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LES NOUVELLES POLITIQUES LOCALES (n°35-36)

274 pages
Au sommaire de ce numéro
La genèse des nouveaux territoires de l'action publique : Alain FAURE, Sylvie BIAREZ, Yves JEAN
Vers de nouvelles formes de gouvernement des territoires : Laurent MA TEJKO, Rémi LEFEBVRE
La déclinaison locale des politiques de l'État : Sergent CLÉMENT, Marcel DRUHLE, Jean
MANTOVANI, Geneviève CRESSON, Alexis FERRAND, Lise DEMAILLY, Michel KOKOREFF
Emergence des politiques des territoires : Magali NONJON, Christophe DEMAZIERE, Fabien DESAGE.
Voir plus Voir moins

(Ç)L'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-1102-2

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LES NOUVELLES POLITIQUES LOCALES

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Revue semestrielle publiée par la Faculté des sciences économiques et sociales de l'Université de Lille I

COMITÉ DE RÉDACTION
D. AKAGÜL, B. CONVERT, L. CORDONNIER, B. DUPONT, B. DURIEZ, A. FERRAND, G. FERRÉOL, , N. GADREY, 1. HEILBRON, F. HÉRAN, M. MEBARKI, H. PHILIPSON, F. VAN DE VELDE

RESPONSABLES

DE LA RÉDACTION
F. HÉRAN

B. CONVERT,

DIRECTEUR DE LA PUBLICATION
Ph. ROLLET, Doyen de la Faculté des sciences économiques et sociales

***

ABONNEMENTS

Abonnement annuel,(2 numéros) : 180 francs franco de port. Etranger: 220 francs Le numéro: 90 francs plus 19 francs de port Les demandes d'abonnement sont à adresser à : Éditions de l'Harmattan, 5-7 rue de l'École po,lytechnique, 75005 PARIS Le paiement est à effectuer à l'ordre de : Editions de l'Harmattan Rédaction de la revue: Cahiers lillois d'économie et de sociologie, Faculté des sciences économiques et sociales, Université de Lille I, 59655 Villeneuve d'Ascq cedex. Maquette de la couverture: Denis Cordonnier Composition : Véronique Testelin

Sommaire

Michel Autès, Les politiques publiques locales (présentation) ère 1 partie: La genèse des nouveaux territoires de l'action publique Alain Faure, L'action publique rialités et territoires locale entre territorialisation, territo-

Sylvie Biarez, Territoires et espaces politiques. rations

Genèse des agglomé-

Yves Jean, « Pays» et agglomérations: décalages entre le modèle conceptuel de l'unité géographique et la diversité des situations 2èmepartie: Vers de nouvelles formes de gouvernement des territoires Laurent Matejko, Quand le patronat pense le territoire Rémi Lefebvre, Rhétorique de la proximité et « crise de la représentation » 3èmepartie: La déclinaison locale des politiques de l'État Serge Clément, Marcel Drulhe, Jean Mantovani, Les résistances locales aux politiques de santé publique Geneviève Cresson, Alexis Ferrand, Régulations territoriales et régulations par des réseaux: les interventions des usages dans le système de santé Lise Demailly, L'émergence du local dans la politique scolaire en France Michel Kokoreff, L'incertitude des politiques pénales ème 4 partie: Émergence des politiques des territoires Magali Nonjon, Participation Christophe Demazière, locales: des politiques des habitants et règles du jeu municipal des collectivités Les interventions économiques locales en émergence

Fabien Desage, De la défense du charbon à la gestion des corons

LES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES
Michel AUTÈS*
Les années 1980 ont été en France celles de la montée des politiques publiques locales. Encore faut-il analyser les conséquences de cette montée en puissance du local et la diversité des processus que recouvre la notion de politiques publiques locales, ou de gouvernance locale, ainsi que la nouvelle configuration des rapports du local et de l'État. Un premier centre d'intérêt s'oriente autour de l'analyse de cette nouvelle forme d'organisation de la puissance publique. On peut noter plusieurs thématiques: les nouvelles conceptions et les nouveaux rôles de l'État, la procéduralisation des politiques publiques, les nouvelles formes partenariales et contractuelles de régulation de l'action publique, le développement de l'évaluation. Dans ce contexte de transformation des modalités de l'action publique la question des modes de légitimation devient tout à fait centrale. On peut également penser qu'en deçà des changements de l'articulation du central au local, sont également en j eu des redéfinitions de frontières entre vie publique et vie privée. Ainsi la défmition de ce qui peut faire l'objet d'une intervention et d'une politique publique n'est pas sans effet sur ces recompositions. Un deuxième pôle concerne les objets et les politiques qui apparaissent au sein de ces nouveaux modes d'organisation de l'action publique. Ainsi les politiques de la ville, le développement local, la lutte contre l'exclusion deviennent à part entière des domaines d'action et d'intervention. Mais, au delà de ce qui peut-être d'emblée repéré comme des politiques locales, beaucoup de politiques sectorielles sont concernées par ces réaménagements: citons, sans exhaustivité, la formation professionnelle, les transports, les politiques d'environnement, la santé publique, l' éducation... C'est non seulement la déclinaison locale des politiques nationales, ou les processus de déconcentration qui doivent être analysés, mais aussi le réagencement en cours des formes et des lieux de l'action publique et de leur articulation. La manière dont s'agencent entre elles les politiques locales et les politiques sectorielles constitue donc un objet d'analyse important pour comprendre l'action publique contemporaine. Troisièmement, ces processus de réorganisation s'accompagnent d'énoncés et de stratégies qui cherchent à renouveler la notion même d'action publique et de service public. Ainsi en est-il du thème de la mo* Ifresi-Clerse, Université Lille I.

Cahiers lillois d'économie et de sociologie, n° 35-36, 1er et 2ème semestres 2000

Michel Autès

demisation des services publics, de la montée en puissance du terme d'usager ou de client, du remplacement du travail social par l'intervention sociale, des enjeux autour de la réforme de l'école etc. En particulier, la référence constante à la notion de «proximité» ou d'« organisation de base» comme mode de légitimation de l'action publique, n'est pas sans révéler des transformations profondes dans la conception même du rôle de la puissance publique et en particulier de l'échelon de l'État. Par ailleurs, les effets de ces évolutions en cours sur les organisations de travail et les professionnalités, notamment avec l'importance prise par la notion de compétence, constituent souvent l'aspect le plus visible de la transformation de l'action publique, avec, notamment, les interrogations portées sur la conception et le rôle du service public. Sans compter qu'on ne peut pas faire l'économie, dans cette analyse, des conséquences de la mise en place des politiques à l'échelon européen qui pèse de plus en plus sur la construction des politiques nationales. Enfin, quatrième thème de réflexion: le rôle de plus en plus important de la notion de territoire, en particulier d'une réflexion sur la pertinence des découpages territoriaux et des modes de coopérations entre les différents échelons de la puissance publique. Les récentes lois d'aménagement du territoire en créant les notions de « pays» (loi Voynet) et de « communautés d'agglomération» (Loi Chevènement), se situent au cœur de ces enjeux de définition et d'émergence de nouvelles entités territoriales. De même, la notion de « cohésion sociale territoriale» (Rapport Delevoye1), indique des tentatives en train de se chercher pour donner consistance à de nouveaux modes de gouvemementalité. L'importance de la notion de territoire est d'autant plus paradoxale à une époque où l'exercice de la souveraineté est justement de plus en plus déconnectée de sa référence au territoire. La réalité sociale montre que l'existence d'un monde commun entre les individus n'est plus liée à leur commune appartenance à un territoire mais à leur inscription dans des activités et des réseaux, construits comme des flux, et où l'appartenance au territoire semble devenir complètement secondaire. Paradoxe qui reste à comprendre de la montée du local et de la revendication identitaire à une époque de mondialisation des flux économiques et d'échanges. Ces quatre thèmes sont à penser et à travailler dans leurs liaisons: organisation de l'action publique, modes de production et de régulation des politiques publiques, référentiels et stratégies d'action et enjeux de construction de nouvelles légitimités politiques.

1 Commissariat Général du Plan, Cohésion sociale et territoires, Rapport du groupe présidé par Jean-Paul Delevoye, Paris, La Documentation française, 1997. 8

Les politiques publiques locales

C'est à cet exercice qu'ont été conviés les chercheurs qui ont participé à la journée organisée par le CLERSE le 26 mai 2000, afin de confronter leurs regards, l'objet des politiques publiques locales appelant en effet des lectures croisées venant bien sûr de la science politique, mais aussi de la sociologie, de l'économie et de la géographie. C'est cette diversité qu'on retrouve dans les différentes contributions de ce numéro. Les contributions ont été rassemblées selon une logique qui reprend d'une façon transversale les quatre thématiques qu'on vient de rappeler. Soit d'abord la formation des territoires locaux, puis les nouvelles formes des référentiels de l'action publique locale, deux thèmes qui croisent les questions d'organisation des pouvoirs, d'articulation de l'État et du local et de légitimation de l'action publique au regard des enjeux contemporains qui touchent aux principes mêmes du gouvernement démocratique. Les deux parties suivantes travaillent la même problématique, mais à partir d'exemples de politiques publiques dans deux configurations: d'un côté celle qui concerne la déclinaison locale de politiques nationales (la santé, l'éducation, la justice à partir de l'exemple des politiques pénales concernant l'usage des stupéfiants), d'un autre côté celle qui se construit à partir d'enjeux et de compétences locales, trois exemples étant ici abordés, la participation des habitants dans le cadre d'un dispositif des politiques de la ville, le développement économique local comme politique en forte émergence des collectivités locales et l'exemple de la tentative de prise de compétence des élus locaux dans la gestion du logement minier du Bassin Nord-Pas-de-Calais. 1- LA GENÈSE DES NOUVEAUX TERRITOIRES PUBLIQUE DE L'ACTION

Si la notion de territoire n'est pas à proprement parler une notion nouvelle de la science politique, il est vrai que l'émergence du local comme mode d'organisation fait surgir de nouvelles problématiques de la production du territoire politique: d'abord la question de l'apparition de « nouveaux» territoires qui ouvre sur la problématique, somme toute classique, de l'organisation et de l'articulation des pouvoirs, et aussi, pourrait-on dire, sur celle de la « lisibilité» du pouvoir pour le citoyen, mais encore, plus fondamentalement, sur les modes de construction et de légitimation de l'action publique alors que se défont les liens entre le territoire, essentiellement conçu dans sa dimension spatiale, et la compétence, voire la souveraineté, qui fonde et légitime l'action du politique. Le projet remplace ici le sol ou l'espace pour donner son unité et son sens à l'action publique. On rejoint ici les interrogations développées par Ma-

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nuel Castells dans son ouvrage récent1 où il confronte les logiques économiques déterritorialisantes de la société en réseaux, et les nouvelles logiques politiques qui cherchent les constructions identitaires nécessaires pour donner un fondement à l'action collective. Dans une perspective marxiste, Michel Hardt et Antonio Négri ont récemment repris une interrogation similaireJ. De même, Luc Boltanski et Ève Chiapello4 se sont récemment interrogés sur les conditions de production de nouvelles régulations au sein d'une société connexionniste où le lien de proximité territoriale ne suffit plus à fournir les éléments de la cohésion sociale. Sur un autre plan, des auteurs comme Pierre Rosanvallon5 ou Dominique Schnapper6, mènent une réflexion sur les conditions contemporaines du « faire Nation» ou, plus généralement, sur les modalités de fabrication du « quelque chose en commun» qui est au principe de la société politique. Si nous rappelons ici cet ensemble de travaux qui nourrissent la réflexion contemporaine sur le lien politique, c'est parce que les contributions ici rassemblées apportent un matériau précieux à la réflexion en interrogeant une notion qui est au centre des différentes problématiques qu'on vient d'évoquer et qui consiste à rattacher les nouvelles modalités de production du lien politique autour du local et d'une conception différente de la légitimité et de la souveraineté politique faisant naître une conception renouvelée de ce qu'est le territoire politique.

2 Castells (Manuel) L'ère de l'information, Tome I, La société en réseaux, Tome II, Le pouvoir de l'identité, Tome III, Fin de millénaire, Paris, Fayard, 1998 et 1999 pour la traduction française. 3 Hardt (Michel) NEGRI (Antonio) Empire, trade fro par Denis-Armand Canal., Paris, Exil Editeur, 2000 ; édition originale, Harvard University Press, 2000. « Les célébrations actuelles du local peuvent être rétrogrades et mêmes fascisantes, lorsqu'elles s'opposent à la circulation et aux mélanges, et renforcent du même coup les remparts de la nation, de l'ethnicité, de la race, du peuple, etc. Le concept de local n'a nul besoin, pourtant, d'être défini par l'isolement et la pureté. En fait, si l'on abat les murailles qui entourent le local (et séparent du même coup le concept de la race, de la religion, de l'ethnicité, de la nation et du peuple), on peut le rattacher directement à l'universel ». p. 437. 4 Boltanski (Luc), Chiapello (Ève), Le nouvel esprit du capitalisme Paris, Gallimard,1999. 5 Rosanval1on (Pierre), La nouvelle question sociale. Repenser l'État Providence, Paris, Seuil, 1995 et La démocratie inachevée. Histoire de la souveraineté du peuple en France, Paris, Gallimard, 2000. 6 Schnapper (Dominique), La communauté des citoyens. Sur l'idée moderne de nation, Paris, Gallimard, 1994 et La relation à l'aulre. Au cœur de la pensée sociologique, Paris, Gallimard, 1998. 10

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Les trois contributions de la première partie s'attachent à définir les formes concrètes de la genèse de ces nouvelles formes de l'action publique autour du territoire local. Alain Faure esquisse une synthèse récapitulative extrêmement stimulante de travaux récents sur la notion des territoires locaux. Il a raison de rappeler l'indignité qui s'attache encore aujourd'hui à cet objet local, les politiques locales apparaissant encore comme des politiques du petit, voire de « petites politiques» au regard de la seule politique publique digne d'intérêt, à savoir celle de l'État. Il montre au contraire autour de deux propositions que les «politiques locales changent la politique », c'est-à-dire la manière même de faire la politique, et que « le pouvoir local change les politiques publiques », c'est-à-dire les modes de gouvernement et les règles de construction de l'action collective, les politiques locales se présentant avant tout comme des actions négociées, «contingentes», de plus en plus éloignées du modèle centralisateur et « cartésien» de l'État-Providence. Les notions de subsidiarité et de gouvemance sont au centre de ces transformations et sont ici mises en perspective dans leur dimension effective de nouveaux principes qui organisent l'action publique. Les deux contributions suivantes sont une déclinaison de ce qu'Alain Faure met au jour dans sa réflexion. Celle de Sylvie Biarez s'attache à montrer la genèse d'un pouvoir métropolitain au sein d'un territoire urbain, tandis que celle d'Yves Jean procède au même exercice par rapport à la construction des territoires ruraux. En prenant l'exemple de l'agglomération lyonnaise, Sylvie Biarez illustre le passage essentiel entre la gestion de l'espace et la production du territoire politique, soit la genèse d'une «nouvelle régulation territoriale ». La notion de « métropolisation » prend ici tout son sens. En même temps, en montrant la complexité et la superposition de ces régulations, l'auteur pointe le risque d'une illisibilité de plus en plus grande des lieux du pouvoir, ou de production de la politique, aux yeux de citoyens de plus en plus éloignés des enjeux de la chose publique. Le passage d'un État centralisateur à un État animateur nécessite de continuer à s'appuyer sur une participation des citoyens, à travers la consultation et la participation, ou encore la démocratie communicationnelle, notion empruntée à Jürgen Habermas, afin que la légitimité de l'action publique reste fondée sur des principes démocratiques. Avec un regard différent, celui du géographe, Yves Jean rejoint pourtant complètement à la fois les questions plus théoriques posées par Alain Faure et les constats de Sylvie Biarez sur la construction des nouvelles régulations territoriales. Il montre la parenté qui existe entre la construction des territoires ruraux, les «pays », et celle des communautés de com-

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munes ou des territoires périphériques. Il développe ici plusieurs exemples empruntés aux réalités locales de la Région Centre et surtout de la Région Poitou Charentes. Là aussi, au delà de la diversité des solutions locales, on voit se dessiner la permanence des enjeux: enjeux des découpages et de leur cohérence, des critères qui doivent présider à la formation des pays, prégnance des questions fiscales. Et enfin, conséquence de la diversité, il souligne les risques d'inégalités, à la fois en termes de pression fiscale et de niveau ou de qualité de services, qui peuvent résulter de découpages dont la pertinence ne serait pas assurée. Ces trois contributions présentent en plus le grand intérêt de poser des questions fondamentales au moment où de nouvelles législations concernant l'organisation des territoires -les Lois Voynet et Chevènement de 1999- sont en train de se mettre en place, provoquant une sorte d' accélération de I'histoire. Il faut souligner cependant ici que, comme le montrent les différentes situations examinées dans les contributions, I'histoire de la coopération territoriale et de la formation de nouveaux territoires est une histoire relativement longue qui remonte, au moins, au début des années 1970. En soulignant tous les trois la dimension de projet qui caractérise les nouveaux territoires de l'action publique et les enjeux de démocratie qui y sont attachés, soit, la question des «nouvelles formes de souveraineté politique» pour reprendre une expression d'Alain Faure, ils montrent que loin d'être une péripétie institutionnelle et organisationnelle, la recomposition actuelle des territoires de l'action publique autour du local est la transformation majeure du politique contemporain. 11- VERS DE NOUVELLES FORMES DE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES Les deux textes suivants s'attachent à des aspects particuliers des thématiques développées dans la première partie. Celui de Laurent Matejko est une illustration concrète de ce que peut recouvrir la notion de gouvernance appliquée à la gestion du territoire en prenant l'exemple de la collaboration du patronat et des instances politiques locales dans le cadre du « Comité Grand Lille ». Rémy Lefebvre s'applique quant à lui à explorer une notion qui joue un rôle central dans les modes de légitimation de l'action publique locale, la notion de « proximité». Le cas du « Comité Grand Lille» analysé par Laurent Matejko met en évidence à la fois les enjeux et les modalités de la gouvemance comme nouveau mode de gouvernement des territoires. Deux éléments sont ici particulièrement bien mis en valeur, au-delà des aspects conjoncturels très documentés que le lecteur trouvera dans la contribution.

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C'est d'abord l'hypothèse d'un changement de référentiel dans la conduite de la politique publique, axé sur la notion d'efficacité et dont le développement économique est l'objectif unique. Ce changement implique de nouveaux modes de collaboration entre le patronat et les élites politiques locales, dont les rapports étaient jusque là marqués par une certaine distance. Cette hypothèse d'un changement du référentiel est cependant relativisé par l'auteur puisqu'il montre que des formes, sinon de collaboration affichée et revendiquée, du moins de partage d'influence et de lieux de concertation entre forces économiques et élites politiques, ont toujours existé dans l'organisation des pouvoirs locaux au sein des grandes municipalités du Nord. La formule du « socialisme municipal» reposait d'ailleurs sur ces partages et ces équilibres. Par conséquent, qu'il y ait continuité ou rupture, dans les rapports du patronat et des élites locales, ce qui dans le contexte de Lille signifie directement un clivage droite/ gauche, il demeure que la gouvernance repose d'abord sur une transformation du référentiel de la gestion du territoire qui met sur le devant de la scène les enjeux économiques ici résumés sous l'objectif de la construction d'une grande métropole européenne. Le deuxième aspect porte sur la dimension de projet qui constitue le fondement de l'action du Comité. La dimension du territoire change avec la nature du projet. Au delà du territoire de la Communauté urbaine quand il s'agit de porter la candidature de Lille aux Jeux Olympiques de 2004, ramené au territoire communautaire quand surgit la polémique de la fusion Lomme-Lille, sujet sur lequel, significativement, le Comité se refuse à prendre parti pour sauvegarder sa position de surplomb par rapport à des enjeux « politiciens ». Si c'est le terme de « lobby» qui vient ici sous la plume, -Laurent Matejko rappelle, par exemple, que le Comité fait des propositions au gouvernement pour « un pouvoir d'agglomération fort »- ce qui est mis en évidence (et l'exemple de la candidature de Lille aux Jeux Olympiques est particulièrement illustratif), c'est le caractère volontariste, et, pour reprendre une expression de l'auteur, le caractère « performatif» de l'action qui est conduite. Le territoire se crée par la parole, pourrait-on dire, en prolongeant la démonstration de Laurent Matejko. Rémi Lefebvre poursuit la même idée de la construction des référentiels de l'action locale. C'est ici la notion de « proximité» qui est au centre de la contribution. C'est à une approche critique de cette notion que nous invite ici l'auteur. Pour lui, l'inflation des usages du terme «proximité» dans le discours politique est directement liée à la « crise de la représentation politique », crise qu'il faut elle-même relativiser au regard de sa récurrence dans le discours sur la politique et la « démocratie inachevée». On voit

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fonctionner toute une série d'oppositions qui s'ordonnent autour d'un face à face sémantique entre l'État et le local, comme figures alternatives du « mal» et du « bien» en politique: l'État est « grand» et « lointain », tandis que le local est «petit », et donc, bien entendu, «proche ». Ce système d'oppositions se redouble dans celui de ce qui est « inefficace» (l'État centralisateur d'Alain Faure et de Sylvie Biarez), par rapport à ce qui est efficace parce qu'aussi pragmatique. Bref, la proximité, désormais parée de toutes les vertus politiques, du «terrain », de l'écoute des « usagers », se trouve en charge de « réconcilier le citoyen avec la politique» et de combler le « fossé» qui s'est creusé entre le citoyen (désormais « usager» de la politique), et ses représentants. Belle rhétorique en effet, et qu'il convient, comme nous y invite Rémi Lefebvre, de prendre aux mots. Et les mots ici s'incarnent dans les institutions: la police, la justice deviennent « de proximité ». La proximité est censée résoudre les malheurs politiques du temps. D'abord combler les déficits de légitimité, comme on vient de le dire. Mais aussi lutter contre l'exclusion, autre mot magique pour désigner l'irruption de la question sociale au sein de la question politique. Mais la proximité accompagne aussi sa voisine dans le langage qu'est la notion d'urgence, autre topos du discours politique', qui joue quant à elle sur le registre du raccourcissement du temps. Autre rapport à l'espace, et d'abord à l'espace politique, on retrouve ici le local et le territoire, et en même temps autre rapport au temps et écrasement du temps long du politique au profit d'une culture de l'immédiat voire de la vitesseS. La proximité est donc la représentation en charge de produire une légitimité nouvelle de la politique, et d'abord de combler la distance qui s'installe entre le citoyen et ses représentants. Rémi Lefebvre continue à montrer ce que la proximité entraîne dans son sillage (pour ne pas dire dans sa proximité) : la médiation comme nouvelle pratique de réconciliation sociale, la démocratie participative, la réparation du lien social, etc. C'est une notion qui joue sur le flexible, le local, le contingent, faisant écho aux thèmes évoqués dans les contributions de la première partie. Notion molle et polysémique, elle permet de justifier tout et son contraire: par exemple, expliquer que la proximité réclame le cumul des mandats pour « être proche du terrain », ou le non cumul des mandats afin de pouvoir se consacrer entièrement aux tâches confiées par les citoyens.

7 Rémi Lefebvre fait notamment ici référence aux travaux de Zaki Laïdi, Le sacre du présent, Paris, Flammarion, 2000. 8 Virilio (Paul), La vitesse de libération, Paris, Galilée, 1995. 14

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La communication s'attache surtout à montrer les multiples lieux de production et d'usage de cette notion. Elle introduit à une problématique de l'analyse des référentiels de l'action publique et de leurs mutations qui accompagnent les réagencements de l'action de l'État et du local. Et à ce titre c'est une approche particulièrement stimulante. Citant Pierre Bourdieu dans l'exergue de son article, Rémi Lefebvre rappelle que « La politique est pour l'essentiel une affaire de mots. C'est pourquoi le combat pour connaître scientifiquement les choses doit toujours commencer par une lutte contre les mots »9. Aphorisme qui pourrait aussi s'appliquer à l'action politique elle même. Car il est bien clair qu'autour de cet ensemble de notions qui prétendent à faire référence, les aspects normatifs dépassent de loin les aspects cognitifs. L'installation de la croyance et la production de l'assentiment sont au cœur des enjeux de la légitimation politique. Rémi Lefebvre rappelle ici que les luttes politiques sont aussi des luttes symboliques et qu'une analyse des représentations et des « stratégies discursives» est indispensable à la compréhension du politique. Par conséquent, loin de montrer que la notion de proximité serait un référent sans contenu, l'approche de Rémi Lefebvre indique au contraire des déplacements considérables à la fois des modes de légitimation et des modes d'exercice de l'action publique. 111- LA DÉCLINAISON LOCALE DES POLITIQUES DE L'ÉTAT Les quatre contributions suivantes abordent la question des politiques publiques locales sous l'angle des rapports entre politiques « nationales », ou de l'État, et interventions des pouvoirs locaux dans la mise en œuvre de ces politiques. En prenant l'exemple de politiques particulières (la santé publique, l'éducation, la justice), elles s'attachent à montrer les déclinaisons locales de ces politiques et les confrontations qui naissent de la réorganisation des rapports entre l'État et les différentes collectivités. Serge Clément, Marcel Druhle et Jean Mantovani se livrent à une analyse extrêmement pertinente de la manière dont des politiques nationales se trouvent interprétées et retravaillées par les acteurs locaux. On est ici à l'interface des politiques de la ville et des politiques de santé. Deux phénomènes se dégagent de cette lecture locale des politiques de l'État: d'une part un travail sur les normes et les catégories de la politique nationale, d'autre part, l'émergence d'une capacité du local à gérer la singularité des trajectoires individuelles. Sur le premier point, les acteurs locaux réinterprètent les injonctions de la politique nationale. À des objectifs de santé publique posés en ter9 Citation issue de Bourdieu (Pierre), Choses dites, Paris, Minuit, 1987.

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mes de lutte contre l'alcoolisme et les toxicomanies, ou de santé mentale, les acteurs locaux opposent leur propre vision de la santé communautaire. Les auteurs montrent bien ici la difficulté de traduction des problématiques individuelles en enjeux collectifs. D'autant que l'on est sur des catégories de la nosologie (alcoolisme, addictions, santé mentale...), où le trouble individuel et le trouble social apparaissent ensemble et où c'est justement leur articulation, ou leur engendrement réciproque, qui construisent le problème à traiter. Cette complexité à trouver des accords sur l'objet de l'intervention publique est encore renforcée par le fait que les acteurs poursuivent plusieurs buts: les Commissions santé dans le cadre d'une opération de développement social des quartiers sont aussi pour un office d'HLM un moyen de contrebalancer les revendications des associations de locataires. La « résistance du local », comme la nomment les auteurs, est donc surtout un effort pour s'approprier les objectifs de la politique nationale afin de les traduire-transformer, afin aussi de bousculer les normes pour les adapter aux contextes locaux et les remettre en jeu au sein des luttes et des conflits spécifiques au local. Mais le second point que relèvent les auteurs est encore plus significatif des inflexions que le local introduit au sein des politiques nationales. Pour le résumer, et il faut ici se reporter à l'analyse très fine de la manière dont les acteurs locaux sont confrontés à la question des personnes sans domicile, la capacité que révèle la politique local c'est de pouvoir traiter l'objet de la politique publique comme un ensemble de trajectoires singulières plutôt que comme un ensemble de situations normativement fixées en catégories. Ce point qui est esquissé ici est tout à fait fondamental: il met en jeu la capacité d'une politique publique à gérer des événements, des parcours, des situations fluides et évolutives, alors que les modalités d'action de l'État-Providence procèdent par mise en catégories, attributions de caractéristiques aux individus, fixation de normes et de droits. C'est toute la différence entre des politiques aptes à gérer des stocks et des politiques publiques capables de maîtriser des flux. C'est ainsi qu'est mis en évidence un nouveau rôle au sein des dispositifs locaux qui gèrent la question des sans abri, et que les auteurs nomment ici « le passeur». Le passeur a une double compétence: il est capable de gérer à la fois la singularité et la durée. Ainsi, paradoxalement, la fonction du temps long, la capacité de gérer l'accompagnement et non de traiter seulement l'urgence, apparaît ici comme assurée par le local et non plus comme une des prérogatives majeures de l'État. Ainsi le registre du « droit des gens », de la garantie du temps long, de la prise en compte des singularités se déplace de l'État au local. Si ce mouvement était confirmé par d'autres analyses portant sur des objets différents de la politique publique, il fournirait un cadre d'interprétation tout à fait renouvelé des rapports entre

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l'État et les échelons locaux de la puissance publique. Loin de se cantonner à l'analyse de la mise en œuvre des politiques de l'État par le local, on entrerait alors dans une tout autre vision de l'action publique. La contribution de Geneviève Cresson et d'Alexis Ferrand, qui porte elle aussi sur les enjeux locaux des politiques de santé publique, accentue encore les interrogations précédentes, d'autant qu'elle s'intéresse principalement à la place et aux rôles des usagers. Cependant, les auteurs mettent en avant un point de vue un peu différent, introduisant ainsi une discussion intéressante avec la communication de Clément et alii. En effet, en présentant les inflexions récentes des politiques publiques de santé qui tendent à renforcer la prise en compte de l'usager (la décentralisation, les conférences régionales de santé, les politiques de la ville), ils montrent le caractère purement rhétorique de la volonté de faire de l'usager un acteur à part entière des politiques de santé. L'usager reste avant tout le client du système de soins avant d'en être un partenaire. En mettant en œuvre une analyse de qu'ils appellent les «réseaux de recommandation », les auteurs réintroduisent l'usager au sein du système local de santé, cette fois comme un acteur informel, qui, à travers les discussions et les échanges d'information, notamment sur les médecins, contribue à se recréer une autonomie au sein du système, voire, peut-être à le configurer. Ainsi donc, expulsé de la construction de la politique publique de santé qui se révèle incapable de lui faire une place, en dépit des énoncés qu'elle produit, l'usager s'y réintroduit par ses réseaux de discussion où s'échangent des informations, où se font des réputations, où se produisent des réactions de méfiance et de confiance qui se traduisent en usages différenciés du système de soins. En ouvrant cette discussion, les auteurs engagent aussi la réflexion sur les politiques locales sur une piste fondamentale qui est celle de la congruence ou des décalages entre la logique de réseau et la logique de territoire. Les réseaux de discussion sur la santé sont en effet «plus ou moins» locaux. On rejoint ici complètement les interrogations formulées dans les premières contributions du numéro quant à la nature relationnelle ou connectique du territoire politique comme territoire en projet. La contribution de Lise Demailly porte sur une politique, l'éducation nationale, dont la caractéristique, comme elle le rappelle, est de s'être construite justement sur une prise de distance par rapport au local. C'est pourquoi « l'émergence du local» dans les politiques d'éducation suscite ici de nombreuses «résistances », pour reprendre un terme également utilisé par Clément et alii dans leur communication sur les politiques de santé publique. Mais, à l'inverse, les résistances sont ici celles des acteurs du « central» par rapport aux tentatives de localisation des politiques qui les concernent. Il résulte de cette conjoncture une indétermination parti-

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culièrement forte sur ce qu'il faut entendre par le local, et Lise Demailly introduit ici une discussion intéressante sur la définition du « local». Elle montre la tension qui existe entre la conception de l'État déconcentré, organisée autour de l'idée d'une gestion de proximité -on retrouve ici, notamment, l'idée centrale de « projet »-, et la conception des collectivités locales et territoriales qui revendiquent des compétences de gestion au nom de l'ouverture de l'école sur le territoire. De cette discussion, l' auteur plaide pour une définition du local comme espace public, entre un idéal habermassien de communication entre acteurs et une réalité d' espaces fragmentés de corps et d'institutions en lutte pour la reconnaissance de leur compétence: «le" local" pertinent existe alors quand il y a de l'action organisée, des échanges, de la coopération, du réseau». On rejoint ici les définitions proposées par Alain Faure, Sylvie Biarez et Yves Jean, sur la construction du local comme espace de concertation, de négociation, de projet, espace de plus en plus détaché de ses inscriptions territoriales, au sens de la géographie spatiale et des enjeux de délimitation, pour déboucher sur une conception du territoire comme construction politique fondée sur des interactions. Pour étayer son argumentation, Lise Demailly discute autour de trois enjeux centraux où se concentrent les débats sur la déclinaison locale d'une politique nationale: la question de l'égalité de traitement du citoyen, celle des nouveaux modes de gestion administrative, et celle de l'évaluation comme mode de connaissance spécifique à ce nouveau contexte des politiques publiques. À chaque fois, elle montre la diversité des conceptions en présence, entre la nostalgie d'un modèle républicain contesté et la résistible émergence d'un modèle néo-libéral du pur marché scolaire. En prenant l'exemple d'une politique régalienne comme la Justice, Michel Kokoreff accentue encore le trait d'une politique nationale qui se décline en « politiques pénales locales ». Du constat -somme toute banald'une diversité des pratiques locales en matière de pénalisation, à l' affirmation de l'existence de politiques pénales locales, il y a toute une distance que Michel Kokoreff explore et problématise avec une grande pertinence. Que son objet soit ici la pénalisation de l'usage des drogues, ne fait que renforcer les tendances observées. En effet, il s'agit d'un objet où l'évolution des comportements, les représentations sociales, le débat sur la dépénalisation des usages et la proximité des politiques répressives et des politiques sanitaires (que cristallise la fameuse « injonction thérapeutique de la Loi de 1970), forment un ensemble où parler d'ambiguïtés est tout à fait euphémistique. Michel Kokoreff organise sa discussion autour de la distinction entre l'existence de politiques pénales locales, qui impliquent de véritables 18

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marges de manœuvre des acteurs locaux, ou la simple différenciations de pratiques institutionnelles, où, par exemple, on verrait croître l'indulgence des tribunaux avec la fréquence des comportements délictueux. Il montre que la question est complexe et s'articule autour de trois grandes logiques. D'abord le type d'interactions qui existent entre les différentes catégories d'acteurs: par exemple l'importance des infractions douanières sur le processus de pénalisation dans une région frontalière comme le Nord-Pas-de-Calais. Ensuite l'existence de «sections spécialisées» vouées au traitement juridictionnel des usages illicites de stupéfiants dans certains tribunaux, comme celui de Bobigny, qui a une influence sur les procédures. Enfm la diversité des pratiques des Parquets qui semble liée à la diversité des contextes locaux. De cette discussion il ressort une conclusion qui met en évidence une « incertitude» des politiques pénales qui s'apparente à « une politique par défaut». Il est clair qu'en matière de pénalisation de l'usage des stupéfiants, enjeux locaux et enjeux globaux sont indissociables. La focalisation sur le traitement des cités fortement réclamé par les élus locaux, acteurs devenus incontournables, peut même être contradictoire avec l'intervention sur les trafics dont l'organisation est supra locale. Par conséquent si les tendances observées dépassent le niveau local, elles posent la question de savoir si « le local n'est pas en train de devenir le nouveau centre de gravité des interventions de l'État ». On a donc ici, sur un cas limite compte tenu des politiques en jeu, un cas de figure tout à fait critique pour analyser la territorialisation des politiques publiques. IV - ÉMERGENCE DES POLITIQUES DES TERRITOIRES Avec les trois dernières contributions, on pourrait dire qu'on se rapproche de la définition de ce que serait une politique publique locale, comme politique d'un territoire, menée sous l'impulsion et la responsabilité d'une collectivité locale ou territoriale, ou de plusieurs d'entre elles contractuellement réunies. On aura donc parcouru l'ensemble des dimensions recouvertes par la notion de politique publique locale. Les trois exemples repris ici évoquent des politiques très différentes: la participation des habitants dans le cadre des politiques de la ville à partir d'une étude de cas exemplaire, les politiques de développement économique qui constituent un enjeu central pour les collectivités locales, et les politiques de logement à partir de l'exemple particulièrement significatif de la prise de compétence des collectivités locales dans la gestion du patrimoine immobilier des Houillères après la fin de l'exploitation du charbon dans le Bassin minier du Nord-Pas-de-Calais. Trois exemples, trois objets, et trois registres différents de la politique publique locale.

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D'abord Magali Nonjon, à partir du récit d'une expérience de participation des habitants dans le cadre d'une politique de quartier, nous porte au cœur des enjeux des politiques locales: la proximité, évoquée plus haut par Rémi Lefebvre, la négociation et le local comme espace d'interactions évoqués par tous les contributeurs du présent numéro, sont ici mis en scène dans leur réalité concrète. Après la description de la mise en place et du fonctionnement de l'atelier d'urbanisme participatif du quartier du Petit Belgique à Haubourdin1o, l'auteur s'attache à montrer la transformation du rôle des élus au sein de processus participatifs. Elle montre ainsi l'émergence, elle aussi résistible, de ces espaces locaux participatifs qui tendent à changer la logique démocratique représentative à la recherche de nouvelles ressources de légitimation. En commençant son article sur les interventions économiques des collectivités locales, Christophe Demazière rappelle l'article 5 de la Loi de décentralisation de 1982 : «L'État a la responsabilité de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi». Sur la foi de cet article on aurait donc dû ranger sa contribution avec celles qui précèdent à côté de la santé, de l'éducation ou de la Justice. Et pourtant c'est bien comme une politique locale, pourrait-on dire de «plein exercice », que le développement économique local est devenu un secteur d'intervention privilégié des collectivités locales. En effet, Christophe Demazière le rappelle, les outils créés pour ce développement se sont multipliés, et d'ailleurs dès les années 1970. Le développement local prend ainsi le relais de l'aménagement du territoire qui, conduit depuis l' échelon national, et malgré certaines réussites, semble aujourd'hui frappé d'inefficacité. À travers de multiples exemples de politiques d'aide aux entreprises, l'auteur montre comment les collectivités sont devenues un acteur central du développement du (ou plutôt «de leur») territoire. Le bilan critique de ces interventions qui est ici mené avec rigueur, ouvre sur des perspectives nouvelles, notamment en matière de création de services et de réflexion sur les conditions d'un développement plus qualitatif. Le mouvement engagé semble, de toute façon, irréversible. C'est un exemple un peu inverse d'insuccès de la localisation d'une politique publique que développe Fabien Desage à propos de la gestion du logement minier. En effet, après la fin de l'exploitation charbonnière une lutte s'engage pour la gestion de ce patrimoine entre les élus locaux et le niveau central (ici représenté non seulement par l'État, mais aussi par différentes instances, dont Charbonnage de France, propriétaire des
10 Commune périphérique de Lille appartenant à la Communauté urbaine de Lille. 20

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logements). Ici aussi l'analyse des « résistances» de l'échelon central à la localisation de ses compétences est au centre de l'analyse. De cette histoire tout à fait passionnante, il faut retenir combien la localisation de la politique, en l'occurrence la gestion d'un immense parc de logements, se trouve prise dans les enjeux de pouvoir et d'influence locaux dans la mesure où elle constitue une ressource essentielle pour le leadership politique local. L'échec des différentes tentatives de gestion par les élus locaux du patrimoine des Houillères, montre aussi la fragilité du processus de localisation de la politique publique. Ce sont donc trois exemples très contrastés qui sont ici analysés, et qui, à travers des situations concrètes, montrent la complexité des enjeux de la construction de politiques publiques locales. On n'est pas ici devant un processus calme et linéaire où la déconcentration et la décentralisation apparaîtraient comme un devenir inéluctable de la construction de l'action publique, mais on est porté au cœur d'un champ de forces et de luttes où sont en train de se forger de nouvelles modalités de gouvernement et de nouveaux modes de légitimation de l'action politique. Au terme de ce parcours qui al' avantage d'envisager les différents aspects de la problématique des politiques publiques locales, le lecteur disposera d'un panorama des questions posées et des outils conceptuels pour comprendre un processus en cours sur lequel pèsent encore bien des indéterminations. Mais ce parcours montre aussi à quel point la question des politiques publiques locales est aujourd'hui au cœur de toute réflexion sur le politique. Au-delà des tensions, des incertitudes qui émaillent l'ensemble des analyses ici développées, on ressent bien cependant qu'une évolution majeure est engagée dans la manière de construire l'intervention publique. L'actualité récente des lois d'aménagement du territoire et de la coopération intercommunale, auxquelles il a été fait référence, notamment dans les textes de la première partie, indique bien que l'on est engagé dans un mouvement profond de réorganisation des territoires politiques. Mais on voudrait souligner aussi pour finir, et ce point constitue une ligne de lecture qu'on a essayé de dégager dans cette présentation, que c'est la notion même de territoire politique qui est en train de se renouveler profondément. Le territoire est de plus en plus un «territoire de projet», construit par la coopération des acteurs qui font quelque chose en commun. Si la construction du commun est l'essence même du politique, les modes de sa fabrication sont donc en train de se recomposer. Et cette recomposition touche à la fois les modes de gouvernement et les formes de légitimation de l'action publique. Gouverner n'est plus seulement avoir compétence (autorité) sur un territoire conçu comme un espace délimité

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par des frontières. Compétence et souveraineté se trouvent donc déconnectéesl1. La communication, l'interaction, la négociation entre acteurs du champ politique et des champs connexes, produit le territoire politique comme espace légitime de l'action publique. De même, des notions comme la proximité, l'efficacité, la participation, la citoyenneté, forment les nouveaux matériaux d'un référentiel politique construit autour du local. La gouvemance, le contrat, le projet, deviennent les nouveaux outils d'une action publique en train de se recomposer. Si l'on se tient à distance des analyses qui lient globalisation économique et localisation politique comme les deux faces d'un même processus, il est clair que cette problématique reste I'horizon des contributions ici développées. Mais cette problématique ne constitue pas l'objet du présent numéro, qui s'attache plutôt à analyser les modalités concrètes de ce processus dans la résistible construction des politiques publiques locales. Enfin, pour finir, il faut souligner à quel point ce qui est en jeu, à propos de toutes les analyses, et quelles que soient les nuances qu'elles apportent dans la compréhension de phénomènes qui sont en train de se construire et dont l'issue est rien moins qu'assurée, est d'abord un enjeu fondamental de démocratie et des formes de légitimité sur lesquelles sont fondées l'action politique et la production de la politique publique. RÉFÉRENCES IBLIOGRAPHIQUES Boltanski L., Chiapello E. (1999), Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard. Castells M. (1999), L'ère de l'information, Tome I, La société en réseaux, Tome II, Le pouvoir de l'identité, Tome III, Fin de millénaire, trad. fr., Paris, Fayard, 1998. Commissariat Général du Plan (1997), Cohésion sociale et territoires, rapport du groupe présidé par Jean-Paul Delevoye, Paris, La Documentation française. Delmas Ph. (1991), Le maître des horloges. Modernité de l'action publique, Paris, Odile Jacob. Habermas 1. (1987), Théorie de l'agir communicationnel, Tome I, Rationalité de l'agir et rationalisation de la société, Torne II, Pour une critique de la raison fonctionnaliste, trad. fr., Paris, Fayard. Hardt M., Negri A. (2000), Empire, trad. fr. par Denis-Armand Canal, Paris, Exil Éditeur. Laïdi z. (2000), Le sacre du présent, Paris, Flammarion.

Il Voir Organisation et administration des territoires urbains, Paris, Ministère de l'Intérieur, Centre d'Études et de Prévisions, 1999. 22

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Ministère de l'Intérieur, Centre d'Études et de Prévisions (1999), Organisation et administration des territoires urbains. Moulaert F., Scott A.J. (1997), Cities, Enterprises and Society on the eve of the 21st century, London and Washington, Pinter. Rosanvallon P. (1995), La nouvelle question sociale. Repenser l'ÉtatProvidence, Paris, Seuil. Rosanvallon P. (2000), La démocratie inachevée. Histoire de la souveraineté du peuple en France, Paris, Gallimard. Schnapper D. (1994), La communauté des citoyens. Sur l'idée moderne de nation, Paris, Gallimard. Schnapper D. (1998), La relation à l'autre. Au cœur de la pensée sociologique, Paris, Gallimard. Virilio P. (1995), La vitesse de libération, Paris, Galilée, 1995.

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LA GENÈSE DES NOUVEAUX TERRITOIRES DE L'ACTION PUBLIQUE

L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ENTRE TERRITORIALISA TION, TERRITORIALITÉS ET TERRITOIRES
POUR UNE LECTURE POLITIQUE DES POLITIQUES LOCALES

Alain FAURE.

La question du jeu politique n'occupe souvent qu'une place restreinte et incomplète dans les diagnostics portant sur les dynamiques locales de l'action collective. Un retour sur la littérature en sciences sociales permet pourtant de montrer que les politiques locales changent la politique, au sens où les programmes d'action mis en œuvre localement bouleversent de plus en plus souvent les règles d'action collective au sein du système politique dans son ensemble. On testera ensuite l 'hypothèse selon laquelle le pouvoir local change les politiques publiques, au sens où les enjeux locaux de stratégie électorale et de politique politicienne, loin de se limiter à de simples joutes pour l'accès et le maintien au pouvoir dans les collectivités locales, révèlent tout à la fois de nouvelles formes de souveraineté politique et de nouvelles frontières d'intervention publique.

1- INTRODUCTION. LES SCIENCES SOCIALES DANS LA TOURMENTE TERRITORIALE Le développement contemporain des analyses portant sur les politiques publiques locales met en lumière de nombreuses pistes de recherche dans des disciplines variées (sociologie, droit, économie, géographie, science politique, histoire...). Ces travaux ont pour particularité de placer la question du changement au cœur de la réflexion. On tentera dans cet article d'une part de mettre en évidence les principales clés de lecture qui
Chargé de recherche au CNRS; CERA T Institut d'Etudes Politiques de Greno* ble, BP 48, 38040 Grenoble cedex 9 (33-4-76826000). alain.faure@upmf-grenoble.fr - http://www.upnlf greno ble.fr/ceratl alainfaure.htm)

Cahiers lillois d'économie et de sociologie, n° 35-36, 1er et 2ème semestres 2000