Les Allemands, leur imaginaire politique et le Parlement européen - article ; n°1 ; vol.5, pg 30-37

Fabrice Larat

Description

Critique internationale - Année 1999 - Volume 5 - Numéro 1 - Pages 30-37
8 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: CRITIQUE_INTERNATIONALE
• Publié le: 01 janvier 1999
• Nombre de lectures: 8
• Langue: Français

Extrait

n juin dernier, pour la cinquième fois

en vingt ans, l’Allemagne a élu au suffrage

universel direct ses représentants au Parle-

ment européen. Si l’on en croit les sondages réalisés juste avant l’élection, ce sont

les Allemands qui, au sein de l’Europe des Quinze, comptaient le plus exprimer leur

opinion sur les questions européennes

1

. Étant donné que le taux moyen d’abstention

en Allemagne, pour les quatre premières élections européennes, avait été l’un des

plus faibles d’Europe (38,8 %)

2

, on pouvait penser que les électeurs d’outre-Rhin

manifesteraient de nouveau un intérêt prononcé pour l’élection de leurs repré-

sentants à Strasbourg. Il n’en a rien été, bien au contraire. Seulement 45,2 % des

électeurs inscrits se sont rendus aux urnes, soit un taux de participation inférieur

de quinze points au précédent, et même plus faible que la moyenne européenne

(49,4 %). En outre, des sondages effectués à la sortie des bureaux de vote montrent

que le scrutin fut avant tout dominé par des considérations d’ordre national.

Cette désaffection soudaine mérite explication, d’autant plus que l’attention

portée à cette assemblée, de même que l’engagement de personnalités en vue, ont

longtemps contribué à donner de l’Allemagne – comme de l’Italie – l’image d’un

pays partisan inconditionnel des droits et prérogatives du Parlement européen.

Sous le signe de la continuité

Jusqu’à présent, la relation entre l’Allemagne et le Parlement européen (PE) se carac-

térise avant tout par un soutien appuyé de la première au second. Dès la ratifica-

tion des traités de Rome, l’Allemagne regrettait de ne voir attribuer à cette assem-

blée qu’une place fort modeste au sein des institutions communautaires. Plus tard,

en mai 1977, la ratification de l’acte de Bruxelles du 20 septembre 1976 prévoyant

l’élection du PE au suffrage universel direct y fut des plus aisées, ce qui ne fut pas

le cas en France, en Grande-Bretagne ou au Danemark. Aux yeux du ministre

Les Allemands,

leur imaginaire

politique

et le Parlement

européen

par Fabrice Larat

Contre-jour

e

allemand des Affaires étrangères de l’époque, ce passage à l’élection directe était

justifié par la nécessité d’établir une Europe des citoyens à côté de l’Europe des

gouvernements

3

. Quelques jours avant la chute du mur de Berlin, le même Hans-

Dietrich Genscher rappelait que l’approfondissement de la Communauté impli-

quait aussi le renforcement de son Parlement

4

. De fait, tout au long de cette

période, la RFA maintint sa position favorable à une augmentation des pouvoirs

de ce dernier. Même si le chancelier Kohl avait un point de vue plus nuancé que

son ministre des Affaires étrangères et que le Bundestag et si, à ses yeux, les ques-

tions institutionnelles étaient secondaires

,

à long terme le but du gouvernement

allemand était bien de renforcer à la fois le Conseil et le Parlement, fût-ce aux dépens

de la Commission.

Au moment de la discussion de ce qui deviendra le traité de Maastricht, comme

déjà lors des négociations sur l’Acte unique, l’Allemagne, fermement soutenue

par l’Italie, la Belgique et les Pays-Bas, se prononça en faveur d’un élargissement

des pouvoirs du Parlement. Deux propositions furent avancées : le PE devrait

obtenir le droit d’initiative ; la procédure de coopération avec le Conseil devrait

être remplacée par la codécision, et à cette occasion un comité de conciliation

comprenant douze députés européens et douze représentants des États membres

se serait prononcé sur les amendements proposés par le PE. De cette époque date

également la revendication d’associer le Parlement à la nomination de la Com-

mission, sous la forme d’une procédure en deux temps : d’abord un vote d’appro-

bation du président de la Commission, puis un vote portant sur le collège des

commissaires.

Juste après le sommet de Maastricht, Helmut Kohl déplora que son pays n’ait

pu obtenir tout ce qu’il souhaitait en matière d’augmentation des compétences du

PE, malgré quelques progrès

5

. Il n’est donc pas surprenant que, lors de la Confé-

rence intergouvernementale de 1996/1997, l’Allemagne ait pris de nouveau posi-

tion en faveur d’un renforcement des pouvoirs de cet organe, principalement par

la simplification des modes de décision. Dans la droite ligne de l’arrêt rendu le

12 octobre 1993 par le Tribunal constitutionnel fédéral au sujet du traité de

Maastricht, la RFA réclama également l’implication des Parlements nationaux

dans le processus d’intégration européenne. Même après la signature du traité

d’Amsterdam, qui a pourtant vu un accroissement significatif des compétences du

PE, la position officielle de l’Allemagne continue à aller dans le sens d’un renfor-

cement de ces pouvoirs. Selon le nouveau ministre des Affaires étrangères, Joschka

Fischer, la possibilité pour le PE de codécider dans tous les domaines où le Conseil

décide à la majorité permettrait d’accroître de manière significative la légitimité

de l’Union européenne ; et il serait également souhaitable que le PE obtienne des

prérogatives supplémentaires en matière d’élection de la Commission

6

.

Les Allemands et le Parlement européen —

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Élites et opinion publique

Cette continuité s’accompagne d’un large consensus au sein des élites politique,

économique et intellectuelle au sujet du PE. À l’issue du sommet de Maastricht de

décembre 1991, les réactions des principaux partis ainsi que celle du principal

syndicat de salariés, la DGB, allaient toutes dans le sens d’une dénonciation du

manque de légitimité démocratique du système institué par le projet de traité, et

notamment des trop maigres compétences supplémentaires accordées au Parlement.

La même unité de ton accueillit l’issue du sommet d’Amsterdam en juin 1997. Les

membres de la classe politique, faisant la même analyse que les spécialistes, s’accor-

dèrent à estimer que l’Assemblée de Strasbourg était le grand gagnant de la Confé-

rence intergouvernementale et saluèrent ce résultat : désormais, le PE allait pouvoir

devenir un acteur essentiel de la politique européenne ; il ne serait plus limité à un

rôle d’assemblée consultative dépourvue de véritable droit de décision ; la réduction

et la simplification des procédures, de même que l’extension des cas de codécision,

allaient aussi permettre une transparence accrue, du fait d’une définition plus claire

du rôle exact des trois principaux organes. Enfin, toujours d’après les divers com-

mentaires relevés au lendemain du sommet, la « parlementarisation » de la

Communauté européenne instaurée par le traité n’était pas seulement une avancée

en termes de démocratie, mais préparait aussi une augmentation de son efficacité.

Si l’on en croit les programmes élaborés par les principaux partis à l’occasion

des élections européennes de juin dernier, le consensus des élites politiques per-

dure. Cette unanimité tendrait à montrer que l’engagement de la RFA en faveur

des droits du PE est de nature quasi idéologique et qu’elle repose sur une concep-

tion particulière de la démocratie. Cependant, alors que les cercles académiques

et les milieux économiques partagent le même discours, l’attitude d’une grande par-

tie des citoyens est plus nuancée et révèle un certain clivage entre l’action du gou-

vernement et les préoccupations de la population. L’opinion publique, si elle s’inté-

resse elle aussi au PE, ne semble pas partager les priorités des élites en la matière,

ou du moins pas dans la même mesure.

Ainsi, au printemps 1999, le nombre d’Allemands estimant que le PE joue un

rôle important ou très important dans la vie de l’Union européenne était plus

faible (60 %) que la moyenne européenne (63 %). Il en va de même pour les

attentes que suscite le PE : si 35 % des personnes interrogées souhaitaient qu’il joue

à l’avenir un rôle plus important (contre 16 % un rôle moindre), la moyenne euro-

péenne est de 41 %

7

. Cette tendance est d’autant plus surprenante qu’à l’automne

1992, les avis exprimés en RFA correspondaient dans les deux cas à la moyenne com-

munautaire. Le pourcentage d’opinions favorables à un accroissement des com-

pétences du PE, qui restait constant autour de 60 % depuis 1988

8

, a commencé à

diminuer après Maastricht.

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n°5 - automne 1999

Contrairement à son gouvernement, l’opinion publique d’outre-Rhin n’est donc

pas à la pointe du combat pour les droits du Parlement. Ce décalage pour le moins

paradoxal contribue à la spécificité de la relation entre l’Allemagne et le PE. On

peut bien sûr y voir la marque du fossé qui, d’une manière plus générale, sépare

la majeure partie de la population des élites en matière européenne. Mais il semble

également que, si les Allemands se montrent en moyenne plus critiques vis-à-vis

du PE, c’est parce qu’ils attendent plus de lui, ou du moins que son fonctionne-

ment actuel ne correspond pas à leur conception de la démocratie et du rôle d’un

Parlement.

L’influence d’une culture parlementaire et fédérale

L’attitude de la classe politique et du gouvernement allemands ne peut être com-

prise sans référence à la culture parlementaire et fédérale du pays ainsi qu’à la

structure des réseaux et institutions liés au PE.

La Loi fondamentale de 1949 confère un rôle majeur au Bundestag. Celui-ci est

le seul organe au niveau fédéral à disposer de la légitimité populaire de manière

directe, et c’est lui qui élit – et éventuellement remplace – le Chancelier, déposi-

taire du pouvoir exécutif. Ce principe a placé au centre de la vie politique l’institu-

tion qui, seule, a compétence pour légiférer : le Parlement, élu au suffrage univer-

sel direct, incarnation du principe de la souveraineté populaire. Celle-ci ne dispose

pas d’autres modes directs d’expression, puisque la Loi fondamentale a quasiment

exclu le recours au référendum. La classe politique allemande est ainsi habituée à

travailler avec un Parlement fort. À cela s’ajoute que, plus que toute autre démo-

cratie occidentale, l’Allemagne peut être définie comme un État des partis. En liai-

son avec le caractère parlementaire du système, cela se traduit par une forte insti-

tutionnalisation des groupes parlementaires, qui disposent d’importants moyens.

Il existe par ailleurs des liens étroits entre le Bundestag et le PE. Avant 1979,

une certaine européanisation du Parlement fédéral s’opère par le biais des dépu-

tés porteurs d’un double mandat. Celui-ci n’existe plus, mais de nombreux autres

points de contact demeurent. Par exemple, les députés européens représentant

l’Allemagne peuvent assister aux réunions de la sous-commission des Affaires

européennes et y intervenir. D’autres relations, plus informelles mais tout aussi

importantes, existent entre les groupes parlementaires du PE et du Bundestag, par

le biais du cercle regroupant les députés allemands à Strasbourg, mais aussi

via

les

fondations proches des partis politiques ou des associations telles que l’Europa Union

ou le mouvement Pan Europa. L’existence de ces nombreux relais et canaux, l’atti-

tude du personnel politique allemand en général et la grande familiarité avec la

logique parlementaire des eurodéputés allemands expliquent la forte implication

de ces derniers dans le fonctionnement de leur assemblée.

Les Allemands et le Parlement européen —

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Conception allemande de la démocratie et de la légitimité

Le fossé existant entre l’attitude des élites et celle d’une grande partie de la popu-

lation pourrait s’expliquer en partie par une certaine insatisfaction : au prin-

temps 1999, le pourcentage de personnes interrogées se déclarant « tout à fait »

ou « plutôt » insatisfaites du fonctionnement de la démocratie en Europe était supé-

rieur à la moyenne communautaire (42 % contre 38 %), et ce malgré une certaine

amélioration par rapport aux sondages réalisés peu après Amsterdam

9

. Si l’on

considère le taux élevé de personnes sans opinion (17 %), ainsi que la faible cou-

verture des activités du PE dans les médias, l’attitude des Allemands face à

l’Assemblée de Strasbourg serait due à une mauvaise information sur la fonction

et l’importance des institutions européennes, combinée à des exigences élevées à

l’égard du fonctionnement d’un Parlement.

L’existence d’un écart similaire au niveau national est révélatrice. Une grande

majorité d’Allemands (68 %) estiment que l’influence du Bundestag dans la vie poli-

tique de leur pays est forte, mais le nombre d’individus se déclarant satisfaits de son

travail n’a cessé de baisser entre 1974 (49 %) et 1995 (24 %)

10

. Il est vrai que ce

phénomène touche toutes les institutions du pays. Mais, comme le montre une étude

récente, les Allemands ont une vision des fonctions du Parlement et du travail de

leurs représentants fort éloignée de la réalité et de la nature de leur système de gou-

vernement

11

. Leurs attentes en ce qui concerne le PE seraient alors fondées sur

une vision idéalisée de leur système parlementaire.

De fait, la critique de l’absence – ou de l’insuffisance – de représentation popu-

laire est un élément central du discours sur le PE, aussi bien dans la population que

chez les élites d’outre-Rhin

12

. Les considérations émises par le Tribunal consti-

tutionnel fédéral dans son arrêt « Maastricht » fournissent à cet égard d’utiles

précisions sur la conception allemande de la légitimité démocratique telle qu’elle

devrait fonctionner au sein de l’Union européenne. La cour de Karlsruhe, partant

du principe que le traité de Maastricht prévoit l’établissement d’une fédération

d’États-nations (

Staatenverbund

) et non pas la création d’un État fédéral euro-

péen, considère que la participation démocratique au fonctionnement de l’Union

doit être assurée en premier lieu par les Parlements nationaux. Mais, en même temps,

elle souligne le rôle spécifique du Parlement européen – seul organe à être élu direc-

tement par les citoyens des États membres – au sein des institutions communau-

taires pour ce qui est de la transmission (

Vermittlung

) de la légitimité démocratique.

Elle observe en outre que, compte tenu du niveau d’intégration déjà atteint par la

Communauté, le PE, du fait de ses compétences insuffisantes, n’est pas en mesure

d’assumer ce rôle.

Dans la conception allemande du fédéralisme, chaque partie, aussi bien l’État

fédéral que les États fédérés, dispose de sa propre source de légitimité, à savoir un

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rapport direct aux citoyens par l’intermédiaire d’un Parlement. Une fédération n’est

pas créée par un accord contractuel entre les États qui décident de se fédérer,

mais par ce que le constitutionnaliste Carl Schmitt appelait le pouvoir constituant

(

verfassungsgebende Gewalt

) de l’ensemble du peuple

13

. D’où l’insistance d’une par-

tie des élites politiques allemandes à réclamer l’adoption d’une Constitution de

l’Union et le rôle qu’elles aimeraient voir jouer par le PE en tant qu’assemblée consti-

tuante.

L’organe de conciliation proposé par l’Allemagne en 1991 fournit un bon exemple

de l’importance de ces référentiels nationaux dans la conception de ce qu’est, et doit

être, un régime démocratique au niveau européen. Cette instance rappelle en effet

fortement la commission de conciliation prévue par l’article 77 de la Loi fonda-

mentale, qui regroupe seize représentants du Bundestag et seize du Bundesrat, à rai-

son d’un par Land. Il s’agit là d’une tentative intéressante de transposition au niveau

européen du modèle parlementaire allemand, les représentants des Länder étant rem-

placés par ceux des États membres dans une logique on ne peut plus fédérale. Cela

concerne notamment la question de la représentation, l’Allemagne partant du prin-

cipe que, dans les États fédéraux modernes, outre le partage des compétences prévu

par la Constitution, il doit y avoir un arrangement institutionnel fondé sur une

double représentation, de nature à la fois démocratique et fédérative.

Un projet allemand pour l’Europe ?

Tout bien considéré, cette relation particulière entre les Allemands et le Parlement

de Strasbourg est bien plus que l’expression d’un éventuel conflit entre la logique

fonctionnaliste défendue par les auteurs des traités de Rome et l’approche fédé-

raliste que représenteraient les Allemands. Elle témoigne de la vivacité d’un modèle

dont l’Allemagne rêverait pour l’Europe, tout comme du rôle joué par les idées et

les représentations collectives dans la définition de la politique étrangère d’un

pays, et plus particulièrement lors des négociations intergouvernementales portant

sur l’architecture institutionnelle de l’Union. Son attitude vis-à-vis du PE témoi-

gnerait de l’existence, mise en évidence par certains chercheurs

14

, de plusieurs

modèles d’ordre politique concurrents pour la définition de la forme que devrait

prendre la construction européenne.

Aussi cohérente qu’elle apparaisse, cette attitude présente toutefois quelques

contradictions. Alors que l’Allemagne réclamait plus de contrôle démocratique et

l’élargissement des prérogatives du PE, elle s’opposait à ce qu’on lui attribue des

compétences dans un domaine aussi important que la politique monétaire, car

cela aurait pu menacer la politique anti-inflationniste de la Banque centrale euro-

péenne. Comme le remarque Andrew Moravcsik, l’idéologie semble jouer un rôle

déterminant dans les positions adoptées vis-à-vis de la codécision parlementaire et

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vis-à-vis de l’équilibre des pouvoirs entre les différents organes communautaires.

On le voit pour des sujets éminemment symboliques en rapport avec la concep-

tion que l’on se fait de la démocratie, et où les conséquences de la délégation de

compétences demeurent incertaines

15

.

Cela étant, malgré les remarques formulées à l’issue du sommet d’Amsterdam

et le maintien du discours traditionnel d’une partie des élites politiques, il y a fort

à parier que les revendications allemandes concernant les pouvoirs du PE vont à

l’avenir perdre en intensité. Le Parlement a en effet atteint un niveau de compé-

tences non négligeable, et un élargissement plus poussé de son champ d’action ne

pourrait se faire qu’aux dépens du Bundestag et des Parlements régionaux. Alors

que le niveau du sentiment pro-européen en Allemagne a beaucoup baissé depuis

une dizaine d’années, les références appuyées au principe de subsidiarité qui se multi-

plient dernièrement dans la classe politique indiquent que l’État fédéral, et plus

encore les Länder, ne sont pas disposés à perdre davantage de pouvoirs. Cette

situation inédite soulève la question du degré de transfert de compétences à par-

tir duquel un État fédéral et parlementaire comme l’Allemagne peut se trouver

confronté à des décisions mettant en cause le fonctionnement même de son

système.

Enfin, le lien de causalité souvent établi en Allemagne entre la faiblesse du PE

et le déficit démocratique dont souffre l’Union européenne méconnaît la nature struc-

turelle du problème et l’absence – ou du moins le caractère incomplet – d’un certain

nombre d’éléments nécessaires au bon fonctionnement d’un Parlement, comme l’exis-

tence d’un espace public commun ou de véritables partis politiques européens.

Seuls quelques spécialistes se font l’écho de cette difficulté, alors que la grande

majorité de l’opinion publique, comme la plupart des élites, continuent à se foca-

liser sur le statut et les compétences du PE. Sur la base de la méconnaissance du carac-

tère spécifique du système européen à plusieurs niveaux et de l’image idéalisée de

leur propre assemblée, les Allemands attendent de lui qu’il fonctionne comme une

arène, à l’instar des Parlements nationaux, alors qu’en réalité il exerce plutôt une

fonction de contrôle et de correctif. Du coup, des tensions risquent d’apparaître.

On le voit, l’analyse de la relation particulière de l’Allemagne avec l’assemblée

de Strasbourg met en lumière un double problème : d’une part, l’écart existant entre

la conception de la démocratie parlementaire partagée par une majorité de citoyens

et la façon dont elle fonctionne réellement en RFA ; d’autre part, la croyance dans

le caractère transposable du modèle parlementaire allemand (réel ou imaginé),

alors qu’il ne correspond pas à la situation particulière de l’Union européenne.

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1. Sondage Ipsos, juin 1999. À la question « Votre vote lors des prochaines élections européennes sera pour vous l’occasion

d’exprimer d’abord... », 54 % des personnes interrogées en Allemagne avaient répondu « Votre opinion sur les questions

européennes ».

2. Compte non tenu des trois pays (Belgique, Grèce et Luxembourg) où la participation est obligatoire.

3. Discours de H.-D. Genscher devant le Bundestag, 26 mai 1977.

4. Discours de H.-D. Genscher du 19 octobre 1989.

5. Discours de H. Kohl devant le Bundestag, 13 décembre 1991.

6. Discours de J. Fischer devant le Parlement européen, 12 janvier 1999.

7.

Eurobaromètre

n° 51, questions 5.5 et 5.6.

8. Pourcentage des réponses valides.

9.

Eurobaromètre

n° 51, question 1.4a.

10. Sondage Demoskopie, septembre 1995.

11. W. Patzelt, « Ein latenter Verfassungskonflikt ? »,

Politische Vierteljahresschrift

, 4, 1998, pp. 725-757. Selon Patzelt, ce

conflit s’explique par des tensions existant entre la modernité des institutions parlementaires de la RFA et la perspective désuète

à partir de laquelle une grande partie des Allemands essayent de les comprendre.

12. Seulement 34 % des personnes interrogées au printemps 1999 trouvaient que leurs intérêts étaient bien, ou plutôt bien,

protégés par le PE.

Eurobaromètre

n° 51.

13. K. Stüwe, « Der Staatenbund als europäische Option. Föderative Entwicklungsperspektiven der Europäischen Union »,

Aus Politik und Zeitgeschichte

1-2, janvier 1999, pp. 22-31.

14. M. Jachtenfuchs, T. Dietz, S. Jung, « Which Europe ? Conflicting models of a legitimate political order »,

European Journal

of International Relations

, 4, 1998, pp. 409-445.

15. A. Moravcsik,

The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht

, Londres, UCL Press, 1998,

p. 468.