Finances publiques

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Publié le : jeudi 21 juillet 2011
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Finances publiques Introduction Quand on parle de finances publiques, on parle d’argent public et du citoyen, qui estàla fois contribuable et bénéficiaire des prestations de l’Etat. En fait, on parle surtout de la relation entre le citoyen et l’argent public. LES TEACSUR L’acteur historique des finances publiques est l’Etat, dans son volet politique et administratif. La relation citoyen/argent public se situe aussi au niveau des collectivités locales. Le 3eacteur rassemble les organismes de sécuritésociale, qui prennent de plus en plus de place. Il s’agit des administrations et des personnes privées. On trouve aussi desétablissements publics financés par l’argent du contribuable. L’Union Européenne est le dernier acteur des finances publiques. Les finances publiques correspondent au champ d’investigation de la cour des comptes (et de ses extensions) et de la Cour de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF). LE DROIT Les finances publiques correspondentàtrois droits distincts : ·le droit fiscal ·le droit relatif aux obligations des comptables publics ·le droit budgétaire relatif aux compétences budgétaires et aux procédures LES SETXET La constitution de 1958 La DDHC (articles 13-14-15) Le décret du 31 mai 1862 Le décret du 29 décembre 1962 Le décret du 19 juin 1956 L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 La loi organique du 1eaoût 2001  Comment peut-on lutter contre le détournement d’argent public ?C’est la première question que se poise le pouvoir quand il veut s’assurer de la fidélitéde l’administration, c’est-à-dire savoir oùva l’argent pouréviter le détournement. Le détournement d’argent public de la part d’un comptable est un comportement répréhensible. Ce détournement signifie que par différents procédés, la vocation de certaines sommes se trouve changée ou déplacéde sa vocation initiale. La somme n’est plus affecte éeàla mêle dépense. Il s’agit de lutter contre le vol et la réorientation des vocations. Il s’agit de vérifier la démocratie financière. La recherche d’une forme d’efficacitéde l’argent public est un autre problème. La norme va mettre en œuvre cette recherche. Cette efficacitéest récurrente depuis la 2ndeguerre mondiale.  Chapitre 1  : Le phénomène f i n a n c i e r Ce phénomè lane concerne le traitement juridique de deux notions :recette et ladépense publique.Qlleues sont les normseq iuc noecnrnedes cet ioot nux  sn ? Le traitement juridique du phénomène financier n’est pas un bloc complètement isolé. Ce cadre réel rassemble toutes les significations de la recette (impôts, taxes, …) et de la dépense sous tous ses aspects.  Section 1  : LA DÉPENSE PUBLIQUE La dépense publique se classe sous un angleéconomique et sous un angle politique.
 §1   :LA NRUTAE DE LA DÉPENSE QIEUBLPU SELON UNE PPROCHEA ÉEUCONOMIQ A) LA CECNASSIOR INFINIE DE LA DÉPENSE QIEUUPLB La France est passée d’un Etat «gendarme»àun Etat «interventionniste». Le fait d’observer la croissance infinie ne peut suffireàcaractériser la nature du budget de l’Etat. 1) LE EGDUBT DE L’ETAT PLEXEOS  Hypothèse : budget de base : 100 Période Budget Louis XIV 100 Révolution 250 Restauration 500 Second Empire 1 000 3eRé 500publique 1 1914 2 500 1920 10 000 1930 20 000 1940 50 000 1945 25 000 1950 1 300 000 1960 3 400 000 1977 19 000 000 2000 90 000 000 A l’heure actuelle, l’Etat dispose de 900 000 fois plus de moyens financiers que sous Louis XIV. L’inflation a un rôle important : si la masse monétaire de l’Etat augmente, le budget de l’Etat augmente. Entre 1938 et 1949, l’indice des prix est multipliépar 18. Un simple glissement des chiffres permet de corriger les indices de base. Les sommes en jeu au niveau de l’Etat enflent démesurément depuis qu’il y a un budget. Cela n’est cependant pas lié àla croissance de l’Etat. 2) LES IOCTNSCREOR LIÉES À LA ONNOIT DE ESSERICH NATOIANEL LE CHOIX DES SURTECADIIN Grâce auxéconomistes,àchaque fois que naîindicateur, il est possible de faire dest un nouvel corrections. Leséconomistes ont introduit le concept de richesses produites, qui est comparé àcelui couvrant les dépenses publiques.  Que représente la ponction au regard de la richesse produite ?Cela est représentépar le rapport PO/PIB. Leprélèvement obligatoire est l’ensemble des pr (PO)élèvements (de nature fiscale ou non) servantàles budgets publics et qui n’ont pasfinancer étédécidés par les acteurséconomiques. Le PIB est la somme de tout ce qui aété sur le territoire national par les acteurs produit économiques. Ce rapport PO/PIB est censémettre en relation ce qui est ponctionnépar les acteurs publics au regard des richesses de l’Etat. L’économiste Wagner aétudiéles dépenses publiques au 19e siècle. La «loi de Wagnerest » l’observation selon laquelle les dépenses publiques augmentent plus vite que les revenus nationaux de l’Etat. Cela permet l’augmentation du rapport PO/PIB. Cette observation prise au sens fixe tendraità que l’Etat est d montrerévoreur de richesses produites par les citoyens. Année1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2002
%34,5 35,1 36,9 41,7 44,5 43,7 44,5 46,0 46,7 Ce phénomène d’accroissement est observéde manière constante dans les pays industrialisés. Cette croissance n’est pas inévitable. Il s’agit de décrire une réalitéet non de mettre en œuvre une prédiction. L’INSEE a affinéles calculs du rapport PO/PIB en requalifiant l’économie des prélèvements. L’INSEE propose une correction qui permet d’établir le taux réel de prélèvements obligatoires. L’étau diminue. Année1997 1998 1999 2000 2001 2002 %44,9 44,8 45,6 45,2 44,8 44,5 Ce rapport est une «bombe» pour le gouvernement. Ce rapport représente la ponction de l’Etat sur les richesses. On ne peut assimiler les prélèvements obligatoires et prélèvements. Ce raisonnement oublie que l’Etat ne prélève pas la richesse des acteurséconomiques : l’Etat participe aussià la création de richesses. Les prélèvements de richesses sont réinjectés dans différents secteurs pour créer d’autres richesses. LA GISITANCOIFIN DES CIDNUETARSI L’indicateur PO/PIB est difficilement comparableàcelui des autres pays. En fait, ce rapport exprime des choix politiques. Répartition des prélèvements obligatoires en France 1978 1997 2002 ns17 Etat + caednmtrianliestsratio,9% 18,1% 17,4% Sécuritésociale16,2% 20,4% 21,7% Administration locale3,1% 5,7% 4,9% Europe0,7% 0,7% 0,5% TOTAUX37,9% 44,9% 44,5% Au niveau de l’Etat, il y a untransfert de charges aux collectivités locales. La construction européenne pèse peuàpeu dans la répartition des prélèvements. Par exemple, concernant le Mexique, ce rapport concerne uniquement les administrations centrales de l’Etat. Quant aux Etats-Unis, le taux représente plus ou moins le taux français. Le taux PO/PIB est un indicateur dont la signification politique ne doit pasêtre ignorée, mais dont la significationéne permet pas une comparaison internationale.conomique  Ex  :  l’assurancedevenue obligatoire en France en 1950. Son montant entrait dans le auto est taux des PO quand l’assuranceétait publique. Si elle est gérée par les entreprises privées, le montant n’entre pas dans les PO. On parle alors deprélèvements privés obligatoires. LA IIDLATVÉ DES IDNCITAEURS La valeur de l’indicateur est critiquée. Les indicateurs ne sont pas des indicateurs macroéconomiques. Le montant des PO est connu grâceàla comptabiliténationale, ce qui n’est pas le cas du PIB. Lors de sa création en 1960, le PIB se voulaitêtre une photographie de la richesse nationale d’un pays. Différents instituts d’analyseéconomique vont calculer la croissance du PIB. On a une base floue, qui est miseàjour chaque année par des observateurséconomiques. C’est l’INSEE qui tranche, institut officielétablissant la croissance. Le PIB est une variableévoluant d’un pays sur l’autre. Cette statistique comporte un enjeu politique.
La Cour des Comptes européenne a dénoncé à plusieurs reprises la surestimation du PIB français. Le rapport PO/PIB baisse si le PIB est surévalué. Il en est de même en Allemagne avec le rapport DETTEPBUILUQE/PIB. Le PIB est minoré certains petits pays (Gr dansè les cotisations :ce, Portugal, …)à certains organismes internationaux sont fixés par le PIB. B) UNE ITNOCLFICAASSI ÉOCUQEONIM DES DÉPENSES BUPQULIES Leséconomistes ont réussiàclasser les différentes dépenses en fonction de leur utilité. L’utilité de la dépense publique s’applique uniquement dans une vision objective. Les dépenses publiques rassemblent lesdépenses d’investissement, lesdépenses de fonctionnementet lesdépenses de transfert. La terminologie est ambiguë: ces notions fontéchoàla terminologie comptable. Les comptables opèrent aussi une catégorisation du domaine financier : ils décrivent la même réalité, mais la classifient différemment. 1) LES DÉPENSES DE MENTONNECNITOF Ces dépenses permettent de faire fonctionner le service public. Elles incluent lesdépenses de personnel des fonctionnaires, montant des charges (traitement sociales, …) et l’achat de biens et de services. Quand on observe ces dépenses au niveau de l’Etat, elles sont difficilesàcomprimer. L’accroissement de la productivité permettre de faire baisser le montant de ces devrait dépenses. Le développement de l’usage de certaines technologies tendàen faire baisser le prix. Dépense de fonctionnement (hors dette de l’Etat) :  194820% 197729,7% 200233,5% On admet les arguments liésàla hausse de la productivité, qui devrait permettre de faire des économies. Notre sociéténe se contente pas d’avoir des fonctionnaires faisant des observations en raison de l’augmentation des tâches effectués. Les dépenses de fonctionnement peuventêtre liésàmise en place de nouveaux services.la 2) LES DÉPENSES DTNEMSTVESEISIN Ces dépenses sont reconnues comme des dépenses utiles. Elles génèrent directement des activitéséconomiques et indirectement de nouvelles activités économiques. Ces dépenses sont de deux types : lesdépenses civileset lesdépenses militaires. Elles revêtent plusieurs formes : les investissements peuventêtre réalisées directement par une personne publique ou indirectement par des subventions par exemple. Elles peuvent aussi prendre la forme de capitalisation. Ces dépenses tendentà se restreindre drastiquement. De 1945à 1960, le montant de ces dépenses reste important. De 1960à1980, ce montant chute pour arriveràun niveau bas aujourd’hui. 1977 2000 Investissement16% 8,2% C il8%4,2% DONTtaivrieiMil8%4% Il y a un désengagement massif de l’Etat dans la vie publique. En 1972, les dépenses sont confiées uniquementàl’Etat. Depuis 1980, les tâches sont réparties entre les différentes collectivités. Ces investissements ne se traduisent plus directement dans le budget de l’Etat, même si ce dernier subventionne certains investissements. 3) LES DÉPENSES DE TRTANESRF
Il s’agit de dépenses non consommées directement par les personnes publiques : elles ne font que transiter par les comptes des dépenses publiques. Elles sont transférées d’un acteuràun autre. Ces dépenses correspondent aux interventions dans le secteur social (RMI, allocations, …), mais aussi dans le secteuréconomique. L’Etat prélève des sommes par le biais d’impôts. L’Etat transfert ces sommesàd’autres acteurs économiques. Les désont donc des flux financiers passant par les comtes d’une personnepenses de transfert publique, mais non consommées par cette personne. Il ne s’agit pas de subventions. 4) LA DETTE EBUPUQIL La dette publique n’est plus considérée comme une hérésie, mais comme un moyen dinvestissement. Pour certainséconomistes, cette dette relève des dépenses de fonctionnement. On constate une insuffisance des ressources. La dette génère desintérêtset duprincipal A partir du moment oùl’Etat emprunte, c’est pour maintenir ses investissements. L’emprunt vient compléter un défaut de recette, ce qui permet de réaliser des investissements. Cela permet d’accroître les activitésàvenir.  §2   :UNE TUECLER EUQITILOP DE LA DÉPENSE UBLIPUQE Il y a deux types d’Etat : un Etat “gendarme” et un Etat “interventionniste”. A) LES DÉPENSES DE RÉGULATION DORDRE SOCIAL Cette régulation correspondàune approche minimum du rôle de l’Etat. Cela permet de financer desdépenses régaliennes. Ces dépenses réunissent la sécuritéintérieure et extéla justice, les pouvoirs publics et lesrieure, finances. 1) LA CTRUEURST DES DÉSNSEEP PBULIQUES:UNE LECERUT SYNTHÉTIQUE  Budget 1832  : Défense = 36% Justice + Administration = 26% Dette = 25% Justice + Administration + Défense = 62% Justice + Administration + Défense + Dette = 87%portion incompressible sur laquelle on ne peut intervenir. 13% du budget de l’époque est disponible pour réaliser des interventions publiques. 2) LA STRUCTURE DES DÉEPSNSE QULIESPBU:UNE ERUTECL ANAITYLEUQ La guerre coû: Guerre du Golfe = 1 milliard de $/jour). Le problte cher (ex ème de la guerre est que,àla fin du conflit, il faut réparer et occuper. Les campagnes napoléoniennes (1802-1815) rassemblent une grosse dépense. Par la suite, il y a la colonisation (1830 : Algérie). Cette politique continue avec le 2ndempire et sous la 3erépublique. En 1914, la France a 14,4 millions de km²de colonies.  La guerre apparaît alors dans le budget du ministère de la défense. Guerre Dette 183836% 26% 186833% 33% 188129% 43% 189131% 38% 190132% 34% 191338% 26% Le surcoût lié àla guerre est financépar les emprunts. 1/3 des dépenses du 19esiècle sont liéesàla volontéde se battre, 1/3 est liéau fait que l’on s’est battu.
En 1870, le budget de la France est de 1 milliard de francs or. Les prussiens ont obtenu 5 fois le budget réservéaux dépenses. Au 19esiècle, le budget estàpeu près constant. La 1eguerre mondiale est longue et difficile et laisse les pays exsangues. En 1918, les vainqueurs condamnent les vaincusàrembourser les vainqueurs. Toute la politique de reconstruction des années 20 est bâtie sur le mythe selon lequel l’Allemagne paiera. Se pose un problème : l’Allemagne ne paie pas car elle fait faceàde grosses difficultés financières. D’où l’occupation de la Ruhr par la France pour se payer en nature. Cela favorise la montée du nazisme. B) LES DÉPENSES DNOIINTERVENT Cela correspondàl’Etat gendarme au 19esiècle. L’Etat finance de nombreuses activités. 1) L’NARAPPIOIT DE LTNEDACNEMER ÉITATQUE LA OTIONN DE EMDRIGISI OU LONTIENRVTEIN PAR LA EMRON Sous la Rome antique,àpartir du moment oùRome devient riche, elle n’exige plus le travail des habitants. Tout passait en activitéde divertissement. Cette intervention prend différentes formes, dont une formeéconomique. Cette forme va jusqu’à rationaliser les biens les plus essentiels. L’intervention de l’Etat prend trois formes : le contrôle total de l’Etat, l’organisation autoritaire de certaines professions et la gestion de certaines activités de production. Au 17esiècle, lecolbertismeest une forme d’interventionnisme basée sur lemercantilisme, qui est un système marchand reposant sur l’accumulation de richesses. En fait, Colbert met en place un système qui permet d’augmenter les richesses de l’Etat. Leprotectionnismefixe des droits de douanesélevés, permettant l’entrée de richesses dans les caisses de l’Etat et de protéger la production nationale. La crédirecte de l’Etat par des aides deation de manufactures royales permet l’intervention production. Au 19esiècle, l’interventionnisme prend de nouvelles formes : on voit apparaître desdépenses du typesociale( x e  :dépenses d’assistance). Au 20e siècle, la 3e république est une république sociale, qui faitéchoàl’interventionnisme. Cette république forme les masses, leséduque de sorte que tout retour en arrière est impossible. Cette intervention apparaît dans lesbudgets sociaux. Après la 2nd guerre mondiale, l’interventionnisme prend une nouvelle forme : l’efficacitéde la dépense publique est ici recherchée. Il s’agit de gérer de manière efficace la dépense publique. Les nationalisations qui font suiteà 2 land mondiale refl guerreètent l’interventionnisme politique, ainsi que l’efficacitéfinancière. L’Etat impulse les dé cr :penses d’infrastructureéation d’un pôle d’industrialisation dans l’aéronautique, développement des transports en commun, … Il y a une rencontre entre l’intervention politique etéconomique. De nouveaux budgets apparaissent : dotation en capital, … 2) LES FOSEMR LLEUSETCA DE LRVENTIONINTEINMSE Budget 1966/2002 1966 2002 Ministères (en %)(en %) Affairesétrangères1,2 1,3 Agriculture/pêche3,7 1,92 Dettes24,7 19,4 Culture0,3 0,98 EcologieX 0,29 Econoinmdieu,s tfirnieances, 3,8 5,42
2002 (en million d’) 3 629 5 107 51 648 2 610 769 14 442
Equipement9 7,66 20 407 Intérieur 124 193,3 7,18 Education nationale, 77817,4 25,45 67 recherche, jeunesse Justice 4 6880,7 1,76 Outre-mer1,8 0,4 1 078 1eministre3,4 0,58 547 1 SportX 0,15 395 Affaires sociales 9234,5 12 31 TOTAL DES SDBGUET 228 780 CIVILS Défense 57122 14 37 CompteTs rsépéciaux du– 1 989 sor TOTAL DES AHGRSEC 264 361 BUDGÉESATRI Ladépenseest un outil budgétaire qui se matérialise par une sortie de caisse. Lachargeprend en compte des flux financiers qualifiés de trésorerie. La dépense a un aspect définitif alors que la charge transcrit des mouvements pas forcément définitifs. Le problème de l’interventionnisme est son caractère relativement figé: il est difficile de revenir sur une dépense dite d’intervention. Une fois qu’une politique d’investissement est mise en œuvre, le pouvoir politique ne peut revenir dessus. L’intervention se traduit souvent par des investissements. Les interventions successives ont un effet «boule de neige» : les investissements engendrent des dépensesàlong terme. Aujourd’hui, la situation financière n’est plus tenable : il y a une crise de l’interventionnisme. Il existe des solutions pour ce problème : ·Maintient et développement du niveau de l’interventionà travers l’augmentation des prélèvements obligatoires ·On ne souhaite pas poursuivre l’interventionnismeàtravers la suppression de certains services publics ·Compromis entre aspiration de la populationàtravers tous les lobbies exigeant des déforme de dogmatisme financier poussant vers la baisse despenses et une prélèvements obligatoire Les gouvernements successifs ont décidéde recouriràl’emprunt. Le poids de la dette publique (20%) et la marge de manœuvre des politiques faceàla nécessaire augmentation des impôts ont conduità un réajustement des dé le niveaupenses publiques : d’intervention est maintenu et on baisse les impôts tout en limitant l’emprunt.  Section 2   :LE CLORORIALE NÉSSCEREAI AUX DÉPENSES UPLBQIEUS:LES RECETTES Selon George Clemenceau,“la France est un pays très fertile, on y plante des fonctionnaires et il y pousse des impôts”: il s’agit de couvrir les dépenses engagées. Lerevenuest ce que l’on tire de la possession d’un bien ou de son travail. Concernant l’Etat, on parle de revenus pour désigner les fruits tirés du domaine public. La recette fait référenceàou moins ce qui rentre dans les caisses deun flux financier. C’est plus l’Etat. Par exemple, l’impôt ne peut constituer un revenu, mais plutôt une recette. Lesressourcescorrespondentàla charge au niveau strictement financier. § 1  :LA NATIOSINREDOM DU SYSTÈME FISCAL FRANÇAIS A) DU OMDNEAI À LIMPÔT Le passage du revenuàla recette s’est effectuésous la pression de la dépense.
1) LES RVENESU DE LA MARONIECH La France médiévale n’est absolument pas unifié c’est une mosae :ïque composée de particularismes. Le système fiscal estàl’image de cette mosaïque. Les acteurs financiers ne poursuivent qu’un seul objectif : faire entrer l’argent dans les caisses royales. LE ODAMNIE ROYAL Sous l’Ancien Régime, la fortune vient de la terre et de l’exploitation du bois. La monarchie se heurteàla limite des revenus du domaine. La protection des fiefs coûte et nél’organisation pyramidale de la gestion de ces fiefs. Ilcessite en est de même pour les protections territoriales : la guerre de 100 ans ruine les caisses royales. L’IONARITAPP DE LIMPÔT AU SENS UEIQIDURJ Le revenu du domaine est unrevenu ordinaire. A ces revenus sont adjoints desrevenus extra-ordinaires: ces revenus ne sont pas domaniaux. Ces deux types de revenus sont confrontésàune sociétédivisée en trois ordres : ·Les nobles exercent une fonction ré comme ils portent :galienne essentielle l’épée, ils sont affranchis de l’impôt ·Le clergé lui aussi affranchi de l’imp estôt car il instruit et soigne les populations. Comme la noblesse, il assure l’impôt en nature. Il verse undon gratuit, verséde manière libre au monarque ·Le reste de la population 2)LE TNCOSNNEETEM A LIMPÔT Le consentementàl’impôt est l’expression financière de la démocratie politique. Ce consentement tire sa source au plus profond de la monarchie. C’est le pilier autour duquel s’est construit le régime politique. Le consentementà l’impôt naît de la capacité accordée aux Etats-Généraux de décider des montants des subsides accordés au roi. En fait, ce consentement naît clairement des problèmes financiers de la monarchie. Progressivement, les revenus extra-ordinaires se renouvèlent au point de devenir permanents (15e– 16esiècle). Par la suite, on assisteàune permanence des Etats-Généraux : ils commencent alors à émettre des revendications. Cette permanence correspond au renforcement du pouvoir monarchique : c’est le début de la monarchie absolue. En 1614, la monarchie clôt les Etats-Généraux. Les difficultés financières du royaume ne sont toujours pas résoluesàce moment. La multiplication de l’impôt ne pose pas de problè c’est un choix politique.mes en soi : Cependant, même s’ils n’ont plus de justification, les privilèges sont maintenus. L’impôt frappe majoritairement le transport de marchandise. Ce transport est taxéplusieurs fois. La bourgeoisie commerçante s’alarme contre l’inadéquation de ce système au regard de la situation économique. Elle tente de convaincre le roi de revenir sur ce système. Le roi ne réagit pasà la revendication de la bourgeoisie. Il y a donc un retour sur les privilèges fiscaux en raison de la baisse des recettes. Il y a une faillite financière et de mauvaises récoltes. Necker demande la réunification des Etats-Généraux pour une nouvelle contribution extra-ordinaire. Le consentementàl’impôt est le principe juridique selon lequel les représentants de la nation votent l’impôt. Le consentementàl’impôt est une donnée sociologique : le citoyen paie sans se révolter. Ledécret du 17 juin 1789est le premier texte de l’assemblée nationale : c’est l’illustration du principe du consentementàl’impôt. Les impôts sont toujours prélevés, mais de manière provisoire.
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