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La dynamique de l'évaluation face au développement durable

De
325 pages
Les démarches entreprises au nom du développement durable n'offrent pas toujours de lisibilité immédiate. Peut-on continuer à se développer et durer ou comment faire passer l'idée que la "durabilité" de nos sociétés s'inscrit dans une réponse humaine à la croissance. Cette question des finalités est consubstantielle à l'activité d'évaluation que cette étude questionne.
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LA DYNAMIQUE DE L'ÉVALUATION FACE AU DÉVELOPPEMENT DURABLE

(Q L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-7124-6 EAN 9782747571241

LA DYNAMIQUE DE L'ÉVALUATION FACE AU DÉVELOPPEMENT DURABLE

LIMOGES 2003

Textes réunis et publiés sous la direction de
CLAUDINE OFFREDI (Ingénieur de recherche) UFR Sciences Economiques) Grenoble 2) Bureau de la Société Française de l'Evaluation (S'FE)

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Konyvesbolt 1053 Budapest Kossuth L. u. 14-16 HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, is 10124 Torino IT ALlE

La Librairie des Humanités Collection dirigée par Alain Pessin, Vice-président chargé de la Culture et de la documentation, et Pierre Croce, Responsable de la Cellule d'Aide à la Publication à l'Université Pierre Mendès France, Grenoble 2.

La Librairie des Humanités est une l'Université Pierre Mendès France des textes couvrant tout le champ taire lui fait devoir et privilège de chercheurs chevronnés.

collection co-éditée par les Editions L'Harmattan et par de Grenoble. Destinée à recevoir, dans ses diverses séries, des sciences sociales et humaines, son caractère universipromouvoir des travaux de jeunes auteurs autant que de

Membres du Conseil scientifique de la collection: Thierry Ménissier, Sciencesde l'Homme Alain Spalanzani, Gestion Fanny Coulomb, Economie Jérôme Ferrand, Droit Pierre Kukawka, Politique et Territoire

Déjà parus: J Ferrand et H. Petit (Dir.)
Fondations et naissances des Droits de l'homme

L'Odyssée des Droits de l'homme - 1 (2003) J Ferrand et H. Petit (Dir.)
l\lises en oeuvres des Droits de l'homme L'Odyssée des Droits de l'homme - I (2003)

Ewa Bogalska-Martin Entre mémoire et oubli Le destin croisé des héros et des victimes (2004)

y. Chalas (Dir)
L'imaginaire aménageur en mutation (2004)

A. Ferguène

(Dir)
locale et développement territorial

J Ferrand et H. Petit (Dir.)
Enjeux etperspectit.es des Droits de l'homme L'Odyssée des Droits de l'homme - I (2003)
J-L Chabot et C. Tournu (Dir)

Gouvernance

Le cas despqys du Sud (2004) Ladislau Dowbor La mosaïque brisée Ou l'économie au-delà des équations (2004) C. Offredi (Dir) La dynamique de l'évaluation face au développement durable (2004)

L'héritage

religieux et sPirituel de l'identité

européenne (2004)

A. Blanc et A. Pessin (Dir) L'Art du terrain Mélanges offerts à Howard Becker (2003) Ch. Amouroux (Dir) Que faire de l'HôPital (2004)

SOMMAIRE
AVANT-PROPOS

9
GÉNÉRALE

INTRODUCTION Claudine Offredi

11

CHAPITRE

1

TRANSVERSALITE ET INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DURABLE

Développement
Bernard Perret

durable:

quels indicateurs?
22

Leçons des expériences récentes d'élaboration d'indicateurs territorialisés du développement durable dans le champ de la gouvernance locale
G'!)I Loinger

29

Construire et communiquer

les indicateurs

de développement

durable
43

Retour sur quelques expériences dans le domaine du tourisme Ghislain Dubois, Jean-Paul Céron

Comment intégrer ex post des critères de développement dans une démarche d'évaluation?
Exemple de trois politiques régionales du Nord-Pas-de-Calais Jean-Christophe Dissart, Eric Manouvrier

durable

58

La Communauté internationale de l'aide au développement et les indicateurs du développement durable
Daniel Kamelgarn

66

Les tentatives de mesure multidimensionnelle durable à l'échelle mondiale
Bmno Boidin

du développement
73

CHAPITRE TERRITOIRES ET REFERENTIELS

2 D'ACTION COLLECTIVE

Développement durable dans les espaces ruraux: enjeux et méthodes d'évaluation
Marc Guérin

87

Enjeux d'une démarche d'évaluation en continu d'une politique sectorielle
L'évaluation de l'action forestière territorialisée en Limousin Stéphane Weiss, Brigitte Bouillaguet et Dominique Vollet avec la collaboration de Pierre Paquiet

108

Evaluer des politiques multidimensionnelles échelles territoriales
Réflexions méthodologiques Laurent Barbut à partir de deux exemples

à différentes

122

Evaluation des politiques publiques, durable et territoire
Corinne Larrue

développement
138

CHAPITRE RISQUES, IRREVERSIBILITE

3 ET EVALUATION

La place du développement durable dans le nouveau référentiel des services publics d'eau potable
Débats autour de l'évaluation des services publics marchands Marie Tsanga Tabi

151

Renouveler la liste des questions évaluatives pour rendre compte de la réussite de projets en environnement risqué
Méthodologie et test sur 48 petits projets de développement de développement du ministère des Affaires étrangères Christian Hugues, Frédéric Lefebvre-Nare, Michael Ruleta financés par le Fonds social

166

Effet de serre. Cas des transports et du résidentiel-tertiaire
Certitudes et Interrogations Jean Delsry 180

Action publique de développement durable en matière de déchets ménagers et impact sur la fourniture d'un service public local
Evaluation économique du service de collecte sélective de déchets d'emballages ménagers en France Emmanuelle Michel-Creff, Isabelle Hoefkens

188

RICHESSES,

PATRIMOINES

CHAPITRE 4 ET MODELES

DE DEVELOPPEMENT

Richesses,

patrimoines

et modes de développement
214

Bernard Guesnier

Intérêt et limites de la notion de capital social dans les évaluations s'appuyant sur le modèle des quatre formes de capital
Philippe Blancher, Brieuc Bougnoux, Hervé Coquillart

222

Problèmes méthodologiques posés par l'étude d'impact sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention européenne du paysage
j. -j. Gouguet, M. Prieur

235 durable
249

Une évaluation critique de la politique de développement du Groupe Accor GillesCaire

SOLIDARITE,

CHAPITRE 5 RESPONSABILITE ET EVALUATION

PLURALISTE

Faire apparaître les enjeux distributifs et l'équité dans les évaluations JanMattijs Comment prévenir les controverses environnementales
Jacques Lolive

267

?
294

Intégrer la dimension interculturelle dans l'évaluation du développement durable Esoh Elame
EN GUISE DE CONCLUSION Claudine Offredi

302

319

AVANT-PROPOS

Cet ouvrage sur La cfynamiquede l'évaluationface au développement urableest issu des d Journées annuelles de l'évaluation organisées par la Société Française de l'Evaluation. Depuis 1999, date de son congrès fondateur à Marseille, la Société Française de l'Evaluation œuvre pour la promotion de l'évaluation des politiques publiques, pour son utilisation dans les organisations, les collectivités, publiques et privées et le développement des méthodes, des critères et des pratiques qui en garantissent l'authenticité et la qualité. A ce jour l'association compte environ 400 adhérents, dont 25% sont des institutions publiques ou privées. En charge d'évaluation ou tout simplement soucieux d'une gestion rigoureuse et transparente, ces adhérents - institutionnels, universitaires, chercheurs, organismes d'Etat, collectivités territoriales, cabinets conseil partagent les objectifs de la SFE. lis lui apportent leurs expérience, savoir, réflexion et action pour l'enracinement d'une véritable et durable culture de l'évaluation dans la conception, la mise en œuvre et l'analyse des résultats des politiques publiques et pour ses apports à la stratégie et à la décision publique.
Les Journées de l'évaluation constituent chaque année un temps fort qui rassemble sieurs centaines de participants sur un thème déterminé: « Evaluation et gouvernance », Rennes, 2000, « Evaluation et territoires », Issy-les-Moulineaux, 2001, « Evaluation et stratégie publique », Lille, 2002 « Evaluation et développement durable », Limoges, 2003 ; thème les communications sélectionnées dans le présent ouvrage. « Evaluation et politiques sociales », Bordeaux, 2004. plu-

dont sont issues

10

Les 5' Journées Françaises de l'Evaluation ont été conçues, mises en forme et animées par un comité de programme présidé par Claudine OFFREDI (Ingénieur de recherche,UFR Sciences Economiques, Grenoble, bureau de la SFE) et composé de Maurice BASLE (PrrJesseur, UFR Sciences Economiques, REnnes1, bureau de la SF£), Josette BARUET (REsponsable mission évaluation despolitiques publiques, Direction du développement et de l'innovation, CEMAGREF, Grenoble), Liliane BENSAHEL (Directeur de l'Institut de REchercheEspace Europe, Université Pierre Mendès France, Grenoble2), Guy CAUQUIL (Directeur du Cabinet-conseil CIRESE, bureau de la SF£), Jean-Paul CERON (Chercheur au Centre de recherchesinterdisciplinaires en droit de l'environnement de l'aménagement et de l'urbanisme, Limoges), Claire GUIGNARD-HAMON (Chargé de mission, Conseil Régional d'Ile-de-France, bureau de la SF£), Ghislaine GREZIL (REsponsable du Serzlice éZ1aluation des politiques publiques, Communauté urbaine de Lille, bureau de la SF£), Alain AYONG LE KAMA (Professeur, Faculté de Droit,Université Pierre Mendès France, Grenoble2, Conseiller scientifique au CGp), Jacques HORAIST (Magistrat, Chambre régionaledes comptes, Lyon, bureau de la SF£), Christian LEMAIGNAN (Maître de conférencesassocié, UFR Droit et Sciences humaines, Poitiers), Alain PARANT (Chercheur, Institut national d'études démographiques, Conseiller scientifique de la revue « Futuribles International ))), Denis REQUIER-DESJARDINS (Professeur, Université de T/ersailles-St. Quentin) Pierre SAVIGNAT (Directeur d'hôpital, Yonne, bureau de la SFE).

Qu'ils en soient vivement remerciés ainsi que Denis BAILLE, (Présidentde la SF£) et Julien BOUNIOL, (Déléguégénéralde la SF£).

INTRODUCTION

GÉNÉRALE

Claudine

Offredi

Université Pierre Mendès France de Grenoble Bureau de la SFE

« Pourquoiét'aluer déœloppement urable?» Telle pourrait être la question introductive à le d cet ouvrage qui se présente comme la somme organisée d'un ensemble de communications produites lors du colloque sur « Evaluation et développement durable» qui s'est tenu à Limoges en octobre 2003 à l'initiative de la Société Française d'Evaluation.
« Comment renouer avec la croissance defaçon à faire reculer les inégalités et la pauvreté sans détériorer l'environnement légué aux générationsfutures?» Voici, en substance, la question en forme de dilemme que l'Assemblée générale des Nations Unies a soumise en 1983 au Premier Ministre norvégien, Gro Harlem Brundland, en lui confiant la présidence d'une Commission mondiale sur l'environnement et le développement. Quatre ans plus tard, la réponse tient en deux mots: sustainable development, soit développement durable ou, selon les traductions: soutenable, viable. Depuis, la formule a connu un succès sans précédent consacrant les trois dimensions économique, environnementale et sociale, fondatrices de la démarche auxquelles sont venues s'ajouter depuis, la « gouvernance» et les multiples composantes d'une démarche participative et citoyenne. La notion est structurante dans nombre de politiques publiques et d'actions privées qui, même si elles n'y font pas référence explicitement, intègrent, de fait, une démarche de développement durable. Cependant, aucune définition « clef en main» ne peut donner pleinement le sens de ce qui se joue au niveau des pratiques d'acteurs sur leur divers lieux d'expression territoriale.

12

CLAUDINE OFFREDI

Sans doute, les démarches de développement durable n'offrent-elles pas de lisibilité immédiate parce qu'il n'y a pas de passerelle rationnelle et mécanique entre les trois dimensions sociale, économique et environnementale - loin s'en faut - et que l'articulation de ces dimensions renvoie fondamentalement à la question plus philosophique de la finalité des actizlités humaims. Peut-on continuer à se développer et durer ou, autrement dit, comme le disent les spécialistes, comment faire passer l'idée que la « durabilité » de nos sociétés s'inscrit dans une réponse humaine à la croissance ? Cette question des finalités est consubstantielle à l'activité d'évaluation. En effet, les pratiques d'évaluation en France (et particulièrement celles qui fondent l'objet de la SFE c'est-à-dire, les pratiques d'évaluation des actions publiques! définies comme activités institutionnelles parties prenantes du management public et du fonctionnement du système politique), s'inscrivent sur trois registres non dissociables : celui de la connaissance et de la mesure, celui du jugement et celui de l'action ou de l'aide à la décision. Ces trois registres, situés au confluent des sciences sociales et du management public, supposent que soient traitées ensemble d'une part les questions relatives au sens et à la finalité des programmes, actions et politiques envisagés et d'autre part, les questions relatives à l'efficacité et à la réussite de ces derniers. On peut comprendre dès lors la nécessité du recours à l'évaluation - dans le contexte contemporain de développement tous azimuts des politiques, démarches, programmes et dispositifs de développement durable - comme garantie de l'efficacité des moyens mises en œuvre par rapport aux objectifs affichés mais bien plus encore, comme garantie que ces derniers soient bien l'expression d'un ensemble de valeurs et d'exigences relatives à une vision du monde partagée par les acteurs concernés. Car force est de constater qu'en matière de développement durable (peut-être plus encore que pour d'autres politiques ou dispositifs aux « exigences démocratiques» moins fortes), les objectifs affichés sont l'expression de finalités qui se déclinent parfois en demi teinte. Nous y voyons au moins trois ordres de raisons qui interpellent toutes l'une ou l'autre des dimensions de l'évaluation. Le développement durable, tout d'abord, met l'accent sur les conflits de logique entre l'économique, l'environnement et le social. Ceci se traduit par la

nécessité de produire des arbitrages notamment par le recours à une mesure - la plus objective possible - permettant de fonder le jugement. Le développement durable questionne, par ailleurs - de façon plus ou moins engagée et virulente - la relation automatique entre croissance, développement et amélioration du bien-être pour poser le problème de l'inégale répartition de la croissance (ou du partage) qui n'a pas de solution dans le champ de l'économique. Si la solution n'est pas du côté de l'économique, elle se trouve du côté des valeurs, des référentiels ou d'une vision du monde partagée qui restent à construire autour de la notion de développement

!

B. Perret,

(2001),

L'évaluation des politiques publiques, Paris, La Découverte,

«Repères

», p. 4.

l''iTRŒWCTION

C;(N(R,IU'

13

équitable. Enfin, il oblige à se poser la question de savoir ce que les sociétés actuelles doivent prendre en compte pour le mieux-être des sociétés futures ou, autrement dit, celle des devoirs envers des générations qui n'en ont aucun vis-à-vis de nous parce qu'elles ne sont pas là ! Aucune de ces questions ne comporte de réponse simple et unique. Les objectifs des politiques de développement durable sont à la fois contradictoires par essence, pas toujours susceptibles d'être traduits en effets directement observables et « opérationnalisables» et supposent donc un incessant travail de relecture des objectifs. Dès lors, le recours aux questionnement évaluatif et à sa boîte à outil, permet d'engager un travail liant la connaissance (la part cognitive de l'évaluation), la production de jugement sur la politique 0a part normative) et l'action 0a part instrumentale). Le questionnement évaluatif est amplement mobilisé dans les communications retenues: il permet d'aborder à la fois le 0es) référentiel(s) sous-tendues) par les dispositifs, programmes et politiques menés, la conception de l'intérêt général qui y est défendue et le mode d'élaboration, plus ou moins démocratique, des mesures préconisées et des choix opérés. Les communications combinent, par ailleurs, en fonction de la question posée et du degré d'opérationnalité requis par la réponse,

études formulées en termes de coûts - avantages et études qualitatives; le choix du
corpus scientifique et de la méthode se révélant comme l'étayage nécessaire au processus évaluatif permettant de fonder des jugements sur l'efficacité, l'efficience voire la pertinence des actions, programmes et politiques engagés. Car les politiques de développement durable concernent plusieurs scènes d'expertise: technoscientifique, politique et démocratique. Dès lors la question se pose de savoir sur lesquelles d'entre elles s'effectuent les arbitrages nécessaires entre le temps présent et le temps long de l'humain et de son environnement. Ou, autre façon de poser la même question, comment procéder à la qualification rationnellement impossible! - sauf à décliner ce que les économistes appellent une fonction de préférence collective - des «besoins présents» et des «besoins futurs»? Ou encore, comment exercer, de façon prospective et à la place de futurs citoyensconsommateurs, l'arbitrage entre qualité de l'environnement et qualité du développement ? Est-ce l'effet d'une démarche -le développement durable - dont les acteurs
parties prenantes ont à décliner une vision du monde anticipant sur les dérapages à venir dans les sphères du marché, de l'environnement et de l'humain? Ou plus précisément dont les acteurs sont au carrefour de questions capitales abordées en mezzo voce,parce qu'insuffisamment relayées et étayées par des choix fondés politiquement? La question des lieux de l'expertise technologique, scientifique, démocratique, adossée à l'exigence d'une éthique de l'économique et du politique est très fortement posée. Doit-il y avoir un lieu ou des lieux d'expertise avec un rôle de médiateur (institutions) ayant pour fonction de mettre en synergie les différents points de vue? Autre façon de poser le problème de l'évaluation conçue comme un processus

14

CL\UDINE

OFFREDI

partagé renvoyant à la confrontation contradictoire des points de vue et non comme l'utilisation à outrance de méthodologies figées et réutilisées quelque soit le contexte.

On comprend alors pourquoi l'évaluation - ensemble de pratiques, de postures, de techniques et de méthodes - rompue à l'exigence de la performance du procès organisationnel, nourrie par des référentiels déclinés sous le triple sceau de l'opérationnalité des critères retenus, du pragmatisme des outils et méthodes adossé à la finesse d'un questionnement de recherche contradictoire, puisse venir au secours des politiques de développement durable. La multiplicité, voire les contradictions des sens revêtus par la notion de développement durable nous incitent à penser que les mots s'enrichissent lorsqu'ils circulent à condition qu'une certaine lisibilité leur soit apportée. On fera ici le pari que l'évaluation, la diversité de ses postures en même temps que son exigence, introduit à une lecture et une qualification des démarches relevant du développement durable. En effet, les contributions présentées dans cet ouvrage permettent, à bien des égards, de repérer, dans les diverses démarches issues de l'ensemble des acteurs économiques, politiques et sociaux, les « bonnes pratiques» qui signent l'émergence de responsabilités sociéta1es en la matière, même si exercées de manière désordonnée. Car, trois écueils continuent de nourrir et entretenir un certain amateurisme sur la thématique du développement durable: une faiblesse de « l'éducation» des plus importants acteurs politiques et économiques sur le sujet qui ont globalement du mal à rentrer dans ce que l'on pourrait appeler une culture de l'incertitude et une « éducation aux risques»; un relatif cloisonnement de la recherche universitaire embarrassée par une notion transversale et polymorphe combinée à une profusion d'intervenants marchant sous la bannière de l'éthique et du développement durable; un dialogue à élargir entre les mondes de la recherche et de l'action publique et privée. Toutefois la diversité des pratiques en matière de développement durable renvoie à l'évaluation une interrogation du type : quelle est la forme d'évaluation dont on a besoin pour éclairer le débat public sur les enjeux de société inhérents à cette question? C'est dans cette optique que se situe le thème de cet ouvrage sur
« Dynamique de /'évaluation face au développement durable ».

Trois questions, représentant également trois défis, ont présidé au choix d'inscrire le thème « Evaluation et développement durable» dans les priorités de réflexion de la Société Française d'Evaluation: -le défi de l'évaluation, -le défi du développement durable et - le défi de la non complexité.

INTRODUCTION

GÉNÉRALE

15

1. -

LE DÉFI DE L'ÉVALUATION

Le recours à l'évaluation se justifie notamment par le fait qu'il doit permettre de qualifier progressivement les démarches relevant du développement durable en les faisant passer d'une notion multiforme à un référentiel lisible par l'ensemble des acteurs économiques, sociaux et politiques. L'évaluation s'articule autour de trois dimensions relatives à la mesure, la lisibilité des actions menées et l'aide à la décision.

Une autre lecture parallèle serait de dire que l'évaluation s'appuie sur le triptyque

-

connaissance, jugement et action. L'évaluation s'appuie sur la mesure (quantitatives et qualitatives) pour mettre en forme la connaissance à des fins de suivi, de comparaison et de pilotage des politiques menées a minima mais aussi au vu du développement d'une réflexion sur l'impact et la pertinence des politiques, programmes et actions liés au développement durable. Si la rigueur des chiffres, méthodes et techniques utilisés permet d'asseoir une expertise du champ il est difficile, en la matière, de recourir à une série de mesures chiffrées - comme simples outils de pilotage des politiques et programmes menés - déconnectées de leur contexte d'élaboration. Qu'il s'agisse en effet, des statistiques sociales ou du champ plus vaste des indicateurs sociaux agrégés, les choix et les conventions sur lesquels reposent les données retenues sont parties intégrantes de la démarche d'évaluation (transparence des sources, des critères, des valeurs et des méthodes) ; le défi de l'évaluation du développement durable consistant à introduire, de façon permanente, une lecture distancée voire critique du (des) chiffres utilisés afin de les fonder scientifiquement, méthodologiquement et politiquement. En effet, l'interaction entre les sphères économique, écologique, démographique, sociale, culturelle et politique - qui spécifie toute démarche formulée en termes de développement durable - suppose le recours à des mesures chiffrées qui peuvent
difficilement s'exonérer du recours à une base réflexive voire théorique plus large sur les théories du bien-être et de la justice sociale. Il en est ainsi de l'élaboration d'indicateurs agrégés centrés sur l'humain et le social du type « Indicateur de développement humain» construit pour situer les progrès des pays en développement exprimant également une forme de mise en cause de la relation mécanique entre croissance, développement et bien-être... et qui suppose de décliner les dimensions culturelles, économiques, éthiques et politiques qui participent de sa construction.

De la mesure à la lisibilité des actions, il n'y a qu'un pas à franchir - mais pas des moindres - qui est celui de l'interrogation du sens des actions menées. Le défi
d'une évaluation des pratiques et politiques de développement durable est de permettre d'éclairer le sens de ce qui s'élabore dans les différentes démarches aussi bien publiques, privées que citoyennes, prenant corps dans une multiplicité de scènes et d'espaces locaux, européens et internationaux. Or, l'éclairage du ou des sens multiples relatifs à des logiques d'action et des pratiques d'acteurs hétérogènes suppose de rendre lisible les référentiels - entendus comme ensemble de valeurs (culturelles,

16

CLAUDINE OFFREDI

idéologiques, stratégiques et scientifiques), de critères opératoires et de normes techniques politiquement légitimes -, très éclatés qui sous-tendent et balisent le champ des actions, programmes et segments de politiques traitant du développement durable. Cette mise en lisibilité des référentiels est, en la matière, incontournable car il ne paraît guère d'actualité de prendre le risque humain et financier de politiques aveugles, sur des sujets qui touchent au principe de précaution et donc à la responsabilité politique et individuelle. Car l'évaluation doit enfin contribuer à l'aide à la décision de systèmes d'acteurs individuels et collectifs qui construisent et accompagnent les décisions et actions tant publiques que privées. A quoi sert en effet d'éclairer la ou les scènes s'il ne s'agit pas « d'y voir clair» en matière de choix stratégiques et politiques à opérer en matière de préservation de l'humain? L'évaluation appliquée au développement durable requiert donc une certaine exigence et suppose d'effectuer le choix des « bons» supports scientifique, méthodologique et technique afin d'être utile à la connaissance, à la formation des jugements et inspirer l'action. Exigence et défi importants qui consistent à ne pas réduire la complexité de la pensée et de la connaissance à une action qui deviendrait simple et sèche mais bien de se situer dans la recherche d'un enrichissement de cette dernière. Si la démarche d'évaluation peut se résumer autour de trois termes: - la mesure pour faire émerger la valeur des actions, programmes et politiques menées, l'interrogation du sens pour rendre lisible ces derniers et l'aide à la décision pour répondre à la nécessité d'une action éclairée et utile -, la démarche se fait défi quant appliquée au développement durable.

II. -

LE DÉFI DU DÉVELOPPEMENT

DURABLE

Ce défi serait celui qui consisterait à vouloir déduire immédiatement des procédures d'évaluation relatives au démarches de développement durable une réponse à la question cependant inéluctable: peut-on se développer et durer? Formulée autrement la question serait: peut-on combiner la croissance avec une réduction des inégalités ou avec - comme disent les économistes - une meilleure répartition des surplus de la croissance au profit des générations actuelles et futures? Autrement dit, le défi du développement durable consiste à se demander si l'on peut réellement sortir de l'ensemble des blessures qui sont infligées au corps social en termes d'environnement et donc sortir d'une problématique de réparation des destructions environnementales, humaines et sociales. Au delà du défi, la question qui se pose est de savoir quelle part d'illusion comporte une politique de prévention des risques - ces derniers étant considérés également dans leur dimension humaine

et sociale

-

ou, autrement dit, si nous ne sommes pas déjà rentré dans des procestels qu'il n'est plus possible d'éviter de se poser des questions

sus d'irréversibilité

INTRODuCTION

GÉNÉRALE

17

qui lient les dimensions du social, de l'économique, du culturel et du politique. Questions qui, formulées comme suit, sont situées au carrefour des chapitres de cet ouvrage: - Comment évaluer la multi dimensionnalité des phénomènes considérés?
-

Comment évaluer une notion qui s'applique territorialement,
d'acteurs individuels enchevêtrés? le plus souvent

c'est-à-dire,
privés

qui ne peut pas être séparée des stratégies et publics sur les espaces territoriaux
-

et collectifs,

Comment évaluer une notion à double contenu éthique et normatif

qui

vise à créer les conditions d'une solidarité à l'égard des plus démunis du moment et inter générationnelle où le « bien-être» de la personne humaine - née ou à naître constitue le but ultime de l'activité économique? y compris l'irréversibîlité sociale de cer- Comment évaluer l'irréversibilité, taines situations engendrées par le développement économique? Ou comment évaluer les situations de rîsque et d'incertitude quî en découlent? dans lequel, loin d'une - Comment évaluer un processus de changement quelconque croissance zéro, « l'exploitation des ressources, le choix des investissements, l'orientation du développement technique, ainsi que les changements institutionnels sont déterminés enfonction des besoins tant actuels qu'à llenir)) (rapport Brundtland) ? - Comment évaluer une notion qui rompt avec la vision du court terme dominante et qui propose à la fois un arbitrage intelligent et permanent entre le court terme et le long terme et une forme de développement réunissant justice sociale, prudence écologique, efficacité économique? L'ensemble de ces questions n'est pas d'un abord simple; leur traitement suppose de relever un dernier défi: celui de la non complexité.

III.

-

LE DÉFI DE LA NON Cm,fPLEXITÉ

Le défi de la non complexité est celui qui consiste à faire le pari que les débats sur l'évaluation du développement durable peuvent être au carrefour d'une triple dynamique: citoyenne, d'expert, politique et technocratique.
Une qynamique citqyenne...

La thématique du développement durable ne laisse pas indifférent car elle croise plusieurs questions qui sont au cœur de ce que chacun, à des degrés divers, peut ressentir comme faisant parti de son intimité: la question des inégalités, des solidarités inter générationnelles, de la qualité de l'environnement et de la nécessité de sa préservation. La dynamique citoyenne aurait, en principe, matière à s'exercer naturellement sur ces questions d'autant que la participation du citoyen représente un élément central des politiques publiques contemporaines, forme d'idéal gestionnaire

18

CL\UDlNE OFFREDI

de démocratie participative, pourrait-on dire... Toutefois, cette participation (de l'usager à la fois citoyen et consommateur...) est à tout le moins balbutiante et suppose encore de trouver les formes d'usage de la démocratie participative. En effet,

cette dernière ne se suffit pas de textes - fort nombreux déjà en France comme au
niveau communautaire - pour fonctionner, mais suppose que la dynamique qu'elle induit soit réellement prise en compte par les experts et les politiques. Dès lors, c'est de réforme de la gouvernance de la société dont il s'agit, en incluant notamment des acteurs qui jusqu'ici en ont été largement exclus... et dans cette nouvelle configuration, les experts de l'évaluation ont évidemment un rôle à jouer. Dès lors, le choix des variables qui comptent, en matière de développement durable, devrait s'effectuer sur des scènes de débats publics et de confrontation organisant les points de vue différents. En la matière, le citoyen lambda est « également» légitime - aux côtés du politique et de l'expert - à construire une vision du monde dont les principes
génériques s'organisent autour de réponses aux questions concernant: les formes de solidarités du présent pour le futur, la prise en compte prospective des besoins de demain, la qualité et l'équité du développement, une éthique de l'économie, créatrice de richesses socialement et écologiquement soutenables. Cette dynamique citoyenne doit s'appuyer sur une dynamique d'expert d'autant plus nécessaire dès lors que l'on aborde ensemble les questions de l'évaluation et du développement durable. Une cfynamiqtte d'expert... Le travail de l'expert est un travail de déconstruction/reconstruction permanent du réel provenant de la nécessité de traduire la réalité dans des codes cognitifs requis par la construction scientifique, méthodologique et technique. Nul doute que par cette opération délicate s'opèrent des processus de transformation tels (ne serait-ce que le choix d'un indicateur censé exprimer par un ensemble de données quantifiées, l'état social et économique d'une société) que l'expert encoure de façon permanente le risque d'une certaine suspicion (la question traitée n'était pas celle qui était posée), teintée de découragement (débat d'experts !). Car, cette dynamique

d'expert

-

requise par la complexité des enjeux techniques et méthodologiques

-

suppose, de la part du citoyen, d'exercer une fonction d'alerte ou de vigilance. La position de l'expert comporte, de fait, des risques inhérents aux outil qu'il utilise: celui de l'enfermement dans des disciplines, dans des techniques, dans des discours méthodologiques qui peuvent sembler, dans un premier temps, éloignés des préoccupations du citoyen. Il s'agit dès lors d'utiliser conjointement les compétences et savoir-faire de ce dernier jointes à celles de l'expert pour poser des questions qui ont à voir avec le temps présent et le temps long de l'humain et de son environnement; la qualification du besoin présent et des besoins futurs; la qualité de l'environnement et la qualité du développement technologique et scientifique jointe à une

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GÉNÉRALE

19

interrogation permanente sur une éthique de l'économique et du politique. De fait les compétences attendues de l'expert deviennent celles de son aptitude à combiner savoirs techniques et méthodologiques à un rôle d'arbitre/médiateur afin de participer à la mise en forme des enjeux de société autour du développement durable. Les communications retenues dans cet ouvrage sont d'une certaine façon le reflet de cette exigence consistant à reformuler, avec le langage et les codes de l'expertise, les préoccupations citoyennes. Dès lors, les questions traitées apparaissent sous des formes conventionnelles dans la communauté scientifique: quelles sont les relations entretenues entre croissance et développement? Quelle conception du bien-être ou du rapport richesse/pauvreté y a-t-il derrière le développement? Comment mettre en œuvre les solidarités intergénérationnelles ? Cependant, il relève également de la tâche de l'expert en évaluation de traduire les codes cognitifs en codes « entendables » par le décideur afin de nourrir la décision. Enfin une qynamique politique et technocratique Le parti pris en effet, est celui de ne pas réduire la relation entre connaissance et action à des schémas opérationnels, tactiques et stratégiques traduit par des systèmes d'indicateurs sans discussion. Soit une dynamique politique qui suppose en effet que ses choix soient fondés politiquement et que les enjeux sociaux, sous-tendus par les indicateurs sociaux retenus, soient explicités. S'il est vrai que la légitimité d'un système d'indicateur se construit au fur et à mesure de la légitimité des acteurs qui le portent, il s'agit ici d'alimenter une conception constructiviste et démocratique de l'évaluation tout en soulignant qu'elle ne s'oppose pas à la rigueur scientifique. Engagée depuis les années 1983 lors de la Commission Mondiale sur l'envi-

ronnement et le développement durable autour de notions floues - développement soutenable, durable, viable. - il est apparu important d'examiner très concrètement
comment les différents programmes et politiques publiques ont été irrigués par cette « méta-norme». Il paraissait dès lors évident que le questionnement et les méthodes évaluatives, en mettant en scène des visions du monde alternatives, pouvaient permettre d'éclairer par appropriations, par apprentissage et par compositions d'intérêts, les choix politiques et technocratiques à opérer en matière de développement durable. Alors, peut-être approcherons-nous progressivement, au fil de l'exercice de l'évaluation du développement durable, des formes d'expression de la démocratie qui placent la « réciprocité» (au sens de M. Mauss ou de R. Putman), c'est-à-dire la confiance, la coopération mais aussi l'affrontement et les rapports de force, au centre d'une double approche conciliant une « politique de l'homme et une politique de la civilisation ».

20

CLAUDINE OFFREDI

Cinq thèmes ont été retenus, chacun faisant l'objet d'un chapitre:
- Transversalité et indicateurs du développement durable - Territoires et référentiels d'action collective - Risques, irréversibilité et évaluation - Richesses, patrimoines et modèles de développement - Solidarité, responsabilité et évaluation

CHAPITRE 1 Transversalité et indicateurs du développement

durable

Les phénomènes qui touchent au développement durable ne sont pas isolables car il existe des interactions entre les sphères économique, démographique, écologique, sociale, culturelle et politique. Dès lors, les démarches et politiques de développement durable doivent intégrer une approche multidimensionnelle, transectorielle et interdisciplinaire. Elle repose sur un ensemble d'acteurs aux savoir-faire et compétences techniques et scientifiques très différents, confrontés au défi de devoir dépasser les cloisonnements institutionnels et sectoriels. Ces acteurs, individuels, institutionnels, privés et publics sont également confrontés au défi de devoir inventer des outils de mesure du développement, d'en assurer la mise en place et la pérennité. Or, les regards croisés supposent des indicateurs de mesure qui « dialoguent entre eux », c'est-à-dire capables de traduire les interactions entre les secteurs. Si l'évaluation a besoin d'indicateurs, les indicateurs ne résument cependant pas l'évaluation. On s'attachera donc, au fil des communications qui suivent à débattre sur les valeurs et les critères fondant les indicateurs de développement durable ainsi que sur la pertinence et les limites des dits indicateurs lorsque appliquées à des secteurs et politiques particuliers: le tourisme ou les politiques régionales. On s'attachera, également, à dépasser le cadre strict des indicateurs sectoriels et à réfléchir sur les panels d'indicateurs proposés par exemple par la communauté internationale de l'aide au développement. Enfin, l'exploration des récentes tentatives de mesure synthétique du développement durable à l'échelle mondiale d'une part et d'autre part la discussion sur la lisibilité comparative, la pertinence et la traduction opérationnelle et stratégique des indicateurs construits à cette échelle, devraient permettre d'alimenter la thématique du chapitre.

Bernard Perret
Conseil général des Ponts et Chaussées, Laboratoire de sociologie du changement des institutions (LSCI-CNRS)

Développement

durable:

quels indicateurs?

Résumé:

La question des indicateurs sociaux est étroiteme11t reliée à celle de /'évaluation Cependant, ce lien peut être conçu de deux manières. Pour certains, de mesurer l'atteinte des oijectifs des politiques

des politiques publiques. les systèmes d'indicateurs

devraie11t permettre

et contribuer directeme11t à leur évaluation. Dans 14m seconde conception, qui est celle rete11ue dans l'article (( La principale fonction des indicateurs n'est pas le suivi direct et le contrôle de l'efficacité des programmes niture d'u17e iriformation manière plus indirecte ))1. Bie11 que les systèmes d'indicateurs de développeme11t durable incluent une dimension sociale, et des politiques, mais un éclairage plus large de la société et la fourle processus d'élaboration des politiques de

de base qui nourrit

les indicateurs sociaux et e11Vir01meme11taux relèvent de logiques et d'usages différents. Il semble donc souhaitable teurs de flux de les distinguer. Il convie11tpar ailleurs de distinguer claireme11t les indicaet les indicateurs de

(relatifs aux conditiol7S de vie des générations présentes)

stocks (relatifs aux conditions du développement futur).

A difaut defondeme11t théorique unie11termes institu-

voque, il semble logique d'aborder la construction des systèmes d'indicateurs tionnel et procédural. L'auteur

propose d'en faire un e1!J'euexplicite du débat démocratique, (du tYpe commission la confrontation nationale des

ce qui implique de mettre en place un cadre institutionnel indicateurs de développement de vue scientifiques social durable) permettant

de diflére11ts points

et politiques

autour de la question du choix des indicateurs.

1 Heinz-Herbert Noll, (2002), « Social indicarors and quality of life research; background, achievements and current trends », in Nikolai Genov, (Ed.), AdIJancesin sociological nowledgeoverhalf a cmlt/f)!, k Paris-ISSC, p. 172.

DI~VELurrEMENT

DURABLE: QUELS INDICATEURS?

23

INTRODUCTION

On assiste depuis quelques années à un développement du « reportil1g» social et environnemental dans les entreprises et aux différents niveaux de gouvernement (collectivités territoriales, Etats, Union européenne). A travers des approches variées, l'objectif est toujours de compléter les données économiques et financières par des systèmes d'indicateurs sociaux et/ou environnementaux2. Au sens où il en sera question ici, les systèmes d'indicateurs ne sont pas de simples recueils de statistiques mais des dispositifs de structuration et de mise en valeur de l'information visant à refléter de manière synthétique des aspects importants de la réalité. Construire un système d'indicateurs sociaux ou environnementaux revient donc à résoudre un problème de structuration optimale de l'information: sélectionner, agréger et hiérarchiser des informations pour attirer et concentrer l'attention des décideurs sur les questions les plus importantes. Cet effort de mise en forme et de mise en scène peut aller jusqu'à l'élaboration d'indicateurs synthétiques, dont l'indicateur de développement humain du PNUD fournit un bon exemple3. La question des indicateurs sociaux est étroitement reliée à celle de l'évaluation des politiques publiques. Cependant, ce lien peut être conçu de deux manières. Pour certains, les systèmes d'indicateurs devraient permettre de mesurer l'atteinte des objectifs des politiques et contribuer directement à leur évaluation. Dans une seconde conception, qui sera la seule considérée ici « La principale fonction des indicateurs n'est pas le suivi direct et le contrôle de l'efficacité des programmes et des politiques, mais un éclairage plus large de la société et la fourniture d'une information de base qui nourrit le processus d'élaboration des politiques de manière plus indirecte »4.

1. - LES BIAIS ET LIMITES DE LA COMPTABILITÉ NATIONALE Dans les années 1960 et jusqu'au milieu des années 1970, les indicateurs sociaux ont suscité de nombreuses réflexions, débouchant parfois sur des tentatives d'institutionnalisation. Dès l'origine, le thème des indicateurs sociaux a été associé à la

2

cf,

mon

rapport

pour

le CERC

« Indicareurs

sociaux,

état

des

lieux

et perspectives

», téléchargeable

sur le sire du CERC WW\V.cerc.gouv.fr. 3 Nations Unies, Informations on Social Development Publications and Indicators in the United Nation system, Working Paper, 4 Heinz-Herbert ments 1994. Noll, (2002), « Social indicators Genov, and quality of life research; background, achieve-

and current

trends

», in Nikolai

(Ed.), Advances in sociological knowledge over half a century,

Paris- ISSC, p. 172.

24

BER0i,IRD PERRET

volonté de contrebalancer l'influence de la quantification économique sur la décision publique. Dans l'esprit de leurs promoteurs, les indicateurs sociaux devaient constituer un outil de pilotage du développement social dont le rôle aurait été comparable à celui de la comptabilité nationale pour la croissance économique5. On assiste depuis le milieu des années 1990 à un regain d'intérêt pour les indicateurs non économiques. Cependant, les différences sont importantes avec le climat des années 1970. Le nouveau mouvement en faveur des indicateurs sociaux est à la fois plus modeste et plus éclaté, reposant sur des motivations et des acteurs plus diversifiés. L'une des nouveautés de la période actuelle est l'émergence de la problématique du développement durable, qui donne lieu à l'élaboration de systèmes d'indicateurs centrés sur les questions environnementales mais incluant aussi un certain nombre d'indicateurs sociaux.

Comme dans les années 1960, le développement des indicateurs est sous-tendu par une critique de la comptabilité nationale et de ses usages. Cette critique vise notamment la place qu'a prise la croissance du PIB comme indicateur de développement économique. Les principales limitations de la comptabilité nationale sont bien connues. On peut les résumer de la manière suivante: A. Limites internes (incertitudes de certaines grandeurs-clefs) affectant la mesure

- Incertitudes affectant lepartage volu111e/ prix (etpar voie de conséquencela 111esuree la productid vité) dam le secteur des services.De nombreux auteurs6 ont souligné le caractère arbitraire de la défmition des « produits» dans des activités comme la santé, l'éducation, etc. Cet arbitraire affecte la mesure des prix, et donc celle de la production et de la productivité. Dans une économie où les services ont un poids dominant, ce problème affecte gravement la pertinence de l'indicateur mesurant l'évolution du volume global de la production. d directes - Incertitude sur la 111esureu stock de caPital. On manque en effet d'informations sur l'obsolescence et le déclassement des équipements. - Non prise en co111jJte l'investisse111ent de i111111atériel (formation, recherche-développement).

B. Limites externes (non prise en compte des aspects non monétarisés du bien-être et du développement
-

social)
SI vous

Non prise en co111pte u travail non ré111unéréd'où le paradoxe d ( épousez votre femme de ménage, le PIB diminue).
5 cf, Jacques Delors, (1971), Les indicateurs sociaux, Paris, Futuribles-Sedeis,

bien connu:

p. 8. de Brouwer.

6 Cf, Jean Gadrey,

(1996), Services, la productivité en question, Paris, Desclée

DI~VEI.()PPE'lIENT

DUfV\I3LE : (~l;ELS INDICATEURS?

25

-

Non prise en compte des externalités négatÙ'es de la croissance du point de vue du bien-être Non prise en compte des irréversibilités (atteintes à la biodiversité, énergies non renou-

(insécurité, inégalités, dégradation de l'environnement).
-

velables, etc.). - Non prise en comptedes aspectsnon utilitaristesdu bien-être(qualité de la vie, sous tous ses aspects...).

II. - UNE MULTIPLICITÉ D'INDICATEURS ALTERNATIFS ENTRE LESQUELS AUCUNE THÉORIE NE PEfu\IET DE TRANCHER La contestation du rôle de la croissance comme critère de pilotage de l'action publique a récemment débouché sur plusieurs tentatives, menées principalement en Amérique du nord, pour élaborer des indicateurs synthétiques de « bien-être social », de « progrès véritable» ou de « santé sociale ». Ces différents travaux convergent sur un point important: après avoir évolué parallèlement indicateurs de croissance et de bien-être social divergent pendant des décennies, les depuis les années 19807.

D'un point de vue méthodologique, ces indicateurs souffrent cependant d'une faiblesse congénitale. Ils sont en effet constitués à partir de données hétérogènes, censées refléter les principaux aspects du développement social et des conditions de vie:
-

démographie/état de santé;
sociale;

cohésion - emploi/pauvreté/inégalités/ formation/innovation et recherche; naturelles; - environnement/ressources
-

-

qualité de la vie (nuisances, mode de vie.. .)/ qualité des services collectifs; participation sociale/ développement institutionnel.

De cette hétérogénéité découle le caractère nécessairement arbitraire des cadres de présentation et des méthodes d'agrégation. La sélection et la pondération des données élémentaires reposent sur des choix qu'aucune théorie ne permet de justifier. Cette indétermination se reflète dans la multiplicité des concepts qui sous-tendent les tentatives de construction d'indicateurs composites à visée synthétique: - Bien-être économique: extension limitée de la comptabilité nationale reposant sur l'ajout à la consommation monétaire d'un certain nombre de biens - sécurité,

espérance de vie, etc.
-

-

traduits en valeur monétaire.

Qualité de la vie.

7

cf,

Bernard

Perret,

op. cit.

26

BEfu"iARD PERRET

- Développementhumain: l'indicateur de développement humain (IDH) du PNUD est obtenu comme moyenne de trois indicateurs, de richesse économique, d'espérance de vie et de niveau d'éducation. - Santé sociale: l'indicateur synthétique de santé sociale du Fordham Institute à New-York est calculé à partir de 16 indicateurs sociaux élémentaires (santé, éducation, chômage, délinquance, etc.).
-

CaPital social (cf., infra).
durable.

- Développement

La comptabilité nationale est, de ce point de vue, plus solidement fondée. En dépit des limites précédemment soulignées, elle présente en effet une certaine forme d'objectivité et de cohérence interne, reflétant la cohérence interne de l'économie monétaire. La comptabilité nationale dispose, par construction, d'un principe de mise en équivalence et d'agrégation 0a valeur monétaire) qui débouche naturellement sur des indicateurs synthétiques reflétant le développement global du système des échanges monétaires (en dépit de son caractère parfois arbitraire, la notion de prix utilisée dans le partage volume-prix peut toujours se comprendre conceptuellement comme l'extension des prix de marché). En d'autres termes, la comptabilité nationale constitue un système auto-interprétatif: chaque élément fait sens par rapport aux autres (exemple: la consommation par rapport à la production et à l'investissement).

III. - LE CAPITAL SOCIAL, DIMENSION SOCIALE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

A. De la nécessité de croiser les distinctions et social! environnement

flux/stock

Bien que les systèmes d'indicateurs de développement durable incluent une dimension sociale, les indicateurs sociaux et environnementaux relèvent de logiques et d'usages différents. Il semble donc souhaitable de les distinguer. Il convient par ailleurs de distinguer clairement les indicateurs de flux (relatifs aux conditions de vie des générations présentes) et les indicateurs de stocks (relatifs aux conditions du développement futur). On peut résumer cette double distinction par le tableau suivant:
Flux - Bien-être social Stock Démographie Capital humain Capital social Capital naturel

- Social

- Environnement

- Qualité de l'environnement (en tant que valeur d'usage)

O(;VELOPPEMENT

DURABLE: QUELS INDICATEURS?

27

Dans ce tableau apparaît la notion de « Capital social ». Introduite par Pierre Bourdieu et James Coleman comme une ressource appropriable par les individus, dans le cadre de théories sociologiques des inégalités sociales, elle a été réinterprétée par le sociologue américain Robert Putnam, (1995), comme un bien collectif. Pour Putnam, le capital social est une caractéristique mesurable d'une société, reflétant la densité et la qualité des réseaux sociaux, la confiance entre les individus et la force des normes d'honnêteté et de réciprocité. Ces différentes caractéristiques étant évaluées à l'aune de leur capacité à faciliter les rapports de coopération. Ce que résume la définition suivante: « Le Capital social fait référence à des caractéristiques de l'organisation sociale telles que les réseaux, les normes et la confiance sociale, qui facilitent la coordination et la coopération en vue d'un bénéfice mutuel ». Dans un ouvrage qui a connu un fort retentissementS, Putnam construit et utilise un indicateur composite grâce auquel il pose le diagnostic d'un déclin du capital social aux Etats-Unis depuis le milieu des années 1960. La notion de capital social introduit un élément nouveau par rapport aux conceptions antérieures du bien-être social: on ne se réfère plus seulement aux individus, à leurs qualités et ressources personnelles (capital humain) et aux opportunités qui leur sont offertes, mais à la qualité de leurs relations et à des ressources telles que les normes sociales qui ont d'emblée un caractère collectif. Le capital social incorpore les caractéristiques durables de la structure sociale qui conditionnent le développement économique et social futur. Il semble donc logique d'en faire, avec la démographie et le capital humain, l'un des piliers de la dimension sociale du développement durable9. En revanche, la plupart des indicateurs sociaux usuels (inégalités, bien-être social, qualité de la vie...) ont plutôt le caractère d'indicateurs de flux (dans la mesure où ils concernent avant tout les générations actuelles). B. Le modèle des « quatre capitaux»

La Banque mondiale a proposé de formuler les stratégies de développement durable en référence à quatre formes de capital: manufacturé, naturel, humain et social. Le développement durable peut être défini comme un mode de développement qui assure le développement conjoint de plusieurs formes de capital sans détruire les autres. Cette conception repose sur l'hypothèse d'une faible substituabilité entre les différentes formes de capital: une dégradation du capital environnemental, du capital humain ou du capital social ne peut être que faiblement compensée par un accroissement du capital manufacturé.

S Cf, Robert 9 Cf, B. Perret,

D. Putnam, (2003),

(2001), Bowling alone, the collapse and revival of Amercican community, Touchstone. De la société comme monde commun, Paris, Desclée de Brouwer.

28

BERNARD PERRET

IV. - ASPECTS FOR1\ŒLS ET INSTITUTIONNELS DES SYSTÈMES D'INDICATEURS

A. Eléments

de théorie

communicationnelle

des indicateurs

Indépendamment de leurs fondements théoriques et de leurs justifications substantielles, les systèmes d'indicateurs doivent présenter un certain nombre de qualités formelles, en tant que dispositifs d'agrégation optimale de l'information. L'objectif d'une théoriecOJ71J71unicationnelle des indicateursserait de définir précisément les qualités formelles des indicateurs (univocité, représentativité, clarté normative, fiabilité/ régularité, comparabilité dans le temps et dans l'espace) et les qualités structurelles des systèmes d'indicateurs (complétude, équilibre, sélectivité/hiérarchie). B. Aspects institutionnel et procédural : pour un ancrage des indicateurs dans le débat démocratique A défaut de fondement théorique univoque, il semble logique d'aborder la construction des systèmes d'indicateurs en termes institutionnel et procédural. J'ai proposé dans le rapport cité en référence d'en faire un enjeu explicite du débat démocratique, ce qui implique de mettre en place un cadre institutionnel (du type commission nationale des indicateurs de développement social durable) permettant la confrontation de différents points de vue scientifiques et politiques autour de la question du choix des indicateurs.

Gt!)! Loinger Directeur de l'Observatoire International de Prospective Régional

Leçons des expériences récentes d'élaboration d'indicateurs territorialisés du développement durable dans le champ de la gouvernance locale

Résumé:

Le développement

durable est devenu un riférentiel incontournable

de l'action

collective. Il correspond à la redécouverte de l'idée que toute société doit conformer ses pratiques à un système de valeurs pour exister et se légitimer. L'éthique, comme ligne de conduite sociale

alternative à la logique envahissante et de plus en plus hégémonique de la marchandise, se constitue, defait, autour de la notion de développement durable prise comme tl1l ensemble cobérent de nonnes, de conduites et des pratiques sociales qui s'imposent à la comcience collective. Et comme

toute norme, ellepermet de mesurer l'écart qui existe entre la réalité et ce référent, d'où sa valeur et sa cbarge évaluative potentielle. Cependant, moins de problème, cette affirmation de principe, qui pose de moim en

au sens de son acceptabilité sociétale et politique, pose par contre de nom-

breux problèmes, dès lors que l'on entend passer au concret, à la mise en œuvre, à l'application des principes dans l'univers de l'action collective. L'auteur forme livre dans cette communication du développement en ensemble de constats autour de ce qu'il appelle la durable pour aboutir au double énoncé à la fois des d'indicateurs pertinents sur le s'1Jet et des propopour continuer à avancer sur la question

territorialisée

obstacles fondamentaux sitions oPérationnelles,

quant à l'élaboration stratégiques

et politiques

de l'effictivité du développement durable dans les pratiques.

1. - PROBLÉMATIQUE DU DÉVELOPPEMENT

DURABLE TERRITORIALISÉE

A. Retour à la source de la notion de développement

durable

Le Développement Durable est devenu un référentiel incontournable de l'action collective. Il n'est tout simplement plus possible d'envisager des politiques publiques qui n'intégreraient pas une dimension durable, au sens de l'entrecroisement de

30

GUY LOINGI'R

l'économique avec le sociétal et la prise en considération des écosystèmes dans les stratégies collectives. De plus, la dimension temporelle du développement durable, au sens de la longue durée intergénérationnelle est au cœur de cette problématique, précisément à une époque marquée par l'omniprésence des temporalités courtes, notamment dans le champ économique. La référence, et parfois l'injonction à la durabilité dans l'élaboration des politiques publiques, est un phénomène nouveau et majeur dans le champ des idées, et au delà, de l'univers de la pensée normative. A une époque fortement marquée par la marginalisation, l'obsolescence, voire l'abandon des systèmes de normes culturelles hérités des pratiques sociales antérieures, et de la relation homme/nature traditionnelle, et qui prend aujourd'hui la forme d'un profond malaise de société, dont le débat autour de la notion de « perte des valeurs» en témoigne, la question du développement durable représente en fait le retour à une exigence d'éthique sociale. Une société ne peut exister uniquement à travers l'idée que son seul et unique référent serait l'argent, la valeur marchande produite, le produit intérieur brut. Une société qui a l'œil rivé sur des tableaux de bord économiques, et dans l'économique, sur son cœur, à savoir le CAC 40, et le taux de change du Dollar, est une société qui, d'une certaine manière, « perd le nord », au sens de la perte des valeurs fondamentales qui représentent le substrat d'une relation acceptable des hommes entres eux, et des hommes par rapport à la nature, ou ce qui en fait état. Aussi, le prodigieux succès de la notion de dévelop-pement durable interpelle autant que le fait que le développement actuel est tout sauf du développement durable. Il y a en tendance un décalage croissant entre la réalité et ce qui fait de plus en plus office de substitut à une éthique sociale, civile ou morale, à savoir le développement durable. Dans cette «panne des valeurs », le développement durable permet de se donner des points de repères, des limites: jusqu'ou la société peut aller dans sa prétention à « artificialiser » la nature, à devenir le « maître des horloges» de la nature, à instrumentaliser la planète Terre, qui est de plus en plus réduite à n'être qu'un simple intrant de l'économie, avant d'intégrer à son modèle de représentation de la figure du progrès les différentes planètes du système solaire, à commencer par la Lune et Mars, appelées à « tomber» les unes après les autres dans l'espace économique de la valorisation marchande, au non de cette idéologie du progrès. Ainsi, le développement durable correspond à la redécouverte de l'idée que toute société doit conformer ses pratiques à un système de valeurs pour exister et se légitimer. L'éthique comme ligne de conduite sociale alternative à la logique envahissante et de plus en plus hégémonique de la marchandise, se constitue autour de la notion de développement durable. Il s'agit au fond d'un ensemble cohérent de normes, de conduites et des pratiques sociales qui s'imposent dans la conscience collective. Et comme toute norme, elle permet de mesurer l'écart qui existe entre la réalité et ce référent, d'où sa valeur et sa charge évaluative potentielle. Cependant, cette affirmation de principe, qui

LECO:-JS DES EXPERIENCES RÉCENTES D'ÉLABORATION D'I:-JDICATEURS TERRlTORJALISÉS

31

pose de moins en moins de problème, au sens de son acceptabilité sociétale et politique, pose par contre de nombreux problèmes, dès lors que l'on entend passer au concret, à la mise en œuvre, à l'application des principes dans l'univers de l'action collective. Et il ne s'agit pas uniquement de la question de la « mise en œuvre ». Il s'agit plus encore de la question de savoir de quoi on parle à propos du développement durable. Le constat suivant s'impose: a mesure que la notion de développement durable s'impose, au point d'envahir les espaces publicitaires sur le mode: « venez remplir votre caddy dans nos grandes surface, vous allez faire le plein de développement durable », il apparait nécessaire de pousser beaucoup plus loin la question de l'élaboration du système normatif et éthique qui est constitutif de la notion de développement durable, ce que l'on désigne (faute de mieux sans doute), par la notion de développement durable « fort », par opposition d'un développement durable « faible ». Il n'est pas possible, dans cette communication de développer longuement cette notion de DD forte, mais le besoin existe de repenser cette notion après trente années de « bons et loyaux services ». Nous voudrions citer à cet égard un rapport important, mais qui risque de passer sous silence, c'est un rapport de l'INRA produit par un chercheur consultant, Pierre Gonad, intitulé: Matières à (re)penser le développement durable et d'autres développements, préfacé par le Directeur de la recherche de l'INRA, Michel Sebillotte Guillet 2003), dans la série Bilan et prospective, qui est un texte d'une remarquable qualité et d'une grande profondeur à ce sujet. L'une des idées que l'on retient ici est celle de la notion d'interface. Le développement durable est une pensée de l'interface entre les systèmes, et d'une interface forte. A la fois entre les champs des trois sphères de base de la notion de DD, mais également et surtout en terme d'articulation entre ces notions du point de vue des logiques sociales, des systèmes institutionnels et politiques, et des systèmes organisationnels, et cela à travers les logiques du temps d'une part, et les logique de l'espace d'autre part. D'où cette idée, à savoir que cette notion est la forme pratique, au sens de praxis, de la pensée complexe: le développement durable, c'est la mise en pratique de la pensée complexe. Et comme la pensée dominante est d'une certaine manière l'envers de la pensée complexe, appelons-là « la pensée spécialisée », la pensée complexe est effectivement une pensée qui véhicule une charge forte de remise en cause de la réalité, d'où, quoi qu'on en dise, l'existence d'un substrat de radicalité dans la notion de développement durable, voire d'une charge subversive, mais peut être, et c'est sans doute un élément nouveau par rapport aux précédentes pensées radicales du XXe siècle, une capacité subversive « douce» : il y a du Ghandi dans le développement durable, ce qui n'est pas sans intérêt par rapport à un autre champ voisin, qui est celui de la gouvernance.

32

GUY LOl:-;C;ER

B. La forme territorialisée du développement

durable

A cet égard, le domaine territorial est particulièrement intéressant, parce qu'il joue le rôle de test et si l'on peut dire, de validation des principes du développement durable. En effet, le champ territorial, par sa nature, ne peut se contenter de positions de principe, de doctrines, d'idéologies. La territorialité implique des solutions tangibles à des problèmes concrets. Les collectivités ne sont pas contre l'application des principes, mais veulent savoir ou elles vont quand elles affichent des politiques de durabilités. Quel contenu mettre derrière les mots, quelles sont les remises en questions implicites sous-jacentes, notamment dans le champ de la gouvernance, de la création de nouvelles politiques publiques et de la co-construction des projets de territoires? Quelles implications dans la prise en compte des risques et du principe de précaution? Est ce que le développement durable ne véhicule pas une idéologie du refus (non dit) d'agir, et de renforcement des facteurs d'inertie, car, à force de multiplier les critères d'application du principe de précaution dans tous les domaines, notamment environnementaux, de nombreux acteurs pourraient baisser les bras, se sentir ligotés, et se trouver dans la situation d'être incapable de proposer à leurs concitoyens des réponses à des enjeux importants comme le développement économique, la politique du logement, l'aménagement urbain. On peut à la limite concevoir une sorte de quasi-rébellion contre un affichage trop fort du développement durable, considéré pour certains acteurs comme une façon perverse de « mettre les bâtons dans les roues» des décideurs locaux, pourtant plein de bonne volonté. On perçoit une forte tendance à vouloir « ruser» avec le développement durable, à l'admettre, puisqu'il est maintenant devenu pratiquement impossible de le refuser de façon frontale, tout en trouvant des parades à sa mise en œuvre effective L'exemple du débat sur le thème de la ville compacte, ou du retour à la ville, et la construction des stratégies alternatives à la dispersion urbaine périphérique, est significatif: faire de l'aménagement urbain durable, oui, mais à condition de ne pas toucher à la sacro-sainte automobile... Programmer de nouveaux axes de TGV en site propre, oui, mais à la condition de relancer les programmes autoroutiers... Ne pas remettre en cause les principes de la solidarité sociale urbaine, mais compenser le refus d'implanter des HLM supplémentaires dans certains quartiers aisés par une péréquation financière, ce qui est une manière d'acheter l'affichage de la ségrégation sociale locale. De même, la remise en cause des DTA (pourtant crées à l'époque du ministère Charles Pasqua), et le retour à un certain laisser-faire dans les processus d'urbanisation périphérique... Est-ce que l'on ne va pas vers des formes de développement urablelocalesàplud sieursvitesse? Certaines collectivités, certains territoires pourraient faire du développement durableà « haute densité», avec la reconnaissance d'une forte identité sociétale locale, d'une écologie politique clairement affichée, des principes de gouvernance