans la loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances,
le principe semble également souffrir de la créativité des finances publiques
modernes dans lesquelles les concepts se succèdent dans une course
effrénée. Certes, les principes prospèrent de façon plus ou moins
désordonnée dans toutes les disciplines de la connaissance et recouvrent une
infinité de figures. Mais le droit budgétaire, qui reposait « au moins depuis
87deux siècles sur quelques grands principes » , n’échappe pas à ce
bourgeonnement. Au niveau international, le droit comparé a mis en
88évidence pas moins de treize principes budgétaires .
22. - Si on reconnaît aujourd’hui un caractère « nouveau » au principe de
89sincérité budgétaire , ne risque-t-il pas, lui aussi, de passer de mode, de
vieillir. Le temps, « condition formelle a priori de tous les phénomènes en
90général » ne risque-t-il pas d’altérer ce jugement premier des promoteurs

84 Loi organique n° 2001-692, JO du 2 août 2001, p. 12480.
85 Proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances présentée par M. Didier
MIGAUD, le 12 juillet 2000, Assemblée nationale, onzième législature.
86 R. FORNI, D. MIGAUD, Proposition de LO relative aux lois de finances, déposée par
Didier MIGAUD, Documents législatifs de l’AN, n° 2908, 5 février 2001, p. 392.
87 ème J.-C. MARTINEZ et P. DI MALTA, Droit budgétaire, 3 édition, LITEC, mai 1999, p.
237.
88 Pour un aperçu des principes budgétaires en droit comparé, voir J.-C. MARTINEZ et P. DI
èmeMALTA, Droit budgétaire, 3 édition, LITEC, mai 1999, p. 238, tableau n° 37. La
typologie proposée des principes budgétaires en droit comparé distingue les principes
politiques (légalité, annualité, unité, universalité, spécialité, clarté, publicité, sincérité,
antériorité), des principes économiques (équilibre, dépenses budgétaires minimales, auto-
liquidation de la dette publique) et comptables (unité de caisse, séparation des ordonnateurs et
des comptables, règle du produit brut).
89 er L. TALLINEAU, La loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances, RFDA,
Novembre-décembre 2001, p. 1217.
90 E. KANT, Critique de la raison pure, Tome 1, traduit par Joseph TISSOT, Edition
Ladrange, Paris, 1845, p. 53.
37de la sincérité budgétaire, qui seul, semble avoir été à l’origine de la
conceptualisation et de la consécration du principe.
La question se pose d’autant plus que la matière budgétaire évolue.
L’élaboration des principes est en effet le fruit d’un processus continu de
construction faisant intervenir de multiples acteurs. De la même façon la
catégorie des principes budgétaires n’est pas une catégorie fermée. D’autres
notions, parfois peut-être abusivement qualifiées de principes budgétaires,
91font leur apparition . La sincérité, tout particulièrement, irrigue sous des
92formes diverses et « encore imparfaitement définies par le droit »
93l’ensemble des documents budgétaires . La prudence à peine importée de la
comptabilité commerciale, c’est le principe d’efficacité de la dépense
publique ou celui encore de la primauté des résultats sur la prévision
94budgétaire qui font leur apparition . La sincérité budgétaire intervient dans
un contexte de changements rapides qui affectent tant le droit budgétaire que
les finances publiques elles-mêmes dans leurs rapports avec d’autres
disciplines.
Le « principe de sincérité » est pourtant inscrit pour durer. Il est ancré à
erl’article 32 de la loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances
et il introduit le titre III de notre « Constitution financière » portant sur le
ercontenu et la présentation des lois de finances. La loi organique du 1 août
2001 consacre le principe de sincérité des lois de finances comme un
principe « fondamental » du droit budgétaire.
Cependant cette norme de référence est consacrée non pas comme un
principe de sincérité « budgétaire » mais comme un principe de sincérité
« des lois de finances ». L’évolution est d’importance. Dorénavant, la loi de
finances est définie indépendamment du budget et le principe de sincérité
est, en vertu des dispositions de la LOLF, rattaché aux lois de finances.
Tirant les conséquences du dépassement du cadre budgétaire et du besoin
d’adaptation que seule la souplesse des lois de finances autorise, le
législateur organique entérine ainsi le résultat du travail de redéfinition des

91 J. KIMPE, Réforme de la comptabilité communale : le nouveau statut des collectivités
territoriales, RFFP, 1994, p. 121.
92 ème D. LANDBECK, Les principes budgétaires locaux, PUAM, Collectivités locales, 2
trimestre 2001, p. 19.
93 Propos de L. PHILIP, cité par C. LHORTY, « Compte rendu » in Colloque de la société
française de finances publiques 1998, Rev. du Trésor, février 1999, p. 83.
94 C. LHORTY, « Compte rendu » in Colloque de la société française de Finances publiques
1998, Rev. du Trésor, février 1999, p. 83.
38champs respectifs du budget et des lois de finances entrepris par le Conseil
constitutionnel.
Dès lors, le résultat de nos recherches nous amenait à un constat : l’étude
du principe de sincérité budgétaire avait été entreprise en se limitant au
départ à la sincérité du « budget » de l’Etat, la notion de budget étant
première dans la définition mise en évidence sur le plan historique. C’est en
se reportant à l’article 5 du décret de 1862 qu’Edgard Allix énonçait les
« trois caractéristiques essentielles du budget » auxquelles correspondent les
95recettes et les dépenses « prévues », « autorisées » et « annuelles » . Pour
l’auteur, le budget est en premier lieu un état de prévision ; il est en second
lieu un acte d’autorisation et si l’on se réfère du moins au droit budgétaire
français, cette prévision et cette autorisation sont limitées à une période de
96temps assez courte, « qui coïncide avec l’année à venir » .
23. - Mais à partir de la LOLF, le principe de sincérité est une norme de
contrôle, relative aux lois de finances et non au budget de l’Etat. La sincérité
budgétaire n’existe donc plus en tant que telle : elle a été remplacée par celle
des lois de finances. Cette dernière est une norme de valeur constitutionnelle
et surtout une norme de référence.
Il convient dès lors de tirer les enseignements de la consécration en 2001
d’un principe relatif aux lois de finances. La question se pose alors de savoir
ce qu’il convient d’entendre par « sincérité budgétaire ». La confusion existe
en effet entre la sincérité budgétaire et celle des lois de finances.
En tant qu’état de prévision, le budget est un devis d’administration, dans
lequel le gouvernement cherche à prévoir le « montant des sommes » dont il
a « besoin » pour assurer « le fonctionnement des services publics dans la
97période envisagée » . C’est dans cette acception de devis, d’état de
prévision, que l’on comprend habituellement le mot budget dans le langage
courant. Du fait qu’il constitue un devis et s’applique à l’estimation des
recettes et des dépenses probables dans une certaine période à venir, le
98budget se distingue du bilan et enfin du compte . Ce qui différencie le
budget d’un bilan ou de la loi de règlement, c’est son caractère préalable et
prévisionnel qui rend la sincérité si difficile à apprécier et à mettre en œuvre.
La sincérité budgétaire, au sens strict, exclut donc la loi de règlement qui est

95 E. ALLIX, Répétitions écrites de Science financière, Les cours de droit, Paris, 1934-1935,
p. 5.
96 Ibidem, p. 5.
97
98 E. ALLIX, Répétitions écrites de Science financière934-1935,
p. 5.
39un instrument de reddition des comptes et qui clôture l’exercice. La sincérité
budgétaire se distingue aussi des comptes qui ne sont pas prévisionnels et
donc de la comptabilité publique qui vise à enregistrer les opérations
d’exécution et à s’assurer de la régularité de celles-ci.
Ensuite, ce qui marque la caractéristique essentielle du budget de l'État,
c’est qu'il se présente sous la forme d'un ensemble d'actes d’autorisation. Il
traduit le partage de compétences qui caractérise la structure de la quasi-
totalité des personnes publiques, à savoir la présence d'un organe délibérant
agissant par voie d'autorisation, et d'un organe exécutif chargé de traduire
dans les faits les décisions de l'organe délibérant. C’est sur ce « tête-à-tête
fondé sur une vision simplifiée des pouvoirs financiers » que s’appuie la
99théorie classique des finances publiques . Le budget de l'État est donc pour
l'essentiel un acte d'autorisation. Cette autorisation revêt d'abord la forme
d'une série d'autorisations données par le Parlement au gouvernement. Le
budget relève donc de la compétence exclusive du législateur, sauf
exceptions prévues par la Constitution elle-même.
Le caractère législatif de l'acte budgétaire apparaît d'ailleurs comme la
conséquence nécessaire de l'exigence d'un régime représentatif : le
consentement annuel à l'impôt et le vote annuel des dépenses permettent au
100législatif de contrôler l'action de l'exécutif .
Cependant, si le budget de l'État prend la forme d'une loi, il semble,
toujours pour la doctrine classique, se distinguer de plusieurs façons des lois
ordinaires mais la question reste beaucoup plus complexe en ce qui concerne
sa proximité avec les lois de finances. Si historiquement loi de finances et
budget tendent à s’identifier, les développements du droit budgétaire
contemporain amènent à différencier ces deux documents.
24. - Il faut en effet relever que la rédaction de l’ordonnance du 2 janvier
1959 a bien distingué le budget de la loi de finances.
Le budget est défini à l’article 16 du texte organique comme « l’ensemble
des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et les

99
R. HERTZOG, Les pouvoirs financiers du Parlement, RDP 1-2, 2002, L.G.D.J., p. 305.
100 L’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 prévoit que
« Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la
nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en
déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » et l’article 15 de la même
Déclaration affirme que « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de
son administration ».
40101charges permanentes de l'État » . Il se distingue nettement de la définition
posée pour les lois de finances à l’article premier de ladite ordonnance : « les
lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des
ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et
financier qu'elles définissent ». La loi de finances est « un texte de synthèse
qui regroupe les grandes masses des ressources et des charges, le budget
correspond, lui, à l’ensemble des documents budgétaires qui décrivent toutes
les ressources et toutes les charges de l’Etat. Il comprend la partie
102descriptive et comptable de la loi de finances , les états législatifs annexés
103et les annexes explicatives distribuées aux parlementaires» .
Si leurs fondements, nature et définition, semblent diverger, les périmètres
budgétaire et législatif se recoupent, celui du budget étant absorbé dans la loi
de finances. Monsieur le Professeur Martinez relève que les « structures
104budgétaires » se présentent comme deux cercles concentriques . Le cercle
le plus large donne un cadre à la loi de finances, l’autre, à l’intérieur du
premier cadre, sert à présenter le budget. Le budget est aussi historiquement
attaché à l’idée politique d’acte de prévision et d’autorisation dont était
105dépourvue la loi de finances , du moins avant l’ordonnance organique du 2
janvier 1959. Or, l’ordonnance précitée, en donnant dans son article 2 alinéa
2 à la loi de finances la primauté en matière de prévision et d’autorisation et
en faisant du budget un ensemble de comptes, prend à rebours la tradition
budgétaire. Cette même tradition budgétaire associe pour des raisons
historiques la sincérité au budget et non aux lois de finances. Il en résulte
que, dans les finances classiques, la sincérité est une notion fortement teintée
par la définition du budget classique qui est à la fois un acte de prévision et
un acte d'autorisation.

101 C’est ainsi que par une lecture combinée des articles 6, 15 et 30 de l’ordonnance du 2
janvier 1959, le Conseil a refusé de reconnaître que la « sincérité du budget » était gravement
altérée par des opérations de trésorerie qui n'ont pas à figurer dans un titre déterminé du
budget mais sont retracées dans des comptes de trésorerie distincts faisant apparaître les
engagements de l'Etat (Décision n° 93-330 DC, 29 décembre 1993, Loi de finances pour
1994, cons. 17.)
102 Le tableau retraçant l’équilibre des ressources et des charges.
103L. PHILIP, L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de Finances,
Documents d’études, Finances publiques, n° 5.01 édition 1998, La documentation française,
ème
2 trimestre 1998, p. 20.
104 J.-C. MARTINEZ, P. DI MALTA, Droit budgétaire, LITEC, 3ème édition, mai 1999, p.
578.
105 ème Il suffit de citer la controverse qui a divisé, au 19 siècle, la doctrine sur la question du
budget, acte purement formel, pour comprendre que le caractère législatif du texte ne lui a pas
toujours apporté la solennité désirée. La Troisième République, avec le légicentrisme
triomphant, lui a cependant redonné une certaine considération.
4125. - Pourquoi tenter de distinguer deux champs formels de contrôle qui
reflètent, pour l’essentiel, la même chose ? Pour la raison que le périmètre
des lois de finances est, en principe, plus large que celui du budget mais
aussi tout simplement parce que la confusion résulte d’une pratique
budgétaire contraire à l’ordonnance de 1959 : la confusion terminologique
semble n’être rien d’autre que l’application au concept de sincérité d’une
réalité résultant de la conception classique du budget contraire à la lettre de
l’ordonnance de 1959, à savoir l’assimilation de la loi de finances au budget
par l’assimilation de leurs contenus. C’est la raison pour laquelle la doctrine
emploie indifféremment les expressions de « sincérité budgétaire » ou de
106« sincérité des lois de finances » . C’est ce que fait Monsieur le Professeur
Philip qui tire les conséquences de la pratique budgétaire en écrivant, en
1998, que l’« on peut tirer un principe de sincérité budgétaire » de l’article
er1 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui implique « que toutes
les ressources et les charges permanentes de l’Etat figurent effectivement
107dans la loi de finances d’un exercice budgétaire » .
Cependant, la différence de vocabulaire n'est pas neutre. Si la définition
d'acte de prévision limite le budget aux lois de finances initiales, la pratique
erde l'ordonnance du 2 janvier 1959 et le texte de la loi organique du 1 août
2001 donnent une définition de la loi de finances élargie aux lois de finances
rectificatives mais également aux lois de règlement et aux lois adoptées
erselon les procédures d’urgence. De la sorte, l'article 1 de la LOLF tend à
élargir considérablement la définition de la loi de finances.
26. - La définition classique, qui veut voir dans le budget un acte de
prévision et d'autorisation, n'est même pas reprise. La loi organique dispose
que les lois de finances « déterminent » pour un exercice, la nature, le
montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État ainsi que
l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Mais elle ajoute que cette loi
de finances tient compte d'un équilibre économique défini et surtout des
objectifs et des résultats des programmes qu'elle détermine. Ce dernier
élément, qui ne faisait pas partie de la notion traditionnelle du budget est
pourtant central dans la réforme introduite par la loi organique. À la
prévision classique des ressources et des charges s'ajoutent dorénavant des
finalités nouvelles. Les lois de finances sont devenues le support d'une
information considérable à l’intention du législateur et cette information vise

106 C. DESTRET, « L’émergence d’un nouveau concept : le principe de sincérité de la loi de
finances », in L’ordonnance du 2 janvier 1959 : 40 ans après, Etudes de l’IREDE, Presses de
l’Université des sciences sociales de Toulouse, juin 2000, p. 110.
107 L. PHILIP, L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances,
Documents d’études, Finances publiques, n° 5.01 édition 1998, La documentation française,
ème2 trimestre 1998, p. 6.
42à modifier profondément l'équilibre procédural classique qui est établi par la
règle des quatre temps alternés et qui voulait que le gouvernement prépare le
budget, que le Parlement le vote, que le gouvernement l'exécute et qu’enfin
erle Parlement contrôle. Avec la loi organique du 1 août 2001, les repères
sont troublés et la logique de performance introduite par les objectifs et les
indicateurs de résultats tend à devenir centrale.
Ainsi, avec la LOLF, l’objet des lois de finances dépasse la traditionnelle
prévision et l’autorisation « des recettes et des dépenses budgétaires ».
Dorénavant les lois de finances déterminent les ressources et charges de
l’Etat et l’équilibre « budgétaire et financier qui en résulte » en « tenant
compte » d’« un équilibre économique » ainsi que des « objectifs et résultats
qu’elles déterminent au sein de programmes ». Il en ressort que la définition
budgétaire classique se montre trop « étriquée » au regard du nouvel objet
d’une loi qui ne porte plus seulement sur la prévision et l’autorisation des
finances de l’Etat.
27. - Dans cette nouvelle mise en perspective, le budget se trouve fort
dépourvu et c’est la sincérité des lois de finances qui fait le lien avec la
réforme des finances publiques. En rattachant le principe de sincérité aux
erlois de finances et non au budget, l'article 32 de la loi organique du 1 août
2001 a voulu associer ce principe aux nouvelles finalités de la réforme
budgétaire.
La formulation du principe en tête d’un titre de la loi organique consacré
au « contenu et à la présentation des lois de finances » relance la question du
périmètre du principe. C’est en effet par rapport au périmètre et à l’objet des
lois de finances, définis dans la LOLF, que le Conseil constitutionnel
redéfinit l’objet du principe de sincérité. Et c’est le fil d’Ariane des
ressources et des charges de l’Etat présentées sincèrement dans les lois de
finances qui permet de suivre l’extension du principe.
Tout d’abord, la définition de la sincérité par la loi organique permet au
juge constitutionnel de limiter la sincérité aux grandes lignes de l’équilibre
budgétaire et financier. De la sorte, le Conseil constitutionnel se réserve une
plus grande marge d’appréciation. Ensuite, la position du principe dans la
LOLF permet de le rattacher aux lois de finances et de l’étendre au contenu
et aux finalités élargis de celles-ci par rapport au budget. Enfin, en rattachant
les procédures et documents d’information à l’examen de ces mêmes lois de
finances, la LOLF permet au Conseil d’étendre la sincérité, non seulement
aux programmes de performances, mais aussi, de façon plus générale, à la
sincérité de l’information, du contrôle et des procédures sur les finances
publiques. Le Conseil accroît ainsi le champ de son contrôle. A partir de sa
décision du 25 juillet 2001, il existe un « impératif de sincérité qui s’attache
43à l’examen des lois de finances » qui ne cesse de s’élargir pour englober
108quasiment tout le périmètre des finances de l’Etat . Afin de consolider ces
nouveaux acquis, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 13 juillet
2006, trouve dans les dispositions des articles 14 et 15 de la DDHC le
fondement du principe de sincérité qui est rappelé à l’article 32 de la
109LOLF .
A ce stade, il semble nécessaire de tirer deux enseignements qui résultent
de ces constatations : tout d’abord, la définition du nouveau contenu du
principe de sincérité permet de le distinguer de celui des principes
budgétaires classiques de l’unité et de l’universalité qui sont limités, à
l’article 6 de la LOLF, au seul budget. Le principe de sincérité est doté d’un
contenu et de finalités propres dissociés de ceux des principes budgétaires
classiques. Le second enseignement est que la sincérité des lois de finances
est devenue un des éléments structurants de nos finances publiques. A une
conception déontique qui assimile les normes juridiques à des règles de
conduite dont le contenu est prescriptif, prohibitif ou permissif, le Conseil a
ajouté une seconde conception extensive bien plus fonctionnelle : la sincérité
est devenue une norme de référence qui permet de modifier profondément
les équilibres existant dans le cycle des lois de finances.
28. - Il en résulte un bouleversement de l’étendue du sujet de cette thèse.
Ne traiter que du « principe de sincérité des lois de finances » coupait ces
travaux de toute l’évolution historique qui avait permis de donner à la notion
de sincérité une définition, pour l’essentiel toujours recevable. Mais surtout,
traiter de « la sincérité des lois de finances » ne permettait plus de mettre en
lumière l’importance du passage entre les notions de budget et de lois de
finances, puisque l’on se situait, par postulat, après l’entrée en vigueur de la
LOLF.
Il convenait donc d’allier les deux temps de l’évolution du principe. Le
premier au cours duquel a été dégagé le principe de sincérité en tant que
norme de contrôle au sein de la catégorie générique des principes
budgétaires classiques et le second temps de cette évolution au cours duquel
il est devenu possible d’envisager le principe de sincérité de manière
spécifique. Il fallait donc prendre en considération que, par la volonté du
législateur organique et du juge constitutionnel, le principe de sincérité
s’était détaché de la catégorie générique des principes budgétaires pour se
distinguer spécifiquement en tant que principe relatif aux lois de finances.

108 Décision n°2001-448 DC, 25 juillet 2001, Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois
de finances, cons. 75, 79 et 89.
109 Décision n° 2006-538 DC, 13 juillet 2006, Loi de règlement pour 2005, cons. 2 et 3.
4429. - De l’ensemble de ces évolutions découle la structuration de la
présente thèse.
Outre la consécration de la sincérité en tant que norme de référence
(Première partie) la question des conséquences induites par le principe de
sincérité dans le processus d’élaboration et d’application des lois de finances
(Seconde partie) devient le second axe structurant de cette thèse. Ces
conséquences rejoignent l’effectivité de la norme, qu’il faut comprendre
comme le caractère d’une règle de droit qui produit l’effet voulu et qui est
appliquée réellement.
45PREMIÈRE PARTIE. LA RECONNAISSANCE DE LA
SINCÉRITÉ EN TANT QUE NORME DE
RÉFÉRENCE : SES AMBIGUITÉS
30. - L’apparition de l’exigence de sincérité en matière de finances
publiques est intimement liée à la prise de conscience par le pouvoir
législatif de ses intérêts, distincts de ceux du pouvoir exécutif. Cette notion
lui a été utile comme moyen d’affirmer ses prérogatives et de contrôler
l’action de l’administration. Ces éléments ont amené le pouvoir exécutif à
revendiquer une plus grande clarté et sincérité. Instrument d’affirmation de
prérogatives, la sincérité est donc une notion profondément subjective et
d’inspiration politique.
Il ressort de ce qui précède que la conceptualisation initiale de la sincérité
en matière financière a été contrariée et qu’elle ne sera pas parvenue à
devenir une norme de référence en droit budgétaire malgré les
revendications politiques et la révérence doctrinale (Titre 1).
C’est néanmoins à ces profondes racines politiques et doctrinales que la
sincérité doit un étonnant retour en grâce, et ceci tout particulièrement durant
èmela dernière décennie du 20 siècle. Le caractère irréaliste de la présentation
et du contenu budgétaire et les contraintes internationales ont en effet
entraîné un dépassement de la dimension subjective – rattachée aux droits du
Parlement – initiale de la sincérité. C’est le « juge » constitutionnel qui, face
à cette formation initiale, empirique, historique, et sans issue juridique faute
d’objectivité, va développer une démarche créatrice et interprétative. Il va
ainsi faire naître un concept normatif susceptible d’un contrôle objectif. Le
rapide retour en grâce de la notion de sincérité va inciter la doctrine à
« découvrir » cet objet nouveau du paysage budgétaire.
Mais la modernité de la sincérité tient, pour l’essentiel, à cette
réhabilitation en tant que concept normatif ce qui permet de nuancer le
caractère nouveau de ce principe budgétaire. On assiste certes à l’émergence
d’un nouveau concept normatif, en tant que principe budgétaire faisant
l’objet d’un contrôle objectif, mais il s’agit de la résurgence récente d’une
sincérité essentiellement politique et doctrinale présente discrètement tout au
long de la construction de notre droit budgétaire. Tout comme le Conseil
47d’Etat avait, dans le courant du XIXème siècle, façonné au fil des espèces, le
110recours pour excès de pouvoir pour dénoncer la méconnaissance par
111l’administration des règles de droit auxquelles elle est soumise , le Conseil
constitutionnel a forgé des principes et des techniques juridiques aptes à
contrôler les pouvoirs du législateur « naguère souverain et encore
112nostalgique » et à en sanctionner les « excès » . Ainsi reconnue par le
« juge » constitutionnel, la sincérité pouvait faire l’objet d’une consécration
en tant que principe juridique (Titre 2).

110 J.-F. BRISSON, Le recours pour excès de pouvoir, Ellipses, Lonrai, juillet 2004, p. 3.
111 ème L. DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, 3 édition, t. 2, Paris, 1927, p. 458.
112 G. VEDEL, Excès de pouvoir législatif et excès de pouvoir administratif (I), CCC, n° 1,
1996.
48TITRE 1. LA FORMATION INITIALE DU
PRINCIPE : SA LENTE ÉMERGENCE
EMPIRIQUE
31. - La formation initiale du principe de sincérité trouve une source dans
les revendications des chambres qui l’instrumentalisent afin d’asseoir leurs
prérogatives constitutionnelles nouvelles consacrées pendant la période
révolutionnaire. Ainsi voit-on progressivement se constituer, à chaque
correction des « abus » de l’exécutif, un corps de règles qui servira de socle
aux principes classiques du droit budgétaire. Mais si la dynamique
conflictuelle entre pouvoir législatif et exécutif a été essentielle à la genèse
113du principe , c’est que le pouvoir exécutif, conscient de l’intérêt de la clarté
et de l’ordre, en a fait la meilleure utilisation : les vertus de la sincérité
étaient tout aussi utiles pour prévenir les incursions des parlementaires dans
son « domaine réservé » que pour assurer le contrôle effectif de l’usage que
ses agents font des « deniers publics ».
Si les conditions historiques incertaines ont retardé l’émergence d’un
principe normé (Chapitre 1), cette longue absence d’aboutissement normatif
a permis la maturation, la conceptualisation de la notion finalement reconnue
par le Conseil constitutionnel comme une norme de contrôle des lois de
finances (Chapitre 2).

113 J.-C. MARTINEZ, Pierre DI MALTA, Droit budgétaire, LITEC, 3ème édition, mai 1999,
p. 163 et s.
49CHAPITRE 1. LA CONCEPTUALISATION
INITIALE DE LA SINCÉRITÉ : UNE
GESTATION CONTRARIÉE EN TANT QUE
NORME DE RÉFÉRENCE
32. - C’est dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de
1789 que se trouvent les premières manifestations de l’exigence de sincérité
budgétaire. L’exigence non seulement de consentement à l’impôt mais aussi
le pouvoir d’en contrôler l’utilisation y sont clairement exposés. Elle est le
centre de toute l’évolution : réaction par rapport à la situation antérieure, elle
est le point de départ longtemps inavoué d’un développement considérable
114du principe. Mais cette lente gestation n’aboutit pas à la consécration
qu’ont connue les principes budgétaires classiques.
Support de conquête du pouvoir politique par le Parlement durant une
grande partie du XIXème siècle, la sincérité aurait dû, au même titre que
l’autorisation budgétaire, devenir l’expression la plus achevée de la
suprématie de ce dernier. Or, si la suprématie du Parlement sur l’autorisation
et le contrôle des dépenses publiques marque le passage d’un régime
représentatif, symbolisé par le principe du consentement à l’impôt, à un
115système parlementaire, qui exige le contrôle des dépenses par l’Assemblée
et que, dans ce contexte, l’autorisation de dépense relève de la compétence
incontestée et incontestable du Parlement, on ne peut pas dire que la sincérité
budgétaire soit réalisée sur le plan budgétaire alors que sur le plan
comptable, le contrôle de l’exécution budgétaire échappe également au
législateur.
L’étude de la dimension historique de la sincérité, support d’affirmation
des droits du Parlement (Section 1) nous confirme que le concept de
sincérité, à l’instar du processus juridique et financier, est bien né sous la

114
On entend ici la gestation au sens figuré à savoir un travail latent de ce qui couve
ème(Larousse, 2 volume, p. 335).
115 Selon A. DE LANZAC, « c’est la définition des dépenses autorisées, qui en se précisant,
marque l’évolution du régime parlementaire vers ses formes les plus parfaites. L’autorisation
budgétaire apparaît comme l’un des critères qui attestent le passage de l’un des systèmes à
l’autre », cité par J. Pretot, De la discussion budgétaire classique à l’essai de nouvelles
procédures, R.S.F. 1958, p. 299.
51116Restauration . Les principes résultent souvent d’un travail de théorisation,
de « conceptualisation ». La sincérité budgétaire n’échappe pas à cette
logique. La théorie des finances publiques classiques nous enseigne que la
sincérité budgétaire émerge déjà, dans cette période de construction et de
juridicisation du droit financier, en tant que « concept » et acquiert dans cette
œuvre essentiellement politique et doctrinale une dimension objective
117(Section 2) .

116
J.-L. ALBERT, « Les principes en droit financier » in S. CAUDAL (dir.), Les principes en
droit, Economica, Paris, août 2008, p. 223.
117 Sur la difficile question de la distinction des notions et des concepts, voir X. BIOY,
« Quelques interrogations sur l’intérêt théorique d’une distinction entre notions et concepts
juridiques », in Les notions juridiques. Journée d’études de la promotion d’agrégation de
Droit public 2005-2006, actes du colloque de Rouen du 20 septembre 2007, à paraître, sous la
direction de G. Tusseau
52Section 1 - La dimension historique : la
sincérité, support d’affirmation des droits du
Parlement
La sincérité budgétaire trouve ses fondements historiques à une époque de
rupture avec un système préexistant ayant montré ses limites. La période
révolutionnaire va en effet, en réaction à l’ancien droit, dégager des concepts
tels que le consentement à l’impôt ou le contrôle de la dépense publique,
concepts qui vont permettre l’épanouissement du principe de sincérité (§1).
Mais il faudra attendre la Restauration pour que la politique, en consacrant
les principes de clarté et de spécialité, donne ses nouvelles dimensions au
principe de sincérité : la sincérité du consentement et la sincérité du contrôle
parlementaire (§2)
§ 1. Les fondements révolutionnaires de la sincérité : du
consentement à l’impôt au contrôle de la dépense budgétaire
33. - L’affirmation d’un droit de regard, d’autorisation et de
consentement puis de contrôle du Parlement se fait en opposition au pouvoir
exécutif qui lui, au faîte de sa puissance, tend à instaurer un contrôle de ses
agents. Entre consensualisme et principe monarchique, la lutte est féroce.
Dans les revendications parlementaires, la sincérité exigée du
gouvernement se transforme en moyen de contestation politique à l’égard
des exécutifs : elle assure la construction du droit budgétaire classique. Mais
une fois ces avancées réalisées, la représentation nationale fait très peu usage
de ce concept tant son pouvoir politique et budgétaire est important sous la
èmeIII République.
Face aux errements du passé (A), la Révolution française consacre les
fondements constitutionnels de l’exigence de transparence censée rétablir la
confiance des prêteurs (B).
53A. L’AFFIRMATION DE LA TRANSPARENCE DES COMPTES
PUBLICS, RÉACTION CONTRE L’ANCIEN DROIT : LE
NÉCESSAIRE RÉTABLISSEMENT DE LA CONFIANCE
34. - Sous l’Ancien Régime, l’administration des finances de l’Etat royal
appartenait au monarque lui-même et il n’était question ni de rendre
publiques les dépenses et recettes étatiques, ni de déléguer à d’autres
institutions l’adoption des impôts et la fixation des dépenses du royaume, si
tant est qu’on ait pu identifier celles-ci avec précision.
Comme le note Rémi Pellet, « le trait majeur de l’histoire politique des
XVIème et XVIIème siècles en Europe a été en effet la construction
d’appareils étatiques centralisés, et, partout, le fisc en fut le premier
118instrument » . Un mouvement de personnalisation de l’Etat s’est amorcé au
XVIIIème siècle : l’imperium « a été […] d’abord un droit personnel du
gouvernement qui ne lui survivait pas », puis s’est opérée sa
patrimonialisation en vue de sa transmission héréditaire, pour aboutir au
procédé actuel d’un « sujet de droit permanent qui devient titulaire du droit
119de commandement » . Les œuvres de Jean Bodin ou de Machiavel attestent
d’une « volonté d’individualiser » l’Etat par rapport à la personne du roi.
Mais de façon contradictoire, elles affirment en même temps le caractère
absolu d’une monarchie de droit divin, ce qui porte les historiens du droit à
juger la dichotomie esquissée bien fragile entre les deux corps du roi. Ainsi,
c’est en matière financière que l’on peut voir émerger un embryon de
personnalité, l’institution de la Couronne, dont l’objet était, en les
individualisant, de rendre inaliénables un certain nombre de biens.
Néanmoins, là encore, les commentateurs s’accordent pour considérer « que
ces constructions théoriques procèdent en fait du désir de réfréner les
largesses royales, qui présentent l’inconvénient d’appauvrir le monarque et
d’irriter les sujets astreints à supporter ensuite des impositions plus
longues ».
35. - Sous le règne de Philippe V le Long, l’ordonnance du 18 juillet
1318 organise une véritable « Chambre des comptes », afin de « voir chaque
année son état de fortune établi par des gens des comptes ». La Curia in
compotis est organisée sur le modèle de l’Echiquier de la principauté de

118 R. PELLET, La Cour des comptes, Editions Repères, La découverte, n°240, p. 11
119 F. LINDITCH, Recherche sur la personnalité morale en droit administratif, LGDJ,
Bibliothèque de droit public, tome 176, février 1997, p. 89
54Normandie. Le droit d’enregistrement et le droit de remontrance attachés au
pouvoir de contrôle du domaine donnaient à la Chambre des comptes rang
de cour souveraine, statuant définitivement et sans appel. A la Curia in
compotis est confié le devoir d’enregistrer les actes royaux, mission qui « se
mue en une prérogative, en un droit dont la Cour s’entend à user dans
l’intérêt même du roi : c’est le droit de « remontrer » si l’acte royal présenté
120à l’enregistrement paraît inconsidéré » .
Le souci de sincérité des comptes n’est pas non plus totalement absent
comme en atteste l’édit de septembre 1522 par lequel Henri II avait ordonné
à tout receveur général de « bailler état en entier et au vrai » à son Trésorier,
de « toute la recette et de la dépense de chaque année expirée », et de lui
« exhiber » les pièces justificatives de ses opérations. L’édit ajoutait que
« icelui était vu et examiné sommairement, le Trésorier et le receveur
général seront tenus d’en envoyer un, signé d’eux, aux gens du Conseil
121privé » . Le principe assez nettement posé fut renouvelé et l’application en
122fut étendue par de nombreux édits ultérieurs .
De même, la question du contrôle de l’exécution budgétaire n’est pas
totalement occultée non plus. Les Chambres des comptes « exercent sur les
ministres et sur les agents d’exécution un contrôle dont elles puisent les
éléments dans l’examen des comptes présentés par les comptables. Mais
c’est au souverain seul que sont destinés les résultats de ce contrôle. La
conformité constatée par leurs arrêts entre les opérations des comptables
d’une part, les états du roi et les états au vrai d’autre part, n’a d’autre but que
de témoigner au roi que sa volonté a été intégralement et fidèlement
123exécutée » .
36. - Il convient aussi de relever que le développement de la comptabilité
ne sert pas uniquement à contrôler les ministres et les agents. Apparaît
également le souci de préserver le domaine de la couronne contre la propre
prodigalité du roi. Mais la question de la sincérité se limite à une
transparence à usage interne : la Couronne n’est inaliénable que parce que le

120
J. FAVIER, Le temps des principautés, Fayard, 1991, p. 269.
121 E. BESSON, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, étude historique et
critique sur le contrôle financier des principaux Etats depuis les temps les plus reculés
jusqu’à nos jours, Paris, A.Chevalier-Marescq, 1901, 2è édition, p. 222.
122 Ordonnance du 4 mai 1564, art 5 ; Déclaration du 5 mai 1587, Règlement du 8 avril 1600,
art. 9 et 11 ; Déclaration du 13 avril 1761.
123 L. SAY, Nouveau dictionnaire d’économie politique, Tome 1, 1900, p.561.
55124roi a fait le serment qu’il en ira ainsi . Les comptes fournis lui permettent
de se discipliner.
Mais le royaume de France paraît avoir surtout anticipé ce mouvement
dans la mesure où les rois de France, plus que tous les autres souverains, ont
pu construire des budgets considérables qui reposaient entièrement sur les
contributions financières de leurs sujets. Ceux-ci étaient censés les avoir
consenties. Le principe dit du « consentement à l’impôt » est né au Moyen
Age au moment de la guerre de Cent Ans, lorsque le roi, ne pouvant plus
« vivre du sien », comme n’importe quel seigneur de son royaume, doit
trouver des ressources financières nouvelles et importantes pour suppléer
aux revenus de son domaine. La gestion comptable se perfectionne et fait
apparaître les manques constants de ressources avec pour effet paradoxal de
justifier le recours à l’impôt : « De façon plus ou moins raisonnée, le déficit
budgétaire, connu et chiffré avec précision, [vient] participer à ce système de
gouvernement qui permet à l’Etat de constamment avancer ses pions et, sous
125couvert de pertes avouées, de toujours et toujours gagner » .
37. - La question d’une publicité de ces comptes émerge de nouveau dans
les dernières années de l’Ancien Régime. Ainsi, on relève les tentatives du
pouvoir pour porter à la connaissance de l’opinion les finances de l’État. La
plus retentissante avait été celle de Necker qui, pour la première fois, avait
fait paraître en février 1781 l’état des finances publiques de la France. Reçu
avec un immense succès, le compte-rendu de Necker, s’il devait contribuer à
la popularité durable du ministre de Louis XVI, n’était pas en réalité un
document fiable : les montants des dépenses et des recettes qui avaient été
présentées laissaient apparaître un excédent de plus de 10 millions de livres
et étaient évalués de manière bien trop optimiste. Moins qu’une entreprise de
transparence absolue des finances royales, le compte rendu était d’abord une
formidable opération de publicité entreprise par un ministre, sûr de son talent
et désireux de répondre à une campagne vigoureuse menée contre lui par
126Turgot, Condorcet, et les frères du roi .
En mars 1788, le ministre Brienne présente un autre compte rendu, de
qualité supérieure à celui de Necker. Toutefois, ce travail demeure encore

124 F. LINDITCH, Recherche sur la personnalité morale en droit administratif, LGDJ,
Bibliothèque de droit public, tome 176, février 1997, p.90.
125 J.- M. THIVEAUD, Histoire de la finance en France, t. 1, Editions PAU, 1995, p. 135.
126 M. MARION, Histoire financière de la France depuis 1715, Paris, Rousseau, 1914, t. 1, p.
328-335.
56très imparfait, n’étant qu’un exposé partiel des recettes des paiements
127effectués en 1788 .
La révélation, en 1789, d’un déficit financier considérable avait justifié les
demandes de réformes radicales d’un système qui avait montré ses limites.
Les cahiers des Etats généraux réclamèrent notamment la publication des
comptes annuels des recettes et des dépenses publiques ainsi que
l’attribution à une assemblée nationale du code de l’impôt, dans le but de
limiter et de contrôler la gestion financière des ministres. On remarquera que
les cahiers demeuraient en revanche assez discrets sur la répartition des
dépenses : ce qui comptait avant tout pour les Français de l’époque, c’est que
128l’impôt soit consenti par les représentants de la nation .
38. - Ainsi les difficultés financières exigeaient le rétablissement de la
confiance. Celle-ci peut être envisagée sous deux angles. Le premier
correspond à celui du monarque qui tente de retrouver l’appui de ses
créanciers et de ses bailleurs de fonds. En effet, la confiance ne peut
s’acquérir qu’en faisant preuve de clarté dans la présentation de la situation
financière et de fidélité aux promesses de gestion raisonnable et prudente.
Mais on notera qu’étymologiquement, confiance et fidélité ont des racines
communes et sont les deux faces d’une même pièce. Une personne fidèle
129n’est-elle pas une personne en qui on peut avoir confiance ? On touche
alors au second point de vue, celui de la confiance telle qu’elle s’apprécie du
côté des personnes extérieures au pouvoir politique et financier mais aussi au
point de vue normatif et constitutionnel pour ce qui concerne les pouvoirs
publics. Entendue comme élément de la gestion des finances publiques, la
fidélité des gestionnaires s’apprécie à l’exactitude qu’ils mettent à remplir
leurs engagements, à tenir leurs promesses, ce qui est, sans conteste, un gage
de confiance permettant de leur confier la gestion des intérêts publics sans
réticence. La confiance suppose deux conditions pour être établie : il faut

127 A. LAQUIEZE, Les origines du régime parlementaire en France (1818-1848), PUF,
Collection Léviathan, Paris 2002, p 203.
128 La question du contrôle des dépenses publiques par les représentants de la nation n’était en
effet que rarement évoquée par les cahiers : il semble que l’opinion alors la plus largement
répandue était que l’emploi des subsides était réservé aux organes exécutifs. L’idée que
l’ordonnancement des dépenses constituait un droit régalien devait encore être soutenue sous
la Restauration par les défenseurs de la royauté. Voir notamment R. STOURM, Cours de
èmefinances. Le budget, Paris, Félix Alcan, 5 édition, 1906, p. 41-42.
129 Le terme « confier » renvoie à des origines latines : confidare ; de confidere, et surtout de
fides qui signifie confiance (Larousse, volume 1, Librairie Larousse, Paris, 1966, p. 715). La
fidélité renvoie d’ailleurs à cette même origine latine (de fides) (Larousse, volume 2, Librairie
Larousse, Paris, 1966, p. 163).
57130rendre compte mais aussi se sentir responsable à l’égard de tous . Face à
l’état de ses finances, la monarchie s’essaye à rétablir une confiance
tronquée puisque limitée au premier élément cité, une apparence de clarté et
de reddition des comptes forcée par la nécessité mais qui ne repose sur
aucune considération d’intérêt général et encore moins démocratique.
Le développement des finances publiques en France a donc suivi cette
orientation monarchique, accentuant ses caractères ministériel et
administratif. L’autorité l’emporte sur le débat public ; l’organisation des
finances a d’abord pour objectif d’assurer la maîtrise par le roi des deniers
publics, que ce soit pour accroître la recette ou pour contrôler ses agents.
B. LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS DE
L’EXIGENCE DE TRANSPARENCE DES COMPTES PUBLICS :
LA CONSÉCRATION DES PRINCIPES NATURELS ET DU
CONSENSUALISME
39. - Dans un climat de défiance à l’égard des gouvernements, les
principes révolutionnaires tentent de restaurer la publicité, la confiance et la
clarté dans les comptes publics, en d’autres termes « l’ordre et la lumière ».
Les cahiers des baillages et sénéchaussées en 1789 sont unanimes à réclamer
le vote des contributions par les élus du pays et ils s’accordent, en grand
nombre, sur la nécessité de soumettre annuellement à l’Assemblée nationale
131le compte public des recettes et des dépenses de l’Etat .
Les concessions accordées aux révolutionnaires sont autant d’avancées. On
consacre ainsi la publicité des comptes et les principes de nécessité et de
consentement à l’impôt. Reste que la valeur de principes naturels n’emporte
pas dans la pratique de progrès réels en matière d’information et de contrôle
budgétaire. Pendant toute la période révolutionnaire, le politique l’emporte
sur le caractère juridique des principes consacrés qui n’arrivent pas à
s’imposer dans une période troublée en matière de finances publiques.
40. - Par un décret du 17 juin 1789, la toute nouvelle Assemblée
nationale proclame son droit exclusif de lever des impôts. Mais avec
l’instauration de comités permanents, tels que le Comité des finances, le

130 H. MINTZBERG, Pouvoir et gouvernement d’entreprise, Ed. d’Organisation, Paris,
Septembre 2004, p. 119.
131 èmeR. STOURM, Cours de finances (le budget), Guillaumin et Cie, 4 édition, Paris, 1900,
p. 240. René Stourm a fait toutefois observer, avec raison, que les cahiers, très nets sur la
question du vote de l’impôt, ne tranchent pas celle du contrôle avec la même précision (R.
èmeSTOURM, Cours de finances (le budget), Guillaumin et Cie, 4 édition, Paris, 1900, p. 41).
58Comité des 12 et le Comité des contributions publiques, l’Assemblée
Constituante veut en réalité avoir la main haute sur l’administration
financière, le roi et les ministres étant quant à eux rapidement réduits à un
132rôle d’exécution . Sous la Convention, la puissance des Comités
s’accentuera encore. Le comité des finances s’imposera alors comme un
133véritable ministère chargé du budget . La concentration des pouvoirs
financiers au profit d’une assemblée unique ne permit pas de mettre sur pied
un système budgétaire organisé, celui-ci se contentant de gérer les finances
134de l’État en fonction des circonstances . Sous le Directoire, puis sous le
Consulat et l’Empire, il y eut assurément un retrait progressif de l’organe
législatif en même temps que la volonté de fixer des règles claires pour
l’établissement du budget. Mais ici, il faut bien mesurer la distance qui
séparait de simples déclarations d’intention de la pratique financière
effective. Ainsi, la Constitution de l’an III avait bien prévu, dans son article
162, que le Directoire adresserait chaque année au Conseil l’aperçu des
dépenses de la situation des finances, mais cette obligation, tout en étant
respectée dans les faits, n’eut qu’une portée limitée car l’évaluation des
135dépenses et recettes était pour le moins approximative . La Constitution de
l’an VIII était, quant à elle, plus précise puisqu’elle prévoyait à la fois le
vote annuel de la loi de finances, la publicité et l’amorce d’un contrôle
136parlementaire des dépenses ministérielles . Toutefois, là aussi, la pratique
financière devait être toute autre : non seulement il n’a pas existé de
transparence des comptes, mais il n’y eut pas non plus de vote annuel d’une
loi de finances applicable pour l’exercice à venir. Le Consulat et encore plus
l’Empire ne consacrèrent pas les grands principes d’unité, de spécialité,
d’universalité, propres aux lois budgétaires modernes, mais se
caractérisèrent plutôt par l’obscurité financière, les chevauchements des
137exercices et les dépassements de crédit . Ce « flottement dans les budgets
», pour reprendre une expression de Marcel Marion, était accentué par un

132 A. CASTALDO, Les méthodes de travail de la Constituante, les techniques délibératives
de l’Assemblée nationale, 1789-1791, Paris, PUF coll. « Leviathan », 1989, pp. 220-221 et
248.
133 M. BOTTIN, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de
la période classique », in H. ISAIA et J. SPINDLER (sous la dir.), Histoire du droit des
finances publiques, Paris, Economica, 1986, t. 1, p. 8.
134 A. LAQUIEZE, Les origines du régime parlementaire en France (1818-1848), PUF,
Collection Léviathan, Paris 2002, p 205.
135
M. MARION, Histoire financière de la France depuis 1715, Paris, Rousseau, 1914, t. 4, p.
1 et s.
136 Art. 45, 46 et 57 de la Constitution du 22 frimaire an VIII.
137 M. MARION, .
215 et s. ; M. BOTTIN, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité
publique de la période classique », in H. ISAIA et J. SPINDLER (sous la dir.), Histoire du
droit des finances publiques, Paris, Economica, 1986, t. 1, p. 9.
59état de guerre persistant qui ne permettait pas de procéder à des prévisions
financières solides. Une telle situation ne déplaisait pas à Napoléon qui
tenait avant tout à garder les mains libres en matière budgétaire. Dans ces
conditions, les assemblées ne furent associées que superficiellement à
l’établissement du budget et leur contrôle sur l’emploi des dépenses fut en
138réalité inexistant .
41. - Les apports constitutionnels de la période révolutionnaire qui
s’ouvre en 1789 pour se refermer à la Restauration sont néanmoins majeurs.
Ils résident d'une part dans la reconnaissance de la liaison entre le
consentement à l’impôt et le vote de la dépense, qui sont expressément
prévus dans les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789 et, d'autre part,
dans la reconnaissance du contrôle nécessaire de l’usage des deniers publics
qui se matérialise par la mise en place d’une organisation comptable
aboutissant à une reddition des comptes publics.
Dans l’œuvre lumineuse et sage de la Constituante, où les lois paraissent
s’adapter, avec une sorte de scrupule, à tous les grands principes
nouvellement affirmés, on ne pouvait négliger de se préoccuper de l’article
14 de la Déclaration des droits de l’homme, ainsi conçu : « Tous les citoyens
ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la
nécessité des contributions publiques, de les consentir librement et d’en
139suivre l’emploi » .
42. - René Stourm reconnaît que c’est à la Constituante que revient
l’honneur d’avoir, pour la première fois, formulé législativement et garanti,
en termes précis, la règle fondamentale du régime budgétaire moderne : le
vote des recettes et des dépenses publiques par les représentants du pays. Si
le lien n’est pas encore opéré à l’époque de la Révolution entre la volonté de
la Nation et sa souveraineté, l’auteur l’établit néanmoins : « La suprématie
financière de la Nation, conséquence directe de sa souveraineté, s’affirme à
un double point de vue : d’abord par l’autorisation des subsides, ensuite par
le contrôle de leur emploi. Illusoire deviendrait le droit de régler d’avance la
marche du budget, si à ce droit ne s’ajoutait celui d’en surveiller

138 A. LAQUIEZE, Les origines du régime parlementaire en France (1818-1848), PUF,
Collection Léviathan, Paris 2002, p 205. ; M. MARION, Histoire financière de la France
depuis 1715, Paris, Rousseau, 1914, t. 4, p. 215 et s. M. BOTTIN, « Introduction historique au
droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique », in H. ISAIA et J.
SPINDLER (sous la dir.), Histoire du droit des finances publiques, Paris, Economica, 1986, t.
1, p. 9.
139 J. CAILLAUX et R. POINCARE, Projet de loi portant organisation du contrôle de
l’exécution du budget et, en particulier, de l’emploi des deniers publics, JO, Documents
Parlementaires, Chambre des députés, Tome 1, Annexe n° 3390, p. 24, 1914.
60140l’exécution » . Ces deux maximes, qui se complètent et se corroborent
mutuellement, la Déclaration des droits de 1789, la Constitution du 3
septembre 1791, et après elles, tous les actes organiques de la période
révolutionnaire, les expriment avec une incomparable ampleur. Sous une
forme plus philosophique et plus large, le décret constitutionnel du 24 juin
1793 pose, dans son article 20, un précepte analogue : « Nulle contribution
ne peut être établie que pour l’utilité générale. Tous les citoyens ont droit de
concourir à l’établissement des contributions, d’en surveiller l’emploi et de
141s’en faire rendre compte » .
43. - En conformité de ce principe, un décret-loi des 17-29 septembre
1791 institue le bureau de la comptabilité : les quinze commissaires qui le
composent, nommés par le roi, reçoivent les comptes des comptables, les
analysent, les critiquent dans des rapports écrits, chaque rapporteur étant
responsable des faits qu’il atteste. L’Assemblée, au vu de ces rapports, statue
142sur les comptes et les apure définitivement . Afin de mieux « suivre
l’emploi » des deniers publics, l’Assemblée a chargé un corps technique
indépendant de l’en instruire, et ne se contentant pas d’un rapport
périodique, elle exige qu’à tout moment les fautes graves des administrateurs
lui soient révélées. Enfin, elle ne se borne pas à un contrôle de forme, elle
n’hésite pas au besoin à recourir aux sanctions extrêmes. Elle « décidera, dit
textuellement l’article 15 de la loi, après vérification des faits par le bureau
de comptabilité, s’il y a lieu à l’action en responsabilité contre quelques-uns
143des ministres ou autres agents du pouvoir exécutif » .
Joseph Caillaux résumera au XXème siècle le succès de ces principes
naturels de la façon suivante : « La tradition révolutionnaire nous a tracé, en
matière de contrôle financier des administrateurs, une voie qui n’a pas été
suivie ». Pourtant, rappelle l’auteur, « cette œuvre (…) reposait donc sur
trois nécessités fondamentales qui ne constituent ni plus ni moins que les
bases de notre système : contrôler en permanence les actes financiers de
l’exécutif, non seulement ceux des comptables, mais aussi ceux des
administrateurs ; investir du soin effectif de ce contrôle des agents
techniques, à la fois étrangers au Parlement et indépendants des services ;

140 ème R. STOURM, Cours de finances (le budget), Guillaumin et Cie, 4 édition, Paris, 1900,
p. 240.
141
E. BESSON, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, étude historique et
critique sur le contrôle financier des principaux Etats depuis les temps les plus reculés
èmejusqu’à nos jours, Paris, A.Chevalier-Marescq, 1901, 2 édition, p. 239.
142 J. CAILLAUX et R. POINCARE, Projet de loi portant organisation du contrôle de
l’exécution du budget et, en particulier, de l’emploi des deniers publics, JO, Documents
Parlementaires, Chambre des députés, Tome 1, Annexe n° 3390, p. 24, 1914.
143 Ibidem, Tome 1, Annexe n° 3390, p. 24, 1914.
61soumettre aux représentants du peuple, en temps utile, les résultats de ce
144contrôle » .
Les fondements constitutionnels étaient posés, la Restauration allait les
concrétiser.
§ 2. Les manifestations politiques sous la Restauration : la
clarté et la spécialité, conditions d’affirmation de la sincérité
du consentement et du contrôle parlementaire
La Restauration constitue un tournant décisif dans l’histoire du droit
budgétaire français. C’est cette période qui va être à l’origine des grands
principes du droit budgétaire moderne (A). Plus précisément, on voit
apparaître l’exigence de clarté qui, alliée à la spécialité budgétaire, est une
condition de la sincérité du consentement parlementaire (B). L’idée de base
est qu’il est nécessaire de faire discuter, puis voter le budget des dépenses et
recettes étatiques par le Parlement, ce qui à cette époque est une innovation
145fondamentale . C’est ainsi qu’à partir de 1814,1’exigence de transparence
des comptes publics se double d’une volonté clairement affichée d’un
contrôle éclairé de l’exécution budgétaire (C).
A. AUX ORIGINES DES GRANDS PRINCIPES BUDGÉTAIRES:
LE SOUCI DE PUBLICITÉ ET DE CLARTÉ DES COMPTES
44. - La Restauration, puis la Monarchie de Juillet ont été marquées par la
préoccupation d’assurer une plus grande clarté des comptes, garantie d’une
association plus étroite des assemblées à la décision financière. Mais
l’émergence d’une réelle transparence en matière budgétaire et comptable se
fait dans un contexte d’affrontement politique entre pouvoir monarchique et
aspiration à l’affirmation de leurs prérogatives par les Chambres.
45. - Sous cette pression permanente des Chambres, c’est la pratique
budgétaire sous la Restauration qui consacre les grands principes classiques
d’unité de spécialité, d’universalité, alors même que les textes
constitutionnels de l’époque restaient très imprécis sur la question. Ainsi, la
Charte octroyée est restée très imprécise puisqu’elle prévoyait que seul
l’impôt serait consenti sous forme législative et que ce consentement ne

144 Ibidem, Tome 1, Annexe n° 3390, p. 25, 1914.
145 A. LAQUIEZE, Les origines du régime parlementaire en France (1818-1848), PUF,
Collection Léviathan, Paris 2002, p 202-203.
62146serait annuel que pour l’impôt foncier . Là plus qu’ailleurs, la discrétion de
la Charte laissait le champ libre à diverses interprétations ; or justement, au
cours des dernières années de la Restauration, une controverse importante
opposa les royalistes libéraux à propos du rôle du Parlement dans
l’élaboration de la loi de finances. La question était notamment de savoir si
les Chambres, associées à l’adoption des impôts, pourraient prétendre
également au droit de se prononcer sur les dépenses de l’État. La question
était également posée pour ces mêmes Chambres de contrôler les comptes
des ministres.
Sur ces points, les tenants du régime avaient une position tranchée. Celle-
ci, guidée par la défense de la prérogative royale, passait par une
interprétation stricte de la Charte. Interprété de façon stricte, l’article 13 de
la Charte accordait au roi la puissance exécutive. Sur son fondement, on
pouvait interdire aux Chambres toute intervention en matière de répartition
147des crédits globalement votés . Le Comte Garnier, rapporteur du budget à
la Chambre des pairs, avait ainsi soutenu, dans plusieurs discours, que la
libre administration des finances devait appartenir au souverain, sous peine
d’assister à une remise en cause du régime monarchique. Dès lors, il
apparaissait, sans l’ombre d’un doute, que les pouvoirs financiers des
Chambres étaient limités par le contenu même de la Charte, ce qui revenait à
leur reconnaître uniquement le droit de voter l’impôt. C’est ce qui était dit
devant la Chambre des pairs, en avril 1816 : « Les Chambres n'ont aucun
autre pouvoir qu'un concours à la formation de la loi ; elles ont le droit de
consentir ou de refuser l'impôt, parce que l'impôt ne peut être établi que par
une loi. Telles sont les limites posées par cette même charte dont les
chambres tiennent toute leur existence. Elles ne peuvent rien changer, sans
protester contre le titre même de leur création. Un pas fait au-delà des limites
tracées, une tentative faite pour les franchir est un acte d'usurpation, une
148atteinte coupable à l'autorité du roi » .
Il en résultait que la proposition et la rédaction de la loi de finances
appartenaient uniquement au roi et à ses ministres. Les Chambres étaient
donc privées des droits d'initiative et d'amendement en matière financière.
De même, celles-ci, bien que possédant la prérogative de voter l'impôt, ne
devaient pas avoir la possibilité d'examiner et de régler l'emploi des deniers
publics : la libre administration des finances au profit des organes exécutifs

146 Articles 47 à 49 de la Charte de 1814.
147 J. BONNAFONS, La loi des comptes sous la Restauration, Thèse de droit, Aix-Marseille,
1947, p. 126.
148 Rapport du Comte Garnier, Chambre des pairs, 27 avril 1816, Archives Parlementaires,
ème2 série, t. 17, p. 444-445. Le Comte Garnier, dans son commentaire de la Charte, dépeint
en réalité un régime monarchique tempéré.
63justifiait en effet que ces derniers aient la pleine maîtrise des dépenses
étatiques. Enfin, il n'était pas question, pour le Comte Garnier, que les
ministres puissent répondre de leur gestion devant quelqu'un d'autre que le
roi, puisqu'ils tenaient non seulement leurs ordres mais aussi leur existence
149même du seul monarque .
46. - Or ces thèses conservatrices vont faire l'objet d'une remise en cause
tant sur le plan théorique que sur le plan pratique. Au-delà de la
revendication de la participation politique des Chambres au processus
budgétaire, émerge la nécessité de plus de transparence dans la nécessaire
collaboration des pouvoirs afin de donner au budget des prévisions sincères
et raisonnables et ainsi contrôler l’arbitraire de l’administration.
Le baron Louis, dans son exposé sur la situation financière présentée à la
Chambre des députés le 22 juillet 1814, avait présenté ce qui allait être la
base de la procédure budgétaire moderne, à savoir la règle des « quatre
temps alternés » : la préparation et l’exécution du budget revenaient au
gouvernement, tandis que le vote des dépenses et recettes, ainsi que le
contrôle de l'emploi des fonds publics seraient dévolus aux Chambres. Sans
atteindre le gouvernement parlementaire tel qu'il sera mis en place sous la
IIIe République, le premier ministre des finances de Louis XVIII n'en
prônait pas moins une étroite collaboration entre les organes exécutif et
150législatif en ce qui concerne la mise au point du budget .
47. - La remise en cause de la position conservatrice du comte Garnier fut
notamment l'œuvre de Ganilh qui soutient, en 1816, que la Chambre des
députés doit être appelée à participer, par le biais de la loi de finances, tant à
la fixation des besoins publics qu’au choix des moyens pour y subvenir et
151enfin au contrôle de sa correcte exécution . Ganilh, tout en relevant des
incertitudes touchant à la prévision budgétaire, adoptait une position très
moderne, voyant dans la transparence de l’information financière et la
participation des Chambres au processus budgétaire le meilleur moyen
d’assurer des évaluations budgétaires raisonnables et sincères : « ce n'est
qu'autant que la Chambre des députés a sous les yeux les résultats des
budgets de plusieurs années, qu'elle les compare entre eux et les contrôle les
uns par les autres, qu'elle est en état de déterminer avec quelque certitude les

149
Sur ce point, cf. H. POUYANNE, Les prérogatives financières du pouvoir législatif sous
la Restauration, thèse de droit, Paris, A. Rousseau, 1910, p. 18 et s.
150 A. LAQUIEZE, Les origines du régime parlementaire en France (1818-1848), PUF,
Collection Léviathan, Paris 2002, p 206.
151 C. GANILH, Des droits constitutionnels de la Chambre des députés en matière de
finances ou réfutation des doctrines de M. le Comte Garnier dans son rapport à la Chambre
des pairs, sur le budget de 1815, Paris, Déterville, 1816, VIII-88 p. (BN : Lb48-681).
64besoins de ressources d'un pays, de leur donner de la régularité et de la
proportion et de garantir la fortune publique des erreurs ou des méprises de
l'administration. Donc c'est une nécessité, c'est pour elle un devoir d'avoir
sans cesse les yeux ouverts sur l'emploi des deniers publics, jusqu'à ce qu'ils
152soient effectués ou consommés » . Le financier libéral, s'appuyant sur
l'article 56 de la Charte, développait également sa conception du contrôle
parlementaire : pour l'auteur, le Parlement pouvait exercer son contrôle sur
l'action des ministres et engager leur responsabilité ministérielle ou les
mettre en accusation. Le procédé était imprécis mais résultait essentiellement
de l'idée que l'accusation pour faits de concussion était intimement liée à
celle de mauvaise gestion : « D'où peuvent sortir les faits capables de fonder
une accusation contre les ministres, si ce n'est des comptes de leur gestion ou
de leur administration, si ce n'est de l'emploi qu'ils ont fait des deniers
publics confiés à leur direction ? C'est dans leurs comptes que repose l'effet
de concussion ; ces comptes doivent nécessairement être à la disposition des
Chambres, afin qu'elles puissent exercer sur les ministres la responsabilité ou
153l'accusation que la charte leur attribue » . Et l'auteur d'ajouter : « La charte
donne aux Chambres le droit d'accuser et de juger les ministres, pour faits de
concussion et de trahison ; elles ont donc le droit de surveiller l'emploi des
deniers publics, de prendre connaissance de tous les comptes de cet emploi,
et de se faire communiquer tous les actes de leur gestion et administration.
Toute autre doctrine me paraît évasive et subversive de la responsabilité
154établie par la charte » .
48. - Ces positions progressistes qui faisaient des Chambres à la fois des
coauteurs à part entière du budget et des organes de contrôle des comptes
ministériels tout en prônant la transparence ne trouvèrent qu'une réalisation
incomplète. On vit par exemple, lors de la discussion du budget de 1816, la
Chambre introuvable se répandre en revendications pour examiner avec soin
et en détail le projet de budget présenté par le ministère conduit par le duc de
Richelieu. Le Ministre des Finances d'alors, le comte Corvetto, exposa sa
doctrine toute ouverte à la communication de l'information afin de permettre
à la Chambre d’apprécier la sincérité et le caractère raisonnable des
évaluations, mais fermée à tout partage du pouvoir financier : « chaque
ministre est prêt à vous donner les explications que vous croirez devoir lui
demander sur les éléments qui ont servi de base à l'évaluation de la dépense
de son département ; vous serez par ces communications, à même d'en
apprécier la modération et l'indispensable nécessité ». Et le comte d'ajouter :
« Vous verrez avec plus de développement l'exposé arithmétique et raisonné

152 Ibidem, p. 56.
153 Ibidem, p. 73-74.
154 Ibidem, p. 74.
65de l'ensemble du budget dans le rapport que nous avons fait au roi et que Sa
Majesté nous a ordonné de vous communiquer afin qu'associés à elle dans le
règlement des affaires financières de son royaume, vous le soyez également
155dans la connaissance personnelle qui lui en est donnée » . Si ce n’est le
côté éminemment politique et subjectif de cette sincérité, elle est
annonciatrice de celle consacrée, presque deux siècles plus tard, sous une
erapparence plus formelle et objective, dans la loi organique du 1 août 2001
relative aux lois de finances : la sincérité des prévisions budgétaires établies
par l’administration qui doit justifier de ses méthodes et du caractère
raisonnable de ses évaluations, assurer la sincérité de l’information, et
informer le Parlement, ce dernier disposant d’un droit à l’information tant au
niveau de l’examen que du contrôle à défaut d’être réellement investi d’un
pouvoir budgétaire sur certains des volets du processus budgétaire.
B. LA CLARTÉ ET LA SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRES,
CONDITIONS DE LA SINCÉRITÉ DU CONSENTEMENT
PARLEMENTAIRE
49. - La volonté toute politique manifestée par les Chambres de
participer plus étroitement aux décisions financières ne pouvait se manifester
dans la pratique sans une plus grande transparence des comptes budgétaires.
156Dans ce droit budgétaire en construction, c'est l'autorisation parlementaire
qui sert de point de fixation dans « la lutte menée par la bourgeoisie contre
157les derniers défenseurs de l’Ancien Régime » . Pour Henri Isaïa, la raison
en est simple : les problèmes financiers sont à ce moment-là au centre des
préoccupations, et c'est alors logiquement que le conflit politique se porte sur
les finances publiques, teintant tout particulièrement dès son origine cette
158branche du droit . Et l’auteur de soutenir que dans sa lutte pour la conquête
du pouvoir, la bourgeoisie s’est servie principalement du Droit et notamment
du droit des finances publiques. Elle a demandé à la « science des finances »
de l’aider à forger les outils juridiques, les fameux « principes » du droit
budgétaire qui pouvaient lui permettre de vaincre définitivement ses
adversaires politiques. L’annualité, l’unité, l’universalité et la spécialité qui

155 ème
Archives parlementaires, 2 série, t. 15, p. 514 et s., cité par H. POUYANNE, Les
prérogatives financières du pouvoir législatif sous la Restauration, thèse de droit, Paris, A.
Rousseau, 1910, p. 38.
156 H. ISAIA, Finances publiques, introduction critique, Collection finances publiques,
Economica, Paris, 1985, p. 102.
157 Ibidem, p. 102.
158
66vont apporter une véritable clarté dans la présentation des dépenses et
159recettes publiques naissent dans cet étrange environnement .
Ce souci de clarté trouve tout d'abord un point d'application en matière
d'élaboration et de vote du budget. Sous la Restauration et la Monarchie de
Juillet, le Parlement, afin d'accompagner l'affirmation de son pouvoir, va
réclamer davantage de transparence. Point de fixation des avancées du
pouvoir des Chambres, la mission financière qu'elles revendiquent resterait
insignifiante si les parlementaires ne parvenaient pas à connaître avec
précision le montant des dépenses et recettes sur lesquels ils sont depuis
1789 invités à se prononcer.
50. - C'est pourquoi plusieurs règles sont progressivement mises au
point : la règle dite du « produit brut », consistant à inscrire les chiffres bruts
des recettes et des dépenses, afin d'éviter toute compensation entre elles ;
celle de l'universalité budgétaire qui impose que toutes les recettes et toutes
les dépenses figurent au budget ; la règle de l'unité budgétaire, selon laquelle
il ne doit exister qu'un seul budget comportant l'ensemble des recettes et des
dépenses de l'État, ce qui doit permettre par une simple soustraction de
savoir si les finances de l'État sont en équilibre, en excédent ou en déficit ;
enfin, la règle de l'annualité du budget, qui prévoit que celui-ci n'est
applicable, une fois adopté par les assemblées, que pour une année et qu'il
160doit par conséquent être renouvelé annuellement .
Les habitudes, les commodités, liées aux pratiques de perceptions par
affermage des droits indirects, ont longtemps encouragé les administrations
financières à appliquer la règle du produit net. Elle avait pourtant pour défaut
d’interdire toute évaluation des coûts de perception. Certes, déjà envisagée
161sous la Révolution , la règle du produit brut souffrit sous le Consulat et
l'Empire d'une faible considération. Ni la Révolution, ni l’Empire ne
forgèrent les moyens juridiques d’une réforme définitive. C’est seulement
avec la loi de finances du 25 mars 1817, sous l’impulsion de Villèle, qu’une
solution est apportée à ce problème. Dorénavant, il est prescrit au Ministère
des finances de présenter le compte des recouvrements des produits bruts des

159 Ibidem, p. 102.
160
A. LAQUIEZE, Les origines du régime parlementaire en France (1818-1848), PUF,
Collection Léviathan, Paris 2002, pp. 209-210.
161 Michel Bottin a eu l’occasion de rappeler que le budget de 1788 avait manifesté un effort
en précisant le plus exactement possible les « charges sur recette » des droits perçus en régie,
faute de pouvoir le faire sur les fermes (M. BOTTIN, « Le budget de 1788 face au Parlement
de Paris (novembre 1787-avril 1788) » in Etat, Finances et Révolution pendant la Révolution
française, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Paris, 1991, p. 71).
67162contributions directes et indirectes . En mai 1818, à la demande de la
Commission du budget de la Chambre des députés, le budget des recettes
indique leur montant brut et le budget des dépenses contient les frais de
163perception de ces mêmes impôts . Certes, la loi de finances du 19 juillet
1820 n’utilisa pas la règle du produit brut, mais cet abandon fut de courte
durée ; dès l'année suivante, elle était effectivement rétablie pour ne plus être
contestée jusqu'à la fin de la Monarchie de Juillet. Le premier pas était donc
franchi vers la reconnaissance du principe de l'universalité, mais il reste
encore à obtenir l'inscription de toutes les recettes et de toutes les dépenses
au budget. Les débats sur la loi des comptes de 1820 sont particulièrement
révélateurs de ce disfonctionnement. Le général Sébastiani avait alors
présenté un réquisitoire sévère : « De toutes les obligations des ministres, la
première (…) est de rendre compte de toutes les sommes perçues. Eh bien,
(…) le ministre de la Marine (et il n’est pas le seul) non seulement vous
présente un compte imparfait, mais il ne vous rend pas même un compte réel
164de toutes les sommes qu’il a perçues » .
51. - C'est pendant la session de 1820 qu'une telle reconnaissance allait
intervenir sous la pression conjuguée, d'une part, des Parlementaires qui
avaient pu remarquer que certaines recettes du ministre de la Justice ainsi
que certaines dépenses du ministère de l'Intérieur échappaient à l'examen de
la chambre des députés et, d'autre part, du ministère des Finances qui voyait
là le moyen de renforcer son autorité sur ses propres services. Sur l'initiative
de Villèle, fut donc prise l'ordonnance du 14 septembre 1822 posant le
165principe de l'universalité budgétaire . L’universalité était alors reconnue à
l’article 3 de l’ordonnance. Pourtant, la rédaction du texte qui suivait
l’énoncé du principe, ne visait que les ventes d’« objets immobiliers et
mobiliers », les sommes « payées indûment ou par erreur » et
« généralement tous autres fonds qui proviendraient d’une source étrangère
aux crédits législatifs ». Les revenus fiscaux et parafiscaux de la Marine dans

162 Article 149.
163 M. BOUCARD et G. JEZE, Eléments de la science des Finances et de la législation
èmefinancière, V. Giard et E. Brière, Libraires-éditeurs, 16, rue Soufflot, Paris, 1902, 2 édition,
èmet. 1, pp. 94-96 ; R. STOURM, Cours de finances (le budget), Guillaumin et Cie, 5 édition,
Paris, 1906, pp. 144-148.
164 Le Moniteur Universel (séance du 7 mars), samedi 9 mars (supplément), p. 363.
165
L'article trois de cette ordonnance précisait même que les ministres ne pourraient accroître,
par aucune ressource supplémentaire, le montant des crédits qui avaient été affectés aux
dépenses de leurs services respectifs. Sur ces points v. R. STOURM, Cours de finances (le
èmebudget), Guillaumin et Cie, 5 édition, Paris, 1906, p. 149 ; M. BOTTIN, « Introduction
historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique », in H.
ISAIA et J. SPINDLER (sous la dir.), Histoire du droit des finances publiques, Paris,
Economica, 1986, t. 1, p. 14.
68les colonies n’étaient pas expressément visés limitant de la sorte la portée de
166la règle .
Le principe d'universalité fut par la suite constamment appliqué, et sous la
Monarchie de Juillet, il devait être à nouveau énoncé dans l’ordonnance du
31 mai 1838, relative à la comptabilité publique. Toutefois, pour des raisons
de facilité budgétaire, le texte de l'ordonnance conservait une exception au
principe, portant sur la passation par les ministres de la Guerre et de la
167Marine de certains marchés dits de « transformation » .
52. - C’est aussi sous la Restauration qu’émergea le principe d'unité
budgétaire. Avant 1814, la dispersion des dépenses et recettes et la pratique
des budgets extraordinaires étaient une constante dans la présentation
budgétaire. Les budgets extraordinaires consistaient à couvrir les dépenses
prétendument exceptionnelles par des ressources généralement
exceptionnelles, telles que les fonds d'emprunt et à en faire une totalisation à
part de celle effectuée dans le budget général. Sous l'Empire, les
contributions levées dans les pays occupés alimentaient ces fonds situés hors
du périmètre budgétaire. Un tel système, en favorisant la multiplication des
écritures comptables, permettait à la fois au gouvernement de camoufler le
montant exact des dépenses de l'Etat et d'exercer une influence déterminante
dans l'aménagement de ses budgets particuliers. Au moment de l'Empire, le
Sénatus-consulte du 30 janvier 1810, dans son article 21, avait même
168accordé à Napoléon la libre disposition du domaine extraordinaire .
L’unité budgétaire connut des progrès considérables sous les règnes de
Louis XVIII et de Charles X. La pratique voulut que lorsqu'il fut nécessaire
de recourir à des ressources extraordinaires pour répondre à des dépenses
elles aussi extraordinaires, les sommes de ces dernières furent toutes
mentionnées dans le budget général. Néanmoins, sous la Monarchie de
Juillet, les budgets extraordinaires firent leur réapparition, principalement du
fait du financement des grandes opérations de travaux publics qui furent
alors lancées. Ainsi, la loi du 27 juin 1833 institue un système de budgets
annexes, renvoyant à la loi de finances annuelle le soin de fixer, dans un
article spécial, le montant des crédits qui seraient affectés au ministère du
Commerce et des Travaux publics et qui serait donc inséré dans un budget

166
L’article 73 de la Charte précisait que les colonies sont régies par des lois particulières, et
celles-ci n’étaient pas, alors, présentées aux chambres comme le relève le général Sébastiani
(Le Moniteur Universel (séance du 7 mars), samedi 9 mars (supplément), p. 363).
167 M. BOUCARD et G. JEZE, Eléments de la science des Finances et de la législation
èmefinancière, V. Giard et E. Brière, Libraires-éditeurs, 16, rue Soufflot, Paris, 1902, 2 édition,
t. 1, p. 100.
168 Ibidem, p. 108-112.
69spécifique. Cette pratique budgétaire fut d'ailleurs mise en œuvre à d'autres
occasions.
Mais c'est surtout la loi du 17 mai 1837 qui fut à l'origine des budgets
169extraordinaires . Le Parlement y vit la source d'un grand désordre
budgétaire ainsi que le moyen pour le gouvernement de restaurer une
certaine autonomie. L'opposition fut telle que la loi du 6 juin 1840, portant
règlement définitif du budget de 1837, supprima le budget extraordinaire
instauré trois ans auparavant et en profita pour mettre fin à la pratique des
budgets annexes. Le principe de l'unité budgétaire fut donc rétabli et lorsque
l'on dut procéder à des dépenses extraordinaires, on inséra, dans le budget
ordinaire du ministère des Travaux publics, une seconde section pour
170qu'elles y fussent mentionnées .
53. - Sur le plan comptable, la recherche d'une plus grande transparence
amena l'ordonnance du 14 septembre 1822 à consacrer l'annualité
budgétaire. L’affirmation du principe rompait ainsi avec les pratiques
préexistantes. Le chevauchement des exercices et les dépassements de
crédits étaient, aux débuts de la Restauration, chose courante dans quasiment
tous les ministères. L’apurement des comptes n’intervenait parfois qu’avec
plusieurs années de retard et les déficits ministériels étaient également
reportés d’une année sur l’autre. L’habitude était ancienne : au XVIIIème
siècle, elle avait interdit toute visibilité comptable. Le général Foy avait eu
l’occasion, lors des débats sur le règlement du budget de 1820, de critiquer la
pratique ministérielle alors fortement répandue : « C’est une malheureuse
idée qu’ont souvent les ministres (…) de croire qu’une fois qu’un crédit leur
a été ouvert la somme est devenue la leur ». Il ajoutait que si les comptes de
1711819 n’avaient pas été apurés, il ne servait à rien d’étudier ceux de 1820 .
Ainsi, la réponse apportée par Villèle à l’article 1 de l’ordonnance du 14
septembre 1822 était attendue. Ce texte donna une définition stricte de
172l'exercice qui fut désormais borné dans des délais de clôture . Toutefois, le

169 A. LAQUIEZE, Les origines du régime parlementaire en France (1818-1848), PUF,
Collection Léviathan, Paris 2002, p. 211.
170 M. BOUCARD et G. JEZE, Eléments de la science des Finances et de la législation
èmefinancière, V. Giard et E. Brière, Libraires-éditeurs, 16, rue Soufflot, Paris, 1902, 2 édition,
èmet. 1, pp. 112-113 ; R. STOURM, Cours de finances (le budget), Guillaumin et Cie, 5
édition, Paris, 1906, pp. 217-220.
171
Le Moniteur Universel, 7 mars 1822, pp. 350-351.
172 Ibidem, p. 68-69 ; M. BOTTIN, « Introduction historique au droit budgétaire et à la
comptabilité publique de la période classique », in H. ISAIA et J. SPINDLER (sous la dir.),
Histoire du droit des finances publiques, Paris, Economica, 1986, t. 1, p. 14 ; E. BESSON, Le
contrôle des budgets en France et à l’étranger, étude historique et critique sur le contrôle
financier des principaux Etats depuis les temps les plus reculés jusqu’à nos jours, Paris,
èmeA.Chevalier-Marescq, 1901, 2 édition, p. 323.
70