COLLOQUE DE L'ASSOCIATION GEORGES POMPIDOU

Conseil D'Etat

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COLLOQUE DE L'ASSOCIATION GEORGES POMPIDOU

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COMITE POUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES « Il est temps de décider » Rapport au Président de la République 5 mars 2009 2 3 Table des matières Il est temps de décider ..........................................................................5 Introduction............................................................................................7 Première partie : L’organisation territoriale de notre pays nécessite de profondes réformes........................................................................17 A. Les finances locales.........................................................................17 1. L’importance et la complexité de la dépense locale.........................17 2. Le vieillissement de la fiscalité locale...............................................21 3. Les contraintes de la réforme...........................................................25 B. Les compétences.............................................................................29 1. Des compétences enchevêtrées......................................................30 2. Une difficile spécialisation des compétences...................................32 3. Des difficultés d’ordre juridique........................................................35 C. Les structures...................................................................................39 1. Les communes et leurs groupements..............................................40 2. Les départements et les régions45 D. Les cas particuliers ..........................................................................51 1. La région Ile-de-France....................................................................51 2. La Corse...........................................................................................55 3. Les départements et régions d’outre-mer ........................................57 Seconde partie : L’ambition d’une démocratie locale renforcée et efficiente ...............................................................................................65 A. Des structures simplifiées ................................................................66 1. La région et le département .............................................................66 2. Les communes et leurs groupements..............................................73 B. Des compétences clarifiées84 1. Les compétences partagées............................................................86 2. Les compétences propres87 3. Le développement des délégations de compétences......................89 C. Des finances locales modernisées...................................................95 1. L’amélioration de la maîtrise de la dépense locale ..........................96 2. La modernisation de l’assiette des impôts directs locaux ................97 3. La question de la taxe professionnelle.............................................99 4. La limitation des cumuls d’impôts locaux sur une même assiette..106 D. Les cas particuliers ........................................................................108 1. La région Ile de France ..................................................................108 2. La Corse.........................................................................................113 3. Les régions et départements d’outre-mer ......................................114 Conclusion117 4 Les vingt propositions ......................................................................121 Observations personnelles Observations personnelles de MM. Pierre Mauroy et André Vallini.....129 s personnelles de M. Gérard Longuet ..............................135 s personnelles de MM. Jean-Claude Casanova et Jean- Ludovic Silicani ....................................................................................139 Observations personnelles de M. Jacques Julliard143 Observations personnelles de Mme Elisabeth Lulin ............................145 s personnelles de M. Michel Verpeaux.............................147 Annexes Annexe n° 1 : Décret du 22 octobre 2008 portant création du Comité pour la réforme des collectivités locales ..............................................151 Annexe n° 2 : Liste des personnes auditionnées.................................152 Annexe n° 3 : Lettre de M. Edouard Balladur au Président de la République lui transmettant deux projets de loi ...................................157 5 Il est temps de décider L’organisation territoriale de la France est ancienne, complexe, faite de sédiments successifs accumulés en fonction des époques. Elle a permis des progrès notables vers la décentralisation. Elle est démocratique, reposant largement sur le suffrage, laissant une grande liberté de gestion aux élus locaux. Les principes sur lesquels elle a été bâtie doivent être préservés. Elle est marquée aussi par des défauts qui, année après année, apparaissent aux yeux de tous : sa complexité, son coût, l’insuffisante solidarité entre les territoires, la difficulté de répondre aux besoins des populations. Le sentiment se répand que les choses ne peuvent continuer ainsi : les collectivités jouent un grand rôle dans le développement économique de notre pays, elles pourraient en jouer un plus grand encore si elles étaient modernisées dans leurs structures, leurs compétences et leur financement. Les Français, aussi attachés soient-ils aux libertés locales, aussi proches de leurs élus, aussi résolus à voir respecter leur liberté d’action, sont conscients des réformes indispensables qu’il convient d’apporter à un système vieilli et qui ne répond plus à leur attente. Depuis de nombreuses années la question est à l’ordre du jour, de multiples solutions ont été évoquées, de multiples rapports ont été faits, de multiples initiatives ont été prises. Les membres du Comité, auxquels je tiens à rendre hommage pour la liberté d’esprit et le sens de l’intérêt général dont ils ont fait preuve tout au long des travaux, se sont efforcés d’apporter leur pierre à cet édifice. La qualité de leur réflexion et leur désir d’aboutir leur ont permis de rapprocher, sur la plupart des sujets, leurs jugements. Nul n’ignore plus les avantages, les inconvénients, les limites ou les vertus des diverses solutions proposées. Maintenant, il faut aboutir, il est temps de décider. Edouard Balladur 6 7 Introduction L’administration du territoire est, en France, une question éminemment politique. Cette spécificité distingue notre pays de ceux, nombreux, dans lesquels l’organisation territoriale n’est qu’un problème contingent et de ceux, plus rares, dont l’identité même est liée à un mode particulier d’administration, tel le fédéralisme. Elle tient pour une large part à la manière dont la France, au fil des siècles, s’est constituée. Construite par la force et par les traités, l’ancienne France était composée d’une myriade de territoires dont la diversité des statuts était, aux yeux des Français, la condition même, sinon le symbole, des libertés locales. « Hérissée de libertés », la France d’Ancien Régime comportait, pour simplifier, deux catégories de territoires, les pays d’états et les pays d’élection. Les premiers étaient dotés de Parlements aux statuts divers, les seconds faisaient l’objet d’une sorte d’ « administration directe » par ce que l’on n’ose appeler le pouvoir central, tant il est vrai que la monarchie a tardé à mener à bien l’œuvre d’uniformisation dont Richelieu avait tenté de jeter les bases et que Louis XV, à la fin de son règne, a échoué à mettre en place. Comme souvent dans l’histoire nationale, la liberté résidait dans les interstices d’une organisation administrative complexe. Les circonscriptions fiscales ne correspondaient pas aux circonscriptions judiciaires, non plus qu’à celles au sein desquelles l’Eglise exerçait son magistère, cet enchevêtrement étant accentué par les libertés communales dans certaines villes importantes du royaume et par les libertés universitaires. On le sait, l’ambition des assemblées issues de la Révolution fut, en cette matière, de doter la France d’un mode d’organisation du territoire à la fois unitaire et centralisé. Cet objectif a été atteint, avec plus de pragmatisme qu’on ne l’a dit, mais sans faiblesse. Suppression des provinces et des Parlements, abolition de la distinction entre pays d’états et pays d’élection, création des départements et attribution aux communes de libertés identiques : tels sont les grands traits de l’œuvre de la Constituante, bâtie en quelques mois. Il en est résulté une organisation territoriale caractérisée par l’uniformité et l’émiettement. Consolidée par le Consulat qui, par le biais des préfets, a donné force et vigueur à un mode d’administration favorisé par la passion française de l’égalité, cette organisation du territoire n’a pas été affectée par les vicissitudes politiques que la France a 8 econnues tout au long du XIX siècle. La Restauration et la Monarchie de Juillet se sont accommodées du modèle enapoléonien, dans lequel la II République et le second Empire se sont, il va de soi, reconnus sans peine. Et ce n’est qu’en 1884, une fois assurée la forme républicaine du gouvernement, que la eIII République a commencé à desserrer l’étau en reconnaissant aux circonscriptions administratives que constituaient les communes et les départements le statut de collectivités locales, librement administrées par des conseils élus. A dire le vrai, la République s’est identifiée à ce mode d’organisation du territoire uniforme et morcelé qui, tout en garantissant les libertés locales par la voie du suffrage, permettait au pouvoir central – dont la tutelle exercée par les préfets sur les délibérations des collectivités locales était la manifestation la plus efficace – de contrôler la mise en œuvre de sa pol