Concurrence et délégation de services publics. - article ; n°3 ; vol.22, pg 97-131

De
Revue française d'économie - Année 2008 - Volume 22 - Numéro 3 - Pages 97-131
Competitive Tendering in Utilities. Some Lessons from Transaction Cost Economics
The use of competitive tendering in utilities industries has been developing for two decades. The main theoretical argument behind this trend is that auctioning the right to provide a public good or service allows introducing competitive pressures in natural monopolies. However, in the light of the recent developments in Transaction Cost Economics, this conclusion needs to be qualified. Indeed, this approach highlights that franchising public services encounters several difficulties that we review and illustrate in this paper.
La pratique des appels d'offres concurrentiels dans les industries de services publics s'est considérablement développée depuis deux décennies. Le principal argument théorique sur lequel s'appuie cette tendance est que la mise aux enchères du droit de fournir un bien ou un service public permet d'introduire des pressions concurrentielles dans des secteurs en monopole naturel. A la lumière des développements récents de la théorie des coûts de transaction, cette conclusion est cependant à nuancer. Cette approche souligne en effet les difficultés de mise en oeuvre de la concurrence pour le marché dans les industries de services publics, difficultés que nous passons en revue et illustrons dans cet article.
35 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mardi 1 janvier 2008
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Anne Yvrande-Billon
Concurrence et délégation de services publics.
In: Revue française d'économie. Volume 22 N°3, 2008. pp. 97-131.
Abstract
Competitive Tendering in Utilities. Some Lessons from Transaction Cost Economics
The use of competitive tendering in utilities industries has been developing for two decades. The main theoretical argument
behind this trend is that auctioning the right to provide a public good or service allows introducing competitive pressures in natural
monopolies. However, in the light of the recent developments in Transaction Cost Economics, this conclusion needs to be
qualified. Indeed, this approach highlights that franchising public services encounters several difficulties that we review and
illustrate in this paper.
Résumé
La pratique des appels d'offres concurrentiels dans les industries de services publics s'est considérablement développée depuis
deux décennies. Le principal argument théorique sur lequel s'appuie cette tendance est que la mise aux enchères du droit de
fournir un bien ou un service public permet d'introduire des pressions concurrentielles dans des secteurs en monopole naturel. A
la lumière des développements récents de la théorie des coûts de transaction, cette conclusion est cependant à nuancer. Cette
approche souligne en effet les difficultés de mise en oeuvre de la concurrence pour le marché dans les industries de services
publics, difficultés que nous passons en revue et illustrons dans cet article.
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Yvrande-Billon Anne. Concurrence et délégation de services publics. In: Revue française d'économie. Volume 22 N°3, 2008. pp.
97-131.
doi : 10.3406/rfeco.2008.1655
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_2008_num_22_3_1655Anne
YVRANDEBILLON
Concurrence et délégation de
services publics - Quelques
enseignements de la théorie des
coûts de transaction
dans la fourniture de biens 'intervention et de services des publics entreprises est une privées réa
lité quotidienne ; une part importante des services munici
paux par exemple (approvisionnement en eau potable, assai-
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII 98 Anne Yvrande-Billon
nissement, gestion des déchets, transport urbain...) font déjà
appel aux entreprises privées via des contrats de délégation1 et
cette pratique est amenée à se développer avec la libéralisation
des industries de services publics et la recherche de nouveaux
modes de gestion de ces activités, notamment de partenariats
public-privé (Armstrong et Sappington [2006]). Le recours à
ce type d'arrangements contractuels s'accompagne en outre
généralement du recours à la concurrence pour le marché.
Définie comme la mise aux enchères du droit de servir la
demande, la concurrence pour le marché est en effet souvent
perçue comme le mécanisme essentiel de sélection des parte
naires privés (Mougeot et Naegelen [2005]).
Les arguments en faveur de ce mode de passation des
contrats sont largement développés dans la littérature depuis la
redécouverte par les économistes, au premier rang desquels Dem-
setz [1968], du principe de « competition for the field » initi
alement proposé par Chadwick [1859]. De manière synthétique,
la concurrence pour le marché, ou concurrence ex ante, est per
çue comme un moyen d'introduire des mécanismes de marché
dans des secteurs ayant des caractéristiques de monopole natur
el et, ce faisant, de soumettre les monopoleurs à des pressions
concurrentielles, bénéfiques aux consommateurs/usagers en termes
de prix et de qualité du service, ou encore en termes de réacti
vité des offreurs à la demande et d'information disponible. L'ap
proche de Demsetz [1968], et plus généralement de l'école de
Chicago, accordent à la concurrence pour le marché un pouvoir
quasi illimité de coordination des échanges et voient dans le
« franchise bidding » un moyen de pallier les défaillances de la
réglementation traditionnelle des monopoles naturels (Priest
[1993]).
Mais, les développements récents de la théorie des enchères
(Klemperer [1999], Milgrom [2004], Janssen [2004]) et des
théories des contrats, et plus particulièrement de la théorie des
coûts de transaction (Laffont et Tirole [1993], Crocker et Mas-
ten [1996], Bajari et Tadelis [2001]) amènent à nuancer cette
conclusion. Ces approches mettent en effet en lumière les diffï-
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII AnneYvrande-Billon 99
cultes de mise en œuvre de la concurrence pour le marché, dif
ficultés que nous passons en revue et illustrons dans cet article.
La première partie revient sur les problèmes que pose
l'attribution des contrats par appel d'offres et sur les manières de
les résoudre. La deuxième partie fait état des difficultés d'exécution
et d'adaptation des contrats et présente un certain nombre de solu
tions susceptibles de les atténuer. La dernière partie traite des pro
blèmes liés à la réattribution des contrats et avance plusieurs
propositions concernant les moyens de les limiter.
Appels d'offres concurrentiels : les obstacles
Renouvellement du contrat Choix (lère du étape) partenaire (2*1* étape)
Spécification N. Exécution
des termes contractuels du service y
Concurrence Avantage
effective au sortant
Les difficultés d'attribution des
contrats
Origines des difficultés
Le premier obstacle à la coordination de la fourniture de biens
ou de services publics par des mécanismes de marché tient à la
difficulté à mettre effectivement les opérateurs en concurrence
ex ante. Compte tenu de la complexité de certains services, les
principes de sélection du vainqueur de l'enchère peuvent être déli
cats à définir car le prix n'est pas la seule dimension à retenir. Des
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII AnneYvrande-Billon 100
dimensions qualitatives doivent également être prises en compte,
dans la mesure où attribuer un contrat de délégation de services
publics sur le seul critère du prix proposé pourrait avoir des
effets adverses sur la qualité du service rendu (Hart, Shleifer et
Vishny [1997]). Ainsi, pour la construction d'ouvrages d'art ou
d'équipements publics par exemple, les autorités publiques se pr
éoccupent également de la durabilité, de la sécurité, du délai de
construction, de l'impact sur l'environnement ou encore de l'e
sthétique, ce qui les amènent à prendre en considération le choix
des matériaux et des méthodes de construction. De la même
manière, pour les prestations de services, l'attention est portée
non seulement sur le prix mais aussi, par exemple, sur les tech
niques employées ou encore le confort et la lisibilité par le public.
Les questions qui se posent au stade d'attribution des contrats
de partenariat public-privé (PPP) par appel d'offres sont donc
les suivantes2 : sur quels critères doit-on attribuer les contrats ?
Comment comparer des offres incorporant une dimension quant
itative (le prix du service et le coût de sa fourniture) et une
dimension qualitative (la qualité du service fourni) (Williamson
[1976], Goldberg [1976])?
En d'autres termes, le problème est de specifier les termes
du contrat de partenariat et par conséquent de définir ce que l'on
attend du prestataire. Il s'agit de déterminer les caractéristiques
du service à rendre de manière à établir des critères objectifs
d'attribution des contrats et à pouvoir comparer des offres alter
natives. L'efficacité du mécanisme d'appel d'offres dépend en
premier lieu de la capacité du donneur d'ordre à caractériser le
service qu'il souhaite voir réalisé.
En effet, si l'acheteur ne parvient pas à spécifier l'objet
de l'enchère avec précision, les offreurs potentiels peuvent être
découragés de participer à l'appel d'offres en raison :
- d'une part, des coûts de recherche d'information qu'ils devraient
supporter pour répondre à un tel appel d'offres. A titre d'exemples,
dans leurs travaux sur la réforme des chemins de fer britan
niques, Preston et al. [2000] ont estimé le coût médian de pré
paration par les candidats d'une réponse à un appel d'offres à
£0.75 million. En France, le coût de préparation d'une offre
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII Anne Yvrande-Billon 101
pour la délégation d'un service public de transport urbain est,
quant à lui, évalué à 30 000 € pour un petit réseau (de 20 à
30 000 habitants) et 500 à 600 000 € pour un gros réseau
(CERTU [2003]) ; d'autre part, une spécification imprécise de
l'objet de l'enchère et des termes du contrat peut dissuader des
candidats potentiels de participer à l'enchère de peur de voir le
contrat renégocié ex post et de subir alors l'opportunisme du
donneur d'ordre (Zupan [1989a, b, c], Baldwin et Cave [1999]).
Introduire de telles incertitudes peut donc affecter les bénéfices
attendus de la mise en concurrence, d'une part parce que cela
réduit le nombre d'enchérisseurs et, d'autre part, que cela
peut amener les candidats à inclure de fortes primes de risque
dans leurs offres. Dans leur étude sur les contrats de construc
tion et de maintenance des autoroutes en Californie, Bajari et al.
[2007] montrent en effet que les candidats aux appels d'offres
tiennent compte dans leurs propositions de l'incomplétude
contractuelle et ils estiment que les primes de risque qu'ils incor
porent pour couvrir d'éventuels coûts d'adaptation des contrats
représentent en moyenne 10 % de la valeur totale de leurs offres.
On peut aussi envisager que dans ces conditions la mise
aux enchères conduise à des situations d' anti-sélection et about
isse à retenir les candidats les plus optimistes sur les conditions
futures d'exploitation et sur le niveau futur de la demande (et
conduire à ce que l'on appelle la « malédiction du vainqueur »),
ou même à sélectionner les enchérisseurs les plus opportunistes
(Bajari et al. [2004]). Si les obligations de service sont mal spé
cifiées dans le contrat mis aux enchères, le processus d'adjudi
cation peut en effet amener à choisir le candidat le plus conscient
des vides contractuels qu'il pourrait exploiter. Anticipant qu'il
pourra tirer avantage des situations imprévues dans le contrat et
de ses imprécisions, ce candidat n'hésitera pas à proposer de ser
vir le marché à un prix extrêmement bas et remportera donc l'ap
pel d'offres alors même qu'il n'est peut-être pas le candidat le plus
efficace.
Dès lors, le recours au mécanisme d'appel d'offres est
d'autant plus problématique que le service à concéder est comp
lexe et que l'incertitude entourant les états futurs de la nature
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII 102 Anne Yvrande-Billon
est forte (Manelli et Vincent [1995]). Ce mode d'attribution
des contrats de partenariat est donc préférable lorsque les services
à délivrer sont simples à définir. A l'inverse, le bien ou
le service est complexe (c'est-à-dire nécessite de connaître en
détails la façon dont sa fourniture va être assurée - montants et
types d'investissements, prix, qualité. . .) et sujet à une forte incer
titude, la négociation du contrat entre l'acheteur et l'offreur est
un mécanisme de coordination plus approprié (Bajari et al.
[2001], [2004]). Il permet à l'acheteur d'obtenir plus d'info
rmations sur la prestation que l'offreur compte délivrer et de
limiter les risques d'opportunisme de la part de l'opérateur.
Autrement dit, lorsque le service recouvre plusieurs dimensions
difficilement contractualisables, le contrat doit être plus précis
et le prix ne peut plus être un mécanisme de coordination eff
icace dans la mesure où il ne reflète pas les données et informat
ions pertinentes sur ce marché.
Enfin, la procédure de passation des contrats par appel
d'offres se heurte également au risque d'ententes entre entre
prises concurrentes mais aussi entre le donneur d'ordre et les
candidats sous forme de capture et de favoritisme (Caillaud
[2001]). A fortiori dans les secteurs où le nombre de candidats
potentiels aux enchères est limité, ceux-ci peuvent en effet être
tentés de s'entendre sur le prix de leurs offres ou sur leurs pro
positions de spécifications du service ou de la prestation. Les
ententes peuvent également porter sur la répartition des parts de
marché de chaque candidat, comme ce fut le cas dans le secteur
des transports publics urbains en France (Conseil de la concur
rence [2005]). Elles peuvent aussi viser à dissuader un soumis
sionnaire de participer à la procédure ou à le convaincre de s'en
retirer (voir Klemperer [2002] pour des exemples d'ententes
implicites de cette nature, en particulier dans le secteur des tél
écommunications). Dans tous les cas, le développement d'en
tentes compromet le but premier de l'enchère, à savoir l'effica
cité économique, puisqu'il se traduit par des inefficacités sociales
(l'entreprise qui l'emporte n'est pas nécessairement celle qui peut
répondre au moindre coût3 et le bien ou le service retenu n'est
pas nécessairement le mieux adapté aux besoins des consomma-
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII Anne Yvrande-Billon 103
teurs puisque l'entente réduit les incitations à proposer des solu
tions innovantes) et par une augmentation des dépenses publiques
(l'autorité publique paie trop cher une prestation).
Enfin, s'ajoute au risque de collusion entre entreprises can
didates le risque d'ententes entre les candidats et les pouvoirs
publics. Le fait que les agents publics puissent intégrer dans leur
fonction objectif leurs intérêts propres et soient par exemple
influencés par la perspective d'une carrière ou d'une réélection
soumet en effet les procédures d'enchères à des risques de cap
ture et de favoritisme d'autant plus forts que les agents publics
disposent d'un pouvoir discrétionnaire important4. Dans une
étude sur l'attribution des marchés de services publics locaux en
France, Gence-Creux [2001] montre ainsi que les principes de
libre administration des collectivités locales françaises et de choix
intuitu personae peuvent inciter des décideurs publics ayant un
objectif de réélection à confier la gestion de plusieurs services (di
stribution d'eau, collecte des déchets ménagers, télévision par
câble, etc.) à un même opérateur et donc éventuellement à favo
riser un opérateur inefficace. Qu'ils conduisent à détourner l'a
ttribution d'un marché au profit d'un soumissionnaire à même
de proposer une contrepartie attractive à l'agent public, ou bien
qu'ils se traduisent par la manipulation des prix d'attribution des
marchés, la capture et le favoritisme menacent l'efficacité de la
procédure d'enchère et ont des conséquences aussi dommageables
pour la société que la collusion entre entreprises.
Solutions...
...au problème du choix des critères d'attribution
Plusieurs moyens sont envisagés en théorie et en pratique pour
résoudre le problème de définition des critères d'attribution des
contrats de PPP et rendre le mécanisme d'appel d'offres effi
cace. Une difficulté majeure que pose la définition des termes d'un
contrat de PPP et plus particulièrement d'un contrat de déléga
tion de service vient de ce qu'il existe un arbitrage entre le besoin
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII 104 Anne Yvrande-Billon
de spécifier avec précision le service à rendre et la nécessité de
permettre une certaine flexibilité, un ajustement à l'innovation
technique et une réactivité aux changements de la demande. Les
contrats doivent en effet prémunir les acteurs contre les aléas inhé
rents à l'échange, c'est-à-dire être suffisamment flexibles pour per
mettre aux contractants de s'adapter ex post aux perturbations non
anticipées, sans pour autant être trop lâches et encourager le
développement de comportements opportunistes. Pour résoudre
ce dilemme entre besoin de flexibilité et gestion de l'opportunisme
(Crocker et Masten [1991], Crew et Crocker [1992], Crocker et
Reynolds [1993], Saussier [2000], Chakravarty et MacLeod
[2004]), plusieurs solutions sont envisageables.
Une première solution évoquée dans la littérature consiste
à mettre au point une enchère multi-critères, c'est-à-dire à rete
nir une combinaison de critères de sélection du vainqueur de l'ap
pel d'offres au lieu du seul critère de prix. Le donneur d'ordre
complète alors son évaluation des offres des candidats par une
appréciation des variables qualitatives qui lui paraissent pertinentes
et sélectionne le mieux-disant (Milgrom et Weber [1982], McAf
ee et McMillan [1987], Che [1993]). Comparée à la procédure
d'attribution au moins-disant, dans laquelle les aspects relatifs à
la qualité sont définis a priori, cette procédure présente l'avan
tage de valoriser l'innovation et les solutions originales. Elle per
met également de limiter les risques de collusion dans la mesure
où il est plus difficile pour des entreprises candidates de s'entendre
sur plusieurs critères que sur un critère unidimensionnel comme
le prix (Caillaud [2001]). Mais ce mode de sélection des parte
naires privés n'est cependant pas sans défaut. L'efficacité de la pro
cédure d'attribution au mieux-disant est en effet conditionnelle
à la transparence de l'information relative aux critères de sélec
tion retenus par l'autorité publique. Si les qualitatifs
qu'elle compte valoriser et la pondération qu'elle envisage de
leur accorder ne sont pas définis explicitement à l'avance, comme
c'est le cas dans les procédures au mieux-disant a posteriori, cela
génère de l'incertitude pour les candidats et augmente les risques
de capture et de favoritisme. Avec ce type de procédure, les prin
cipes de sélection des autorités publiques sont en effet suscep-
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII Anne Yvrande-Billon 105
tibles d'être artificiels et arbitraires (Williamson [1976]). C'est
pourquoi il est préférable d'opter pour une procédure d'attribution
au mieux-disant explicite, en veillant toutefois à ce que le risque
de capture ne soit pas reporté à l'étape de choix des critères et
des pondérations et à ce que la divulgation des critères et des pon
dérations ne fasse pas réapparaître le risque de collusion propre
aux procédures basées sur un critère unidimensionnel connu de
tous. En effet, comme le note le Conseil de la concurrence
([2000], p. 6), «la publication a priori des critères de choix et
de leur hiérarchisation [...] peut avoir des effets anti-concurr
entiels. [...] Le fait de porter à la connaissance des entreprises
soumissionnaires les critères de choix est particulièrement sus
ceptible de favoriser les ententes [car] une «règle du jeu» pré
cise et connue à l'avance par les soumissionnaires rend lisible pour
eux les conditions d'attribution du marché. Que l'attributaire soit
systématiquement le moins-disant ou l'entreprise ayant déposé
l'offre « économiquement la plus avantageuse » en fonction des
critères ainsi rendus publics, une entente permettrait alors à ses
membres de désigner entre eux, en concertation et à l'insu de
l'acheteur public, celui qui déposera l'offre moins-disante ou
« économiquement la plus avantageuse », et ceux qui déposeront
des offres « de couverture », plus élevées ou ne répondant pas ou
répondant plus mal à un ou plusieurs des critères d'attribution ».
C'est pourquoi la recommandation de l'autorité de la concurrence
française est « d'une part, que le maître d'ouvrage définisse pré
cisément sa demande et, d'autre part, que les organismes char
gés du contrôle des procédures d'attribution des marchés puis
sent s'assurer que cette attribution est exclusivement fondée sur
les mérites respectifs des offres au regard de la demande expr
imée» (Conseil de la concurrence [2000], p. 7). Cela revient
finalement à la solution proposée par Caillaud [2001] qui consiste
à conserver sous scellé la pondération fixée ex ante sans la rendre
publique.
Dans le même temps, le formalisme d'une telle procédure
ne doit pas obliger les autorités à choisir des offres manifestement
trop optimistes ou agressives. Il peut donc être judicieux de lais
ser aux agents publics une part de discrétion, toute la difficulté
Revue française d'économie, n° 3/vol XXII

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