12 -Les difficultés financières des collectivités territoriales d'Outre-Mer - article ; n°1 ; vol.17, pg 225-244

Joël Boudine

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1997 - Volume 17 - Numéro 1 - Pages 225-244
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1997
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Joël Boudine
12 -Les difficultés financières des collectivités territoriales
d'Outre-Mer
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 17, 1997. pp. 225-244.
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Boudine Joël. 12 -Les difficultés financières des collectivités territoriales d'Outre-Mer. In: Annuaire des collectivités locales.
Tome 17, 1997. pp. 225-244.
doi : 10.3406/coloc.1997.1259
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1997_num_17_1_1259Joël BOUDINE COLLECTIVITÉS LES D'OUTRE-MER DIFFICULTÉS TERRITORIALES FINANCIÈRES DES 12
Supprimer les particularismes juridiques hérités de la période coloniale afin de
réaliser l'assimilation des D.O.M au régime métropolitain, telle était l'ambition de la loi
du 19 mars 1946, appelée encore «loi de départementalisation». Cependant l'introduc
tion de l'ensemble de la législation métropolitaine dans ces nouveaux départements,
sans tenir compte de leur insularité et de leur situation de sous-développement aurait
été abusive. Il a donc fallu prévoir des adaptations instituées d'abord par la constitution
de 1946 puis confirmées par celle de 19581.
Sur le plan financier cela se traduisit par l'attribution d'importants moyens finan
ciers à l'assemblée départementale dont la perception de la taxe sur le rhum, de la taxe
sur le carburant qui sert à alimenter le budget du Fonds d'Investissement Routier (F.I.R)
et du Fonds d'Investissement des départements d'outre-mer (F.I.D.O.M) accordé par
l'État. Mais la compétence fiscale la plus significative était celle de pouvoir modifier,
sous réserve d'approbation par décret, les règles d'assiette et le tarif de l'octroi de mer,
impôt indirect qui frappait à l'époque aussi bien les produits métropolitains que les pro
duits étrangers2. Soulignons toutefois que si le produit de cet impôt était réparti entre
les seules communes, tout comme aujourd'hui, cela n'avait aucunement pour consé
quence d'augmenter leurs ressources propres, mais simplement de compenser la fa
iblesse de leur potentiel fiscal. Cela est tellement vrai que chaque année environ un quart
d'entre elles présentait une situation déficitaire3.
Avec la réforme de décentralisation, le paysage financier de ces collectivités ter
ritoriales a quelque peu changé, mais sans que l'on aboutisse à une véritable réforme
1. La constitution du 19 octobre 1946 disposait dans son article 73 que : «le régime législatif des départe
ments d'outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf exception déterminée par
la loi». Cette disposition allait être reprise par la constitution de 1958 dans son article 73 mais avec une
lecture sensiblement différente : «le régime législatif et l'organisation des D.O.M, peuvent faire l'objet de
mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière».
2. Ce droit a fait l'objet de modifications successives (notamment celle de la loi du 2 août 1984, J.O du
3 août 1984, p. 2559 et celle de la loi du 17 juillet 1992, J.O du 19 juillet 1992, p. 9697) afin de permettre
sa compatibilité avec les règles du traité de l'Union Européenne. Aujourd'hui sa perception est étendue au
produit locaux.
3. Cf. Étude publiée en 1982 par la Trésorerie Générale de la Martinique intitulée : «Note de synthèse sur
l'évolution économique de la Martinique en juin 1981».
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des finances locales dans les D.O.M. L'idée étant de reconnaître au département des
attributions identiques à celles des départements métropolitains et de confier à la nou
velle collectivité régionale des compétences et des moyens financiers exorbitants de
droit commun.
En réalité, le conseil régional apparaissait comme le principal bénéficiaire des
lois de décentralisation puisque les moyens financiers nouveaux mis à sa disposition et
qui sont en réalité ceux qui, antérieurement, relevaient du budget de l'assemblée dépar
tementale4, ont abouti à un quintuplement de son budget en 1984. Il est vrai que la
transformation de l'établissement public régional en collectivité locale et l'attribution
de compétences spécifiques aux nouvelles collectivités régionales d'outre-mer, nécess
itaient la mise en place d'un puissant dispositif financier de compensation.
Dès lors, on était en droit de s'inquiéter des finances départementales, car le
transfert d'une part importante de la fiscalité indirecte du département à la région se
traduisait par la perte de plusieurs millions de francs et à l'évidence par une diminution
sensible de son budget. Cette inquiétude se faisait également sentir au niveau commun
al, d'autant que les lois de décentralisation n'avaient prévu aucun transfert de res
sources fiscales, mais seulement quelques dotations en compensation des charges trans
férées et des adaptations concernant certains concours financiers de l'État5.
Pourtant, alors que tout semblait indiquer que les départements et les communes
d'outre-mer étaient, sur le plan financier, les parents pauvres de la décentralisation, les
récentes expertises financières de la Chambre Régionale des Comptes, notamment aux
Antilles-Guyane6, nous démontrent que la situation des régions ne fait pas que des
envieux. En effet, le diagnostic financier tel qu'il résulte du contrôle opéré par cette
juridiction est particulièrement alarmant pour ces trois régions. Il montre très clair
ement que ces collectivités traversent aujourd'hui une crise financière sans précédent,
liée à une politique d'investissement menée de façon trop ambitieuse. Désormais, le
4. Cependant, le département conserve une part du F.I.D.O.M, le législateur ayant tout simplement décidé
de créer un nouveau F.I.D.O.M à l'échelon régional.
S'agissant du F.I.R, le législateur a transféré la maîtrise des taux de la taxe sur le carburant à la région qui
dispose par ailleurs de deux parts : l'une arrêtée sur proposition du Préfet pour l'amélioration du réseau
routier, l'autre forfaitaire égale à 10 % du produit de la taxe «pour le financement d'opérations d'intérêt
régional». Néanmoins les communes et les départements sont dotés d'une fraction.
Quant à l'octroi de mer, la fixation de son taux relève de la compétence du conseil régional et sa réparti
tion entre les communes est effectuée par décret sur proposition de la collectivité régionale. Par ailleurs, il
est assorti d'un droit additionnel directement affecté au budget régional.
Enfin, les droits assimilés à l'octroi de mer, c'est-à-dire les taxes sur les alcools, les spiritueux sont trans
férés en totalité du département à la région.
5. Les ressources de la dotation générale de décentralisation visent à compenser notamment les dépenses
en matière d'hygiène et de santé, d'urbanisme, de bibliothèques ; quant aux adaptations, elles concernent
la dotation globale de fonctionnement et la dotation globale d'équipement.
6. Il existe une chambre régionale des comptes à la Réunion et une seule pour les trois régions de
Guadeloupe, de Guyane et de Martinique, puisque la loi du 7 janvier 1983 précise que «les chambres régio
nales des comptes de Martinique, de Guadeloupe et de la Guyane sont présidées par un même président».
Il y aurait donc trois chambres régionales des comptes en droit mais une seule dans les faits.
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déficit budgétaire dans les D.O.M se caractérise non seulement par sa permanence mais
aussi par sa généralisation.
Cependant, pour mieux comprendre les symptômes d'une telle dégradation des
finances locales, il est nécessaire de cibler deux phénomènes propres à l' outre-mer.
Le premier n'est autre que le contexte économique et social spécifique des
D.O.M. Une croissance démographique sensiblement plus forte qu'en Métropole7
accentuée parfois par un flux d'immigration clandestine comme c'est le cas à la
Guyane, un tau